Dr. Hab. Jakub Stelina Universidad de Gdansk Traducción Dr. W. Swida

LA CRISIS DE LA REPREDENTACION LABORAL EN LA EUROPA CENTRAL -¿DIFICULTADES PASAJERAS O SIMBOLO DE NUESTRO TIEMPO? 1.- En el año 1989 se produjeron en Europa los más grandes cambios políticos desde la segunda guerra mundial. Las reformas iniciadas por una revolución pacífica, impulsadas por el acuerdo logrado por la (ilegal hasta entonces oposición) oposición y las autoridades comunistas condujeron rápidamente a profundos cambios de carácter político y económico a la Europa Central y del Este que alcanzaron a casi todas las esferas de la vida social. También sufrió una fundamental transformación el sistema de la representación colectiva de los trabajadores. Los cambios en esta área se produjeron fundamentalmente por la devolución de las libertades sindicales y la transformación organizativa y de la propiedad en la economía. Hasta el año 1989 en todo el viejo “bloque oriental” los trabajadores no tenían derecho para asociarse en organizaciones profesionales libres, los sindicatos existentes tenían en realidad un carácter espurio y en mayor o menor grado eran controlados por las autoridades. En Polonia a principio de la primavera de 1989 y posteriormente también en otros países post socialistas la gente de trabajo nuevamente adquirió la posibilidad de congregarse en sindicatos, libertad que fue aprovechada con gusto. Parecía por lo tanto que después del año 1990 comenzaría un fortalecimiento del rol de los sindicatos en el sistema de representación colectiva de los trabajadores al otorgárseles el mismo rol que tenían estas organizaciones en los países democráticos de la Europa Occidental. Por ello se les otorgó en aquel entonces muy amplios poderes de representación, algunos en un régimen de exclusividad (por ejemplo la negociación de los convenios colectivos o el derecho de iniciar o llevar a cabo los conflictos colectivos). Muy pronto resultó que el desarrollo inicial de los sindicatos comenzó a disminuir y en un tiempo relativamente corto comenzó un retroceso. En particular, esta tendencia se puede advertir claramente en Polonia donde hasta 1990 estaban agremiadas aproximadamente ocho millones de personas (más del 30% de los trabajadores), ahora las estimaciones oscilan entre un millón y medio y dos millones (aproximadamente el 15%) y aún menos (aprox.7%), si tomamos como punto de referencia el total de los trabajadores independientemente de la forma jurídica del empleo. De hecho, sin embargo, un fenómeno

de naturalezas similar se produce el la mayoría de los países europeos, la única diferencia es la escala. Sin contar los países nórdicos se reduce prácticamente en todas partes el número de personas pertenecientes a los sindicatos, incluso en países como Alemania se observó una disminución de la sindicalización que era de más del 40% en las últimas décadas del siglo XX a poco más del 20% en la actualidad. Una situación similar existe en otros países (por ejem. En Francia la sindicalización es de aproximadamente del 8%, en Italia del 35%, en el Reino Unido es del 29%, en Estonia 13%, en Lituania 10%). 2.- De hecho se observa una gradual desindicalización. Por ahora se traduce en la reducción del número de miembros de los sindicatos pero no se puede excluir que pueda conducir a la marginación total y “quizás incluso” a la eliminación de este tipo de representación colectiva del mundo del trabajo en algunos países. Las razones de la desindicalización no se conocen en su totalidad. En los países de Europa Central y del Este se señala a menudo los cambios relacionados con la economía de mercado y por lo tanto el alejamiento del sistema de la planificación central de la economía basada en la propiedad estatal. Las privatizaciones de las empresas estatales iniciadas en 1990 llevaron a grandes modificaciones del sector económico, en lugar de los grandes establecimientos de trabajo estatales domina ahora las pequeñas y medianas empresas en su mayoría privadas o “comercializadas” (es decir, las que son propiedad o copropiedad del estado pero que se ejecutan sobre una base comercial en forma de sociedades comerciales). Impuso este fenómeno el desempleo masivo y la propagación de formas flexibles de empleo que dependizan en mayor grado a los trabajadores de los sujetos empleadores. A la disminución de la sindicalización también contribuye el cambio de la naturaleza del empleo (contratos de trabajo sustituidos por contratos de derecho civil). Además tienen un significado clave en la desindicalización, los proceso relacionados con el fenómeno de la globalización y la aparición de la competencia global. Actualmente observamos que existe competencia no solo interna o regional sino también entre las distintas partes del mundo. Las