EL ESTADO

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EL ESTADO

ÍNDICE

OBJETIVO Y CONTENIDO

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I

7

CONCEPTO Y VISIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO 1. El Estado Nacional 2. Nacimiento y evolución del Estado 3. Papel del Estado

8 8 9

II EL ESTADO, EL RÉGIMEN POLÍTICO Y EL GOBIERNO

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1. Sistemas de Gobierno: Parlamentario y Presidencial

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2. Sistema de gobierno en el Perú

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III ORGANIZACIÓN DEL ESTADO 1. Poder Ejecutivo 2. Poder Legislativo 3. Poder Judicial 4. Organismos Constitucionalmente Autónomos 5. Gobiernos Regionales y Locales

19 20 23 25 26 26

IV PROCESO DE REFORMA EN EL PERÚ: MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL ESTADO

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V PRESUPUESTO PÚBLICO

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1. Concepto y Principios Presupuestarios 2. Composición del Presupuesto 3. Ciclo del Presupuesto

VI CONSIDERACIONES FINALES BIBLIOGRAFÍA

34 34 35

39

OBJETIVO Y CONTENIDO

El presente módulo tiene como objetivo central describir nociones básicas sobre el funcionamiento del Estado, señalando algunos momentos determinantes en el proceso de su evolución histórica y planteando, luego, los elementos claves a tomar en cuenta para su modernización en el Perú.

I

Aproximaciones a la definición de Estado, su organización y su rol a cumplir. Un breve recorrido por la historia del Estado Peruano, marcado por transiciones entre dictaduras y democracias, ayuda a entender las dificultades para la visualización de una imagen de Estado sólido y democrático.

II III IV

Diferencias entre Estado, Régimen Político y Gobierno, con énfasis en el Sistema de Gobierno del Perú y las características que lo distinguen.

V VI

Una descripción detallada del Estado en el Perú, el funcionamiento de los poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y de los órganos constitucionalmente autónomos. La reforma del Estado en el Perú. El proceso de modernización orientado a lograr la eficiencia, la eficacia y la transparencia en la gestión pública, señalando tres elementos claves para impulsar la reforma: la descentralización, la globalización y la gobernabilidad democrática. En este acápite se ofrece el concepto y principales elementos del Presupuesto Público, como instrumento fundamental en la gestión pública. Consideraciones finales a modo de síntesis. La superación del centralismo, riesgos y actores.

I

CONCEPTO Y VISIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO

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EL ESTADO NACIONAL

Las definiciones de Estado son innumerables. La mayoría de teóricos reconocen aquella que señala que existe Estado allí donde se reúnen territorio, población y poder. Por territorio se entiende el espacio físico sobre el cual habita la población. Puede o no ser continuo geográficamente, puede ser continental o insular, pero necesariamente debe ser permanente. La población es el conjunto de seres humanos que compone el Estado. En algunos casos se encuentra alguna homogeneidad étnica, racial, o religiosa, sin embargo ésta no es condición esencial de la población de un Estado. El elemento de poder es tal vez el que más dificultades teóricas presenta. Algunos reemplazan la palabra poder por capacidad de autogobierno, soberanía o independencia. En cualquier caso, la idea central es que el Estado esté en capacidad -por lo menos jurídica, mas no siempre práctica- de organizar a la población y el territorio, incluso mediante el uso de la fuerza, si fuera necesario. Un Estado se considera soberano en la medida en que sea capaz de convertirse en destinatario de derechos y obligaciones jurídicas con otros Estados.

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Hoy en día, el elemento de poder ya no implica solamente el mantenimiento del orden –como lo era en un inicio-, sino la persecución de determinados objetivos de interés público, como pueden ser la satisfacción de necesidades de la población, la asignación de derechos, la vigilancia del correcto funcionamiento del mercado, etcétera.

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NACIMIENTO Y EVOLUCIÓN DEL ESTADO

El origen del Estado. Tal como lo entendemos hoy, el Estado - Nación se origina en Europa en el medioevo, luego de las guerras religiosas, (Paz de Westfalia 1948) bajo la forma de Estado absolutista en el que el monarca o rey, titular de la propiedad de la tierra, tenía bajo su subordinación a los señores feudales. Ellos, a cambio del derecho de uso y usufructo de la tierra, le retribuían con parte de su producción. En el Perú, desde la fundación de la República se define al Estado como una República unitaria sobre la base de un gobierno nacional que concentra facultades constituyentes, político-legislativas y administrativas. Los cambios en el Estado Peruano han estado marcados por transiciones entre dictaduras y democracias, prevaleciendo las primeras1.

1Manuel Dammert Ego en su libro “La reforma descentralista peruana” (2003), señala que “en la historia republicana pueden considerarse gobiernos democráticos constitucionales los de Bustamante y Rivero (1945-48), el segundo de Manuel Prado (1956-1962), el primero y segundo de Fernando Belaúnde (1963-68 y 1980-85), el de Alan García (1985-90) y el primero de Alberto Fujimori (1990-92). Las otras formas de gobierno desde 1821, pese a la declaración constitucional, han sido dictaduras militares, o cívico militares, de la élite oligárquica, o autocracias, oligárquicas o neo liberales (1992-1998).”

I C O N C E P TO Y V I S I Ó N H I S T Ó R I C A D E L E S TA D O

Comparaciones entre Lima y Callao y el resto -la “periferia”El 31% de la población nacional está asentada en el 2.9% del territorio del país; produciendo el 43% del PBI, 83% de las colocaciones bancarias, 85% de la recaudación tributaria, 50% del ingreso nacional, 55.4% de la producción industrial, 57.7% del comercio y el 37% de la fuerza laboral.

3

Efraín Gonzales de Olarte2.

