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Informe:
TRIPLE FRONTERA Donde confluyen una multiplicidad de factores y problemáticas de la seguridad
Responsable del Informe: Gastón Hernán Schulmeister Colaboración: María Cecilia Pinto Ignacio Romano Santiago Veiga Con el apoyo de
Noviembre de 2004 Tucumán 141 9° “X” (C1094AAC) Buenos Aires - Argentina Tel/Fax: 54 11 4311-5645 – www.fundacion-fundar.org.ar
F UNDACIÓN F UNDAR –Justicia y Seguridad–
Índice ÍNDICE
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I.
PRESENTACIÓN
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II.
INTRODUCCIÓN
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III.
TRES FRONTERAS, MÚLTIPLES AMENAZAS COMPARTIDAS
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IV.
EL ROL RETROALIMENTADOR DE LOS FACTORES EN JUEGO
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V.
EVALUANDO DESAFÍOS PENDIENTES
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VI.
CONSIDERACIONES FINALES
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VII.
FUENTES
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VIII.
ANEXO: CIRCUITO DE LA DROGA EN LA TRIPLE FRONTERA
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Triple Frontera
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I.
Presentación Reiteradas han sido las alusiones a la Triple Frontera, identificando al área
comprendida entre las ciudades de Puerto Iguazú (Argentina), Foz de Iguazú (Brasil) y Ciudad del Este (Paraguay) como nicho del accionar del terrorismo internacional, sobre todo tras los atentados perpetrados en Buenos Aires contra la Embajada de Israel y la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA).
Diversos informes y declaraciones se han sucedido desde entonces, siendo la supuesta consideración de la zona como eventual blanco para un contraataque norteamericano en su « guerra » declarada al terrorismo, la noticia que la traería nuevamente al debate público en el pasado mes de agosto, junto a la consiguiente militarización anunciada por Brasil.
Frente a un escenario que no deja de perder vigencia, el presente informe procura brindar herramientas para entender lo que ocurre en Tres Fronteras, a partir de un análisis en torno a los múltiples factores y problemáticas de la seguridad presentes en la región.
Triple Frontera
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II. Introducción La denominada “Zona de la Triple Frontera” está comprendida entre las ciudades de Puerto Iguazú (Argentina), Foz de Iguazú (Brasil) y Ciudad del Este (Paraguay), enclavadas en la confluencia de los ríos Paraná e Iguazú. Un área importante no sólo desde el punto de vista turístico, comercial y ecológico; sino también -a partir de características propias de una región fronteriza-, por su vulnerabilidad frente a problemáticas de la seguridad que la tornan “atractiva” para su utilización como plataforma de acción por parte de organizaciones tanto terroristas como criminales.
Fuente http://www.nti.org/e research/e3 16b.html
De alertar sobre tal potencial oscuro se han encargado diversos informes, publicaciones y declaraciones que se han difundido en alusión a la región, contribuyendo el tratamiento mediático recibido a su presentación como “refugio de terroristas” y ámbito donde la ilicitud pareciera ser el “paisaje natural” imperante. Frente a esta realidad vale plantear dos interrogantes básicos, a partir de los cuales se procurará abordar lo que acontece en “Tres Fronteras”: ¿porqué se justifican estudios que excedan a las consideraciones geográficas, turísticas o incluso ecológicas de la zona?, y ¿cómo abordar, en consecuencia, lo que ocurre en la misma?
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Las diversas razones que justifican la importancia de monitorear la situación se pueden sintetizar básicamente en dos grandes ejes. En primer lugar, ante el hecho de que la Argentina en su frontera nordeste estaría lidiando con problemáticas que forman parte de una agenda de seguridad compartida, inicialmente a nivel (sub)regional y hemisférico -extensible a escala global-; siendo en particular el terrorismo internacional uno de los asuntos (issues) prioritarios, frente al cual no se puede mantener una actitud de indiferencia luego de que Buenos Aires fuese en dos oportunidades escenario de su accionar, con los atentados a la Embajada de Israel y la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA), en 1992 y 1994 respectivamente.
Y en segundo lugar, la zona de Tres Fronteras puede ser concebida como la más significativa de la subregión, teniendo en cuenta su ubicación por el puente de contacto que representa para los países embarcados en el proceso de integración que supone el MERCOSUR, y la mayor complejidad que presenta en contraste a otras zonas fronterizas de la Argentina1, planteando la desafiante tarea de articular respuestas y políticas en forma mancomunada con los restantes países. Sin embargo, para abordar adecuadamente la complejidad de la zona en cuestión, es imprescindible tener presente la multiplicidad de factores en juego (geográfico, político, socio-económico, demográfico y comercial-financiero) y la amplia gama de problemáticas de seguridad presentes, resaltando la interdependencia de diversas actividades ilícitas implicadas, tales como el tráfico de armas y drogas, la inmigración ilegal, y otras formas delictivas como el lavado de dinero y el contrabando. Un enfoque ampliado que excede a la aplicación de caso a la triple frontera, para considerar a la hora de dar cuenta, por ejemplo, de los problemas de inseguridad que de manera creciente aquejan a las grandes metrópolis latinoamericanas.
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Si bien la zona de Salta y Jujuy y el punto tripartito con Bolivia y Chile podrían citarse como ejemplos de zonas conflictivas por la importancia que representa sobre todo el ingreso de cocaína (mientras en Misiones y Formosa el tráfico ilegal está más estrechamente vinculado con la marihuana), la triple frontera con Brasil y Paraguay obliga a prestar atención a amenazas que van más allá del narcotráfico, como en el caso del terrorismo teniendo presente los informes que alertaran sobre la supuesta actividad de grupos fundamentalistas en la zona. Triple Frontera
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III. Tres
Fronteras,
múltiples
amenazas
compartidas Las diversas referencias que suelen encontrarse sobre la Triple Frontera pueden sintetizarse en la identificación de la misma como una región que es objeto del lavado de dinero, el contrabando, el tráfico de armas y drogas, y el financiamiento para organizaciones extremistas2.
Pero al compás de los diversos informes y sucesivas alusiones a la Triple Frontera como nicho del accionar del terrorismo internacional3, corresponde señalar una serie de realidades y hechos fundamentales. Al respecto, merece recordarse que la proyección del terrorismo a nivel transnacional se haría sentir en la República Argentina en la década de los ’90 con los atentados perpetrados en Buenos Aires a la Embajada de Israel y la Sede de la AMIA, dejando un saldo de 107 muertes reconocidas oficialmente y alrededor de 450 heridos4. Estos hechos atestiguarían el sufrimiento en carne propia del accionar del terrorismo internacional en las jornadas del 17 de Marzo de 1992 (17M) y el 18 de Julio de 1994 (18-J) respectivamente, aunque inicialmente se negara la presencia en suelo argentino de una amenaza que no reconoce fronteras5.
