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EFECTOS DEL INCENDIO DEL 12 AL 16 DE ABRIL DE 2014, COMUNA DE VALPARAÍSO, REGIÓN DE VALPARAÍSO: ÁREAS DE RIESGO POR REMOCIONES EN MASA SEGÚN INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN VIGENTES Y ESTUDIO DE PELIGRO DE SERNAGEOMIN. INF-VALPARAÍSO-02 Asistencia solicitada por: COE REGIÓN DE VALPARAÍSO, COE NACIONAL Asistencia realizada por: Manuel Arenas, Francisca Falcón y Hugo Neira. ANTECEDENTES

En respuesta al requerimiento del COE de la Región de Valparaíso y del COE Nacional, el día 6 de mayo se realizó una reunión técnica con funcionarios del GORE de Valparaíso. De acuerdo al resultado de dicha reunión, este informe entrega información cartográfica donde se explicitan, de manera preliminar, las áreas afectadas por el incendio que son categorizadas como áreas de riesgo en los instrumentos de planificación territorial (IPT’s) vigentes. Estos son el Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso (PREMVAL), el Plan Regulador Comunal (PRC) de la ciudad de Valparaíso y lo señalado en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción (OGUC). Además, se presenta el estudio de peligro de remociones en masa de la ciudad de Valparaíso elaborado por SERNAGEOMIN en 2005, en las zonas afectadas por el incendio del mes pasado. Se concibe esta información como un insumo para la toma de decisiones en relación a los lugares aptos para reconstruir o ser ocupados por viviendas temporales. ÁREAS DE RIESGO EN IPT’s

OGUC La OGUC (MINVU, 2014) reglamenta detalladamente las áreas restringidas al desarrollo urbano y señala: “En los planes reguladores podrán definirse áreas restringidas al desarrollo urbano, por constituir un peligro potencial para los asentamientos humanos. Dichas áreas se denominarán ‘zonas no edificables’ o bien, ‘áreas de riesgos’, según sea el caso, como se indica a continuación: Por ‘zonas no edificables’, se entenderán aquellas que por su especial naturaleza y ubicación no son susceptibles de edificación, en virtud de lo AVDA. SANTA MARIA 0104 - PROVIDENCIA FONO: (56-2) 482 55 00 FAX: (56-2) 737 2026 CASILLA: 10465 Y 1347 CORREO 21 SANTIAGO - CHILE

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preceptuado en el inciso primero del artículo 60 de la LGUC (En el artículo 60 señala que el PRC señalará los terrenos que por su especial naturaleza y ubicación no sean edificables; los que no podrán subdividirse y sólo aceptarán actividades transitorias). En estas áreas sólo se aceptará la ubicación de actividades transitorias. Por ‘áreas de riesgo’, se entenderán aquellos territorios en los cuales, previo estudio fundado, se limite determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra desastres naturales u otros semejantes, que requieran para su utilización la incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para subsanar o mitigar tales efectos. Para autorizar proyectos a emplazarse en áreas de riesgo, se requerirá que se acompañe a la respectiva solicitud de permiso de edificación un estudio fundado, elaborado por profesional especialista y aprobado por el organismo competente, que determine las acciones que deberán ejecutarse para su utilización, incluida la Evaluación de Impacto Ambiental correspondiente […]. Este tipo de proyectos podrá recibirse parcial o totalmente en la medida que se hubieren ejecutado las acciones indicadas en el referido estudio. En estas áreas, el plan regulador establecerá las normas urbanísticas aplicables a los proyectos una vez se cumplan con los requisitos establecidos en este inciso. […] Las ‘áreas de riesgo’ se determinarán en base a las siguientes características: 1) Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a la proximidad de lagos, ríos, esteros, quebrada, curso de agua no canalizados, napas freáticas o pantanos. 2) Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas. 3) Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas geológicas. 4) Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención humana….” De esta manera, la legislación vigente faculta a los diferentes IPT’s para definir áreas de riesgo y restringir las actividades y construcciones en esas zonas.