PAPEL DEL ESTADO

Existen diversos enfoques sobre cuál debe ser el papel del Estado, con mayores o menores grados de intervención. Para nuestro propósito, partiremos de un enfoque de economía institucional que concibe al Estado como un conjunto de instituciones públicas de la sociedad, las cuales conforman reglas de juego y los mecanismos de imposición correspondientes3. Estas reglas de juego pueden ser formales o informales. Las formales son las leyes, reglas políticas y judiciales, reglas económicas y todos los procedimientos regulados de solución de controversias. Las informales están referidas más bien a actitudes y normas de conducta no escritas cuyo desarrollo está determinado por la estructura de valores de la sociedad.

Las instituciones (reglas de juego y sus mecanismos de imposición) definen el conjunto de oportunidades al alcance de los individuos y de las organizaciones de una sociedad. Desde este enfoque, las organizaciones son todas las agrupaciones que son creadas por individuos que tienen algo en común. Así, diversas instituciones coexisten en la sociedad e interactúan desarrollando una lucha permanente tanto a nivel interno como externo. En este segundo ámbito, pugnan por el poder político y económico, es decir, por hacer prevalecer los intereses de sus miembros o de quienes los representan. La economía institucional plantea que la existencia de instituciones, si bien no resuelve los problemas, los simplifica. Las interacciones entre las diferentes organizaciones pueden generar un marco institucional estable, aunque no necesariamente eficiente. Una vez establecidos los incentivos generales (marco legal), los resultados en la sociedad a nivel de asignación de recursos, dependen en gran medida de la calidad de la gerencia y de la cultura

2Gonzales de Olarte, Efraín. Problemas económicos de la regionalización en el Perú. Documento de trabajo No. 41. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 1989; Gonzales de Olarte, Efraín. Economías regionales del Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. 1982 3Guerra - García, Gustavo (1999). La reforma del Estado en el Perú. Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo, Agenda Perú. Lima. Perú Pág. 27

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de las diferentes organizaciones de la sociedad4. En este contexto, ¿cuál es el rol que debe cumplir el Estado en la sociedad? No existe uniformidad respecto de ello. Sin embargo, existe concordancia respecto a las importantes limitaciones del sector privado para satisfacer ciertas necesidades básicas sociales.

A pesar de las controversias sobre el rol que debe cumplir el sector público, al Estado se le atribuye un papel bien definido en el suministro de bienes públicos que promueven el desarrollo económico y social. Esto implica el cumplir con un papel activo ante las insuficiencias y fallas del mercado, así como a preocuparse por los problemas de equidad social.

Grados de intervención estatal Grados de intervención

Corregir las disfunciones del mercado

Aumentar equidad

Intervención mínima

Suministro de bienes públicos puros: Defensa Orden público Derechos de Propiedad Gestión Macroeconómica Salud Pública

Protección de los pobres: Programa de lucha contra la pobreza Socorro en casos de catástrofe

Intervención moderada

Intervención dinámica

Abordar las externalidades: Educación básica Protección del medio ambiente

Regular los monopolios: Regulación de los servicios públicos Políticas antimonopolio

Corregir la información imperfecta: Seguros (salud, vida, pensiones) Reglamentación financiera Protección del consumidor

Coordinación de la actividad privada: Fomento de los mercados Iniciativas relativas a todo un sector

Fuente: Banco Mundial (1997). Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997

4Op. Cit. Guerra-García

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Ofrecer seguros sociales: Pensiones con efectos redistributivos Subsidios familiares Seguros de desempleo Intervención dinámica Redistribución: Redistribución de activos

I C O N C E P TO Y V I S I Ó N H I S T Ó R I C A D E L E S TA D O

El Estado en el Perú ha seguido una lógica centralista, sea bajo un modelo primario exportador o bajo el proteccionismo industrial, sustitutivo de importaciones. Los cambios en la sociedad peruana han puesto en tela de juicio la capacidad del Estado para enfrentar las diferencias sociales, los mercados internos pequeños, la existencia de mercados empresariales poco competitivos, entre otros, que si bien requiere de una intervención estatal importante no es suficiente para alcanzar el desarrollo sostenido del país. La escasez de los recursos públicos que se asignan en un presupuesto con rigideces5 plantea la necesidad de priorizar y redimensionar las obras conforme a las posibilidades del Estado, es por ello que la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones para la formulación del presupuesto respecto a donde se deben invertir los recursos constituye

un paso importante. Sin embargo, también se requiere un rol más dinámico del Estado en la promoción de competitividad que impulse la promoción de inversiones privadas y la integración económica, cadenas de valor, entre otras, en regiones más allá de Lima. La reforma planteada que implica la convergencia de un gobierno nacional con nuevos centros de ejercicio del poder político y administrativo (gobiernos regionales y municipales) tiene como uno objetivo ir superando el enfoque centralista, para dar curso a una disminución de brechas en el desarrollo urbano y rural, una mejora en la oferta de servicios públicos y de la actividad económica para superar los niveles de pobreza concentrados en la actualidad en poblaciones regionales y locales, especialmente las rurales; así como una desconcentración de poder político y económico.

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIÓN ¿Cuáles son los rasgos distintivos del Estado Peruano a lo largo de su vida republicana? ¿Por qué razón el Perú se ha configurado como un país centralista? ¿En cuál de los grados de intervención estatal señalados, ubicaría al Estado Peruano? Según su organización partidaria, ¿Cuáles deben ser las principales funciones del Estado?

?