diferencias en el desarrollo socioeconómico de los países competidores necesitan el uso de instrumentos cada vez más graves y dolorosos en la reducción de los costos operativos de la empresa. Es cierto que estas condiciones deberían aumentar la importancia de los sindicatos como una defensa natural ante la amenaza de los intereses de los trabajadores, pero en la práctica esto no sucede. A los sindicatos les resulta muy difícil defender los intereses sociales de los trabajadores si está amenazada la existencia misma del establecimiento. En general, los empleados tienen la opción de luchar para conservar sus privilegios o la pérdida de los puestos de trabajo que conducen a una situación peor. A menudo una herramienta eficaz en mano de los empleadores es una especie de chantaje con la transferencia de las actividades de la empresa a países con normas sociales más flexibles. Hasta hace poco este instrumento fue utilizado en la, así llamada, “vieja Unión Europea” (traslado de la producción a países de Europa Central), ahora también se aplica a los nuevos estados miembros (transferencia de la producción hacia el este). Como resultado de este tipo de acción los sindicatos están perdiendo por dos vías. Por un lado el intento de una defensa real de los intereses de los trabajadores es vista como una actividad contraria a estos intereses (porque conducen a la liquidación del establecimiento). Por otra parte el rol cada vez más pequeños que tienen los instrumentos legales tales como los convenios colectivos, que tradicionalmente se clasifican como los más importantes medios de protección colectiva de los trabajadores por los sindicatos. Simplemente los empleadores no están dispuestos a avanzar el las concesiones a los trabajadores, lo que explica la necesidad de ahorro de cara a la competencia de países con

menores “a veces mucho menores” costos laborales. Como resultado disminuye gradualmente el rol del convenio colectivo de trabajo, simultáneamente en países con fuerte tradiciones de convenios colectivos (por ejem. Alemania) este fenómeno consiste en el reemplazo de los convenios colectivos por actividad por los convenios colectivos del establecimiento (que tienen un rango mucho menor). En cambio en los países de Europa Central y del Este se advierte una marcada regresión en la práctica de los convenios colectivos (no se celebran convenios), incluso los de establecimiento y aquellos que antes eran obligatorios a menudo son resueltos. Los fenómenos descriptos profundizan el desequilibrio en las relaciones sociales entre el mundo del trabajo y los empleadores (por supuesto a favor de los empleadores). Es cierto –como se mencionó anteriormente- que este mismo desequilibrio debería trabajar a favor de los sindicatos (tal como sucedió al comienzo de la formación de los sindicatos en el siglo XIX y primeras décadas del siglo XX), pero ahora la escala de este desequilibrio es tan grande que, de hecho, a menudo paraliza la tendencia sindicalista. Parecería que juegan a favor de ello no solo los procesos vinculados a la globalización de la economía, un papel importante juegan también los factores psicológicos. Los sindicatos siguen siendo vistos como organizaciones de trabajadores (llamados “trabajadores de cuello azul”), mientras que un aumento en el nivel de educación en la sociedad, como también la mejora de la calidad de vida en muchos países, aumenta la autoestima y las ambiciones de los trabajadores, el rechazo de la auto percepción de la categoría de trabajador. Esto conduce a la pérdida de previsibilidad individual de los trabajadores y de las actitudes solidarias, crece su convicción que son capaces de defender por si mismo sus intereses y no necesitan defensores. Se acuerdan de los sindicatos recién en situaciones de amenaza, cuando generalmente es demasiado tarde. 3.- La desindicalización real plantea un serio desafío para el sistema social. Construido durante decena de años el modelo de sistema social de los países europeos estaba basado en gran medida en el diálogo social en el cual advertían un método de solución pacífica de controversias entre el mundo del trabajo y el capital. La política social de la mayoría de los países (desgraciadamente, en la segunda mitad del siglo XX, únicamente en los países de Europa occidental), se basa en el reconocimiento de los sindicatos como un elemento importante del sistema social y político, estabilizador de las relaciones sociales y catalizador del desarrollo. Conjuntamente con el progreso del proceso de integración en Europa las cuestiones sociales se han convertido en más importantes aún. Ya en los mediados de los años 70 la legislación comunitaria empezó a promover de los trabajadores a la información y consulta, que debía llevarse a cabo a través