Constituye esta la primer realidad insoslayable que no hay que perder de vista y justifica por sí misma, a la luz de los hechos, la atención sobre la problemática en cuestión, al margen de las consideraciones ulteriores que puedan formularse sobre el grado de apoyo que se habría brindado desde la zona de la Triple Frontera para tales atentados.6
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The World Fact Book 2004, CIA Para ver el historial de acciones concretas en la región entre los años 1999 y 2003, remitirse a la recopilación de información realizada por el informe de Rex HUDSON, Terrorist and Organized Crime Groups in the Tri-Border Area (TBA) of South America, The Library of Congress, A report Prepared under an Interagency Agreement by the Federal Research Division, Washington DC, July 2003. 4 Sobre el punto de inflexión que supone 1992 para el accionar del terrorismo internacional islámico en Latinoamérica, remitirse a Mark S. STEINITZ, “The turning Point: 1992” en Middle East Terrorist Activity in latin America, Center for Strategic and International Studies (CSIS), Policy Papers on the Americas, Volume XIV, Study 7, July 2003. 5 Mario BAIZÁN, “Una reflexión acerca de la experiencia argentina en materia de lucha contra el terrorismo”. Conferencia disctada en el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) con motivo del Seminario: “El Estado Argentino ante las Nuevas Amenazas”, Julio de 2001. 6 “Un horror repetido en la Argentina”, en diario La Nación, 12 de Septiembre de 2001. 3
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En consecuencia, la seguridad en la triple frontera se instalaría en la agenda pública y política argentina, a partir de vinculaciones entre comerciantes de origen árabe radicados en la zona con importantes recursos económicos y agrupaciones islámicas en Medio Oriente. Basta con hacer un rastreo de las publicaciones de medios periodísticos7, y remitirse a los diversos informes y declaraciones por parte de funcionarios y autoridades (tanto nacionales como del exterior), para comprobar el grado de preocupación que se depositaría desde entonces sobre la región, por las presuntas actividades de grupos terroristas8.
Sin embargo la relación anteriormente aludida entre miembros de la comunidad árabe en la zona con organizaciones en Medio Oriente es reconocida por los mismos representantes de tal comunidad en lo que hace a su contribución al financiamiento de grupos políticos-religiosos con quienes tienen afinidad, aunque negando que tales fondos sean destinados para actividades terroristas9. De allí que tal relación constituya una segunda realidad a tener presente, siendo el envío de remesas un acto reconocido por sus propios protagonistas involucrados, y admitido por parte de autoridades tanto locales como nacionales comprometidas en la zona10. 7
“Triple Frontera: un informe oficial compromete a Paraguay”, en diario Clarín, Buenos Aires, 30 de Junio de 1998; “Las huellas de Bin Laden que la SIDE encontró en la Triple Frontera”, en diario Clarín, Buenos Aires, 16 de Septiembre de 2001. 8 Entre las autoridades nacionales, cabe recordar las reiteradas denuncias y acusaciones por parte del exMinistro del Interior argentino Carlos Corach hacia el Paraguay y la calificación que éste hiciera de Ciudad del Este como “santuario único en el mundo de la delincuencia y la impunidad”, que lo convirtiera en persona no grata en dicha ciudad. “Repudian a Corach”, en diario Clarín, Buenos Aires, 28 de Noviembre de 1997. Desde el exterior, declaraciones por parte de Roger F. Noriega (Subsecretario de Estado de la Oficina de Asuntos del Hemisferio Occidental del Departamento de Estado de los Estados Unidos), Cofer Black (Coordinador de la Oficina Antiterrorista), James T. Hill (Comandante del Comando Sur) o Donald Rumsfeld (Secretario de Defensa) haciendo alusión a las denominadas “áreas sin ley”, por citar sólo algunos de los protagonistas más recientes. Sobre las “Áreas sin Ley”, remitirse a Andrés OPPENHEIMER, “La amenaza de las áreas sin ley”, en diario La Nación, Buenos Aires, 11 de Marzo de 2003. 9 Mohammed Nasser, uno de los líderes de la comunidad libanesa local, admitió que se envía dinero a Hezbollah, afirmando que “una vez por mes, o cuando podemos, enviamos dinero a nuestra gente”. En el mismo sentido se expresó que “algunos tienen familiares que están en el Hezbollá pero, por supuesto, ésos no son los únicos fondos que ayudan al movimiento. Los aportes importantes los hacen asociaciones de empresarios (que eludió afirmar que existan en Ciudad del Este) y un país que todos saben cuál es (en referencia a Irán)”. “Desde Ciudad del Este financian al Hezbolá”, en diario La Nación, Buenos Aires, 24 de Mayo de 1998. 10 El 22 de Noviembre de 2001 la revista norteamericana Time daría lugar a versiones según las cuales desde la zona de la triple frontera se enviaban remesas de dinero a Bin Laden, siendo el mismo día tal noticia considerada desde Brasil como probable por el entonces Canciller Celso Lafer, y posteriormente ratificada la investigación por O Globo. “Goberno admite que Tríplice Fronteira pode financiar rede de Bin Laden”, Folha de Sao Paulo, 23 de Noviembre de 2001, en Mariano BARTOLOMÉ, “La Triple Frontera: Principal Foco de Inseguridad en el Cono Sur Americano”. Military Review Hispano-American, July-August 2002. Por su parte hacia el año 2002, Carlos Altemburger, Jefe de la Secretaría de Prevención e Investigación del terrorismo en el Paraguay, sostuvo ante la prensa que “lo que nosotros Triple Frontera
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Tal como lo afirma el Departamento de Estado norteamericano en su último informe sobre las Tendencias del Terrorismo Global (Patterns of Global Terrorism 2003)11, la zona de la Triple Frontera se ha descrito por largo tiempo como un centro regional para las actividades de recaudación de fondos de Hezbollah (o Partido de Dios) y HAMAS (o Movimiento de Resistencia Islámica); identificándose también a la misma como punto de referencia para el tráfico de armas y drogas, el contrabando, la falsificación de documentos y moneda, el lavado de dinero y la fabricación y transporte de mercaderías falsas.
Ahora, pese a que durante el año 2003 continuaron los informes sobre la supuesta presencia de Al-Qaeda en la zona, no pudo corroborarse la veracidad de estas versiones tal como lo reconoce el mismo Departamento de Estado norteamericano en el documento anteriormente citado. Por su parte, en diciembre de 2003 una delegación interinstitucional de alto nivel de los Estados Unidos asistió a una reunión especial en Asunción (Paraguay) de la Comisión Tripartita de la Triple Frontera12, concluyéndose que la información disponible no confirmaba los informes de actividades operacionales por parte de terroristas en la zona.