5Aproximadamente de la totalidad del presupuesto público, el 23% es para la deuda externa, el 65% para el pago de sueldos y pensiones, lo que dejan un espacio de poco más de 10% para toda la inversión pública. Zavala, Verónica (2003). Ciudadanos por un buen gobierno. La descentralización: una oportunidad para el desarrollo y la gobernabilidad. Lima, Perú

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II

EL ESTADO, EL RÉGIMEN POLÍTICO Y EL GOBIERNO

Desde sus orígenes se ha distinguido al Estado del “régimen político” o el “gobierno”. El Estado puede tener diversos regímenes políticos y muchos más gobiernos. El Régimen Político es el tipo de organización que ejerce el Estado. Muchos Estados pueden compartir un mismo régimen político al mismo tiempo. Los dos grandes regímenes políticos son la República y la Monarquía. En la primera se considera que los poderes del Estado provienen de la voluntad popular, la misma que se expresa a través de elecciones. La Monarquía, es un régimen en el que se considera que el poder del Rey -quien encabeza al Estado- proviene de un ser supremo. El Gobierno en cambio, es un concepto que alude a la administración interna del Estado en un momento histórico determinado. Es la unión de fuerzas políticas que mediante actos de gobierno lleva a cabo la gestión político-administrativa del Estado. El gobierno está compuesto por los gobernantes, que encabezados por el Jefe de Estado y los ministros incluyen a todo el aparato público abocado a

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la administración del Estado. En las repúblicas, el gobierno cambia con cada elección, en la que un nuevo grupo humano pasa a hacerse cargo de la conducción del Estado. El concepto de Gobierno está asociado al de partidos políticos, pero no son equivalentes. Éstos últimos son un grupo humano con una determinada ideología que representa intereses políticos de una clase y que busca llegar al poder para hacerlos efectivos. De llegar al poder algunos de sus miembros seguramente pasarán a formar parte del gobierno.

1

SISTEMAS DE GOBIERNO: PARLAMENTARIO Y PRESIDENCIAL

La diferencia entre los diversos sistemas de gobierno radica en el hecho de la concentración o distribución del ejercicio del poder. La separación de poderes reviste dos formas principales, según el modo de relación entre el Parlamento y el Poder Ejecutivo: el régimen parlamentario y el régimen presidencial.

Características

Sistema parlamentario puro

Sistema presidencial puro

Elección del Ejecutivo

Nombrado por el Parlamento

Votación popular

Plazo mandato presidencial

Sin periodo fijo, depende de la confianza del Parlamento.

Periodo fijo

I I E L E S TA D O , E L R É G I M E N P O L Í T I C O Y E L G O B I E R N O

Características

Sistema parlamentario puro

Poder Ejecutivo

Dividido en dos elementos: Jefe La decisión sólo le pertenece al Presidente. de Estado y Gabinete, donde los ministros forman un órgano colectivo con autoridad política propia que toma las decisiones en forma conjunta.

Papel del Ejecutivo

Existe un Jefe de Estado (Presidente) que representa a la Nación, promulga leyes y nombra a ministros, y un Gabinete Ministerial que ejerce el gobierno en forma efectiva al ser quien toma las decisiones y asume las funciones gubernamentales.

El Presidente es a la vez Jefe de Estado y Jefe de Gobierno y ejerce efectivamente sus poderes como gobernante.

Responsabilidad El Congreso hace efectiva la política del Gabinete y responsabilidad política del los Ministros gabinete, o de los Ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza.

El Congreso no puede derribar al gobierno presidencial con un voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza

Derecho de disolución El Gabinete puede disolver del Parlamento el Parlamento como correspondencia necesaria para contrapesar la influencia del Parlamento sobre los Ministros.

El Presidente no puede disolver al Parlamento

Sistema presidencial puro

Fuente: Basado en Blancas Bustamante, Carlos y Rubio Correa, Marcial (1987), Derecho Constitucional General. (Segunda edición). Pontifica Universidad Católica del Perú. Fondo Editorial. Lima. Perú.

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SISTEMA DE GOBIERNO EN EL PERÚ

La Constitución aprobada en 1993 establece un régimen presidencialista en el que se ha incorporado elementos

del régimen parlamentarista. Así, se tiene un Presidente elegido por sufragio directo, pero controlado por restricciones en su capacidad funcional: sus actos requieren de la refrendación de un Ministro de Estado, y algunos, como la promulgación de leyes, decretos legislativos y decretos de urgencia deben ser aprobados por

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todos los Ministros, reunidos en el Consejo de Ministros.

Consejo de Ministros y de los demás Ministros en forma inmediata.

La institución del refrendo ministerial tiene por objeto limitar la voluntad del Presidente, de manera que las discrepancias al interior de un gobierno puedan ser conocidas por la opinión pública a través de la renuncia de un Ministro. Esto se explica en tanto, en nuestro sistema, quien tiene la responsabilidad política por la conducción del gobierno es el gabinete, y no el Presidente de la República.

La investidura del Gabinete Ministerial se explica porque el gobierno es responsable ante el Parlamento por las decisiones que toma en el proceso de elaboración y ejecución de las políticas públicas de desarrollo nacional. Al darle la confianza al Ejecutivo, el Parlamento asume también una responsabilidad con respecto al desarrollo de las políticas del gobierno.

Otros rasgos parlamentarios que caracterizan al sistema de gobierno en el Perú son:

Investidura del Primer Ministro Dentro de los 30 días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo de Ministros debe concurrir ante el pleno del Congreso reunido en periodo de sesiones ordinarias o extraordinario, acompañado de los demás Ministros para exponer y debatir la política general del gobierno y debatir las principales medidas que requiere su gestión. La cuestión de confianza que plantee el Presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo en su conjunto es debatida y votada en la misma sesión o en la siguiente del Congreso. Si se le niega la confianza al Consejo de Ministros el Presidente de la República acepta la renuncia del Presidente del 6 Constitución Política del Perú. Artículo 132. Edición oficial. 1993

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Censura de Ministros Es un mecanismo a través del cual el Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los Ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza (solo puede ser planteada por iniciativa ministerial)6. El Consejo de Ministros o Ministro censurado debe presentar su renuncia y el Presidente de la República debe aceptar su dimisión dentro de las 72 horas siguientes.