de la representación de los trabajadores en las empresas, incluso en aquellas en las que no funcionaban los sindicatos. Inicialmente el derecho de información y consulta se refería únicamente a cuestiones seleccionadas (despidos colectivos, transferencias de las empresas y los temas relacionados a la seguridad en el trabajo) pero con el tiempo las regulaciones en esta área se han convertido en sistémicas. En 1994 tuvo un significado de bisagra la directiva Europea Nº 94/45 referidas a los así llamados Consejos de Establecimiento (abarcaba únicamente los establecimientos de alcance europeo) en el año 2002 introdujeron las normas referidas a los sistemas de información-consulta de los sistemas nacionales. Se trata de la directiva 2002/14 sancionada conjuntamente con el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo en base al art. 137 del Tratado de Roma (Tratado que crea la Comunidad Europea). Esta norma prevee que la Comunidad apoyará y complementará la

acción de los Estados Miembros, entre otros en el marco de la información y consulta de los trabajadores. La finalidad de la Directiva 202/14 es promover el diálogo social, fortalecer la confianza dentro de las empresas, promover el desarrollo del empleo y fomentar la reestructuración y adaptación de las empresas a las nuevas condiciones derivadas de los retos socioeconómicos, incluyendo entre otros la globalización. Proporcionar a los equipos de los centros de trabajo el derecho a obtener información y a la emisión de las opiniones referidas al funcionamiento de su empleador es un paso en dirección a la concientización y difusión entre los empleados del así llamado principio de participación (influencia de los trabajadores sobre la resolución de los temas relacionados con su lugar de trabajo). En cuanto al ámbito de la aplicación subjetiva de la Directiva 2002/14 es muy amplio, ya que se aplica a las empresas que emplee al menos a cincuenta trabajadores en un estado miembro o a establecimientos que empleen al menos 20 trabajadores en cualquier país miembro. La elección de la variante pertenece al estado. La Directiva es de carácter general su tarea principal es definir los requisitos mínimos para el derecho de los trabajadores a la información y consulta en las empresas y establecimientos ubicados en la Comunidad. La Directiva no infringe las normas más favorables vigentes en el país. Al mismo tiempo es muy detallada en cuanto a la definición de la materia y las formas de información y consulta, tiene sin embargo un marco muy general en cuanto a la determinación de la representación de los trabajadores facultados para llevar a cabo un diálogo con el empleador. La elección de los receptores del al información colectiva será llevada a cabo por los centros de trabajo del staff a través de la representación de los trabajadores. La Directiva deja a los estados miembros de la Unión Europea la determinación de cual operador tiene que realizar esta función (que pueden ser los sindicatos, las comisiones internas de la empresa u otras formas de representación). Pero es importante que los estados miembros deben garantizar que los representantes de los trabajadores, en el marco del desempeño de sus funciones gocen de la protección y las garantías suficientes que les permita realizar de manera adecuada las tareas que le hayan sido asignadas. Además, la Directiva obliga a la adopción de soluciones para proteger la información confidencial (prohibición de la divulgación por parte de los representantes y expertos de los empleados), así como dar a los empleadores el derecho a no informar cuando la naturaleza de esa información o consulta es tal, de acuerdo con criterios objetivos, pueda crear graves obstáculos al funcionamiento de la empresa o establecimiento, o sea perjudicial. Sin embargo los estados miembros tienen la obligación de garantizar el control administrativo o judicial en estos casos. 4.- De lo antedicho se desprende que el sistema de representación colectiva de los trabajadores es complejo. Por razones formales, pero principalmente debido a la desindicalización real, no es posible actualmente mantener un sistema homogéneo de representación basado en la posición monopólica de los sindicatos. En el mundo moderno se formaron por lo tanto diferentes modelos de la representación colectiva de la gente de trabajo, especialmente a nivel del establecimiento. En cuanto a los niveles de representación corresponde destacar dos escalas – El del establecimiento y el que está situado en un nivel superior. En el nivel superior al establecimiento nos encontramos con la posición dominante de los sindicatos debilitados. Esto resulta del hecho que solo los sindicatos están estructuralmente adaptados a este nivel de representación. Por lo tanto los sindicatos participan como socios del diálogo social en la actividad y en las regiones como

