LA GESTION DE LOS DESECHOS SÓLIDOS EN EL SALVADOR JUAN GUILLERMO UMAÑA GRANADOS AMBIENTEC, S.A. DE C.V. Bulevar Universitario, Condominio residencial San Luis, pasaje 5, block E, número 3
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RESUMEN Para el 2004 se estima que en El Salvador se producen 3,200 toneladas de basura al día, al menos 3,000 toneladas son producidas en las cabeceras departamentales y del total producido en las áreas urbanas, al menos 2,000 toneladas tienen acceso a un relleno sanitario, sin embargo, solo se están depositando 1,500 toneladas diarias en éstos. Con el objeto de dimensionar el estado actual del manejo de los desechos sólidos en el país, se han establecido dos indicadores de proceso, para evaluar el desarrollo de la gestión realizada en los últimos 10 años, el primero es que 97% de la población urbana tiene acceso al servicio de aseo y el segundo es que el 65% de esta población tiene acceso a un relleno sanitario. Estos indicadores pudieran generar optimismo, sin embargo, el mayor problema de la gestión de los desechos sólidos no es implementar un servicio de aseo o un relleno sanitario, sino la sostenibilidad de los mismos y la calidad de éstos en cuanto a eficiencia y eficacia, reflejado en sus costos, cobertura, frecuencia, rutas, equipos y manejo de recursos en general, que es precisamente el problema de los sistemas actuales.
INTRODUCCION El Salvador está dividido políticamente en 14 Departamentos con 262 municipios, en los cuales viven 7 millones de habitantes (población proyectada para el año 2005), donde los municipios con servicio de aseo, según el censo de desechos sólidos realizado en el 2001 por el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (MARN), son 182 municipios, el número de municipios con servicio de aseo se viene incrementando desde 1992 (Censos Nacionales V de población y IV vivienda) a razón de 5 municipios por año. Los municipios que no cuentan con servicio de aseo (80 municipios), tienen poblaciones menores de 3,000 habitantes urbanos y representan menos de 3% de la producción de desechos, por lo que no contar con servicio de aseo es mas bien una condición de prioridades, debido a lo pequeño de sus áreas urbanas. En El Salvador la gestión del manejo de los desechos sólidos ha cobrado relevancia en los últimos 10 años, y eso se manifiesta en la existencia de un marco legal moderno, que se estructura a partir de la aprobación de la Ley de Medio Ambiente en marzo de 1998 y la entrada
en vigencia del Reglamento Especial Sobre Manejo Integral de los Desechos Sólidos publicado en mayo del año 2000. Esta importancia se expresa claramente por la política emprendida por el gobierno central que ha adquirido un préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para financiar parcialmente el costo del Programa de Descontaminación de Áreas Criticas (DAC), el cual está siendo ejecutado por el MARN, dicho programa tiene una duración de 5 años e inició en el año 2002, este programa tiene un fuerte componente de desechos sólidos municipales. La gestión de los desechos sólidos, es un tema abordado por RTI Internacional, con una visión de fortalecimiento institucional, creando condiciones para una mejor administración, dado que la calidad de un servicio requiere de una buena administración y gerencia, por tanto está se puede lograr por administración propia o a través de pequeños proveedores o con la participación de la empresa privada. Con está visión, se ha abordado el mayor de los impactos ambientales generado por la administración de los gobiernos locales en El Salvador y un importante factor de riesgo a la salud pública, dichos efectos no se pueden evaluar como locales o municipales, estos trascienden en el ámbito de regiones geográficas, afectando principalmente los recursos hídricos, el aire y el suelo. La gestión municipal de los desechos sólidos requiere de una reingenieria completa, ya que inicialmente el problema se ha tratado como insuficiencia de equipos para el servicio de recolección y transporte y no de forma integral, estos equipos han sido donaciones de países amigos y subsidios de las municipalidades. Así mismo a existido ausencia de la aplicación de técnicas y se han tenido dificultades para buscar otras soluciones de prestación del servicio de aseo. Por lo anterior RTI Internacional, después de conocer las condiciones en las que operan y se administran los servicios de aseo en el país y de haber participado durante 7 años en la solución, a través del acompañamiento de los procesos de investigación, diseño y seguimiento de las medidas, tiene el interés de compartir dicha experiencia y realizar un análisis que brinde un diagnóstico de carácter pro positivo.