Posibilidad de disolver el Congreso El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros, a efecto de superar la crisis de gobierno que resulta ante la imposibilidad para

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ejercitar su capacidad funcional. Asimismo, para servir de contrapeso a la influencia del Parlamento sobre los Ministros. El Presidente de la República debe convocar a nuevas elecciones para el Congreso dentro

de los 4 meses siguientes a la fecha de disolución, sin alterar el Sistema Electoral. El Presidente no puede disolver el Congreso en el último año de su mandato, ni bajo Estado de Sitio7.

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIÓN ¿Funciona en nuestro país el régimen presidencialista o el parlamentarista? ¿Qué ventajas y desventajas le encuentra al sistema presidencial y parlamentario? ¿ Qué sistema sería más conveniente para el Perú ?

?

7 Constitución Política del Perú. Artículos 133 y 134. Edición oficial. 1993

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III

ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

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La organización del Estado en general responde al principio de división de poderes. Ante el poder absoluto y total del soberano, con Montesquieu como vocero, se sostiene que la única forma de controlar el poder es con otro poder de igual dimensión y naturaleza (“solo el poder detiene al poder”) y, por tanto se afirma que el poder del

Estado tiene que dividirse en tres: el Legislativo, que es el que da las normas generales; el Ejecutivo, que es el que aplica las normas y conduce la acción del gobierno; y, el Judicial, que está orientado a resolver los conflictos que se presentan en la sociedad entre individuos, y entre ellos y el Estado mismo. Estos poderes además deben controlarse entre sí.

La división de poderes en el Estado Peruano es de dos tipos: horizontal en el que se establecen tres poderes que se controlan entre si (Legislativo, Ejecutivo y Judicial); y, vertical en donde el poder se redistribuye en tres niveles de gobierno (Central, Regional y Municipal). La indivisibilidad del poder estatal se mantiene a pesar de la distinción entre las actividades estatales y la existencia de varias competencias políticas y administrativas (descentralización, desconcentración) que no alteran la unidad funcional. Además, la organización estructural del Estado se torna más

compleja al incorporarse órganos constitucionalmente autónomos que cumplen importantes funciones y ejercen control en forma recíproca.

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PODER EJECUTIVO

El Poder Ejecutivo es la organización del gobierno nacional puesta al servicio de los intereses de la Nación y que ejerce las funciones de gobierno

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del país: está conformado por la Presidencia de la República, el Consejo de Ministros, Ministerios, Organismos Públicos Descentralizados, proyectos, programas, empresas de propiedad del gobierno nacional. Además, están los organismos constitucionalmente autónomos y los reguladores. Las entidades de la Administración Pública del Poder Ejecutivo se organizan e integran en un régimen jerarquizado sobre la base de funciones y competencias afines, tal y como se muestra en el siguiente esquema.

El Presidente de la República El Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la Nación. Sus atribuciones y funciones están establecidas en la Constitución y en la ley. El mandato presidencial es de cinco años sin que exista reelección inmediata. Para ser elegido presidente se requiere ser peruano de nacimiento, tener más de 35 años de edad al momento de la postulación y gozar del derecho de sufragio. El Presidente se elige por sufragio directo. Es elegido el candidato que obtiene más de la mitad de los votos en la primera vuelta. Los votos viciados o en blanco no se computan. Si ninguno de los candidatos obtiene la mayoría absoluta, se procede a una segunda elección dentro de los 30 días siguientes a la proclamación de los cómputos oficiales, entre los candidatos que han obtenido las dos más altas mayorías relativas.

Consejo de Ministros La dirección y la gestión de los servicios públicos están confiadas al Consejo de Ministros, y a cada Ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo. Los Ministros no pueden ejercer otra función pública excepto la legislativa. Pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas.

Los Organismos Públicos Descentralizados Pertenecen a la administración central del Estado Peruano los organismos Públicos Descentralizados, conocidos como OPDs, y están destinados a realizar actividades de ejecución o gestión, en un marco de autonomía administrativa. Todos ellos se encuentran adscritos a un ministerio o sector. La responsabilidad política por la gestión de cada OPD recae en el Ministro titular del sector correspondiente. En la actualidad, existen en el Perú 77 OPD. La mayoría de ellos se encuentra adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Entre ellos destacan: el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE), el Despacho Presidencial, el Consejo Nacional de Descentralización (CND) y el Instituto Nacional de Defensa de la

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Competencia y la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). Otros de gran importancia son la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) y la Comisión Nacional de Supervisión de Empresas y Valores (CONASEV), todas ellas adscritas al Ministerio de Economía y Finanzas. Entre los OPD, encontramos además a los Organismos Reguladores, encargados de regular los servicios públicos que, por su naturaleza, no pueden prestarse en el mercado en condiciones de competencia. Si bien en un inicio estaban adscritos al sector que regulaban, en tanto su función es la de intermediar entre el Estado, los consumidores y el agente prestador del servicio, ahora se encuentran adscritos a la PCM. Los organismos reguladores son: el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL),

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el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG), el Organismo Supervisor de la inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN), la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) y el Organismo Supervisor de los Recursos Forestales Maderables (OSINFOR).