así mismo en el nivel nacional (en forma individual o como parte de un diálogo tripartito) y también en el supranacional (las negociaciones europeas, CES.). En cuanto al nivel del establecimiento A. Jeammaud en su conferencia en el XIX Congreso Mundial de la Sociedad Internacional del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en Sydney (2009) distinguió cinco modelos de la representación colectiva que aparecen en el mundo: un modelo de un solo canal basado en el monopolio sindical, un modelo de un solo canal bajado en una representación elegida, un modelo de dos canales paralelos con iguales derechos de la representación sindical y extra sindical, un modelo de dos canales con la supremacía de la representación sindical y un modelo de dos canales con un rol complementario de la representación extra sindical. En Europa fue de gran importancia para el diseño del modelo de representación la Directiva 2002/14. Cabe señalar sin embargo que en muchos países de la Europa Occidental funcionaban las representaciones extra sindicales de los trabajadores en los establecimientos mucho antes de la sanción de la mencionada Directiva. Por ejemplo, en Alemania ya en el año 1946 y relacionándolos con soluciones anteriores a la guerra se sancionó la ley sobre los Consejos de Establecimientos (Betriebsverfassungsgesetz), modificada en los años siguientes y reemplazada en 1972 por una nueva ley sobre el sistema de planta. La ley se aplica a los establecimientos que emplean al menos cinco trabajadores y prevee la elección democrática del Consejo de Establecimiento que tiene una serie de derechos de carácter informativo, consultivo y de toma de decisiones comunes con el empleador en asuntos relacionados con el empleo y el funcionamiento de la planta. La característica del sistema jurídico alemán es la localización de las estructuras de los sindicatos fuera de la empresa, porque los sindicatos tienen un característica superior al establecimiento, pero en la práctica son los sindicalistas los que dominan en las labores del Consejo del establecimiento. Un sistema similar de los Consejos de Empresas se t en Austria en 1974. Las soluciones alemanas para la representación de los empleados en el lugar de trabajo se convirtió en la inspiración para una serie de países en Europa Central, que han dado forma a su modelo de relaciones laborales de acuerdo al ejemplo de los s de empresas alemanas. La nota característica es el hecho de que los reglamentos pertinentes fueron adoptados mucho antes de la entrada en vigor de la Directiva 2002/14. Por ejemplo, el concepto de los comités de empresas adoptado por el Código de Trabaja en Hungría ya en 1992, sin embargo a diferencia del sistema alemán, los comités de empresas en Hungría pueden desarrollar sus tareas junto a los sindicatos en el establecimiento (representación del modelo de canal dual). La situación es similar en Eslovenia, donde la legislación pertinente ya ha sido adoptada en 1993. No falta sin embargo en Europa Central países donde domina el sistema de un solo canal de la representación de los trabajadores bajado en la fórmula sindical. Es el caso de Estonia y Letonia. En Estonia, también puede ser elegido por el sindicato o por una asamblea general un delegado de los empleados. En cambio en Lituania desde el año 2002 funciona el sistema de acuerdo al cual en las empresas donde no hay sindicatos los trabajadores pueden transferir los derechos a la representación al sindicato por actividad o elegir un Consejo de Establecimiento. En Polonia –tomando como ejemplo las soluciones húngaras- adoptaron un sistema de representación de dos canales. Paralelamente a los sindicatos los trabajadores pueden elegir Comités de Empresas en el establecimiento que ocupa a más de cincuenta trabajadores que tienen derecho a la información y a la consulta. Vale la pena señalar que hasta el año 2009 los consejos –como en la República Checa- podían ser elegidos por los

empleados solo en las plantas no sindicalizadas, mientras que en las otras eran elegidas por los sindicatos (lo que contribuyó al desarrollo del movimiento sindical). Sin embargo en el año 2008 los Tribunales Constitucionales de Polonia y la República Checa declararon a estas normas inconstitucionales. 5.- En todos los países del la Unión Europea es obligatorio que las regulaciones legales referidas al del derecho de información y consulta en los establecimientos trasnacionales estén modelados en la Directiva del Consejo 94/45/UE del día 22 de setiembre de 1994 relacionada con la creación de los Consejos de Establecimientos Europeos o de un procedimiento de información y consulta con los trabajadores en los establecimientos o grupos de empresas de alcance comunitario. 