METODOLOGIA El proceso de participación de RTI INTERNATIONAL en los municipios se ha realizado en el marco de los Proyectos: “Desarrollo Municipal y Participación Ciudadana” (PDMPC) y el de “Fortalecimiento Democrático Local” (FODEL), financiados por la Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de América (USAID), el cual parte de la selección de municipios a través de parámetros previamente establecidos por el programa, donde la solicitud y compromiso de las municipalidades para realizar las acciones producto de la asistencia técnica tienen un peso mayor; de esta forma, RTI Internacional ha intervenido, en el área de desechos sólidos en más de 40 municipios distribuidos en 9 departamentos del país
En cuanto a una clasificación de los municipios se ha tomando como base el Análisis Sectorial1, que los clasifica por tamaño de población y con el objetivo de contar con referencias comparativas se han reconocido los mismos tres rangos, que se cuantifican de la siguiente manera de acuerdo a los municipios intervenidos: 32 Municipios con poblaciones menores de 15,000 habitantes, de los cuales 21 tienen poblaciones menores de 3,000 habitantes 7 Municipios con poblaciones entre 15,000 y 50,000 habitantes 2 Municipios con poblaciones entre 50,000 y 200,000 habitantes Debido a que en El Salvador existe un 30 % de municipios menores de 3,000 habitantes se ha considerado crear un cuarto rango para municipios pequeños y el rango de municipios menores de 15,000 habitantes se ha dividido en dos escalas, la primera para los municipios menores de 3,000 habitantes y la segunda para los municipios de 3,000 a 15,000 habitantes, en la Figura 1 se presenta el porcentaje de municipios estudiados por tamaño de población.
5%
51%
17%
27% Menores de 3,000 habitantes Población 3,000 a 15,000 habitantes Población 15,000 a 50,000 habitantes Población 50,000 a 200,000 habitantes Figura 1. Distribución de municipios estudiados por rangos de población
RESULTADOS Los resultados han sido divididos en dos aspectos:
Características de los desechos sólidos Gestión administrativa y operativa de los sistemas
Características de los desechos sólidos
1
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos - El Salvador, Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social - OPS/OMS, 1998.
Se determinaron tres parámetros básicos: producción percápita (PPC), composición de los desechos y el peso volumétrico. Producción percápita (PPC): Este parámetro es útil para definir el tamaño del proyecto, permitiendo definir tipo y tamaño de equipo, cantidad de recursos humanos, insumos y definir la vida útil de un sitio de disposición final. En la Tabla 1 se presentan indicadores por rango de municipios establecidos por tamaños de poblaciones estudiadas. Tabla 1. Producción percapita obtenida en estudios realizados en el periodo 1998 –2004 RANGO DE MUNICIPIOS POR NÚMERO DE HABITANTES Menores de 3,000 habitantes 3,000 a 15,000 habitantes 15,000 a 50,000 habitantes 50,000 a 200,000 habitantes
PRODUCCION PERCAPITA (PPC) Kg/persona/día Mínimo Promedio Máximo 0.183 0.336 0.550 0.300 0.475 0.696 0.393 0.582 0.896 0.920 -