Las empresas públicas En el Perú, la actividad empresarial, está -en principio- reservada para el sector privado. Ocurre sin embargo, que no siempre el sector privado está en capacidad de brindar determinados servicios u ofrecer ciertos bienes considerados de interés público. Sólo en ese supuesto, y autorizado por ley expresa, el Estado participa en el mercado de manera subsidiaria. Actualmente, algunas de las empresas públicas son: SEDAPAL, SERPOST, CORPAC, EGASA, EGESUR y COFIDE.

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sociedad civil para que los electores estén suficientemente informados y así se formen opinión y voten con criterio propio y conocimiento de causa.

PODER LEGISLATIVO

Órgano político colegiado integrado por 120 personas elegidas democráticamente por un período de 5 años. Consta de una Cámara Única.El Congreso es el lugar principal y público del debate político en el que las opiniones y actuaciones de los representantes trascienden a la

Es un órgano deliberante porque no solo discuten y debaten opiniones, posiciones o incluso las formas fundamentales de organización de los grupos humanos, sino que además, permiten la posibilidad real de su implementación a través de decisiones políticas. El Congreso cuenta con diversos instrumentos para servir de contrapeso político y fiscalizar a la administración pública 8.

Funciones Legisla Propuesta, revisión y sanción.

Fiscaliza

Representa

Interpelación de Ministros, mociones de censura y cuestión de confianza.

Requisitos Para ser Congresista se requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido 25 años y gozar del derecho de sufragio. No pueden ser Congresistas los Ministros, Viceministros, Contralor General, o personas que desempeñan cargos de responsabilidad política dentro la Gestión del Estado, si no han renunciado a ellos seis meses antes de ser elegidos como Congresistas. De esta forma, se busca evitar que desde su posición puedan hacer uso de los recursos públicos ni tener ningún tipo de ingerencia sobre el proceso9.

Debate de temas nacionales para que trasciendan a la opinión pública.

Les está prohibido desempeñar cualquier cargo o ejercer cualquier profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso. Su mandato es incompatible con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de Ministro de Estado, y el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter internacional.

Estructura La estructura del Parlamento se puede dividir en su ámbito político y administrativo, tal y como se muestra en el siguiente diagrama.

8 Entre los instrumentos de fiscalización del Congreso se encuentran: i) Investidura del Primer Ministro; ii) Interpelación a los miembros del Consejo de Ministros; iii) Estación de preguntas y respuestas; iv) Moción de censura y cuestión de confianza; v) Procedimiento de investigación; vi) Procedimiento de acusación constitucional; vii) Procedimiento de control sobre la legislación delegada, entre otros. Constitución Política del Perú. Edición oficial (1993) y Reglamento del Congreso de la República. Edición oficial (2001). 9Constitución Política del Perú. Edición oficial. Capítulo I. Título IV. 1993

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En su ámbito político, los órganos parlamentarios se pueden dividir en dos clases: los órganos de dirección (también llamados órganos de gobierno) y órganos de producción10.

Órganos de Dirección Presidencia: cargo elegido por un periodo de un año. La elección del presidente se realiza conjuntamente con los integrantes de la mesa directiva, todo en un mismo proceso electoral. Dicha elección es por mayoría simple. El Presidente representa al Congreso; preside las sesiones del pleno; exige a los órganos de gobierno que responsan a los pedidos de información de los Congresistas, supervisa el funcionamiento de los órganos parlamentarios; entre otros. Mesa Directiva: integrada por el

Presidente y cinco Vicepresidentes. Está facultada para presidir y dirigir los debates del Pleno, de la Comisión Permanente y del Consejo Directivo. Asimismo, supervisa la política administrativa- financiera del congreso, así como el nombramiento de los altos funcionarios del Parlamento. Consejo Directivo: es un órgano de decisión conformado por los representantes de los grupos parlamentarios a los cuales se les denomina directivos-portavoces y por los miembros de la Mesa Directiva. Tiene una composición plural. Entre sus funciones está el aprobar la agenda antes de cada sesión, definiendo los proyectos que se tratarán en la orden del día, fijar el tiempo de debate de los asuntos contenidos en la agenda; acordar las autorizaciones de licencia particular por enfermedad o viaje que soliciten los Congresistas; entre otros.

10 Planas, Pedro. (1998). Derecho Parlamentario. Ediciones Forenses. Lima. Perú

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Órganos de Producción Pleno: es la instancia donde se debaten y toman decisiones de acuerdo a las normas constitucionales, legales y reglamentarias. Es el órgano de decisión más importante del Parlamento, en el que se reportan los proyectos de ley dictaminados por las comisiones a fin de ser aprobados o desestimados. La Comisión Permanente: está presidida por el Presidente del Congreso y está conformada por no menos de veinte Congresistas elegidos por el Pleno, guardando la proporcionalidad de los representantes de cada grupo parlamentario. Ella se reúne durante el receso del Congreso y puede ser convocada durante el período de sesiones cuando sea necesario cumplir con el trámite de acusación constitucional. Sus funciones incluyen la designación del Contralor General, la ratificación de la designación del Presidente del Banco Central de Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros, así como el ejercicio por delegación de facultades legislativas que el Congreso le otorgue, salvo en materia de reforma constitucional, aprobación de Tratados Internacionales, Leyes Orgánicas, Ley de Presupuesto o Ley de la Cuenta General de la República. Cabe resaltar que la disolución del Congreso por el Presidente de la República no alcanza a la Comisión Permanente.

Las Comisiones Ordinarias: son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya función principal es la fiscalización de los órganos estatales y el dictamen de los proyectos de ley en materias de su especialidad. Hay cuatro tipos de comisiones: Comisiones ordinarias Comisiones de investigación Comisiones especiales Comisión de ética parlamentaria

Ámbito Administrtivo En su ámbito administrativo, el Congreso cumple un rol técnico, imparcial y no partidario. Su máximo órgano es la Oficialía Mayor que ejecuta diversas funciones tales como: la preparación de la agenda del pleno, de la Comisión Permanente y del Consejo Directivo; organizar y dirigir el servicio parlamentario, entre otras.