6.- El aumento observado en la actualidad de la importancia de las formas de representación no sindical es el resultado sobre todo de la desindicalización. Como ya antes se mencionó es difícil encontrar con precisión las causas de ello, se puede sin embargo arriesgar la afirmación que sobre el debilitamiento del moviendo sindical influye también (especialmente en los países de Europa Central) el desarrollo de la representación extra sindical. A veces los trabajadores –que tienen la posibilidad de crear Consejos de Establecimiento- renuncian definitivamente de la agremiación. No es de extrañar que se postule cada vez más el aumento del rol de las delegaciones extra sindicales dándoles incluso más derechos de los que se benefician hasta ahora –sobre el principio del monopolio- los sindicatos. Entre estos derechos se pueden mencionar por ejemplo: el de negociar y celebrar convenios colectivos e incluso llevar adelante la representación de las paritarias (con la declaración de huelga incluida). Tal evolución de la representación sindical parece a prima face natural. Por un lado es difícil aceptar la situación en la cual, los trabajadores en general no puedan beneficiarse de ninguna forma de representación colectiva. Por otra parte el fortalecimiento de los consejos de establecimientos debilita aún más a los sindicatos. Hay que tomar en cuenta dos cuestiones fundamentales. En primer lugar el cambio del carácter de la representación colectiva y por lo tanto el traslado de los sindicatos de su rol dominante al subsidiario conlleva ciertos riesgos. Los sindicatos cono asociaciones de trabajadores, organizados verticalmente en la estructura de la industria y los gobiernos, tienen el potencial que no es posible lograr a través de diferentes tipos de consejos que trabajan en empresas en las que la actividad colectiva de los equipos se centra periódicamente solo durante la elección de los miembros del consejo. En el período entre las elecciones los trabajadores permanecen pasivos. No creo que los comités de empresas, es decir la representación extra sindical, estén en condiciones de equilibrar el rol de los sindicatos basados a su vez en la fórmula de congregación disfrutando de las estructuras de soportes regionales o nacionales. Por eso considero una solución más racional es la creación de un sistema en el que los sindicatos conserven un amplio margen de derechos representativos incluido el derecho de negociación y celebración de convenios colectivos como así mismo el de llevar adelante en nombre de los trabajadores los conflictos colectivos, a los representantes extra sindicales se les debería relegar únicamente el derecho a la información y consulta. Por supuesto esto requiere el apoyo del estado al movimiento sindical en un grado mucho mayor que el que tiene actualmente. Se puede finalmente aceptar que cuando los trabajadores resignan el derecho a organizarse sindicalmente resignan también de la protección que las organizaciones sindicales están en condiciones de asegurarles y por lo tanto, confiar la competencia sindical a los consejos de establecimiento conduciría a la sustitución de un verdadero diálogo social a una imperfecta modificación.

Hay que prestar atención a una segunda cuestión que resulta de la observación práctica, el funcionamiento de las representaciones extra sindicales en algunos países. En Polonia desde 2006, cuando entraron en vigencia las disposiciones que permiten el nombramiento de los comités de empresas solo en el 10% de los empleadores se crearon estas instituciones. En el siguiente período solo el 2% de los empleadores repitió la existencia de los comités. Actualmente la idea de los consejos de establecimientos es un total fracaso en Polonia. Naturalmente las razones de este estado pueden buscarse en muchos factores, incluidos los defectos en las regulaciones legales. Sin embargo, parece que la razón principal es una falta de interés de los trabajadores por esta forma de representación, y a veces la reticencia de los empleadores para apoyar estos consejos. En Hungría no vemos ninguna actividad de los comités de empresas en las empresas que no están sindicalizadas. Por lo tanto es difícil tratar a las representaciones extra sindicales como una alternativa viable a los sindicatos (por lo menos en los países de la Europa Central). Parece que una solución mejor es simplemente apoyar las formas más tradicionales de representación basada en una fórmula sindical. Por lo tanto creo que se debe observar estrictamente la distribución de competencias representativas y participativas –el poder de negociación debe ser de dominio de los sindicatos relegando a los comités de empresas solo el derecho a la información y consulta.