INFORME DE AUDITORÍA SOBRE EL

FONDO DE EMERGENCIA PARA INUNDACIONES LEY N° 24.959

1

INDICE Página

1.

OBJETO DE AUDITORIA

3

2.

ALCANCE DEL EXAMEN

3

3.

ACLARACIONES PREVIAS

5

4.

COMENTARIOS Y OBSERVACIONES SOBRE CUMPLIMIENTO DE LA LEY N° 24.959 Asignación de los recursos (Artículo 2°) Destino de los recursos (Artículo 3°) Administración de los recursos (Artículo 6°) Objetivos del Fondo de Emergencia (Artículo 8°)

5 6 9 9 10

5.

CONCLUSIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY N° 24.959

12

6.

“PROGRAMA DE EMERGENCIA PARA LA RECUPERACION DE LAS ZONAS AFECTADAS POR LAS INUNDACIONES - Contrato de préstamo BID 1118/OC-AR

12

6.1. 6.1.1. 6.1.2. 6.1.3. 6.1.4. 6.2. 6.2.1.

DESCRIPCION DEL PROGRAMA Costo del Proyecto Esquema de ejecución del Programa Plazos para comprometer y Desembolsar los Recursos Enfoque de Auditoría COMENTARIOS Y OBSERVACIONES

12 13 13 16 16 17

Ejecución del Programa

17

6.2.2. 6.2.3. 6.2.4. 6.2.5. 7. 8.

Proceso de difusión Proceso de distribución de recursos Proceso de ejecución del Programa Proceso de seguimiento del Programa CONCLUSIONES RECOMENDACIONES

20 21 25 36 37 39

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PROYECTO DE INFORME DE AUDITORIA SOBRE EL FONDO DE EMERGENCIA PARA INUNDACIONES LEY N° 24.959 Al señor Jefe de Gabinete de Ministros Dr. Alfredo ATANASOF S

/

D

En uso de las facultades conferidas por los artículos 12 de la Ley N° 24.959 y 118 de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, la Auditoría General de la Nación efectuó una auditoría de cumplimiento del “Fondo de Emergencia Ley N° 24.959”. 1. - OBJETO DE AUDITORÍA Establecer si se han cumplido los términos de la Ley N° 24.959 en cuanto a la asignación y aplicación de los fondos que por la misma se determinaron. 2. – ALCANCE DEL EXAMEN El examen fue practicado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa dictadas por la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, las cuales son compatibles con las recomendadas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). No obstante haberse planificado en el programa de auditoría como período bajo análisis el comprendido entre la fecha de publicación de la Ley de marras y el 31 de diciembre de 1999, en el transcurso de la tarea de campo surgió la necesidad de extender el

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mismo hasta el 30 de junio de 2000 con el objeto de incorporar información considerada relevante y de utilidad comparativa. Los procedimientos aplicados han sido, entre otros, los siguientes: • Revisión y análisis de la normativa aplicable, en especial la específica, a saber:

¾ Leyes N° 24.959 y 22.913 ¾ Decretos N° 496/98, 580/98, 699/98, 917/98 y 176/00 • Revisión y análisis del Contrato de Préstamo BID N° 1118-OC/AR, que cofinanció las acciones llevadas a cabo por el fondo que nos ocupa, el Documento Preparatorio del Proyecto y el Reglamento Operativo. • Revisión y análisis de la información publicada en la página web de la Jefatura de Gabinete de Ministros al respecto. • Revisión y análisis de los Informes de avance elaborados por los Organismos encargados de la ejecución del “Programa de emergencia para la recuperación de zonas afectadas por las inundaciones”, cofinanciado por el BID. •

Relevamientos y entrevistas en el organismo ejecutor.

• Relevamiento y análisis de la distribución de fondos. • Relevamiento y evaluación del ambiente de control. • Análisis del proceso licitatorio, adjudicación, ejecución y supervisión de los expedientes que integraron la muestra seleccionada. • Visita “in situ” a la Provincia de Corrientes. Las tareas de campo se desarrollaron entre el 24 de noviembre de 1999 y el 3 de octubre de 2000. 3.- ACLARACIONES PREVIAS La Ley N° 24.959, artículo 12, estableció que el control de los fondos asignados por esa ley estarán a cargo de esta Auditoría General de la Nación. El Decreto 699/98 determinó la apertura de un programa o actividad presupuestaria específica en las

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jurisdicciones involucradas en la atención de los gastos destinados a resolver la problemática. Por lo expuesto, a los efectos del presente informe, se entiende que dicha obligación legal lo es respecto de los fondos explícitamente asignados por la misma norma, título I, artículo 2° e incluidos por el mencionado decreto en el programa presupuestario 90 denominado de “Atención del Estado de Emergencia por Inundaciones. Inclemencias Climáticas y Desastres Naturales” o en su defecto en la actividad del mismo nombre para el ejercicio 1998, cuando aquel ya existiera al momento de la disposición. Dado que el Fondo que nos ocupa no se constituyó como unidad ejecutiva de las actividades desarrolladas en diversas jurisdicciones de la administración central y organismos descentralizados y atento que, excepto las primeras acciones de mitigación, se financió dichas actividades con el “Programa de emergencia para la recuperación de las zonas afectadas por las inundaciones”- Contrato de Préstamo BID N° 1118/OC-AR que contó con una unidad organizativa pasible de ser auditada en su gestión, se realizó la auditoría de gestión sobre el mencionado Programa. 4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES SOBRE CUMPLIMIENTO DE LA LEY N° 24.959 La Ley N° 24.959 ratificó la zona de desastre declarada por el Poder Ejecutivo Nacional en oportunidad del cataclismo metereológico que provocó las inundaciones del año 1998. Determinó que era de aplicación la Ley N° 22.913 por la que se conceden beneficios de distintos tipos a los productores agropecuarios afectados por factores climáticos y amplió sus alcances a las actividades industriales, comerciales, agropecuarias forestales, pesqueras y de servicios. Definió como destinatarios de las acciones establecidas a aquellas provincias y/o regiones que el Poder Ejecutivo declarara como zona de desastre. A estos efectos dispuso: Asignación de recursos (Artículo 2°) Con el objeto de atender las pérdidas en las áreas determinadas se creó el Fondo Especial de marras por $ 500.000.000. -, integrado por: 5

a) asignación de Préstamos Internacionales que se gestionaren. b) reasignación de Préstamos ya obtenidos. c) reformulación de partidas del Presupuesto/98. d) las partidas que se asignaren en el Presupuesto/99. En este orden se firmó el 8 de agosto de 1998 el Contrato de Préstamo N° 1118/OCAR “Programa de emergencia para la recuperación de las zonas afectadas por las inundaciones” por $ 500.000.000, con dependencia original de la Jefatura del Gabinete de Ministros. La autorización al Poder Ejecutivo Nacional para gestionar préstamos de Organismos Financieros Internacionales fue otorgada por la propia ley en su artículo 4°. Al 30/6/00 se habían ejecutado $ 195.905.403,18 del programa mencionado. Como hecho posterior al cierre puede informarse que lo ejecutado al 31/12/00, deducidos los gastos financieros, era $ 270.308.597,58. Asimismo, se abrió el programa “Atención del Estado de Emergencia por Inundaciones, Inclemencias Climáticas y Desastres Naturales” – 90 - en distintas jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional y en los casos que ya se encontraba habilitado el Programa 90 con tales propósitos, se abrió una Actividad Específica, la N° 80 de igual denominación del Programa. La misma ley que nos ocupa otorgó la autorización al Jefe de Gabinete de Ministros para reasignar partidas y funciones del presupuesto vigente a ese momento. A efectos de mejor proveer se incorpora el detalle de las asignaciones y su ejecución, considerando por tal las etapas del crédito vigente al 3112-98, el compromiso asumido y el devengado:

Cuadro N°1 Ejecución Presupuestaria Programa 90 y Actividad 80 Ejercicio 1998 JUR SAF 20 301

PROG. FUENTE 90 13 22

CRÉDITO COMPROMISO 1.050.000 5.000.000

DEVENGADO

6

309

80

305 325 380 370 357

90 90 90 90 80

13 22 22 11 11 11 11 22 11 11 13 22

2.130.000

1.832.640

1.832.640

580.195 290.808,42 290.808,42 50.000 800.000 800.000 800.000 45 1.770.000 1.461.993,49 1.461.993,49 50 3.150.000 15.000.000 91 956 90 22.500.000 20.500.000 20.500.000 20 613 90 203.417 62.987,91 62.987,91 2.946.583 2.100.000 2.100.000 9.000.000 299.910,69 299.910,69 64.180.195 27.348.340,51 27.348.340,51 Fuente: Elaboración propia s/Listado de créditos y gastos, ejercicio 1998 – Secretaría de Hacienda Nota: no se ha incorporado la etapa del pagado presupuestario por considerarlo irrelevante para el análisis que nos ocupa. 30