Sin embargo, no por ello dejan de haber fundamentos en la persistente preocupación sobre lo que acontece en la zona; en función del modus operandi en forma de células dormidas o latentes que las organizaciones terroristas bajo la lupa en la región utilizan (ver Cuadro 1), las dificultades que plantean para los trabajos de inteligencia por sus características poco permeables, y la importancia que el potencial del financiamiento del terrorismo por sí solo merece, con la complejidad que la temática en cuestión supone, pudiendo ser funcionales al mismo incluso actividades absolutamente lícitas.
hemos comprobado en nuestras múltiples acciones en la Triple Frontera es que existen personas que se dedican a la financiación de actos o de grupos terroristas por la gran cantidad de remesas de dinero que desde Ciudad del Este van hacia Medio Oriente”. “Entrevista, tráfico en la “triple frontera”, diario BBC Mundo.com, Londres, 03 de Septiembre de 2002. 11 United States. Department of State. Office of the Coordinator for Counterterrorism. Patterns of Global Terrorism, 2003. Washington, April 2004. 12 Dicho mecanismo de seguridad fue establecido por los tres países de la zona en el año 1998, sirviendo la reunión del 3+1 (los tres países lindantes más los Estados Unidos) de foro permanente para la cooperación en la lucha contra el terrorismo y la prevención del delito. Triple Frontera
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Cuadro 1: Organizaciones Terroristas sospechadas de estar presentes en la región Grupo Descripción Su nombre significa Partido de Dios. Es un grupo libanés de Hezbollah Procedencia: Islámicos militantes shiítas, patrocinado por Irán y Siria, que ha libaneses desarrollado una importante fuerza en la sociedad y la política libanesa. Contando con un brazo armado encargado de llevar a cabo sus “acciones militares”, se oponen a Occidente, son un implacable enemigo de Israel y buscan crear un estado con los lienamientos básicos de la República Islámica de Irán como modelo. Conocido también como Movimiento de Resistencia Islámica HAMAS Prodecencia: Islámicos (Harakat al-Muqawama al-Islamiya), es el principal palestinos movimiento fundamentalista musulmán. Con una red de trabajo ampliada a lo social y un ala terrorista que trama atentados suicidias en Israel, es la principal oposición a la Autoridad Nacional Palestina fundada por Yasser Arafat, un decidido enemigo a la paz entre Israel y Palestina, y un jugador central en la crisis de Medio Oriente. Su nombre significa Grupo Islámico. Es la organización Jamaat Al-Islamiyya Procedencia: Islámicos militante islámica egipcia más grande, y posee importantes egipcios lazos con la red terrorista Al-Qaeda. Tiene presencia no sólo en Egipto, sino también a nivel mundial. Su líder espiritual, Sheikh Omar Abdel Rahman, cumple sentencia en los Estados Unidos por su participación con el ataque al World Trade Center en 1993. La Jihad Islámica Egipcia constituye la otra organización Al-Jihad Procedencia: Islámicos terrorista egipcia importante. Tiene lazos con Al-Qaeda y ha egipcios realizado numerosos ataques contra objetivos del gobierno egipcio. La organización ha mantenido a través del tiempo un pequeño cuadro de militantes leales con habilidades y entrenamiento. Operativa principalmente fuera de Egipto desde los años ´90, se ha enfocado hacia objetivos norteamericanos. Al-Qaeda en árabe significa la base. Es una red terrorista Al-Qaeda Procedencia: Islámicos internacional liderada por Osama Bin Laden. Busca librar a los afganos países musulmanes de lo que interpreta como la influencia secular de Occidente, y reemplazar sus gobiernos con regímenes fundamentalistas islámicos. Luego de los episodios del 11/9 Estados Unidos lanzó una guerra en Afganistán para destruir sus bases y derrocar a los talibanes, que amparaban a Bin Laden y a sus seguidores. Fuente: Council on Foreign Relations, United States of America.
En consecuencia, las discusiones en torno a cuán contundentes o no pudieran ser las pruebas sobre el accionar terrorista en la zona tan sólo han servido en los últimos
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años para desalentar los esfuerzos que en materia de cooperación nuestro país (merece destacarse) fomentara a nivel subregional hacia mediados de los años ’9013.
Todo esto, perdiéndose de vista que con el desentendimiento no se estaría más que renunciando a ejercer el propio derecho soberano de hacer valer el imperio de la ley, con todos los controles y garantías que ello supone. De allí la necesidad de un debate serio y responsable, a la altura de las circunstancias que una amenaza como el terrorismo amerita.
Por ende, es importante resaltar que la lucha contra el terrorismo -al igual que ocurre frente al narcotráfico por ejemplo14- no es parte de una agenda que se deba plantear como “impuesta” por parte de los EE.UU. 15; sino que obedece, por empezar, a preocupaciones propias, ante la necesidad de velar por la seguridad nacional y (sub)regional.
Mejorar los mecanismos de cooperación, atendiendo las deficiencias actuales de coordinación en el intercambio de información por ejemplo, no haría otra cosa que potenciar las capacidades de control sobre lo que acontece en la subregión y asegurar que la única ley que se cumpla sea la del Estado16. Frente a los desafíos de hoy día, todo Estado que pretenda hacer valer posiciones y conductas unilateralmente en nombre de su “soberanía” desentendiéndose de las problemáticas de seguridad latentes en la región, 13
Brasil y Paraguay niegan la existencia de células “dormidas” de grupos integristas islámicos en la Triple Frontera. Sí reconocen en cambio la potencialidad de la “recaudación solidaria” para causas terroristas, y el riesgo que representa la criminalidad como disparador para una situación de crisis mayor. Un posicionamiento que buscaría desalentar a los EE.UU. de aplicar una doctrina hemisférica y/o regional, complementaria de su redefinida Estrategia de Seguridad Nacional (2002), a la cual no escapa la preocupación por los “espacios vacíos” en los que la autoridad del Estado se ha esfumado o se halla en discusión. Fundación de Estudios Políticos del Tercer Milenio (FUPOMI), “Informe de situación Agosto de 2004”. [http://www.fupomi.com.ar/img/TripleF.pdf] 14 Al respecto sólo basta resaltar que la Argentina ya no es sólo un país de tránsito para las drogas, estando en aumento su consumo interno. “El peso de no tener una política”, en diario La Nación, Buenos Aires, 03 de Octubre de 2004. 15 El entonces Coordinador de Antiterrorismo del Departamento de Estado, Francis Taylor, identificaría ante el Subcomité de Asuntos del Hemisferio Occidental de la Cámara de Representantes del Congreso de los EE.UU a los grupos integristas islámicos en la Triple Frontera entre las principales preocupaciones de Washington en el frente latinoamericano de la guerra contra el terrorismo (junto a la atención de las Fuerzas Armadas Revolucionarias -FARC- en Colombia), llegando a concebir a aquella como “la más problemática del hemisferio en cuanto a actividades de terroristas islámicos”. “El Terrorismo Islámico y la conexión latinoamericana”, en diario El Nuevo Herald, Miami, 15 de Noviembre de 2001. 16 Para Juan Belikow, Profesor de la U.S. National Defense University (NDU), ni el término “Áreas sin ley” ni “Áreas ingobernadas” son adecuados, puesto que en realidad en tales zonas hay ley y gobernabilidad, aunque no son las impartidas por el estado sino por diversos grupos criminales. Triple Frontera
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no deja de estar expuesto a ellas; debiéndose entender que en los albores del siglo XXI un país para lograr ejercer efectivamente su poder soberano precisa del accionar coordinado (cooperación mediante), ante el desafío asimétrico a la seguridad que plantean actores no estatales17.