Composición: Ésta es útil para establecer la factibilidad de aplicar un proceso o uso de tecnología para su tratamiento o disposición final, esta es una característica física de los desechos que proporciona una idea de las características biológicas y químicas de los desechos generados en una ciudad, existen otras características que habría que determinar según sea el propósito, como es el caso de la humedad y la capacidad calorífica, que son de interés para la incineración de los desechos. Los resultados de los estudios realizados en municipios de El Salvador, se presentan en la Tabla 2, la cual se ha dividido por tamaño de poblaciones. Tabla 2. Composición de los desechos obtenidos en estudios realizados entre 1988 –2004 Componente de los desechos Materia Orgánica Papel y Cartón Plásticos Textiles Metales Madera Cuero Vidrio Finos
Población Menor de 3,000 habitantes (%) 76.00% 6.53% 11.40% 1.44% 1.13% 0.13% 0.38% 1.44% 1.56%
Población de 3,000 a 15,000 habitantes (%) 71.97% 6.94% 7.91% 2.56% 1.17% 1.42% 0.22% 2.36% 5.45%
Población 15,000 a 50,000 habitantes (%) 64.78% 15.93% 9.73% 3.09% 2.61% 0.57% 0.61% 2.09% 0.62%
Obsérvese la forma en que los porcentajes de los materiales no orgánicos aumentan en la medida que la población es mayor (exceptuando al plástico que es un componente especial de características creciente en todos los niveles debido a su bajo costo y amplio uso), esto repercute en la disminución en porcentaje de la materia orgánica, lo cual es un comportamiento normal, en ciudades grandes de países industrializados la materia orgánica alcanza apenas un 30 %. Para poblaciones entre 50,000 a 200,000 habitantes, solo se tiene el dato de materia orgánica que es 69.8%, como puede observarse es ligeramente mayor que el promedio para poblaciones entre 15,000 a 50,000, lo cual puede estar influenciado por características locales, otro factor que hay que observar es que a medida que las ciudades se hacen más grandes hay un mayor consumo de productos que generan plásticos, papel y cartón, disminuyendo así la proporción de materia orgánica. Peso volumétrico: este parámetro es útil para dimensionar contenedores, cajas de camiones abierto, o compactadores, composteras y rellenos sanitarios. En la Tabla 3 se presentan los valores obtenidos en los municipios estudiados. Tabla 3. Valores de peso volumétrico de la basura Rango de municipios Por número de habitantes Menores de 3,000 habitantes 3,000 a 15,000 habitantes 15,000 a 50,000 habitantes 50,000 a 200,000 habitantes
Peso volumétrico ( kg/m³) Mínimo Promedio Máximo 117.10 202.07 285.70 165.00 223.06 363.70 214.11 278.02 364.40 200.00 -
Gestión administrativa y operativa de los sistemas Para mejorar la gestión del manejo de la basura en los municipios, se debe tomar en cuenta que independiente de la forma en la cual se quiera resolver el problema del servicio de aseo, tercerizando el servicio, uniendo municipios para conformar empresas municipales o empresas de economía mixta o simplemente fortaleciendo las unidades de aseo actual, siempre se necesitará de un fortalecimiento institucional, para lograr la sostenibilidad de dichos servicios. El fortalecimiento institucional es en el ámbito de la gestión administrativa, requiere de acciones encaminadas a modernizar el sistema, mejorando la atención al ciudadano y optimizando los recursos para ampliar las coberturas del servicio y mejorar la sistematización de cobros y estructuración de tasas. Una buena administración del servicio de aseo permitiría optimizar los recursos y brindar un buen servicio, con un costo al alcance de los ciudadanos, RTI Internacional en los mas de 40 diagnósticos realizados a municipalidades se ha encontrado con casos de municipios que gastan grandes cantidades de dinero y aun así tienen baja cobertura y utilizan un botadero a cielo abierto.