En el ejercicio 1999 los créditos presupuestarios se incorporaron a cada Jurisdicción y Entidad en el ya mencionado Programa 90 “Atención del Estado de Emergencia por Inundaciones. Inclemencias Climáticas. Desastres Naturales” cuya ejecución se sintetiza seguidamente: Cuadro N° 2 Ejecución Presupuestaria Programa 90 Ejercicio 1999 Jurisdicción SAF 20 301

Prog. 90

Fuente 11 22 11 13 22 11 22 11 22 11 13 22 11

Crédito Compromiso Devengado 1.043.331 0 0 564.296 149.389 149.389 309 2.180.000 1.703.650 1.703.650 3.000.000 3.000.000 3.000.000 7.000.000 6.888.488 6.888.488 613 1.570.000 992.951 992.951 7.500.000 5.165.826 5.165.826 25 305 1.595.100 1.238.178 1.238.178 11.467.485 7.539.014 7.539.014 50 357 30.526.699 26.305.357 14.946.733 2.000.000 2.000.000 2.000.000 98.578.048 94.914.371 52.312.958 91 356 1.500.000 71.917 71.917 168.524.959 149.969.141 96.009.104 Fuente: Elaboración propia s/Listado de créditos y gastos. ejercicio 1999 – Secretaría de Hacienda

Es de señalar que el Programa de emergencia para la recuperación de las zonas afectadas por las inundaciones, fue la única fuente de financiamiento del programa presupuestario 90 a partir del ejercicio 1999, y parcial en el ejercicio 1998.

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Por último, cabe informar que si bien no están comprendidos en la asignación de créditos dispuesta por Dto. 699/98 para el Fondo creado por la ley en cuestión y por ende resultan ajenos a nuestro análisis, han existido otras acciones en la materia entre las que cabe mencionar: •

se gestionó y aprobó un préstamo del Banco Internacional de Fomento y Reconversión (BIRF) N° 4273-AR por $ 42.0 millones con aporte local de las provincias involucradas de $ 18.0 millones con el objeto de llevar adelante el Proyecto de Emergencia Inundaciones “El Niño”. Este proyecto se estaba ejecutando a la fecha de corte en las siguientes provincias: La Rioja, Salta, Córdoba y Chaco, y su objeto era la construcción de defensas y protección de márgenes, reencauzamiento de ríos, desagües pluviales y viviendas. Se incorporó presupuestariamente al Programa 53 y aún se está ejecutando.

•

el Programa de Protección contra las Inundaciones (PPI) cofinanciado por el BIRF, N° 4117-AR , por un total de $ 420,0 millones ($ 200,0 millones BIRF, $ 120,0 mill. JEXIM y $ 100,0 de las provincias involucradas) se encontraba en ejecución al momento de producirse las inundaciones que nos ocupan y por el mismo se llevaron a cabo drenajes, defensas, desagües, construcción de refugios y viviendas en las provincias de Buenos Aires, Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones, Santa Fe y Ciudad de Buenos Aires. Este Programa se incorporó al programa presupuestario N° 51 y aún se está ejecutando.

•

se reasignaron fondos de los programas que se estaban ejecutando con recursos cofinanciados por el BID y BIRF, “Programa de Servicios Agropecuarios Provinciales (PROSAP)” – Contrato de Préstamo BID N° 899/OC-AR $ 40,0 millones BID y $10,0 millones de contraparte y del “Programa de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER)” – Contrato de Préstamo BIRF N° 4212-AR con idénticas cantidades. Con los mencionados fondos se creó la línea PROEMER por la que se concedió subsidios a los pequeños productores de las provincias de Chaco, Entre Rios, Formosa, Misiones, Corrientes, Santa Fe y Santiago del Estero. Estos programas se llevaron adelante en el programa presupuestario N° 39. 8

Destino de los recursos (Artículo 3°) La ley estableció que los fondos debían distribuirse de acuerdo al siguiente detalle: • $ 300.000.000. - a las provincias o áreas ya declaradas zonas de desastre. Esto es: Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe. • $ 200.000.000. - a las nuevas provincias o áreas que lo fueran de ahí en más. Dicha asignación podía ser modificada, por el Ente Administrador, reasignando los importes no utilizados. Del análisis efectuado se determinó que al 31/12/99 no se había respetado esa proporción. Sin perjuicio de ello, debe señalarse que las primeras provincias declaradas zona de desastre fueron más fuertemente afectadas. Administración de los recursos (Artículo 6°) El fondo debía ser administrado por el Ministro del Interior y un representante de cada una de las provincias declaradas zonas de desastre. Este órgano nunca se constituyó. Asimismo, debía crearse una Comisión Bicameral Parlamentaria (artículo 7°) compuesta por 9 diputados y 9 senadores, que tendrían a su cargo intervenir y supervisar las asignaciones que efectuare el Órgano Administrador. Esta comisión recién se formó el 9 de marzo de 2000. Cada provincia en emergencia debía a su vez constituir una Unidad de Evaluación y Ejecución, integrada según lo que cada provincia definiera, dándole participación a las entidades de la producción (artículo 10°). Dicha Unidad elevaría las solicitudes de crédito y subsidio, a los Administradores del Fondo estableciendo el orden de prioridades. No existe constancia de que alguna de las provincias involucradas hayan constituido estas unidades. Objetivos del Fondo de Emergencia (Artículo 8°).

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El Fondo debía otorgar subsidios y créditos para la población afectada por las inundaciones, inclemencias climáticas y desastres naturales, según las pautas y montos que seguidamente se explícita: Cuadro N°3 Distribución de Recursos por Objeto Monto en Pesos a)

187.500.000

Concepto Subsidios individuales no reintegrables a productores rurales

Hasta un Máximo de $ 15.000

Subsidios a familias rurales no reintegrables cuyas viviendas hayan sido destruidas, fuertemente 5.000 93.750.000 deteriorada o deban ser reubicadas a causa de las inundaciones Créditos destinados a la reconversión productiva, destinados a pequeñas y medianas empresas agrícolas, ganaderas y/o industriales 93.750.000 y de proyecto de desarrollo productivo y tecnológico para la reconversión económica

b)

c) d)

125.000.000 Reconstrucciones de infraestructura (caminos, puentes, defensas) 500.000.000 Total del Fondo Ley 24.959 Fuente: elaboración propia s/ art. 8° de la Ley 24.959

El Fondo debía distribuirse a prorrata de las solicitudes, manteniendo las proporciones indicadas precedentemente y aprobadas por los administradores del Fondo (artículo 9°). Los créditos asignados no podían superar en ningún caso el interés del 8% anual. El monto recuperado sería reinvertido en tecnología en la misma zona geográfica en que fueron otorgados. Los recursos del Programa cofinanciado con el Préstamo BID N° 1118-OC/AR se aplicaron a los conceptos que en Cuadro N° 4 se detalla y que consistieron mayormente en la reconstrucción de infraestructura y otros conceptos que no coinciden exactamente con los destinos previstos por la ley de creación del Fondo de Emergencia a la fecha de corte. Sólo escapa a esta afirmación sobre los fondos en general, las aplicaciones durante el ejercicio 1998, que estuvieron orientadas casi en su totalidad a mitigar los efectos inmediatos de las inundaciones, esto es a la provisión de equipamiento para el drenaje de las aguas, 10

potabilización de agua, reasentamientos temporarios de población de las zonas afectadas, etc. Es de señalar que a los efectos del siguiente cuadro se han considerado los fondos comprometidos, esto es los correspondientes a proyectos aprobados con principio de ejecución y no necesariamente ejecutados y abonados a la fecha indicada. Cuadro N° 4 Cantidad de Proyectos Aprobados y Comprometidos al 30/06/00 Componente Ctdad. Proy. Comprometido al 30/06/00 INFRAESTRUCTURA 209.161.693 126 155.722.840 Infraestructura vial Infraestructura 18 781.779 Sanitaria 199 12.314.395 Obras de saneamiento 26 21.038.737 Inf. educativa Infraestructura 42 19.303.942 agrícola VIVIENDAS 43.442.865 39 2.272.614 Plan Arraigo 169 41.170.251 Viviendas SDS Total 634 252.604.558 Fuente : elaboración propia; datos de la DNP C.P. BID 1118/OC-AR Ref. Los valores fueron tomados del Informe de Avance y corresponden al monto BID más IVA.