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PODER JUDICIAL

La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos. El Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nación y por órganos que ejercen su gobierno y administración. Los órganos jurisdiccionales son: la Corte

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Suprema de Justicia y las demás cortes y juzgados que determine su ley orgánica. No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces. Las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, con el apoyo de las rondas campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona.

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ORGANISMOS AUTÓNOMOS

La Constitución de la República establece órganos autónomos11 que no son parte de ningún poder del Estado, cuyos titulares responden directamente ante el Congreso y a la opinión pública. En la mayor parte de estos organismos, los procedimientos de designación contemplan la intervención del Poder Ejecutivo, Legislativo y, en algunos casos, el Poder Judicial. Una vez designado, los titulares o directores son inamovibles

por períodos de tiempo o condiciones (edad) predeterminadas.

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GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

El Perú cuenta con 24 Departamentos o circunscripciones político administrativas, gobernados por 26 gobiernos regionales (Lima cuenta con dos Gobiernos Regionales, Lima Metropolitana y Lima Provincias, y la Provincia Constitucional del Callao cuenta con un Gobierno Regional propio). Los Departamentos están conformados por 194 provincias y éstas, a su vez, por 1.634 distritos. El Gobierno Regional es ejercido por el Presidente Regional, de acuerdo a las competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitución, la Ley de Bases de Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Cuentan con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. El Alcalde es el representante legal de la Municipalidad y su máxima autoridad administrativa. Los Gobiernos Locales cuentan el mismo nivel de autonomía que el de las Regiones de acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades.

11 Los órganos constitucionalmente autónomos son: Banco Central de la Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros, Tribunal Constitucional, Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensor del Pueblo, Sistema Electoral (Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y Registro de Identificación) y Contraloría General de la República.

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I I I O R G A N I Z AC I Ó N D E L E S TA D O

Estructura básica Gobiernos Locales

Gobiernos Regionales Presidente Regional Órgano Ejecutivo Regional.

del

Gobierno

Alcaldía Órgano ejecutivo del Gobierno Local

Consejo Regional Órgano normativo y fiscalizador del Gobierno Regional. Integrado por el Presidente y Vicepresidente Regional y por los Consejeros de las provincias de cada región.

Concejo Municipal Órgano normativo y fiscalizador del Gobierno Local. Integrado por el alcalde y el número de regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones.

Consejo de Coordinación Regional Órgano consultivo y de coordinación del Gobierno Regional con las municipalidades. Integrado por los Alcaldes Provinciales (60%) y los integrantes de la sociedad civil (40%)

Órganos de Coordinación Órganos consultivos del Gobierno Local. Integrados por los alcaldes y regidores respectivos (60%) y los integrantes de la sociedad civil (40%). Puede ser: i) El Consejo de Coordinación Local Provincial ii) El Consejo de Coordinación Local Distrital iii) Las Juntas de Delegados Vecinales (las Municipalidades y respectivas regulan la participación de la sociedad civil en ellas; están integradas por representantes de las agrupaciones urbanas y rurales distritales). iv) Comités de Gestión Adicionalmente, la Ley Orgánica de Municipalidades señala que los Concejos Municipales pueden crear Municipalidades de Centros Poblados.

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIÓN ¿Cómo evalúa el funcionamiento de los poderes del Estado? ¿Existe equilibrio entre ellos? ¿Considera que los gobiernos locales y regionales son un buen mecanismo para dinamizar el funcionamiento del Estado? ¿Cuáles son sus límites y posibilidades? ¿Está funcionando bien el Gobierno Regional de su zona? ¿Cómo funciona en su comunidad el Gobierno Local? ¿Tiene su organización política alguna propuesta con respecto a los Gobiernos Locales y Regionales?

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IV

PROCESO DE REFORMA EN EL PERÚ: MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL ESTADO

Con la aprobación de la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado se han establecido principios y la base legal para iniciar un proceso de modernización del Estado en todas sus instituciones e instancias. Asimismo, con la aprobación de la Ley de Bases de Descentralización, la Ley Orgánica de Regiones y la Ley Orgánica de Municipalidades, se ha abierto un proceso de descentralización en el país, dándose los primeros pasos para distinguir entre quién financia, quién regula y quién gestiona. El proceso de modernización responde al objetivo de gobierno de lograr eficiencia, eficacia y transparencia en la gestión pública para alcanzar el crecimiento económico y el desarrollo integral del país. Para modernizar el Estado es necesario tomar en cuenta el proceso de globalización y el nuevo contexto internacional que exigen cambios institucionales para integrar al Estado en la “aldea global”. Es necesario también afrontar la crisis de gobernabilidad democrática que se ha intensificado por la brecha entre el crecimiento de las demandas sociales y la incapacidad de los marcos institucionales para satisfacerlas12.

La globalización En los 80, con la apertura comercial, cayeron las barreras mercantiles posibilitando las inversiones 12Guerra-García. Op. Cit. Pág. 13

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extranjeras en distintos países. Se desagrega el proceso productivo geográficamente. Además, en esta misma época, los países latinoamericanos inician un amplio programa de reformas estructurales, entre las cuales se encuentran la descentralización y la profundización democrática, que colocan a las entidades regionales y municipales como centro del debate respecto a la organización del Estado y, en particular, en la búsqueda de una mejor asignación de responsabilidades y recursos que promuevan un eficaz desarrollo de la integridad del territorio. Se empiezan a crear bloques comerciales y acuerdos de libre comercio (NAFTA, MERCOSUR, APEC, La Unión Europea es la única que existe previamente) cuyas mayores ganancias se dan por los flujos de inversión que atraen. La ganancia no es comercial, empieza con la disminución del riesgo país por los estándares de comportamiento que se le exigen. Éstas y otras transformaciones decisivas se producen en medio de un nuevo contexto de interrelaciones: la internacionalización de la economía, que ha convertido al planeta en una real “aldea global”. Los cambios económicos prometedores de cooperación internacional, la ampliación de mercados y los cambios políticos internacionales llevan a un signo positivo, al abrir la posibilidad amplia hacia la democratización.