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INF-VALPARAÍSO-02 PREMVAL

De acuerdo a lo previsto en la OGUC en relación a las áreas de riesgo, el Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso (PREMVAL) establece en sus artículos 3.19, 3.21, 3.22 y 7.10 áreas de restricción por riesgo natural. De esta forma, establece como áreas de restricción por pendientes (ZRN-P) aquellas laderas con pendientes elevadas y que pueden verse afectadas por procesos de remociones en masa y erosión (Core Valparaiso). En estas zonas no se prohíbe la construcción si no que esta queda sujeta a una serie de estudios y medidas de mitigación que debe contener el proyecto. Solo para el caso de pendientes mayores a 80% (38,6°) se establece alta restricción para la construcción. Para el caso de laderas con pendientes entre 40% y 79% se establecen los requerimientos para otorgar los permisos de construcción (no listados ni analizados en este informe). Aunque gran parte de las laderas de la parte alta de la ciudad presentan características de alta pendiente, el PREMVAL no muestra en el plano zonas de este tipo en el anfiteatro en el que se emplaza la ciudad. De esta forma, el área afectada por el incendio del mes pasado se circunscribe, gráficamente en el plano 1:50.000, en zonas donde no existen restricciones para la construcción de viviendas en laderas de pendientes elevadas y susceptibles de verse afectadas por procesos de remoción en masa (zona ZEU-10; Figura 1). Esto debería ser precisado en la cartografía del plan regulador comunal, realizado a una escala más detallada (1:5.000, 1:10.000). Así mismo, el instrumento otorga facultades a los PRC para que éstos establezcan mayores restricciones en dichas zonas. En relación a las quebradas y la ocupación de estas, el artículo 7.9 establece restricciones por “Riesgo Natural por Quebradas” (ZRN-Q). De esta forma, no permite la intervención de las quebradas en una franja de 50 m a ambos lados del eje de las mismas. Esto para el caso de laderas circundantes con pendientes menores a 40% (21,8°). En caso que la pendiente de las laderas contiguas sea mayor a ese valor, los 50 m deben considerarse desde que dicha pendiente se reduce a 40%. En el caso que se demuestre que la ladera es rocosa o que la roca está a menor profundidad que 0,5 m, la franja de restricción se puede reducir a 35 m. Una franja aproximada de 50 m de estas zonas de restricción se muestra en los planos del PREMVAL (Figura 1). Así, el PREMVAL establece restricciones asociadas a los procesos de deslizamientos, derrumbes y caídas de rocas, que se producen en laderas de alta pendiente, y por la ocurrencia de flujos de barro o detritos (aluviones) en los ejes de las quebradas, AVDA. SANTA MARIA 0104 - PROVIDENCIA FONO: (56-2) 482 55 00 FAX: (56-2) 737 2026 CASILLA: 10465 Y 1347 CORREO 21 SANTIAGO - CHILE

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abarcando de esta manera los peligros de remoción en masa presentes en el territorio donde se emplaza la ciudad de Valparaíso. En la Figura 2 se muestran las zonas de restricción, en la zona afectada por el incendio del mes de abril, según la ordenanza del PREMVAL. Estas corresponden a una aproximación muy preliminar, realizada con los insumos que actualmente posee Sernageomin. De esta forma, el modelo de pendientes fue realizado a partir de la interpolación de curvas de nivel cada 15 m, dando como resultado un modelo de elevación del terreno de resolución espacial de 10 m. Topografía de detalle permitiría precisar de mejor manera las áreas con pendientes elevadas. Las franjas de restricción por quebradas corresponden a una banda de 50 m a cada lado de los ejes de las mismas

PRC Valparaíso De acuerdo a lo previsto en la OGUC en relación a las áreas de riesgo, la ordenanza del plan regulador de Valparaíso establece en su artículo 22° (texto refundido, 2010; Observatorio Urbano) fajas de terreno las que deben permanecer libres de edificaciones de cualquier tipo. Para el caso de quebradas (acápite d.) establece que se aplicará lo establecido en el Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso vigente a esa fecha. Se subentiende que lo aplicable hoy sería el plan regulador intercomunal actual. En el acápite i. señala la existencia de áreas de riesgo indicadas en la memoria explicativa y señaladas en los planos correspondientes. Hasta la entrega de este informe no se ha tenido a la vista dicha memoria explicativa, no disponible en la web de MINVU ni en la de la Municipalidad de Valparaíso. Se solicitará al municipio la entrega de dicha memoria. En cuanto a los planos, esto no muestran, o al menos no son visibles, las áreas de riesgo identificadas. Cabe resaltar que el texto de la ordenanza no se refiere de manera explícita a restricciones a las construcciones por pendiente o procesos remociones en masa en las laderas.