•

No se ha acreditado el cumplimiento del inciso a) relativo a la concesión de subsidios individuales a productores rurales con los fondos financiados con los recursos establecidos por la ley (artículo 2°).

•

La inversión en viviendas tuvo como destino la reconstrucción y/o refacción de viviendas dañadas por el fenómeno metereológico y construcción de nuevas, siendo el objetivo establecido por la ley en su artículo 8° inc. b), el de subsidiar a aquellas familias cuyas viviendas hayan sido destruidas, fuertemente deterioradas o debieran ser reubicadas a causa de las inundaciones. El monto asignado legalmente para este objetivo era de $ 93,75 millones, habiéndose iniciado proyectos a la fecha de corte por $ 43.442.865. Cabe destacar que aún no ha concluido la ejecución del programa cofinanciado por el BID N° 1118/OC-AR.

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•

No se ha acreditado el cumplimiento del inciso c) del artículo 8° de marras con los fondos financiados con los recursos establecidos en el artículo 2° de la ley, en cuanto establece el otorgamiento de créditos destinados para la reconversión económica por $ 93,75 millones.

•

Se ha verificado el compromiso de $ 209.161.693 para su aplicación a infraestructura con los destinos detallados en el Cuadro N°4.

5.– CONCLUSIONES SOBRE CUMPLIMIENTO DE LA LEY N° 24.959 De lo expuesto, puede concluirse que a la fecha de corte: 1. Se dispuso por Decreto N° 699/98 la asignación de los fondos previstos legalmente mediante la redefinición de las partidas del presupuesto 1998, en el programa “Atención del Estado de Emergencia por Inundaciones, Inclemencias Climáticas y Desastres Naturales”- N° 90 o en una actividad específica del mismo nombre. Dicho programa se financió parcialmente con recursos del BID con el préstamo gestionado al efecto. 2. No se constituyó el órgano administrador con facultades para disponer la aprobación de los proyectos destino de los fondos. 3. Los objetivos previstos por la ley se han cumplido de acuerdo a lo expuesto en el punto 4.- precedente.

6.- PROGRAMA DE EMERGENCIA PARA LA RECUPERACIÓN DE LAS ZONAS AFECTADAS POR LAS INUNDACIONES” Contrato de Préstamo BID N° 1118/OC-AR 6.1- DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA El objeto del Programa fue apoyar la recuperación económica y social de las zonas afectadas a través de la realización de actividades de mitigación de los efectos de las inundaciones, de reconstrucción y rehabilitación de la infraestructura económica y social;

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así como la realización de actividades de prevención para reducir el daño de fenómenos similares en el futuro. El Programa abarcó originalmente las zonas afectadas ubicadas en las Provincias de Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe y, en mayo de 1999, a través de una nueva distribución sectorial y provincial de los recursos disponibles, el Banco aprobó la inclusión de las Provincias de Chubut, Córdoba, La Pampa y Santiago del Estero. Para su ejecución se previó un conjunto de actividades que se han agrupado de la siguiente manera: Componente Mitigación: destinado a contribuir con aquellas poblaciones afectadas y con imposibilidad de continuar viviendo en sus asentamientos; incluyó los sistemas de protección (construcción de terraplenes), drenaje de áreas urbanas y rurales y reasentamiento temporal de sus habitantes. Componente de Reconstrucción y/o Rehabilitación: incluyó la reconstrucción o rehabilitación de infraestructura dentro de los siguientes sectores: transporte, saneamiento y agua potable, infraestructura social (reparación y reconstrucción de viviendas), agropecuarios y otros. Componente de Prevención: estuvo orientado a la realización de estudios, sistemas de alerta meteorológico, fortalecimiento y capacitación de las organizaciones de apoyo. 6.1.1.-Costo del Proyecto Según la distribución original el costo estimado del Proyecto fue de U$S 500.000.000 y luego de la modificación del año 1999 se conformó la siguiente asignación de recursos:

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Cuadro N° 5 Matriz de Financiamiento (en millones de dólares) Categoría A Administración y supervisión 1 Coordinación 2 Supervisión Coejecutores 3 Auditoría Financiera B Costos Directos 1 Componente de Mitigación 2 Componente de Reconstrucción Componentes institucionales de Prevención C Costo Financiero 3

1 F.I.V.

Banco 3,00

Matriz Original Local Total 1,20 1,00

4,20 1,00

1,60

0,20

1,80

1,40

-

1,40

-

294,00

% 0,84 0,20 0,36 0,28

Matriz Modificada 1999 Banco Local Total 6,60 3,60

1,20 1,00

7,80 4,60

1,60

0,20

1,80

1,40

-

1,40

171,00 30,00

465,00 93,00 30,00 6,00

290,40

290,00

140,00

430,00

4,00

1,00

5,00

3,00 3,00

27,80 -

30,80 3,00

2,40

2,40

25,40

25,40

-

2 Comisión de Crédito

-

3 Intereses

-

4 F.I.V. Dispensado

86,00 1,00 6,16 0,60

% 1,56 0,92 0,36 0,28

171,00 30,00

461,40 92,28 30,00 6,00

265,40

136,00

401,40

25,00

5,00

30,00

3,00 2,66

27,80 -

30,80 2,66

2,40

2,40

25,40

25,40

-

0,48

-

5,08

0,34

-

0,34

TOTAL 300,00 200,00 500,00 100 300,00 200,00 500,00 Fuente: elaboración propia datos tomados del Contrato de Préstamo N° 1118-OC/AR y Modificación 1999

Las modificaciones representaron un incremento de U$S 3.600.000 en la Categoría Administración y Supervisión y una disminución por igual monto en la Categoría de Costos Directos. 6.1.2.- Esquema de ejecución del Programa Originalmente se estableció que la coordinación del Programa fuera llevada a cabo por la Jefatura de Gabinete de Ministros a través de la Dirección Nacional del Programa (DNP) creada a tal efecto, luego y como consecuencia de los cambios institucionales en la estructura de los Ministerios dependientes del Poder Ejecutivo, este Programa pasó a estar a 14

80,28 6,00 6,16 0,53 0,48 5,08 0,07 100

cargo de la Secretaría de Obras Públicas a través de la Unidad Coordinadora de Créditos Externos por Decreto N° 176/00. Sus funciones fueron recibir, revisar y aprobar las solicitudes de financiamiento, solicitar los desembolsos al Banco y colaborar con los Coejecutores para obtener los recursos de contrapartida local a fin de asegurar el funcionamiento del Programa, formular recomendaciones, verificar los criterios de calidad ambiental, suministrar información técnica contable, preparar los informes al Banco, además de realizar funciones técnicas como actualización permanente de daños y seguimiento. Los componentes mencionados estuvieron a cargo de los organismos que seguidamente se detallan y a quienes se denominó Coejecutores con competencia sobre las actividades que en cada caso se consigna: Secretaría de Obras Públicas: infraestructura vial. Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento (ENOHSA): obras de saneamiento Secretaría de Desarrollo Social: infraestructura social (construcción y refacción de viviendas). Comisión De Tierras Fiscales Nacionales “Plan Arraigo”: infraestructura social, (construcción y refacción de viviendas). Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación: infraestructura agrícola. La Dirección Nacional del Programa tuvo a su cargo la gestión de la infraestructura sanitaria y, conjuntamente con el Ministerio de Educación, la correspondiente al ámbito de educación. Las funciones de los Coejecutores consistieron en la evaluación de los proyectos presentados por los Subejecutores y generación de propios, tramitación de contrataciones de obra y adquisición de bienes, la registración contable de las operaciones a su cargo y la presentación de informes a la Dirección Nacional del Programa. Por último las Provincias, los Municipios o las Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s) que adhirieron al Programa podían ser Subejecutores; las capacidades y 15