IV PROCESO DE REFORMA EN EL PERÚ: MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL ESTADO

En relación con los Estados - Nación, la globalización ha originado, un movimiento en dos direcciones: la regionalización y la revalorización de las unidades políticas supraestatales. Por un lado, se reconoce que determinados problemas (medioambientales, de mercado, de derechos humanos, de delincuencia organizada, etc.) escapan de la dimensión del Estado Nación, por lo que se tiende a agruparlos, pero por otro lado, la necesidad de identidad, de relaciones cercanas y de proximidad de los gobiernos respecto de los problemas ciudadanos se intentan satisfacer a nivel subnacional (a nivel regional y de municipios).

La gobernabilidad democrática

La descentralización

Existe en primer lugar la atomización de recursos que imposibilita cubrir las necesidades básicas. Un segundo aspecto es la deficiente organización actual para prestar los servicios, que obedece a estructuras donde se duplican funciones o se gasta desproporcionadamente en componentes administrativos. Otro punto importante es que la selección de los bienes y servicios se da desde el nivel central, aplicándose en forma estandarizada sin considerar la diversidad de realidades que tiene el país.

El objeto de la descentralización es lograr un Estado en el que las decisiones políticas y especialmente de gasto, se tomen lo más cerca posible a la población que se va a beneficiar de ellas. El estilo de gestión actual tiende a la participación ciudadana, para lo cual es necesario descentralizar, crear transparencia de los actos públicos, desburocratizar, favorecer todas las formas de cogestión de los ciudadanos, activar igualmente instituciones de participación permanente como los referéndum, ir hacia sistemas políticos que hagan madurar crecientemente a la ciudadanía y favorezcan la organización y expresión de la sociedad civil.

No se trata solo de mejorar lo existente, sino de desarrollar una institucionalidad pública cualitativamente distinta y acorde con sus posibilidades financieras. Implica renovar los sistemas de incentivos sociales y nuevos roles públicos: tender a disminuir la burocracia, dar una mayor orientación hacia el usuario, mejorar la gerencia pública.

La descentralización se inició con la reforma de la Constitución y con la publicación de la ley de Bases de Descentralización en el año 2001. Con ello, el gobierno del Perú ha pasado a dividirse en tres niveles: • nacional • regional, y • local.

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A cada uno se le han asignado funciones y competencias específicas, las cuales están siendo transferidas del gobierno central al respectivo gobierno regional o local conforme a un cronograma.

La descentralización ha configurado un nuevo marco institucional cuyos principales actores son el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, las Regiones, los Municipios y la sociedad civil.

La descentralización es el proceso mediante el cual se traslada la responsabilidad de ejercer la rendición de cuentas desde el gobierno nacional hacia los constituyentes locales.

La desconcentración consiste en trasladar las facultades de decisión a algunos organismos de la administración, pero manteniéndose la relación jerárquica entre el órgano que transfiere la facultad y el que la ejecuta.

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIÓN ¿Tiene su partido propuestas para modernizar la gestión del Estado? ¿Cuál es su postura sobre la globalización, la descentralización y la gobernabilidad democrática? ¿Cuáles son los Tratados de Libre Comercio que viene gestionando el Perú? ¿Cuáles son sus beneficios?

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V

PRESUPUESTO PÚBLICO

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CONCEPTO Y PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

El Presupuesto es el instrumento a través del cual el Estado realiza la transferencia de los recursos económicos de la sociedad, mediante un proceso que le permite captar ingresos de los sectores con capacidad de generación de los mismos, para convertirlos en bienes y servicios que transfiere a todo el conjunto de la población13. El Presupuesto recorre todos los componentes de la gestión pública lo que lo convierte en su columna vertebral. El Presupuesto es un elemento clave en la gestión pública sea cual sea el tipo de organismo o nivel de gobierno al que nos estemos refiriendo. El Presupuesto abarca distintos aspectos de la acción pública, entre éstos nos interesa destacar:

• Aspecto político: es esencialmente un acto político en virtud del cual la colectividad acuerda, a través de sus representantes, las prioridades en materia de producción de bienes y servicios públicos y la forma de financiarlos. • Aspecto legal: el presupuesto se aprueba por una ley y su ejecución y control están sometidos también a normas jurídicas específicas. • Aspecto de gestión: cada elemento de la gestión pública tiene un reflejo presupuestario; por ejemplo. la gestión de recursos humanos tiene su contrapartida en los gastos del personal del presupuesto. • Aspecto económico: por la importancia que tiene los ingresos y gastos públicos en relación con la economía nacional.

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COMPOSICIÓN DEL PRESUPUESTO

Gasto total del Estado Peruano (2004) (millones de nuevos soles) 1. Poder Ejecutivo 2. Gobiernos Regionales 3. Gobiernos Locales 4. Poder Judicial 5. Poder Legislativo 6. Instituciones Autónomas 7. Sistema Electoral Total Ley de Presupuesto

32,359 6,707 3,580 849 354 165 102 44,115

Entidades fuera Ley Presupuesto(1) Total Estado

13,671 57,786

(1) Estimadas por CAD Fuente: Ciudadanos al día, setiembre (2003) 13Olías de Lima, Blanca (2001). La nueva gestión pública. Prentice Hall. Madrid. Pág. 159

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Porcentaje 73.35 15.20 8.11 1.92 0.80 0.37 0.23 100.00

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PRESUPUESTO PÚBLICO

Distribución de recursos

2003

81% para el gobierno nacional y un 19% para los gobiernos descentralizados (14% para el regional y 5% para el local).