Por lo anterior es importante que dentro de los diagnósticos se realice una evaluación del sistema con indicadores de eficiencia, pues la razón de diseñar un sistema de aseo es hacer eficiente y eficaz el servicio, no se trata de hacer innovaciones sin análisis de costo, como la introducción de composteras centralizadas, recolección con contenedores, transporte a través de vehículos compactadores para ciudades menores de 15,000 habitantes, en donde las calles son angostas y la mayoría se encuentran en mal estado. Los indicadores más utilizados en evaluaciones de eficiencia de los servicios de aseo son: toneladas recolectadas por trabajador, número de trabajadores por cada 1,000 habitantes servidos y habitantes servidos por camión; los resultados obtenidos se presentan en la Tabla 4. Tabla 4. Indicadores de eficiencia los municipio estudiados en El Salvador MUNICIPIO (Población urbana) Sonsonate (59,000) Acajutla (21,000) Cojutepeque (47,000) San Francisco Gotera (20,000) Sensuntepeque (17,500) Olocuilta (5,800) Sacacoyo (4,800) Comasagua (4,000) Jayaque (5,000) Tepecoyo (4,000) Jutiapa (583) Lolotiquillo (1,500) San Isidro (2,500) Cacaopera (1,600) Victoria (2,000) Yoloaiquín (1,100)
TONELADAS RECOLECTADAS POR TRABAJADOR 1.230 0.150 0.910 1.290 1.960 0.570 1.000 0.570 0.460 0.650 0.120 0.250 0.370 0.562 0.440 0.164
NO. HABITANTES TRABAJADORES SERVIDOS 1,000 HAB POR CAMIÓN 1.97 7,934 3.26 4,914 0.55 7,327 0.50 8,086 0.35 6,573 0.46 4,383 0.50 6,520 1.18 2,532 0.86 4,665 0.97 4,142 3.43 497 2.23 1,344 1.22 2,266 1.75 1,718 1.00 1,954 2.70 1,110
Según el Diagnostico de la Situación Actual del Manejo de Residuos Sólidos Municipales en América Latina y El Caribe2, las eficiencias de toneladas recolectadas en países Latinoamericanos oscilan entre 2 a 5 ton/trabajador/día, y el número de trabajadores por cada 1,000 habitantes es de 0.2 a 0.4. El servicio de barrido tiene una connotación especial, en ninguna de las municipalidades estudiadas se cobra, es un servicio sin planificación alguna y su ampliación muchas veces depende de factores ajenos a la necesidad real. En los municipios estudiados por RTI Internacional, los kilómetros atendidos por barrendero oscilan entre 0.73 a 1.5, que se considera un rango aceptable; en cuanto al numero de empleados 2
Publicación conjunta del Banco Interamericano de Desarrollo y la Organización Panamericana de la Salud, 1998.
en ciudades menores de 50,000 habitantes se encuentran 4 barrenderos como máximo, siendo en la mayoría 1 o 2 barrenderos, mientras que en ciudades mayores puede variar entre 6 como mínimo hasta 34 barrenderos. Según los índices para Latinoamérica un barrendero recolecta un promedio de 30 a 90 kilogramos de desechos por kilómetro recorrido, tomando una densidad de la basura de 280 kg/m3, se estaría recolectando en el barrido 0.107 a 0.321 m3 por kilómetro, además el rendimiento del personal es de 1 a 2 kilómetros de calle por día, o sea 2 a 4 kilómetros de cuneta por día. Como se puede observar, las ciudades de El Salvador aun están lejos de alcanzar los índices de eficiencia de Latinoamérica, esto debido a la falta de planificación de los mismos, exceso de trabajadores realizando una misma labor, entre otros. Otra situación que influye es el tipo de transporte muchos de los estándares de América Latina están tomados con camiones compactadores por lo que dichos parámetros deben estar referidos a tipo de unidades y tamaños de población atendida, los municipios menores de 15,000 habitantes difícilmente alcanzaran estos indicadores y para ellos habría que crear unos propios, por ejemplo los obtenidos en estas ciudades después de optimizados el servicio que son estudios que no se han realizado todavía. Estos índices de eficiencia explican el porqué de costos altos, debido a la falta de optimización del uso de los recursos, datos proporcionados por el Diagnóstico de OPS/OMS, ubican los costos de recolección y transporte entre US $15 a US $40 por tonelada, sin embargo en El Salvador oscilan desde US $18 a US $150 dólares por tonelada, como se presenta en la Tabla 5, a continuación. Tabla 5. Costo por tonelada recolectada en estudios realizados entre 1988 –2004 MUNICIPIO Sonsonate Acajutla Cojutepeque San Francisco Gotera Sensuntepeque Olocuilta Sacacoyo Comasagua Jayaque Tepecoyo Jutiapa Lolotiquillo San Isidro Cacaopera Chilanga Victoria Yoloaiquín
COSTO ($/ TONELADA) $37.01 $148.38 $31.43 $40.40 $21.99 $64.59 $18.27 $47.71 $35.39 $36.82 $105.00 $49.50 $68.33 $57.67 $53.47 $72.54 $58.84