responsabilidades de los mismos surgieron de los Convenios que firmaron con los Coejecutores. Los vínculos entre los participantes mencionados precedentemente se formalizaron a través de la firma de Convenios. 6.1.3.- Plazos para Comprometer y Desembolsar los Recursos El presente contrato de Préstamo fue firmado el 8 de agosto de 1998 y los plazos para comprometer los recursos y efectuar los desembolsos del financiamiento BID eran de 18 y 30 meses respectivamente a partir de la vigencia del Contrato. El primero de ellos venció el 8 de febrero de 2000 y se obtuvo un año de prórroga, por lo que el segundo se extendió hasta el 8 de febrero de 2002. 6.1.4.- Enfoque de Auditoría El enfoque del presente trabajo de auditoría se basó en el análisis de los riesgos inherentes al Programa, entendiéndose como "riesgo" al conjunto de factores que pueden afectar el cumplimiento de los resultados esperados. En la etapa de planeamiento se identificaron las áreas sobre las cuales se podrían llegar a verificar esos riesgos potenciales. El trabajo de campo consistió en la auditoría de esas áreas a efectos de confirmar o no la existencia de aquellos factores de riesgo identificados como así también, la verificación de los recaudos tomados por el organismo ejecutor con el objeto de neutralizar dichos factores o minimizar su impacto. Atento los factores claves identificados para el éxito del Programa se definieron como líneas de análisis: 1. Proceso de difusión: implementado con el objeto de hacer conocer la existencia del Programa a todos los sectores a quienes estuvo dirigido y los requisitos para acceder a esos beneficios. 2. Proceso de distribución de recursos: comprendió el relevamiento y evaluación de los circuitos, los “cupos” asignados por áreas y la equidad con que los 16

mismos fueron definidos, la habilitación de los recursos presupuestarios y eventuales restricciones al uso de los recursos. 3. Proceso de ejecución del Programa: incluyó la selección de contratistas, la ejecución de las obras, su habilitación y adjudicación a sus beneficiarios. 4. Proceso de seguimiento del Programa: estuvo orientado a la evaluación del sistema de información implementado y de las acciones desarrolladas por el propio Programa para actuar ante la existencia de desvíos. La muestra de operaciones para su análisis en profundidad se centró en el Componente de Reconstrucción atento tener la mayor significatividad económica dentro del Programa. Dentro de dicho componente se seleccionó por significatividad económica e interés de auditoría las áreas de infraestructura de obras públicas, social y saneamiento, procediéndose a analizar lo actuado por la Secretaría de Obras Públicas; la Secretaría de Desarrollo Social, el Plan Arraigo y el Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento (ENOHSA) y las tareas desarrolladas en el componente salud por la Dirección Nacional del Programa. La muestra seleccionada representó el 10,79% del total del Préstamo y el 13,42% del total del Componente Reconstrucción.

6.2.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES 6.2.1.- Ejecución del Programa El monto de los proyectos aprobados por el Programa al 30/6/2000 era de $ 424.741.696 y lo realmente comprometido a esa fecha fue de $ 272.847.390 que representó el 54,56 % del total de financiamiento, entendiéndose por proyectos aprobados aquellos que se encontraban presentados por los Coejecutores con la conformidad de la DNP y con afectación preventiva de recursos. Los proyectos comprometidos correspondían a proyectos terminados, en ejecución y/o con contrato firmado.

17

Cuadro N° 6 Cantidad de Proyectos Aprobados y Comprometidos al 30/06/00 Componente MITIGACIÓN RECONSTRUCCIÓN Salud ENOHSA Educación Plan Arraigo Agricultura Obras Públicas Viviendas SDS PREVENCIÓN

Ctdad. Proy.

Aprobados al 30/06/00

-

-

19 259 46 43 43 215 272 25

Ctdad. Proy. Comprometido al 30/06/00 17.632.364

904.987 26.268.001 35.880.319 4.157.646 24.950.836 227.688.221 72.645.939 32.245.747

18 199 26 39 42 126 169 15

781.779 12.314.395 21.038.737 2.272.614 19.303.942 155.722.840 41.170.251 2.610.468

Total 922 424.741.696 634 272.847.390 Fuente : elaboración propia; datos de la DNP Ref. Los valores del Informe de Avance corresponden al monto BID más IVA. Los valores del Componente Mitigación corresponden a montos considerados elegibles.

La ejecución financiera del Programa al 30/6/00 fue de $ 195.905.403,18, siendo la prevista a esa fecha de $ 435,0 millones, es decir que la ejecución real alcanzó al 45,03% de la prevista. En el siguiente gráfico se observa dicha relación en el tiempo: Gráfico N°1 Desembolsos Acumulados del BID

435,00

500,00 400,00

315,00

300,00 200,00 100,00 -

195,90

180,00 60,00 Dic-98

15,00

116,40 24,94

Jun-99

Previsto Acumulado

Dic-99

Jun-00

Real Acumulado

Fuente: elaboración propia datos de obtenidos de la DNP Ref. : los valores previstos no consideraban la prórroga de 1 año otorgada.

18

La baja ejecución financiera estuvo motivada principalmente por las restricciones en las cuotas presupuestarias que provocaron atrasos en los pagos e implicaron limitaciones para afrontar los contratos preexistentes o efectuar nuevos contratos. En lo relativo al cumplimiento de metas físicas en el Documento Preparatorio estaba previsto para el total del programa alcanzar la rehabilitación de infraestructura sanitaria sistemas de agua potable y saneamiento- en 179 municipios, habiéndose comprometido la ejecución de obras menores en 52 municipios a la fecha de corte de la auditoría. La meta prevista en cuanto a infraestructura vial estuvo fijada en la rehabilitación o reconstrucción de aproximadamente 2.800 Km. de rutas nacionales y de alrededor de 43.000 Km. de caminos provinciales y rurales. Cabe aclarar que en la base de datos de la Dirección Nacional del Programa se consignaban los proyectos según códigos no especificándose los kilómetros a reparar por lo que imposibilitó a este equipo la verificación de la meta física prevista. Por último, el Documento estimó en 14.700 las viviendas a construir y/o rehabilitar de las cuales 1.700 correspondían al Plan Arraigo. A la fecha de cierre de las tareas de campo el Programa comprometió fondos para la construcción de 4.304 viviendas nuevas y para la reconstrucción y/o refacción de 916 viviendas y 6.000 techos nuevos y/o refaccionados. La cantidad de viviendas nuevas, a refaccionar y los techos a reemplazar por los Coejecutores, se distribuyeron en las provincias que seguidamente se detallan:

19

Cuadro N° 7 Cantidad de Obras de la SDS Cantidad de obras Provincias

Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos Formosa La Pampa Misiones Santa Fe

En ejecución

Con contrato firmado

Preadjudicados

En licitación

Aprobados

nvs. refc. techo nvs. refc. Tech nvs. Refc. Tech Nvs. refc. techo nvs. refc. techo o o 130 202 967 494 185 30 40 40 1.400 382 455 276 300 101 150 50 110 100 26 970 887 46 611 100 40 2.000 151 30 421 110 -

Total Obras 4.008 916 2.000 201 - 1.190 30 Fuente: elaboración propia datos del Informe de Avance al 30/06/00

1.580

853

-

26

-

-

Cuadro N° 8 Cantidad de Obras correspondientes al Plan Arraigo Provincias Corrientes Entre Ríos Misiones

Cantidad de Obras En ejecución En licitación Viv. Nuevas Techos Viv. Nuevas 45 50 -

4.000

185 -

Total de Obras 95 4.000 185 Fuente: elaboración propia, datos Informe de Avance al 30/06/00

6.2.2.- Proceso de difusión

20

De acuerdo al Documento Preparatorio, el Programa se articuló sobre la base de dos criterios considerados fundamentales: la transparencia y la equidad. El criterio de transparencia implicó que se determinaran esfuerzos adicionales en publicitar la selección de los proyectos y en la adopción de criterios definidos para la priorización de los mismos, así como, la participación de organizaciones civiles en el diseño y programación de las acciones. Asimismo, se había previsto dar a conocer la existencia del Programa, los criterios de selección de actividades y las condiciones de participación, y los datos de localización de unidades donde obtener mayor información, a través de un diario de amplia circulación nacional y en periódicos locales, habiéndose reemplazado dichas acciones por la puesta “on line” de una página de Internet,- [email protected] -. Los últimos datos cargados correspondían al mes de octubre de 1999. No se han acreditado los esfuerzos realizados en la difusión de la existencia del Programa y sus condiciones, en especial en lo relativo al rubro infraestructura socialviviendas, a los potenciales beneficiarios. 6.2.3.- Proceso de distribución de recursos El criterio de equidad aplicado en los términos del Documento Preparatorio implicó que los recursos del Programa debían distribuirse entre las provincias de acuerdo con la evaluación del daño relativo de cada una. Se realizó una asignación preliminar para las primeras 6 provincias que integraron el Programa, agregándose posteriormente las 4 restantes. La distribución preliminar considerada en el Documento Preparatorio si bien fue sólo una hipótesis de trabajo que se modificó por las sucesivas misiones realizadas por el BID, estableció las pautas para la distribución definitiva. No obstante ello, las específicas características que se tuvieron en cuenta para cuantificar los daños ocasionados, y que se expresan a continuación, no permiten que se emita opinión respecto de la equidad de la asignación efectuada.