2004

77% para el nacional, 23 para los gobiernos descentralizados (15% para el regional y 8% para los locales).

2005

Ya se considera una participación de 35% como resultado del proceso de descentralización y de la transferencia gradual de competencias.

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EL CICLO PRESUPUESTARIO

Las fases del ciclo presupuestario son las siguientes: • Programación: Se establecen los objetivos institucionales a lograr durante un año fiscal determinando la demanda global de los gastos que implicará prestación de los servicios por parte de los pliegos. Para el presupuesto público de un año fiscal determinado, la primera etapa se realiza y finaliza generalmente durante los meses de junio y julio del año fiscal anterior, cuando cada pliego

institucional entrega y discute su respectivo proyecto presupuestario con la Dirección Nacional del Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). • Formulación: Se define la estructura funcional programática y metas presupuestarias en función a los objetivos institucionales establecidos en la fase de programación. • Aprobación: Ante el Pleno del Congreso, el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas sustentan la iniciativa presupuestal. Esta presentación es seguida de un debate, luego del cual el referido proyecto es publicado en el Diario Oficial El Peruano y derivado a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República para

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su evaluación y análisis detallado en sesiones públicas. La Comisión emite un Dictamen que es sustentado por el Presidente de la Comisión ante el Pleno del Congreso. El Dictamen debe ser aprobado con el voto favorable de por lo menos la mitad más uno del número de los Congresistas presentes, y enviada al Poder Ejecutivo, de lo contrario entrará en vigencia el proyecto presentado por el Presidente de la República, quien lo promulgará mediante Decreto Legislativo. • Ejecución: Se concreta el flujo de ingresos y egresos previstos en el Presupuesto Anual dentro del marco de la asignación trimestral de gasto, los calendarios de compromisos y las modificaciones presupuestarias aprobadas. • Control: Se realiza en distintos ámbitos. En el ámbito presupuestal consiste en el seguimiento de los niveles de ejecución de los ingresos y de los gastos respecto al presupuesto autorizado y sus modificaciones. En el ámbito de la Contraloría General y los Órganos de Control Interno se ejerce el control del presupuesto comprendiendo el control de la legalidad y el de gestión. El control previo del gasto de las entidades

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del sector público se ejerce por las direcciones u oficinas encargadas de las funciones de administración de los pliegos presupuestarios. Por otra parte, en el marco de la funciones del Poder Legislativo, éste fiscaliza el uso y la disposición de los recursos públicos. En este sentido, a través de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República, se lleva a cabo el seguimiento sobre la aplicación de la Ley de Presupuesto del Sector Público. • Evaluación: Se determinan los resultados de la gestión presupuestaria del pliego, sobre la base del análisis y medición de la ejecución presupuestaria de ingresos, gastos y metas. La evaluación ex-post respecto al ejercicio presupuestal debe permitir determinar la efectividad del gasto en relación con los indicadores relevantes de desempeño. Con la descentralización se han dado cambios significativos en la forma en que se elabora. Ahora se incluye la participación ciudadana, particularmente en la programación del gasto de inversión.

V

PRESUPUESTO PÚBLICO

El ciclo presupuestario

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIÓN ¿Cuál es su opinión sobre la distribución de los recursos hacia las regiones en los últimos años? ¿Existe transparencia en la gestión pública de su localidad? ¿Cuáles son los mecanismos con los que las autoridades dan cuenta del gasto público? ¿Participa de ellos?

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VI

CONSIDERACIONES FINALES

Los cambios en la organización del Estado en el Perú responden a un esfuerzo por superar el fenómeno histórico del extremo centralismo en la oferta de servicios públicos y de la actividad económica que ha dado como resultado una concentración de la pobreza en las poblaciones regionales y locales, especialmente las rurales y una concentración del poder político y económico en las grandes ciudades, especialmente Lima. Sin embargo, habría que preguntarse si es suficiente para lograr un funcionamiento eficiente del Estado. Es preciso que se reduzca el aparato estatal en el nivel central a efecto de reducir duplicidades e ineficiencias en la asignación del gasto. El proceso de descentralización implica necesariamente determinados riesgos. • El temor principal que genera la descentralización es el incremento del gasto. Evidentemente, por el principio de economías de escala, es más económico prestar un servicio de manera centralizada, concentrando su producción, distribución y control. Por ello, es esperable que al administrarse de manera descentralizada, aumente el gasto. Dicho aumento estará compensado si la calidad de los servicios se incrementa y si éstos corresponden mejor a las necesidades de la población. • Otro gran riesgo está asociado a la calidad de los servicios. En el Perú no necesariamente se ha alcanzado un

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desarrollo institucional, ni el nivel de capacitación de recursos humanos que garantice que las funciones transferidas sean ejecutadas satisfactoriamente. • La descentralización administrativa del Estado difícilmente podrá suministrar nuevos recursos pues las intervenciones en obras públicas y gasto social no tienen un sesgo hacia Lima, especialmente en lo que se refiere a la inversión social y por lo tanto la descentralización cambiará al actor que toma la decisión – ya no será un funcionario de un ministerio sino el resultado de un presupuesto participativo generado desde los municipios y las regiones – pero no cambiará sustancialmente los montos disponibles para la inversión.

BIBLIOGRAFÍA

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