No obstante, al margen de la promoción de respuestas en forma conjunta con los países vecinos, ineludiblemente los primeros pasos deben darse a nivel nacional. En este sentido, para combatir todas las amenazas propias de la nueva agenda de seguridad, una tarea fundamental será la construcción de un estado fuerte y ágil desde el punto de vista institucional, capaz de instrumentar las políticas que se diseñen para dar respuestas a los nuevos desafíos18. Capacidades que también vale promover a nivel subregional, ante la necesidad de formular políticas de iniciativa local antes de que éstas sean planteadas desde afuera19. En conclusión, de estas consideraciones preliminares se desprende que la agenda de seguridad es compartida, inicialmente a nivel subregional y hemisférico. Involucra asuntos que deben preocupar a América Latina toda; y de allí el interés que debiera depositar especialmente la subregión del Cono Sur por generar respuestas propias, ejerciendo plenamente la autonomía relacional20 que le corresponde; si es que no se 17
Por su parte, para entender la desafiante tarea por delante resultan ilustrativas las reflexiones de Alvin y Heidi TOFFLER a la hora de criticar a Estados Unidos por la creación del Departamento de Seguridad Interior (Homeland Security), al cual califican como otro ejemplo de una burocracia clásica, lenta y difícil de manejar, al considerar que “pretenden que una organización vertical nos proteja contra redes horizontales de células terroristas pequeñas y elusivas”. “Quién engañó a la CIA”, en diario La Nación, Viernes 13 de Agosto de 2004. 18 Ver Pablo DREYFUS, “Estados débiles en un mundo peligroso: si quieres seguridad, primero identifica y reduce tu vulnerabilidad”, en Boletín del Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos (ISIAE), Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), Año 4, Número 16, Julio de 2001. 19 Sobre los riesgos de mantener una actitud desentendida respecto a la seguridad en Triple Frontera se suele advertir al considerarse la exposición de la zona a la eventual acción directa por parte de los Estados Unidos, teniendo presente la política activa de Norteamérica contra el terrorismo internacional que toma al mundo entero como teatro de operaciones para las acciones militares que se consideren necesarias. Comisión de Defensa del Centro de Estudios Nueva Mayoría, “La triple frontera: ¿último aviso?”, NuevaMayoría.com, 15 de noviembre de 2002. 20 Para abordar la relación entre la subregión y los Estados Unidos desde el punto de vista específicamente teórico, es oportuno tener presente como marco a la autonomía definida de manera relacional (que se construye con otros, antes que antagónica), tal como lo conciben Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlián. Un abordaje de la cuestión de la soberanía que sugiere la pertinencia, tanto teórica como empírica, de pasar de una autonomía concebida de modo antagónico a una autonomía definida de manera más relacional; dada la necesidad de utilizar conceptualizaciones acordes a los nuevos tiempos, y debiéndose por ello reconceptualizar la “vieja” autonomía definida como condición (o sea, como la habilidad de los estados para tomar decisiones sin seguir los deseos, preferencias, u órdenes de otros estados). En este contexto, la “autonomía relacional” debe entenderse como la capacidad y disposición de los estados para tomar decisiones por voluntad propia con otros y para controlar Triple Frontera
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quiere permanecer indiferentes ante amenazas que pueden volver a manifestarse en cualquier momento en forma desmedida, pero que no por ello dejan de cobrarse vidas día a día. En la medida que no sea así, se anticiparía un frente de “guerras perdidas” ante las cuales pareciera no querer “dárseles batalla”
conjuntamente procesos que se producen dentro y más allá de sus fronteras, sin ser en consecuencia “autonomía” y “dependencia” opuestos. Roberto RUSSELL y Juan Gabriel TOKATLIAN, “Redefiniendo la autonomía” en “De la autonomía antagónica a la autonomía relacional: una mirada teórica desde el Cono Sur”, Revista Post Data 7, ISSN 1515-209X, Mayo de 2001, pp. 86-88. Triple Frontera
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IV. El rol retroalimentador de los factores en juego No obstante, la agenda de seguridad internacional no se agota en el terrorismo internacional. Mientras éste y el narcotráfico son reconocidos como amenazas prioritarias en la región21, otro gran grupo de actividades vinculadas al crimen organizado no deben ser menos consideradas, tanto por los riesgos propios que generan, como por el rol retroalimentador que éstas esconden.
Frente a esta realidad, hay que señalar las implicancias que las actividades económicas -tanto lícitas como ilícitas- tienen en la zona, propias algunas de ellas de la criminalidad organizada22. En este sentido, gran parte de la explicación de lo que acontece deviene de la magnitud de la actividad comercial-financiera presente, pudiendo muchas de ellas -no sólo las ilegales- servir para el financiamiento del accionar terrorista (cuya contribución es el punto que mayor atención despierta23).