21

Cuadro N° 9 Costo de los Daños (en millones de U$S ) Provincias Chaco Corrientes Entre Ríos Formosa Misiones Santa Fe La Pampa Santiago del Estero Córdoba Chubut Rutas Nacionales

Vial Viviendas* Educación* Agricultura Totales en millones Población En millones en millones en millones de U$S Afectada* de U$S de U$S de U$S 53,00 18.355 16,00 377,10 446,10 35,00

30.430

4,40

210,10

249,50

25,00

16.594

4,00

68,10

97,10

8,00

22.160

9,60

47,90

65,50

38,00

2.478

3,00

54,80

95,80

58,00

11.160

12,00

281,80

351,80

6,60

3.820

0,90

9,10

16,60

43,30

14.500

0,80

83,80

127,90

17,60

20.734

156,00

173,60

1,10

14.028

17,80

19,50

63,70

s/d 0,60

63,70

Participación Totales Población en % en % 11,90 26,13 14,62 5,69 3,84 5,61 20,61 0,97 7,49 10,17 1,14

19,73 10,76 14,37 1,61 7,23 2,48 9,40 13,44 9,09

3,73

100 Total 349,30 154.259 51,30 1.306,50 1.707,10 100,00 Fuente: Documento de Proyecto y su Modificación. Ref. : * Vivienda: se incluyen las obras de los Coejecutores Secretaría de desarrollo Social y Plan Arraigo *Población afectada: los datos corresponden a evacuados y autoevacuados. *Educación: los datos corresponden a una muestra de 245 escuelas sobre un total de 1000 escuelas afectadas. Respecto de los componentes de Salud y Saneamiento, no se tienen datos

La consideración del costo de los daños ocasionados por el fenómeno y la asignación de los recursos para la reconstrucción consignados en el Documento

22

Preparatorio y en el Informe que fuera elevado al Banco el 3 de mayo del 1999 para la incorporación de las nuevas provincias, tienen características especiales que merecen ser consignadas en forma particular, a saber: • Los daños en cada una de las provincias se informaron por totales de los sectores afectados, en tal sentido se incluyeron todas las pérdidas sufridas independientemente de los daños que se financiarían por el presente Programa. • Para la distribución de recursos en las provincias incorporadas en la primera etapa se utilizaron datos de fuentes nacionales volcados en el Documento Preparatorio, en tanto que en el informe elevado para la incorporación de las provincias de Córdoba, Chubut, La Pampa y Santiago del Estero se recabaron datos de fuentes provinciales. • La infraestructura vial estaba dirigida a la rehabilitación o reconstrucción de áreas afectadas en las rutas nacionales y de caminos provinciales y rurales. Dado que dicho Documento consideró en forma separada las rutas nacionales de las provinciales, y al momento de efectuarse la distribución provincial de los recursos no se tuvo en cuenta dicha distinción, la verificación de la equidad en la distribución de fondos a las provincias resulta de difícil comparación. La distribución preliminar en cada una de las provincias afectadas fue:

Cuadro N° 10 Asignación Preliminar (en millones de U$S) Provincias

Vial/SOP ENOHSA

Viv. SDS

Vivienda AgriculEducación Salud p/Arraigo Tura 5,40 8,99 0,20 8,68

Chaco

28,75

4,95

Corrientes

25,07

4,88

18,16

Entre Ríos

41,75

1,76

1,00

Formosa

37,70

2,94

10,72

5,15 1,00 18,02

5,39

1,00 -

4,92 1,15

Totales

Particip. en %

56,97

14,19

58,18

14,49

46,51

11,59

75,92

18,91

23

27,72

0,53

6,14

Santa Fe

55,11

1,03

3,14

La Pampa

6,00

1,00

2,00

-

-

Santiago del Estero

7,00

1,00

1,00

-

-

Córdoba

7,00

1,00

1,00

-

-

Chubut

2,00

4,00

2,00

-

-

238,10

23,09

54,15

Total

20,30

0,82

Misiones

3,03

38,32

20,79

-

-

1,20

3,00 1,00 2,00 4,00 1,00 25,75

55,51

13,83

65,31

16,27

10,00

2,49

11,00

2,74

13,00

3,24

9,00

2,24

401,40

Fuente: Modificación del Texto Informe de Proyecto y Ayuda Memoria Agosto/99.

Seguidamente se exponen los costos de los daños informados por cada una de las provincias afectadas y la asignación de recursos del Programa para las mismas. En ellos se destaca la asignación a la provincia de Formosa por un monto superior a los costos denunciados. Gráfico N° 2

30,00

446,10 26,13

249,50 14,62

15,00

97,10 95,80 5,69 5,61 65,50 3,84

173,60 10,17 127,90 7,49 16,60 0,97

63,70 3,73 19,50 1,14

75,92 18,91 58,18 56,97

14,19 60,00 Fuente: elaboración propia 50,00

55,51 13,83

14,49

65,31 16,27

46,51 11,59

Gráfico N° 3

30,00 20,00 10,00 -

10,00 5,00 -

70,00 en millones

20,00

20,61

80,00

40,00

25,00

351,80

en porcentaje

500,00 450,00 400,00 350,00 300,00 250,00 200,00 150,00 100,00 50,00 0,00

9,00 10,00 11,00 13,00 2,74 3,24 2,24 2,49

20,00 18,00 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 -

en porcentaje

en millones

Costo de los daños por provincia en millones y en porcentaje

24

100,00

Asignación de recursos por provincia en millones y en porcentaje Fuente: elaboración propia

El siguiente gráfico muestra la relación por provincia afectada entre las personas evacuadas y la asignación de recursos para el componente de infraestructura socialviviendas. Al respecto, cabe señalar que en el Documento Preparatorio se utilizó la cantidad de personas evacuadas como base para la distribución de los fondos asignados a la construcción de viviendas. Del análisis efectuado se colige que la asignación de fondos no resultó equitativa en los términos establecidos en el mencionado documento. Gráfico N° 4 % de población afectada por provincia % de asignación de recursos para viviendas 30,00% 26,13% 25,00%

14,62% 12,95%

15,00%

10,17%

10,00%

9,41% 7,49%

3,88%

5,00%

15,27%

14,73%

5,69% 3,24%

5,61%

3,84%

3,73%

Rutas Nacionales

15,53%

20,12%

Formosa

20,61% 20,00%

2,27% 2,59% 0,97% 1,14%

% Daño

La Pampa

Chubut

Misiones

Entre Ríos

Santiago del Estero

Córdoba

Corrientes

Santa Fe

Chaco

0,00%

% Asignac

Fuente: elaboración propia

6.2.4.- Proceso de ejecución del Programa Componente Reconstrucción

25

Originalmente este componente tenía previsto los rubros: vivienda, vialidad, agropecuario y saneamiento, según estaba previsto en la distribución preliminar del Documento Preparatorio del Programa, incorporándose posteriormente los rubros salud y educación, y procediéndose a una nueva distribución. El programa no estableció un criterio único de delimitación de funciones y responsabilidades entre la Dirección Nacional del Programa (DNP) y los Coejecutores, ni entre estos últimos y los Subejecutores. Asimismo la delegación de funciones que realizaron los Coejecutores a los Subejecutores varió de acuerdo a los Convenios firmados. El Reglamento Operativo del Programa previó que aquellos Subejecutores que tuvieran capacidad operativa llevaran a cabo contrataciones de obras, adquisiciones de bienes y servicios, supervisión de las obras, contabilización y elaboración de informes al Coejecutor, sin embargo, no se encontraron formalmente explicitados los requisitos para determinar dicha capacidad operativa. En tal sentido, se verificó que la Secretaría de Obras Públicas al celebrar Convenios de Subejecución con las Direcciones Provinciales de Vialidad y la Dirección Nacional de Vialidad, centralizó las operaciones dejando a cargo de éstos únicamente las actividades de proyectista de las obras y de supervisión. Mas allá de los mecanismos utilizados, centralizados o descentralizados, se mantuvo una estructura donde se superponen funciones entre los Subejecutores, los Coejecutores y la Dirección Nacional del Programa.

Salud Fue llevado a cabo directamente por la DNP, que realizó obras destinadas a Puestos Sanitarios y Salón de Usos Múltiples (SUM). No obstante ello, en la Provincia de La Pampa se asignaron los recursos de este rubro a distintos fines que los previstos, atento que se afectaron a la reconstrucción de una escuela y la refacción de 4 viviendas.