Peligro de Remociones en Masa (Sernageomin, 2005) En el estudio de Sernageomin (Lépez et al., 2005), sobre la base de un catastro histórico de eventos de remoción en masa (RM), el análisis de condiciones del

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terreno y antecedentes geológicos, establece una zonificación del territorio en términos de grados de peligrosidad de ocurrencia de remociones en masa. Separa entre procesos canalizados (flujos detríticos, aluviones) y no canalizados (deslizamientos, caída de roca, etc.), distinguiendo ambos en la cartografía elaborada. Los autores concluyen que el principal factor controlador de los procesos de remoción en masa lo constituye la pendiente de las laderas. Así, la zonificación de los procesos no canalizados se basó en la clasificación de las pendientes, estableciendo como alto peligro de RM las laderas con pendiente mayor a 40°; moderado peligro en laderas con pendiente entre 15° y 40°; y baja a nula en laderas con pendientes menores a 15°. Para el caso del peligro de RM canalizadas, se establecieron niveles asociados a las pendientes de los ejes de las quebradas. De esta forma, pendientes de talweg mayores a 40° son consideradas de alto peligro de generación de flujos detríticos (aluviones); quebradas con pendientes entre 15° y 40° son consideradas con peligrosidad moderada a alta; mientras que talwegs con pendientes menores a 15° son consideradas de moderado a bajo peligro, los dos últimos niveles asociados, principalmente, a la depositación del material arrastrado por los flujos. Las recomendaciones de este estudio apuntan al adecuado manejo de las intervenciones de las laderas, salvaguardando la estabilidad de los taludes excavados y sugiriendo medidas de mitigación cuando la situación lo amerite. En figura 3 se muestra la zonificación de este estudio en relación al área afectada por el incendio de abril de este año. Se puede apreciar que la cartografía cubre un área menor a 1/3 del total de la zona afectada. De manera de cubrir en su totalidad el área afectada por el incendio, Sernageomin actualizará a la brevedad este estudio. Lo anterior requiere la pronta entrega de los insumos cartográficos de detalle que permitan zonificar las remociones en masa en dicha zona.

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CONCLUSIONES 

Tanto la ley como la ordenanza general de urbanismo y construcción reconocen la posibilidad de enfrentarse a territorios afectos a algún tipo de peligro natural y establecen normas para la construcción en dichas áreas. En el caso de Valparaíso, los instrumentos de planificación territorial vigentes indican, en mayor o menor medida y con claridad cartográfica de moderada a baja, las zonas o áreas de restricción por peligros naturales.



No obstante lo anterior, y tal como lo establece la normativa, las restricciones no prohíben la ocupación de estas zonas, solo establecen los estudios y obras que se deben necesariamente proponer para levantar dichas restricciones. El PRC tiene las facultades para precisar las zonas de peligro y aumentar las restricciones en dichas áreas, tarea que debe ser abordada ineludiblemente en la actualización de dicho instrumento.



El estudio de remociones en masa de Sernageomin (2005) abarca solo una parte de las zonas afectadas por el incendio y, a su vez, tampoco cubre las áreas de expansión urbana establecidas en el PREMVAL. Cabe consignar, sin embargo, que este instrumento establece zonas de restricción por pendientes que aplica criterios similares a los usados en la zonificación del peligro de remociones en masa realizada por Sernageomin el 2005.



No obstante lo anterior, es importante señalar que los estudios de peligro realizados por Sernageomin no tienen un carácter vinculante, por lo que éstos pueden ser considerados o no en los procesos de elaboración de los instrumentos de planificación territorial. Esto conlleva a que muchas veces, zonas potencialmente peligrosas quedan excluidas de las zonas de restricción, o bien se presentan peligros no considerados en los estudios de los IPT’s. Asimismo, la definición de las zonas peligrosas no es uniforme ya que cada instrumento lo aborda de manera diferente, pudiendo zonas con características similares ser clasificadas de distinta manera por el IPT correspondiente. Esta preocupación ha sido también manifestada por recientes estudios de la OCDE (SUBDERE, 2013; pág. 17 y 18), quienes recomiendan que las designaciones de las áreas de riesgo por amenazas naturales sean determinadas a nivel nacional de manera que los municipios apliquen las normas establecidas por el Estado.