Es importante traer a colación el factor económico si se tiene en cuenta que el área de la triple frontera se transformó a partir de la década del ´90 en una de las zonas de mayor crecimiento en el mundo, estimándose que en su época floreciente -hacia 1996 aproximadamente- Ciudad del Este llegó a movilizar por el comercio 12.000 millones de dólares al año, constituyéndose en la ciudad paraguaya con mayor actividad económica24. De allí la trascendencia del factor económico a tener presente, más allá de
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Según lo plantea Francisco Rojas Aravena, las variaciones en las prioridades a nivel subregional asoman sólo luego de la identificación consensual que suponen el narcotráfico y el terrorismo como amenazas comunes. Francisco ROJAS ARAVENA, Seguridad en las Américas, los desafíos Post Conferencia: Operacionalizar los consensos y articular los conceptos, Friedrich Ebert Stiftung (FES) Briefing Paper, Mayo 2004. 22 Tal como lo establece la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, conocida como la Convención de Palermo, por “grupo delictivo organizado” se entiende un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados... con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio material. Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, 12 de Diciembre de 2000, Artículo 2, Definiciones. 23 Las fuerzas de seguridad argentinas atribuyen entre los grupos fundamentalistas delitos como el tráfico de armas, el contrabando y el comercio de drogas, el lavado de dinero y la falsificación de documentos. “Triple Frontera: un informe oficial compromete a Paraguay”, en diario Clarín, Buenos Aires, 30 de Junio de 1998. 24 “Geography, Society and Economy”, en Rex HUDSON, Op. Cit, July 2003. Triple Frontera
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las estimaciones que -devaluaciones y recesiones mediante- pudieran hacerse sobre la situación actual25.
Éste constituye el contexto sobre el cual se ha generalizado la idea de que la región de la Triple Frontera (en particular Ciudad del Este) constituye una zona que se ha prestado durante años a todo tipo de actividades que pudieran rayar con la ilegalidad; siendo, por otro lado, la recurrente práctica de los turistas de sacar “ventajas” de los tipos de cambio de las monedas para aprovisionarse de bienes a precios por debajo a los costes que los mismos tienen en sus países de origen un indicio palpable del centro comercial que dicha zona ha representado para bienes de la más diversa índole26.
Pero las percepciones no surgen del vacío. El comercio ilegal se presenta como una característica central de la frontera paraguayo-brasileña a través del Puente Internacional “De la Amistad”, que une Foz de Iguazú con Ciudad del Este, así como a través del Río Paraná. Por ejemplo, exclusivamente por vulneración de derechos de autor y de patentes en rubros tales como la venta de CD´s o la piratería informática, se estima que las empresas norteamericanas han perdido sólo en 1997 más de 125 millones de dólares27. Y a esto habría que sumarle el contrabando de armas y mercaderías28, que según las denuncias son producto de la forma de operar que posee la política importadora paraguaya; aprovechando normativas del MERCOSUR para que containers provenientes de diversos centros comerciales mundiales descargados en Brasil sean,
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Consecuencia de una crisis económica que ya lleva algunos años (incluyendo fenómenos como la primer devaluación en la región a manos de Brasil y la recesión en Argentina, a los que se sumarían la inseguridad y mala fama generada sobre Ciudad del Este, entre otros episodios) en los últimos años se llegaría a contrastar lo que fue concebido como una ciudad repleta de negocios con un “pueblo fantasma” asolado. “Nada se modificó en la Triple Frontera”, en diario La Nación, Buenos Aires, 17 de Septiembre de 2001. Se calcula que entre un 40% y un 50% de los comerciantes más pequeños habrían migrado a Sao Pablo en el año 2001, mientras según la Municipalidad de Ciudad del Este en los primeros 6 meses del 2002 cerraron 600 comercios. “Una comunidad islámica en América Latina”, BBC Mundo.com, Londres, 06 de Septiembre de 2002. 26 Según datos del año 1996, un promedio de 40.000 personas por día cruzaban a hacer compras desde Brasil a Ciudad del Este, mientras que desde Argentina lo hacían unas 8.000 (en su mayoría turistas). Clarín, Buenos Aires, 19 de Mayo de 1996. 27 “In Paraguay Border Town Almost Anything Goes”, en diario New York Times, New York, March 15, 1998. 28 Otro de los delitos que registra elevados índices en Ciudad del Este son las defraudaciones con tarjeta de crédito. Triple Frontera
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amparados por su categoría “en tránsito”, transportados hasta cruzar a Ciudad del Este donde son evadidos casi todos los controles aduaneros29.
Este es un punto importante que advierte sobre los “incentivos” en juego para desalentar el cumplimiento de la ley, prácticas de corrupción mediante, además de las perniciosas consecuencias económicas que para el país trae aparejado el contrabando por ejemplo.
Por su parte, en lo que al financiamiento del terrorismo en específico refiere, la posibilidad de que actividades incluso lícitas finalmente pudieran terminar a través de colectas y el envío de remesas en una “causa terrorista”30 es un punto que debe alertar sobre la complejidad que supone la atención de la problemática en análisis; no habiendo en muchos casos de por medio actividades ilícitas que pudiesen ser claramente identificables31. Cuadro 2: Estimación sobre la cantidad de lavado de dinero en la zona de la Triple Frontera en el período 1992-2001 Período Cantidad Emplazamiento de actividad en la zona de la Triple Frontera 2000-2001 US$ 12.000 millones por año Triple Frontera en general 2000 US$ 25.000 millones Triple Frontera en general 2000 US$ 5.000 millones promedio Ciudad del Este anual 1998-1999 US$ 12.000 millones total Foz de Iguazú 1996-1997 US$ 18.000 millones total Foz de Iguazú 1992-1998 US$ 70.000 millones total Foz de Iguazú 1992-1998 US$ 30.000 millones total Foz de Iguazú Fuente: Rex HUDSON, Terrorist and Organized Crime Groups in the Tri-border Area (TBA) of South America. A report under an Interagency Agreement by the Federal Research Division, The Library of Congress, July 2003
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Según datos del Ministerio del Interior argentino durante 1997, por ejemplo, cruzaron por el Puente Internacional “De la Amistad” aproximadamente 1.500 containers que no fueron revisados por ninguna autoridad. 30 “Interpol dice que se financia a Al Qaeda desde Triple Frontera”, en diario Infobae, Buenos Aires, 08 de Octubre de 2004. Sobre la problemática del financiamiento al terrorismo ver THACHUK, Kimberley L., Terrorism´s Financial Lifeline: Can It be Severed?, Strategic Forum, Institute for National Strategic Studies, National Defense University, N° 191, May 2002. 31 El caso del libanés Assad Ahmad Barakat es simbólico en este sentido, acusado de recaudar dinero para la organización libanesa Hezbollá y reclutar combatientes en la zona, siendo propietario éste de gran parte de la galería Page en Ciudad del Este. Carol JENKINS, “Hizbullah´s South american financier targeted by US Treasury”, Jane´s Terrorism and Insurgency Centre, 17 Jun 2004. La Galería Jebai Center, el Shopping Monalisa o el Page Center son lugares de gran concentración de poderosos comerciantes musulmanes. Triple Frontera
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Todo ello sumado el factor poblacional, a partir de las sospechas que se tejen en torno al accionar de miembros de la comunidad árabe y residentes chinos y taiwaneses entre otros, sugiere un contexto peculiar, sumamente complejo y de merecido monitoreo. Pero vale detenerse brevemente sobre las corrientes inmigratorias a la región -considerando la particular atención que tanto sobre la comunidad árabe se suele prestar y la china merece-, antes de analizar las respuestas que se han sucedido en la zona y los desafíos pendientes en materia de seguridad y cumplimiento de la ley.