Ahora otro aspecto relevante cuando se evalúa un sistema de aseo en su cobertura, ésta generalmente se mide por el número de inmuebles servidos, respecto al total de los inmuebles de la ciudad, lo cual indica cobertura de inmuebles servidos y no cobertura de recolección ya que esta depende de la generación por inmueble y en ese caso los inmuebles comerciales son los mayores generadores, esta situación es mas marcada a medida que la ciudad va creciendo y su actividad comercial también crece. Los desechos provenientes de las zonas comerciales representan el mayor porcentaje de generación, además al estar ubicados en el casco urbano, en donde, generalmente, los servicios se concentran, de tal forma que dando servicio a esta zona central se alcanzan fácilmente el 70% de cobertura de recolección de la basura generada a pesar de tener a la mayoría de las colonias perimetrales sin servicio, pues estos son los menores generadores. Éste es el caso de la mayoría de municipios estudiados, en los cuales la cobertura de recolección son mayores del 70% y en ciudades menores de 3,000 habitantes se alcanzan coberturas de 90% y mayores, como puede observarse en la Tabla 6. Tabla 6. Cobertura de recolección promedio obtenidas en estudios realizados entre 1988 –2004 COMPONENTE DE DESECHOS Cobertura de recolección
POBLACIÓN MENOR DE 3,000 HABITANTES (%)
POBLACIÓN 3,000 A 15,000 HABITANTES (%)
POBLACIÓN 15,000 A 50,000 HABITANTES (%)
88.46%
80.31%
70.39%
Disposición final: La disposición final a través de un relleno sanitario en un municipio en El Salvador, es una larga travesía, hasta ahora los municipios que lo han logrado tienen una experiencia que alcanza los 9 años, sin embargo, bajo el marco legal existente, un municipio que inicia su gestión puede llevarse tres años para ver esta obra operar y teniendo todo factible esto se podría realizar en un año y medio. Actualmente, en El Salvador alrededor de 26 a 30 municipios cuentan con acceso a un relleno sanitario, los rellenos utilizados por varios municipios son los ubicados en los municipios de Nejapa (Área Metropolitana de San Salvador), Sonsonate y Usulután, luego existen los rellenos manuales que sirven a un solo municipio como el de Pasaquina, Suchitoto, San Francisco Menéndez, Corinto y Perquín. Algunos municipios como Santa Rosa de Lima, San Miguel y Acajutla cuentan con terrenos propios y factibles de desarrollar rellenos, pero que se han estado manejando como botaderos y por falta de financiamiento no han podido desarrollar mayor infraestructura. Los municipios del área metropolitana de San Salvador pagan $ 16.95 de dólar por tonelada dispuesta en el relleno sanitario propiedad de MIDES SEM de C.V y en Sonsonate el relleno es propiedad de la municipalidad de Sonsonate y lo administra CAPSA S.A de C.V, el costo por tonelada es de $11.30 dólares y el otro relleno de uso intermunicipal es el de Usulután que es
propiedad de SOCINUS SEM de C.V que cobra $12.00 dólares por tonelada, todos estos costos incluyen el 13 % del impuesto al valor agregado (IVA). Respecto a la construcción de un relleno sanitario se tiene que el costo de inversión inicial es de alrededor $ 8.20 dólares por habitante urbano actual, la inversión inicial contempla las obras elementales como acceso principal, casa de operaciones, bascula, lagunas de lixiviados y habilitación de una zona de operación inicial para al menos el primer año, la cual incluye impermeabilización, obras de drenaje de aguas lluvias captación de lixiviados y la colocación de sus chimeneas de extracción de gases. El costo por tonelada dispuesta en un relleno representa el costo de operación y mantenimiento, mas la recuperación del capital inicial de inversión y contempla el capital requerido para las inversiones futuras, dado que un relleno no se construye de una sola vez y cada año requerirá de inversiones para ir habilitando mas zonas para confinar los desechos. El costo de la tonelada dispuesta en un relleno se puede dividir en dos partes iguales, es decir el 50% de la tarifa es utilizada en operación y mantenimiento y el restante 50% representa la recuperación de la inversión inicial y la captación del capital necesario para las inversiones futuras, que contempla compra de equipo. Respecto a los cierres de botaderos el indicador de inversión es de $ 10.00 dólares por metro cuadrado de botadero clausurado en el mismo sitio, es decir sin remoción y traslado de desechos.