26

En líneas generales no se han encontrado observaciones significativas que mencionar en los expedientes que integraron la muestra seleccionada para el análisis de las obras en particular.

Cuadro N° 11 Proyecto N°

Localidad – Provincia

1-1-0040

Puesto Bastiani – Chaco

11-2-0000

Hilario Lagos- La Pampa

11-2-0010

Hilario Lagos- La Pampa

11-2-0020

Hilario Lagos- La Pampa

1-2-0030

Mburucuyá – Corrientes.

1-2-0040

Santa Rosa – Corrientes

1-2-0100

Santa Lucía – Corrientes

1-2-0120

Concepción – Corrientes

1-3-0010

Villa Paranacito – Entre Ríos.

Total de la Muestra Salud Fuente : elaboración propia

Monto en $ 33.000 20.931 19.982 24.105 54.526 54.539 54.553 54.539 51.917 368.092

Infraestructura Vial Coejecutor Secretaría de Obras Públicas. La muestra analizada se compuso de los siguientes proyectos seleccionados por su significatividad económica e interés de auditoría: Cuadro N° 12 Proyecto N°

Subejecutor

Monto en $

27

2-1-0021

Pcia. de Chaco

2-2-0009

Pcia. de Corrientes

2-3-0002

Pcia. de Entre Ríos

2-3-0006

Pcia. de Entre Ríos

2-4-0001

Pcia. de Formosa

2-4-0002

Pcia. de Formosa

2-4-0003

Pcia. de Formosa

2-4-0004

Pcia. de Formosa

2-4-0005

Pcia. de Formosa

2-5-0004

Pcia. de Misiones

2-6-0009

Pcia. de Santa Fe

2-6-0046

Pcia. de Santa Fe

2-7-0013

Direc. Nac. de Vialidad

2-9-0002

Cdoro .Rivadavia

Total Muestra Sec. De Obras Públicas Fuente : elaboración propia

3.133.989 1.239.405 3.996.147 2.502.367 3.101.885 4.037.997 3.471.084 3.160.304 3.782.417 2.888.937 3.706.807 2.630.289 843.917 3.646.925 42.142.470

En general se detectó que, como consecuencia de las restricciones presupuestarias, se produjeron moras en los pagos y disminuciones significativas en el ritmo de avance de las obras. No obstante ello no existieron observaciones significativas que realizar sobre las tramitaciones de las contrataciones de las obras, a excepción de los casos que en cada punto se detallan: Obras Provincia de Formosa (Proyectos N° 2-4-0001/2/3/4/5) Subejecutor Provincia de Formosa. Ruta Provincial N° 1 – Tramo Mayor Villafañe - El Colorado – Sección I y II Proyectos 2-4-0001 y 2-4-0002

28

Ruta Provincial N°2 – Tramo: Ruta Nacional N° 11 – Riacho He - Hé – Sección I, II y III Proyectos 2-4-0003, 2-4-0004 y 2-4-0005 Monto: $ 17.553.687 Estas obras, comenzadas el 4 de junio de 1999, tenían un plazo de ejecución previsto de 8 meses, sin embargo a 2 meses de iniciadas, la provincia, en su carácter de Subejecutor, solicitó financiamiento adicional para mejorar las obras contratadas, justificando dicho requerimiento por las características de la terminación superficial de la calzada. El Coejecutor compartió este criterio pero la provincia elevó un nuevo pedido a la Dirección Nacional del Programa con modificaciones sustanciales a la obra original que consistían en la realización de una calzada de concreto asfáltico. El Coejecutor reiteró que la única modificación válida de obra era la primera y señaló, no obstante, que si existían recursos presupuestarios y el BID acordaba encuadrar como elegible el estudio realizado por la provincia, podría darse lugar a lo solicitado. Es de señalar que el Programa tenía previsto procedimientos de contratación distintivos dada la naturaleza de la emergencia. Estos establecían un monto tope de $5 millones para las licitaciones públicas abreviadas. Con el objetivo de acelerar la ejecución de la obra el Coejecutor dividió el proyecto en cinco secciones y, de esta manera al bajar los montos de la contratación, eludió el trámite de licitación pública internacional. Cabe destacar que a la fecha de cierre de la auditoría, las obras no habían alcanzado el objetivo manifestado.

Obra provincia de Santa Fe (Proyecto N° 2-6-0046) – Reintegro de gastos por Rehabilitación Ferrocarril Buenos Aires Mendoza, entre estación Diego de Alvear y Castellanos (La Picasa) – Monto: $ 2.630.289,49 Previo a toda consideración corresponde señalar que la documentación suministrada por el Coejecutor correspondió a fotocopias simples.

29

El proyecto de la referencia consistió en el reconocimiento de $ 2.630.289,49 al concesionario ferroviario Buenos Aires al Pacífico - General San Martín S. A. – BAP no previsto en los términos del contrato de concesión. Los conceptos reconocidos fueron: •

manipuleo, transporte de áridos y obras de elevación de la vía ($ 1.925.268,44);

•

suministro de piedra partida ($ 418.815,18); y

•

suministro de canto rodado triturado y piedra bola ($286.205,87). El reconocimiento se originó en la solicitud del concesionario a la Subsecretaría de

Transporte Terrestre por los daños ocasionados por las inundaciones en el tramo estación Diego de Alvear y Castellanos (La Picasa), requiriendo la autorización para la ejecución de una obra provisoria consistente en producir un levantamiento de las vías previo a la adopción por parte del Estado de las medidas definitivas de carácter hídrico. Esta propuesta técnica fue aceptada por la mencionada Subsecretaría. Dicho organismo sugirió dar inicio a las obras mientras se resolvía la asignación presupuestaria para la habilitación de recursos tendientes a solucionar el problema de fondo. El 25/09/98 el concesionario (BAP) informó que, pese a haberse concluido la primera etapa de las tareas de elevación del terraplén ello no solucionó el problema dado que, si bien la altura de las vías quedó por encima del nivel del agua, el oleaje provocado por el viento hizo que

el agua sobrepasara los rieles e impidiera la circulación. El

Subsecretario de Transporte con fecha 08/02/99, con posterioridad a recibir la información sobre la inutilidad de la solución adoptada, solicitó a la Dirección Nacional del Programa que se incluyeran estas obras en el Programa que nos ocupa. Este pedido obtuvo la no objeción del Banco. En los términos del contrato de concesión no se previó el reconocimiento de gastos, sino que, en la cláusula 40.8.1 del Pliego de Bases y Condiciones que integró el contrato se estableció que en el supuesto de que los activos afectados al servicio resultaran dañados por caso fortuito o fuerza mayor ocurrido luego de la toma de posesión, el Concesionario podía: (a) incrementar el límite superior tarifario a fin de permitir el incremento de las tarifas para compensar la incidencia del perjuicio sufrido, y/o b) requerir la prórroga del plazo de la

30

concesión por el tiempo estrictamente necesario para la compensación del costo del capital invertido. El proceso de contratación fue realizado por el concesionario (BAP) previo a la incorporación del proyecto al Programa. Por ende no le correspondía atenerse a la normativa específica del BID. Sin embargo cabe señalar que este proyecto obtuvo la noobjeción del mencionado Banco y fue aprobada toda la contratación por la Secretaría de Obras Públicas a través de la Resolución N° 139 del 29 de junio de 1999. En función de la aprobación otorgada corresponden señalar las siguientes consideraciones: •

No fueron definidos con claridad los trabajos a realizar en los pliegos de condiciones, las dimensiones sobre las que se solicita ofertas son aproximadas, tanto para el levantamiento de vía como en la longitud del tramo. No se determinó la forma de cotización (ajuste alzado, costa y costes, unidad de medida) ni se especificaron las condiciones de pago.

•

Se realizó una Contratación directa invitando a tres firmas a cotizar. Una de las cuales no cotizó, y una segunda, la de menor precio, no se consideró por no tener la experiencia adecuada en el tipo de trabajos que se debía realizar.

•

La empresa adjudicataria cotizó por metro lineal , por metro de nivelación y alineación final, además de condicionar la oferta dado que preveía una ocupación inicial de vía sin límite contrariamente a lo requerido en pliego.

•

Con posterioridad a la contratación original, se adicionó el traslado de los materiales desde su origen en cantera hasta la obra. Este proceder tuvo el agravante que la concesionaria beneficiaria de los pagos que nos ocupan, fue la prestadora de ese servicio.