Dadas las reiteradas alusiones que se han hecho sobre la comunidad árabe de la zona y sus supuestas vinculaciones con el terrorismo islámico32, vale destacar que el ingreso de una corriente migratoria a Paraguay proveniente de Medio Oriente -sobre todo palestinos y libaneses- data de los años 60´, siendo posteriormente facilitada por el gobierno de Stroessner
Ahora, merece resaltarse que mientras el 60% de los sirio-libaneses radicados en Ciudad del Este son sunnitas, sólo un 35% son chiítas (correspondiendo el otro 5% a los drusos). Minoría a la cual suele vinculársela más con el fundamentalismo, dado que de esta facción religiosa se proveen miembros el HAMAS, el Hezbollah, y el grupo extremista Jihad Islámica (o Guerra Santa Islámica).
Sin embargo, sería un error pensar que las probabilidades de que se registren extremistas dependerá de los porcentajes del sector chiiíta; considerando que el propio Osama Bin Laden (líder número uno del terrorismo fundamentalista islámico e instigador de los atentados de 2001 a Norteamérica) es de ascendencia sunnita y no precisamente chiíta33, y habiendo pistas de cooperación entre Al-Qaeda y Hezbollah a nivel global que darían cuenta de la posibilidad de su accionar conjunto más allá de las diferencias entre sunnitas y chiítas. Factibilidad que en la zona de la triple frontera se
32
“Afirman que en Ciudad del Este se financia el terrorismo islámico”, en diario Clarín, Buenos Aires, 19 de Diciembre de 1997. 33 Este millonario saudita es sunnita, es decir del sector mayoritario y renovado del Islam, mientras el sector minoritario y ortodoxo de esa religión son chiítas. “Las huellas de Bin Laden que la SIDE encontró en la Triple Frontera”, en diario Clarín, Buenos Aires, 16 de Septiembre de 2001. Triple Frontera
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potenciaría, considerando que tales divisiones parecieran estar menos pronunciadas en una zona de impronta católica34. Cuadro 3: Datos Generales LA TRIPLE FRONTERA CIUDAD DEL ESTE
UBICACIÓN
PUNTO DE CONTACTO
POBLACIÓN
FOZ DO IGUAZÚ
PUERTO IGUAZÚ
328 Km al Este de Asunción (Capital del Paraguay). A 28 Km de las Se encuentra en la Provincia Cataratas del Se encuentra en el de Misiones. Iguazú. Capital Estado de Paraná. Lidia al Norte con Foz de del Lidia al Sur con Iguazú (Río Iguazú Departamento de Alto Paraná, que Argentina, y al Oeste mediante) y limita al Oeste con Paraguay. con el Río Paraná que la comprende separa de Paraguay. Ciudad del Este, Está localizada a 7.5 Km del Río Iguazú. Está localizada a 1.5 Km de Hernandarias, la desembocadura del Río Pte Franco y Iguazú. Minga Guazú. Su límite al Este es el Río Paraná, que la separa de Brasil y Argentina Puente De la Amistad (sobre Río Paraná): Cruzan el puente entre 30.000 y 40.000 personas, y 20.000 vehículos por día Puente Internacional Trancredo Neves (sobre Río Iguazú) Promedio de 4.000 personas diarias (datos a Octubre de 2001) + 500.000 Habitantes (+ 700.000 incluyendo áreas aledañas a las tres ciudades) Aprox. 239.500 hab.
231.627 hab. (Censo 1996)
32.038 hab. (Censo 2001)
Aprox. entre 20.000 y 30.000 habitantes (90% de origen libanés)
34
“Al-Qaeda and Friends” en Mark S. STEINITZ, Middle East Terrorist Activity in Latin America.
Triple Frontera
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Aprox. entre 20.000 y 30.000 habitantes (90% de origen libanés) Est. entre 2.000 y 3.000 personas (la densidad de la población árabe COMUNIDAD asciende a más de 10.000 si se ÁRABE considera durante el día a quienes trabajan en sus comercios pero viven en Foz de Iguazú)
Est. entre 10.000 a 21.000 árabes de descendencia palestina y libanesa (gran parte tiene sus Sin un registro importante de comercios en Foz de miembros de la comunidad Iguazú). árabe A nivel país (Brasil) representa la segunda comunidad árabe (Sao Paulo es la mayor)
Fuentes: Mariano BARTOLOMÉ, “La Triple Frontera: Principal Foco de Inseguridad en el Cono Sur Americano”. Military Review Hispano-American, July-August 2002. – Rex HUDSON, Terrorist and Organized Crime Groups in the Tri-border Area (TBA) of South America. A report under an Interagency Agreement by the Federal Research Division, The Library of Congress, July 2003.
No obstante, junto a la corriente árabe, la masa migratoria china -objeto de atención de las consideraciones en torno a las mafias encarnadas por grupos orientalesestá entre las más importantes del Paraguay; habiéndose registrado sus mayores movimientos a principios de los años 80´ (también facilitada por el gobierno de Stroessner) e incrementada por una incesante migración clandestina que hace incalculable un censo exacto de tal comunidad; aunque se la considera ampliamente superior a la de procedencia árabe35.
Sin embargo, si bien tanto los chinos como los árabes se dedican a la actividad comercial, hay que hacer la salvedad de que cada comunidad se maneja en distintas ramas36, constituyendo por otra parte actores dispuestos a cooperar con los grupos terroristas islámicos que precisen de su complicidad para su accionar37.