CONCLUSIONES La gestión del manejo de la basura en El Salvador, presenta una buena perspectiva para los próximos 5 años y es un momento muy valioso para lograr cambios, sin embargo, si no se atiende en forma integral, respecto al manejo administrativo, técnico, económico, social y cultural del país, se habrá desperdiciado la oportunidad de haber cambiado el rumbo de la gestión de los desechos sólidos en país, pues jamas se había contado con tanta cooperación externa sobre el tema, ni nunca el gobierno central había tomado un préstamo para este sector, ni las municipalidades y la población habían tenido tanta participación con respecto a la gestión de los desechos sólidos, principalmente en la disposición final de la basura. La mejora de los servicios de aseo podrá lograrse a través de modelos implementados por una administración municipal fuerte, capaz de optimizar los recursos ya sea por administración propia o terciarizando el servicio. Uno de los mayores problemas de la administración municipal es el desconocimiento de sus costos por servicio y su potencial de recaudación, lo cual no le permite modernizar su sistema de cobro, convirtiendo esto en un circulo vicioso que lo conduce a prestar servicios de mala calidad y a cobrar por debajo de sus costos. Por otra parte, es necesario que las unidades encargadas de prestar los servicios cuenten con un presupuesto anual, basado en los costos de operación y mantenimiento real del sistema, que le
permita prever inversiones para mejorarlos, así como contemplar amortizaciones para la sustitución de equipos. Esto cambiaría la situación actual, en donde se termina con todas las unidades de transporte en mal estado y sin posibilidades de adquirir nuevas, llegando a uno de los peores males de la gestión municipal, que es la compra de vehículos usados, los cuales son adquiridos con vidas útiles mayores de los 10 años, generando altos gastos de mantenimiento y cuya duración de los camiones en el mejor de los casos es de tres años. Respecto a la disposición final de la basura, es importante reconocer que el relleno sanitario es el único método disponible, por el momento, que brinda seguridad a bajo costo y que este no debe compararse respecto a sistemas de tratamiento, pues el compost, la incineración u otros sistemas de tratamiento siempre generan un residuo que es necesario disponer en un relleno sanitario. Por tanto los sistemas de tratamiento son procesos intermedios que en la medida que los municipios cuentan con mayores recursos o debido a las condiciones territoriales de poco espacio se ven obligados a utilizar tratamientos que tiene por objetivo principal disminuir el volumen de la basura, aumentando así la vida útil de los rellenos sanitarios. Finalmente establecer que a pesar del marco legal existente se requiere de una actualización del reglamento de desechos sólidos y de la emisión de una norma para estandarizar los parámetros de diseño y criterios de evaluación de sistemas de aseo, de tal forma que se tengan mayores herramientas para mejorar los sistemas de aseo y se pueda aportar mas a la investigación y desarrollo del conocimiento del tema en el ámbito nacional.
BIBLIOGRAFIA Análisis sectorial de residuos sólidos – El Salvador. (1998) Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social – OPS/OMS. Código de trabajo. El Salvador (2000). Diagnóstico de la situación del manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe (1998) Publicación conjunta del Banco Interamericano de Desarrollo y la Organización Panamericana de la Salud, Washington D.C. Ley del medio ambiente, El Salvador, 1998. Zelaya, L. Primer censo nacional de manejo de desechos sólidos. Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2001. ESTUDIOS REALIZADOS POR RTI INTERNACIONAL AMBIENTEC, S.A. de C.V. Cierre sanitario del botadero público de Santa Cruz Tazula(2001), Diagnóstico financiero – administrativo y técnico – operativo de la empresa SOCINUS, SEM de C.V. (2003), Diseño de los sistemas de aseo público de los municipios de Usulután, Ereguayquín y Concepción Batres (2004); Estudio de selección de sitio para el relleno sanitario de la Asociación del valle Central y Sur de Morazán (2002); Optimización del servicio de recolección y disposición final de los desechos sólidos de los municipios que conforman la Asociación del valle Central y Sur de Morazán (2002); Optimización del sistema de aseo público de los municipios
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