•

La adjudicataria encomendó la adquisición y transporte de la piedra a una empresa de transporte de ferrocarril cuya orden de compra y factura tiene un solo ítem. Asimismo, facturó un 5% no previsto en la orden de compra emitida sin indicarse los motivos por los cuales se le reconoció ese monto adicional.

31

•

Se dificultó el seguimiento de la prestación realizada por el hecho de que se pidió el traslado de 40.500tn de piedras desde Mendoza, se efectuó una orden de compra por 75.000tn y se facturaron 63.611,73tn. Por otra parte, desde Haedo debían transportarse 40.000tn y sólo se movilizaron 18.466,27tn.

•

De la facturación no surgió cómo se realizó la entrega del total de la orden de compra de FERROMEL, dado que no se discriminaron los ítems de la misma. Por último cabe destacar que según se informó a esta Auditoría a través de la

Comisión Nacional de Regulación del Transporte, al 31/12/99 la Concesionaria se encontraba atrasada desde febrero de 1995 con el pago de los cánones en la suma de $ 18.765.699,91 incluidos los intereses. Es opinión de esta auditoría que el reconocimiento efectuado no debió realizarse, dado que no estaba previsto en el contrato de concesión una compensación monetaria por las circunstancias descriptas, asimismo se destaca que del análisis realizado no se pudo verificar la certeza de la cifra abonada por las razones arriba mencionadas. Infraestructura Vivienda Este rubro fue ejecutado por dos Coejecutores, la Secretaría de Desarrollo Social y el Plan Arraigo. El BID financió los materiales necesarios para las obras excluyendo al IVA y el resto de los componentes del costo quedó a cargo de la contrapartida local. Coejecutor Secretaría de Desarrollo Social: La Secretaría de Desarrollo Social celebró Convenios con los Institutos Provinciales de Vivienda (IPV) y los Municipios para la ejecución de las obras. En el año 1998 a través de la Secretaría de Desarrollo Social, se otorgaron subsidios no reintegrables con fondos provenientes de Lotería Nacional S.E. a la Provincias de Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe y, en el mismo acto, se adelantó el 50 % del total de los subsidios asignados.

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Al firmarse los Convenios con dichas provincias para su incorporación al Programa la Secretaría dispuso que los montos adelantados como subsidios a los Institutos Provinciales de Vivienda (IPV), pasaran a formar parte del Préstamo, motivo por el cual se ordenó el reintegro de los mismos a Lotería en la medida que éstos fueran reconocidos y desembolsados por el Banco. La metodología utilizada para la realización de las obras dependió de cada Subejecutor. En el caso de los IPV, estos Institutos procedieron a la contratación de la obra en su totalidad, abarcando mano de obra y materiales pero requiriendo desembolsos sólo por la parte pertinente a materiales. Por otra parte en el caso de los Municipios se contrató la adquisición de los materiales, y la mano de obra se proveyó en su mayoría a través de los Planes Trabajar, en otros casos se utilizaron agentes de los Municipios y/o las realizaron los propios beneficiarios. Respecto de los Planes Trabajar cabe señalar que no existió una coordinación entre la disponibilidad de los fondos para la adquisición de materiales y la obtención de la mano de obra que aquellos planes proporcionaban. Los casos analizados que integraron la muestra y que se detallan a continuación, no merecieron observaciones significativas que formular.

Cuadro N° 13 Proyecto N°

Localidad – Provincia

4-2-0070

Itatí – Corrientes

4-2-0090

Paso de la Patria – Corrientes

4-2-0110

Bella Vista – Corrientes

4-2-0121

San Luis del Palmar – Corrientes

4-2-0730

Mburucuyá – Corrientes

4-2-0770

Yofre – Corrientes

Monto en $ 422.397 211.312 522.156 190.958 160.103 160.103

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4-5-0370

Localidades Varias – Misiones

4-5-0371

Localidades Varias – Misiones

4-5-0390

Apóstoles – Misiones

4-3-0150

Villa Paranacito – Entre Ríos

Total de la Muestra Sec. de Desarrollo Social Fuente : elaboración propia

258.530 75.004 71.801 1.418.667 3.491.031

Provincia de Corrientes. Las obras visitadas se encontraban con distintos grados de avance en su ejecución; sin embargo pudo observarse atrasos en los desembolsos que comenzaron a producirse a partir del último trimestre de 1999 como así también inconvenientes para acceder a la mano de obra provista por el Plan Trabajar. En el curso de la visita realizada a esta Provincia – Municipios de Bella Vista, Empedrado, Gobernador Martínez, Itatí, Mburucuyá, Mercedes, Paso de la Patria, Saladas, San Luis del Palmar, Santa Lucía, Villa Córdoba, Yofre- se verificó que en ninguna de las localidades mencionadas se había abierto un registro de posibles beneficiarios ni tampoco se acreditó la definición de criterios para la selección de los destinatarios de las viviendas.

Coejecutor Plan Arraigo Este rubro se ejecutó directamente a través de los Municipios. Pudo observarse que en todos los casos seleccionados se registraron demoras en la ejecución de las obras que obedecieron a los problemas presupuestarios y a los cambios Institucionales ya descriptos. Los casos analizados en la muestra seleccionada cuyos expedientes se detallan a continuación, no merecieron observaciones significativas que formular. Cuadro N° 14

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Proyecto N°

Municipios – Provincias

5-2-0020

Mburucuyá – Corrientes

5-2-0050

Yofre – Corrientes

5-3-0010

Villa Paranacito – Entre Ríos

-

5-5-0350 5-5-0360

* Posadas, Puerto Rico,

5-5-0390

Caraguatay, Wanda,Pto. Iguazú, Pto. Libertad, Cnia. Victoria, Pto. Esperanza, El Dorado – Misiones

5-5-0490 5-5-0580

376.872

-

5-5-0320

5-5-0460

98.099

308.352

5-5-0290

5-5-0420

Monto en $ 149.562

535.578

Total Muestra Plan Arraigo 1.468.463 Fuente : elaboración propia * las compras de Misiones se agruparon para la realización de los concursos de precios, no obstante mantener sus números de proyectos.

Infraestructura Sanitaria Coejecutor ENOHSA El Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento tuvo dos etapas en su ejecución. La primera de ellas correspondió a la adquisición de bienes y la segunda a las obras de saneamiento propiamente dichas. Al respecto es de señalar que en el Documento Preparatorio sólo se consideraba la realización de obras de saneamiento. El monto destinado a la adquisición de equipamiento fue de $ 8.985.631,34 que dada la naturaleza de los bienes adquiridos debió ser considerado como parte de las acciones de mitigación llevadas a cabo, pese a haberse imputado al componente reconstrucción.

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Dicha adquisición de equipamiento estuvo originada en los Convenios firmados el 11 de agosto de 1998 entre la Presidencia de la Nación y las Provincias de Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe por un total de $ 10.405.590, mediante los cuales la Nación concedió subsidios para paliar los inconvenientes que se habían producido en razón del avance de las aguas sobre las comunidades. Los mencionados subsidios consistieron en la asignación de fondos para la adquisición de equipamiento tendiente a solucionar las situaciones originadas por el fenómeno en dichas provincias. A estos efectos el ENOHSA se encargó de uniformizar y conciliar los bienes a adquirir. Dichos subsidios, que posteriormente integraron el Préstamo que nos ocupa, se financiaron con fondos provenientes de un programa propio del ENOHSA denominado Programa de Ayuda Social para Agua Potable y Saneamiento (PASPAyS). Los casos analizados en la muestra seleccionada cuyos expedientes se detallan a en el cuadro n°15, no merecieron observaciones significativas que formular, a excepción de los casos que se detallan en particular.