35
“La presencia de la Mafia China” en Mariano BARTOLOMÉ, “La Triple Frontera: Principal Foco de Inseguridad en el Cono Sur Americano”, Military Review Hispano-American, July-August 2002. 36 Mientras los chinos manejan el comercio de electrónica, juguetería y bazar, los árabes comercian casi exclusivamente telas, computación, armas, prostitución, e insumos informáticos. Aunque no existe una especie de “mafia árabe” similar a la china que asole a los comerciantes sirios, libaneses o palestinos exigiendo pagos por “protección”, tal como suelen hacer los orientales (la “mafia china” se conforma de organizaciones delictivas -llamadas Tríadas- que cobran hasta 30.000 dólares mensuales por brindar “protección” a sus connacionales, amenazando y asesinando a quienes se nieguen a aportar lo requerido). 37 Para un análisis detallado del accionar de las mafias chinas y su colaboración con grupos terroristas islámicos remitirse a “Other Organized Crime Activities in the TBA”, en Rex HUDSON, Op. Cit, July 2003 Triple Frontera
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Pero no se trata de estigmatizar a ninguna comunidad en particular, sino de identificar factores en el diagnóstico de la situación (en este caso el demográfico) de los cuales los grupos fundamentalistas islámicos se valen. En este sentido, mientras es indudable que la definición de la comunidad árabe no pasa por el eje del terrorismo, no podría dejar de reconocerse que los grupos extremistas nutren sus filas con su gente, haciendo desafortunadamente del culto religioso islámico una causa de guerra, y valiéndose del crimen organizado para su accionar.
En este contexto se desarrolla una serie de actividades económicas cuyo esparcimiento geográfico puede ser percibido claramente prestándose atención a la relación de casas de cambio (financieras) y bancos entre las ciudades de los tres países lindantes, siendo Ciudad del Este la que mayor presencia de bancos acapara, y Foz de Iguazú la de mayor cantidad de casas de cambio, aunque la actividad financiera y bancaria del lado argentino también ha venido cobrando importancia38. Datos que son importantes para considerar la actividad comercial y financiera desproporcionada entre las ciudades fronterizas, cuya estructura financiera y bancaria se puede prestar para actividades ilícitas como el lavado de dinero, recibiendo un tratamiento diferenciado según las jurisdicciones implicadas.
En conclusión, para entender la dinámica de la región resulta ineludible hacer mención a diversos factores presentes que van desde la geografía (fronteras porosas y difíciles de controlar), a consideraciones socio-económicas39, comerciales y financieras, políticas (corrupción) y demográficas.
En lugares donde el imperio de la ley es la excepción, la ilicitud el paisaje “natural”, y la precariedad socio-económica una realidad constante, el apoyo y la complicidad para todo tipo de actividad delictiva tiene su precio, sin importar cuán aberrantes puedan ser las consecuencias. En tal sentido, extendiendo el enfoque a la consideración de condiciones socio-económicas, resulta oportuno tener presente que así como las necesidades básicas insatisfechas y el aumento de la marginalidad son 38
Hacia 1997 entre Foz de Iguazú y Ciudad del Este funcionaban 24 bancos y 34 compañías financieras, mientras que en Puerto de Iguazú sólo lo hacían 2 bancos y ninguna financiera. Diario La Nación, Buenos Aires, 18 de Diciembre de 1997. 39 Con el condicionante que supone el deterioro económico-social para que muchos sectores de la sociedad se vean forzados a trabajar en actividades ilegales frente a la imposibilidad de oportunidades de trabajo en el mercado lícito. Triple Frontera
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propicias para estallidos sociales, también aquellas son funcionales para el accionar de grupos delictivos, que operan al mejor estilo mafioso, desde el contrabando, el tráfico de drogas, armas, niños y órganos, hasta la comercialización de especies animales y vegetales protegidas y la “venta de protección” (extorsión)40.
De allí la necesidad de advertir que el agravamiento de los problemas sociales provocados por el crecimiento demográfico, el déficit educacional y el escaso crecimiento económico, sumado a la creciente desigualdad en la distribución de la riqueza, crean innegablemente mejores condiciones para su potencial aprovechamiento, tanto por parte de organizaciones de narcotraficantes41, como por grupos terroristas para reclutar aliados entre los sectores más desfavorecidos que no encuentran proyectos de vida alternativos. Indicadores que -teniendo el cuenta las realidades de los países involucrados en la Triple Frontera en materia de narcotráfico- no hacen menos que aumentar el nivel de alerta que merece la zona (ver Cuadro 4); sobre todo cuando un fenómeno como tal seduce la incursión de actores como las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), aunque más no sea inicialmente a partir de intereses creados en la zona por la ruta de comercialización de la droga, dada la amplia gama de repercusiones que éstas pudieran generar a nivel doméstico e internacional42. Cuadro 4: Análisis a Nivel País PARAGUAY Realidades a Importante tener presente productor de de los países cannabis, el que convergen cual en su ma- en la triple yoría es confrontera en sumido en Bratorno a la sil, Argentina,
BRASIL ARGENTINA Productor ilícito de ca- Productor de nnabis. precursores químicos (utiEl gobierno tiene un lizables para la pro-grama de producción y erradicación de gran refinado de escala para contro-lar el drogas).
40
Hacia el mes de Noviembre de 2004, los medios de comunicación sacarían a la luz que la Triple Frontera es una suerte de paraíso también para las organizaciones criminales que se dedican a la explotación sexual infantil; dejando en claro la diversidad de problemáticas presentes, en este caso con un creciente mercado sexual infantil que, estrechamente vinculado con el tráfico de drogas y el crimen organizado, resalta una vez más la interdependencia entre los factores en juego sobre la cual pretende alertar la presente sección. “Las rutas de prostitución infantil salen de Misiones”, en diario La Nación, Buenos Aires, 08 de Noviembre de 2004. 41 Para tener una impresión preliminar sobre el circuito de la droga en la triple frontera remitirse al Anexo. 42 El Ministro de Defensa argentino, José Pampuro, confirmaría la presencia de las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) en la Argentina, reconociendo que algunos militantes de esa organización guerrillera actuaron "en forma transitoria”; aunque descartó que las FARC hayan desarrollado operaciones militares en el país, restando importancia al hecho y limitándolo a transacciones de índole económico-financiera. “Desmienten infiltraciones de las FARC”, en diario La Nación, Buenos Aires, 12 de Octubre de 2004. Triple Frontera
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cuestión del narcotráfico.
y Chile.
cannabis.
Consideraciones específicas sobre la Triple Frontera.
País de tránsito para la cocaína andina dirigida hacia Brasil, otros mercados del Cono Sur, Europa, y los Estados Unidos
País de tránsito para la cocaína dirigida hacia Europa y los Estados Unidos
Importante país de tránsito (y consumo) para la cocaína boliviana, colombiana y peruana, dirigida hacia Europa, y los Estados Unidos.
Creciente consumo de drogas en centros urbanos.
Cultivo de coca de menor importancia en la región amazónica, utilizado para consumo doméstico.
País también utilizado por los traficantes como puente aéreo entre Perú y Colombia.
Fuerte aumento de la violencia relacionada con el mundo de la droga y el contrabando de armas.
Ganancias producto del tráfico de estupefacientes son frecuentemente lavados a través del sistema financiero. Significativa actividad ilícita en el área de la Triple Frontera.