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RECOMENDACIONES 

Restringir las áreas de reconstrucción y de nuevos asentamientos según las normativas vigentes, tanto en la ley y su ordenanza, como aquellas establecidas en los instrumentos de planificación territorial (PREMVAL y PRC).



Continuar con las labores de limpieza de ejes de quebrada y de los colectores y sistemas de agua lluvia que realizan en forma conjunta la DOH, el municipio y el Cuerpo Militar del Trabajo.



Extender dichas labores a los colectores y sistemas de drenaje de toda la ciudad debido al riesgo existente, aunque menor en relación al área afectada por el incendio, de ocurrencia de deslizamientos y aluviones.



En relación al diseño e implementación de obras de mitigación de los efectos de los aluviones (piscinas decantadoras, mallas de contención entre otras), este servicio está realizando, dentro de sus competencias técnicas, estimaciones de algunos de los parámetros necesarios para el cálculo, por parte de la DOH, de las obras requeridas. Cabe señalar que en el Plan Maestro de Aguas Lluvia, según lo señalado por encargada del MOP asistente a la reunión del 6 de mayo, se proyectaron obras de mitigación de aluviones las que aún no habrían sido implementadas.



Se reitera la recomendación del primer informe emitido por Sernageomin en este caso, en relación a iniciar una pronta reforestación de las zonas afectadas por el incendio de manera de contribuir al aumento de la infiltración de las aguas lluvia y la mitigación de los procesos de erosión. Los resultados de esta medida favorecerán las condiciones de las laderas a mediano y largo plazo.



Se reitera a su vez la necesidad de educar e informar a la población para que comprendan los peligros de remociones en masa y tomen conciencia del aumento de la vulnerabilidad de las personas y las viviendas por efecto del incendio. Esto, sin duda, podría facilitar la reubicación de la población afectada.

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Aportar a la brevedad a este servicio los insumos (imágenes, topografía detallada, etc.) necesarios para realizar una ampliación y actualización de la amenaza de remociones en masa en los sectores afectados por este incendio.



A su vez, este servicio está realizando una revisión de estudios técnicos y publicaciones científicas para intentar establecer umbrales de alerta temprana que ayuden a las autoridades a tomar medidas de precaución en el caso de precipitaciones intensas. Se reitera, tal como en el informe 1, que los datos necesarios para establecer este tipo de umbrales, relación duración e intensidad de precipitaciones v/s ocurrencia de RM no están disponibles para la zona afectada.



En relación a lo anterior surge como una necesidad imperiosa implementar un sistema permanente de registro de remociones en masa, lo que junto a los datos de cantidad e intensidad de lluvia, permitirán levantar los datos necesarios para establecer umbrales empíricos de generación de remociones en masa específicos para esta zona.

REFERENCIAS Core Valparaíso. Ordenanza Plan regulador Metropolitano de Valparaíso. Disponible en http:// www.corevalparaiso.cl/ archivos_cot/ Ordenanza_ PREMVAL. Pdf, último ingreso 07 de mayo de 2014. Lépez, L.; Wall, R.; Prat, M. 2005. Peligro de remociones en masa e inundaciones de las ciudades de Valparaíso, Viña del Mar y Concón, región de Valparaíso. SERNAGEOMIN, Informe Registrado (IR-05-29): 24 h. + anexos, il, 2 mapas en 6 hojas pleg., Santiago. Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Ordenanza general de urbanismo y construcciones. Disponible en http:// www.minvu.cl/ opensite_20070404173759 .aspx Observatorio Urbano. Ordenanza del plan regulador de Valparaíso. 2010. Texto refundido. Disponible en http:// www.observatoriourbano.cl /ipt/ resultado_decreto.asp?r =5&c=151&i=25, último acceso 07 de mayo de 2014.

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INF-VALPARAÍSO-02 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). 2013. Estudios de Política Urbana de la OCDE – Chile. Original en inglés publicado por la OCDE bajo el título OCDE Urban Policy Reviews, Chile 2013.

MAA/FFH

Santiago, mayo 7 de 2014

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Zona afectada por el incendio (14/04/2014)

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Pendientes con restricción de acuerdo a PREMVAL

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Co. del Pajonal 256

Simbología

6.338.500

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Zona afectada por el incendio (14/04/2014)

6.338.000

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289

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366

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254.500

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ESCALA 1:15.000

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La Ventolera