Cuadro N° 15 Proyecto N° 3-1-0572 3-1-0573 3-2-0181 3-2-0291 3-2-0381 3-3-0102 3-3-0103 3-3-0175 3-3-0186 3-4-0032 3-5-0071 * 3-50074/0073/0342 * 3-50202/0243/0246/0272

Municipio – Provincia Chaco – Resistencia Chaco – Resistencia Mburucuya – Corrientes San Luis del Palmar – Corrientes Yofre – Corrientes Entre Ríos – Gualeguaychú I Entre Ríos – Gualeguaychú II Entre Ríos – Villa Paranacito Entre Ríos – Mazaruca I Formosa – Clorinda Campo Ramón – Misiones

Monto en $ 2.202.825 399.614 230.660 55.230 44.658 124.443 1.125.000 329.931 112.809 1.188.822 52.984

Misiones – Grupo A

242.261

Misiones – Grupo D

233.874

Total Muestra ENOHSA

6.470.543

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Fuente: elaboración propia Ref. : * Corresponden a Concursos de Precios agrupados por localidades

Provincia de Corrientes Subsidio destinado a la Adquisición de Tanques cisternas y elevados Durante la visita realizada a la Provincia de Corrientes en los Municipios de San Luis del Palmar, Mburucuyá, Paso de la Patria y Yofre se verificó la existencia de tanques cisternas fijos que se encontraban sin uso, manifestando los responsables de los municipios donde se hallaban, que los mismos no habían sido utilizados en razón de desconocerse el destino que debía asignárseles. Asimismo se constató que los tanques en cuestión correspondían al equipamiento necesario para la etapa de mitigación y que sin embargo fueron entregados con posterioridad a la emergencia. En función de ello, se consultó con la Dirección de Protección Civil respecto de los elementos que esa entidad competente en emergencias considera idóneos para mitigar las consecuencias sanitarias. Por Nota 53/00-PC la mencionada Dirección informó que en el caso del Programa que nos ocupa, podían considerarse: bombas para desagote y limpieza de tuberías, sistema de potabilización, sistemas de filtrado y clorinación, así como elementos periféricos asociados a éstos, cañerías, cisternas de la naturaleza de los que aquí se tratan, equipos de fraccionamiento y envases de agua potable. Es de señalar que en algunos casos entre los que se encuentran los municipios visitados, la provisión de los tanques cisterna no estuvo asociada a la entrega de sistemas de potabilización y/o filtrado y clorinación para la obtención de agua potable, por cuanto esto habría ocasionado el no uso de las cisternas.

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6.2.5.- Proceso de seguimiento del Programa El

Programa

implementó

un

sistema

de

información

que

incluyó,

independientemente de la información contable, una base de datos que permitió un adecuado seguimiento de los proyectos aprobados, en las distintas etapas de ejecución, así como de los terminados. Sin embargo, el Programa fue elaborado con el método de análisis del Marco Lógico y, a la fecha de corte de la presente auditoría, se estaban adecuando y completando las registraciones de la mencionada base de datos de los proyectos de forma de permitir la comparación con las metas allí previstas y la incorporación de otros parámetros que permitan la evaluación del impacto del Programa en las distintas poblaciones beneficiarias. En el Informe de Evaluación del Programa al 31 de diciembre de 1999 Anexo IV, donde se analizaron la matriz lógica y los indicadores, los datos volcados eran aún incompletos, abarcando sólo hasta el tercer trimestre del año, y se indicaron una serie de propuestas metodológicas para completar y mejorar el sistema de análisis. Es de señalar que del Componente Reconstrucción y Rehabilitación en el primer trimestre del año 1999 la mayoría de los proyectos se encontraban en la etapa de aprobación y licitación, en el segundo trimestre se encontraban licitados y en ejecución y en el tercer trimestre algunos proyectos se encontraban terminados continuándose con la ejecución y nuevas licitaciones. 7.- CONCLUSIONES 1. El Programa, concebido como de emergencia, registró una demora considerable en su ejecución, alcanzando un nivel de ejecución financiera a la fecha de corte del presente, 30/6/2000 del 45,03% de lo previsto. El plazo para comprometer los fondos venció el 8 de febrero de 2000, habiéndose obtenido una prórroga de 1 año. 2. Respecto al componente Reconstrucción, se observó una superposición de funciones entre los Subejecutores, Coejecutores y la Dirección Nacional del Programa sin que estuvieran claramente delimitadas las funciones y responsabilidades de cada uno de ellos. 38

3. El Documento Preparatorio del Programa, considerado parte integrante del Contrato de Préstamo, preveía que debía realizarse una distribución equitativa de los recursos entre las distintas provincias afectadas por la emergencia en función de los daños ocasionados. A tales efectos se realizó una distribución preliminar como hipótesis de trabajo que fue modificada en las sucesivas misiones realizadas por el Banco. La simple comparación de los recursos asignados a cada una de las provincias con el costo de los daños sufridos muestra que la distribución de recursos en general no habría sido proporcional, no obstante, y atento que existieron diferencias de exposición de los datos volcados, no se emite opinión respecto de la equidad de la misma. Sólo se observa como inequitativa la asignación de recursos para infraestructura social-viviendas, atento que la adjudicación efectuada no resulta proporcional a la cantidad de personas evacuadas en cada una de las provincias, dato considerado por el Documento Preparatorio como parámetro de asignación. Por último, se verificó que, en el caso de la Provincia de Formosa, la asignación superó en monto a los daños denunciados. 4.

No se acreditaron esfuerzos de publicidad para difundir tanto la existencia del Programa como de los criterios de selección de los proyectos. No obstante se abrió una página web en el ámbito de Jefatura del Gabinete de Ministros. Tampoco se ha acreditado la existencia de criterios definidos para la priorización de necesidades y beneficiarios.

5. Dado que a la fecha de corte de la auditoría se habían ejecutado proyectos por un total de 11.220 viviendas, que abarcaban refacción, reconstrucción, viviendas nuevas y techos, se considera que la meta física prevista para el rubro Infraestructura Social Vivienda estaría próxima a cumplirse. 6. Se observó asignación de fondos a fines distintos de los previstos. En este orden cabe mencionar el caso de la provincia de La Pampa que financió la reconstrucción de una escuela y refacción de cuatro viviendas con recursos afectados a salud y el Enhosa que utilizó fondos correspondientes a saneamiento para la atención de acciones de mitigación.

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7. En el proceso de ejecución del Programa corresponde destacar el reconocimiento de gastos a una concesionaria del ferrocarril no previsto en el contrato respectivo, y la omisión del procedimiento de licitación pública internacional para efectuar la reparación de las rutas 1 y 2 de la provincia de Formosa. Por el primero de ellos, procede el deslinde de responsabilidades y, eventualmente, la repetición de fondos. 8. Como consecuencia de las restricciones presupuestarias, se produjeron moras en los pagos y disminuciones significativas en el ritmo de avance de las obras. 9. En el caso de los tanques cisterna adquiridos en algunos de los municipios de la provincia de Corrientes, no surge que la provisión de los mismos cumpliera con los fines descriptos por la Dirección de Protección Civil, para situaciones como las aquí señaladas. 8.– RECOMENDACIONES 1. Establecer clara e indubitablemente las funciones y responsabilidades de cada uno de los participantes en la ejecución del componente Reconstrucción, de forma de evitar superposición de actividades. 2. Definir explícitamente los criterios para la asignación de recursos a cada una de las jurisdicciones beneficiarias respetándose el marco de equidad determinado en el Documento Preparatorio del Préstamo. Realizar un seguimiento periódico de lo actuado y la adecuación de los desvíos. 3. En cuanto a la última de las etapas de adjudicación de las viviendas, corresponde también una clara definición de los criterios, requisitos y prioridades para acceder al beneficio, así como una adecuada difusión de esos términos de forma de garantizar la transparencia del procedimiento. 4. Si bien se ha incorporado en la página web de Internet de la Jefatura del Gabinete de Ministros la existencia del Programa y los criterios de selección de los proyectos, sería conveniente recurrir a la difusión por medios masivos de comunicación para garantizar la llegada a todos los potenciales interesados.

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5. Respetar estrictamente los destinos previstos para los recursos del Programa. En caso de resultar necesario proceder su cambio, dar la tramitación de forma correspondiente. 6. Coordinar las acciones entre las distintas jurisdicciones y programas a efectos de evitar mayores dilaciones en la ejecución de las obras, en especial con las respectivas el Plan Trabajar y aquellas que se financian con recursos de las provincias. 7. De acuerdo a lo expuesto en el punto 7. del acápite 7.- CONCLUSIONES respecto del reconocimiento de gastos a una concesionaria del ferrocarril no previsto en el contrato respectivo, procede el deslinde de responsabilidades y, eventualmente, la repetición de fondos. 8. Por último, cabría consultar a los organismos competentes los bienes idóneos para mitigar los efectos en los casos de cataclismos naturales de la naturaleza de que nos ocupa, y disponer de los mismos en carácter de reserva para que estén disponibles en los momentos de necesidad. 9.- COMUNICACIÓN DEL PROYECTO DE INFORME A LA JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS Con fecha 23/04/02, el Proyecto de Informe fue enviado en vista al Señor Jefe de Gabinete de Ministros quien, a la fecha de vencimiento del plazo otorgado, no formuló observaciones y/o comentarios al respecto. BUENOS AIRES, MAYO DE 2002.

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