Corrupción y algo de actividad de lavado de dinero, especialmente en el área de la Triple Frontera.
Algo de actividad de lavado de dinero, especialmente en el área de la Triple Frontera.
Fuente: The World Fact Book 2004, CIA
De lo esbozado se desprende cuán necesario se torna tener un enfoque multifacético y multidisciplinario para entender la complejidad de la cuestión de la inseguridad en la Triple Frontera; que no podrá ser superada si además de medidas de enforcement -con las fuerzas de seguridad y policiales, y eventualmente militares-, entre otras cosas, no se atienden los controles aduaneros, no se avanza en la compatibilidad Triple Frontera
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legislativa en lo que hace al abordaje de actividades ilícitas entre los países miembros del MERCOSUR, de modo que los grupos delictivos no puedan sacar provecho de la radicación y el accionar sobre una u otra frontera, ni se repotencian los esfuerzos en materia de coordinación de inteligencia, entre otros.
Triple Frontera
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V.
Evaluando desafíos pendientes Sin ánimos de incursionar en un análisis pormenorizado sobre cuál ha sido el
tratamiento que la zona ha recibido en materia de seguridad -lo que ameritaría un trabajo de investigación en particular-, resulta conveniente enumerar brevemente y sólo a título enunciativo los pasos más significativos, resultado del lugar que las cuestiones de seguridad en el MERCOSUR irían ocupando a partir de 1995, que se trazaran como objetivo posibilitar un intercambio ágil, dinámico y moderno de información entre las fuerzas policiales y de seguridad de los estados parte, y emprender operativos en forma conjunta. La creación de la Reunión de Ministros del Interior hacia el año 199643 constituye el elemento referencial de las gestiones y tareas que se emprendieran para abordar el tema de la seguridad subregional; de las cuales la elaboración de una estrategia de seguridad para la Triple Frontera concentraría la mayor atención ante las actividades de grupos vinculados con el narcotráfico y el terrorismo internacional44.
Pero merece destacarse el caso puntal del Acuerdo Operativo de los Ministros del Interior de Argentina y Paraguay y de Justicia del Brasil sobre la zona de la Triple Frontera, firmado el 18 de Mayo de 1996 en Puerto Iguazú, acordando instalar en forma inmediata un Comando Tripartito que conduzca las medidas de cooperación e intercambio de información en la zona45. Sin embargo, el hecho de que los integrantes de las fuerzas de seguridad y policiales de los tres países sobre quienes recae la responsabilidad de dicho comando respondan y reciban instrucciones en forma directa de la conducción política a cargo de la seguridad interna de cada nación (al Ministro del Interior en los casos argentino y paraguayo y al Ministro de Justicia en Brasil) dejaría en claro que Comando Tripartito sería producto de la cooperación, con una fuerte
43
Creada por el Consejo del Mercado Común (CMC) Dec. Nº 7/96 (XI CMC). Como consecuencia de la Reunión celebrada por los Ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas de Argentina, Brasil y Paraguay en la ciudad de Bariloche en Octubre de 1995, en febrero de 1996 se reunirían en la Ciudad de Buenos Aires delegados de los tres países con la finalidad de elaborar medidas conjuntas para garantizar la seguridad en la triple frontera. 45 También quedaría establecido que el Comando Tripartito tendría su sede operativa en forma rotativa en las tres ciudades fronterizas –Puerto Iguazú, Ciudad del Este y Foz de Iguazú- ejerciéndose la titularidad del mismo por cada uno de los países en forma rotativa por lapsos de cuatro meses. 44
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interrelación entre las fuerzas de seguridad y policiales de los tres países, sin que por ello se entienda como ejemplo de integración alguno46.
A su vez, la novedosa experiencia del Comando Tripartito también llevó a la firma del Acuerdo de Santa María en Diciembre de 1996, por el cual se propone la constitución de unidades de coordinación entre las fuerzas policiales y de seguridad en varios puntos fronterizos, sumándose Uruguay.
Pero si bien 1997 representó un año clave en el tratamiento de las cuestiones de seguridad, por razones de disidencias y discrepancias en el bloque -sobre todo entre Argentina y Paraguay47- la adopción de medidas concretas recién se avizoraría hacia 1998; año en el que se destacan el “Plan de Cooperación y Asistencia Recíproca para la Seguridad Regional en el MERCOSUR”48 y un “Mecanismo Conjunto de Registro de Compradores y Vendedores de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados para el MERCOSUR”49, ambos acuerdos extendidos también a Bolivia y Chile.
No obstante, vale la pena hacer algunas consideraciones sobre la relación entre la cantidad de efectivos de seguridad y los habitantes de las tres ciudades en la Triple Frontera para tomar datos duros que posibiliten, a modo ilustrativo, hacer una suerte de medición de respuestas en perspectiva comparada. Un indicador que, pese a no arrojar conclusiones lineales en términos de eficiencia, advierte acerca de qué ciudades pueden 46
El Comando Tripartito está constituido por los organismos de seguridad de los estados parte con jurisdicción y competencia en la seguridad interior en la zona. Por tal motivo, mientras que por Argentina están involucrados la Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval Argentina y la Policía Federal Argentina, por Brasil sólo está afectada la Policía Federal y por Paraguay la Policía Nacional; aunque también participan otras organizaciones cuyo accionar está acorde a los objetivos propuestos (tal es el caso de Argentina con la Secretaría de Inteligencia, la Policía Aeronáutica Nacional y la Policía de la Provincia de Misiones; y en Brasil con representantes del Ejército y el Departamento de Inteligencia del Estado). 47 Serían en este sentido reiteradas las quejas de que tanto los paraguayos como los brasileños no pondrían el mismo empeño que los argentinos en las tareas de control llevadas a cabo por el comando fronterizo tripartito. “Paraguay dejaría la jefatura del comando tripartito de seguridad”, en diario La Nación, Buenos Aires, 31 de Marzo de 1997. 48 A partir de éste los países miembros procuran garantizar “la cooperación y asistencia recíproca entre todas las fuerzas de seguridad policiales y organismos competentes de los países de la región, a fin de hacer cada día más eficiente las tareas de prevención, control y represión de las actividades delictivas, en especial, en aquellas derivadas con: el narcotráfico, terrorismo, tráfico de armas, municiones y explosivos, robo o hurto de vehículo, lavado de activos, contrabando y tráfico de personas”. CMC. Dec. Nº 5/98. Plan de Cooperación y Asistencia Recíproca para la Seguridad Regional en el MERCOSUR. XIV CMC. 49 CMC. Dec. Nº 7/98. XIV CMC. Triple Frontera
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concebirse inicialmente como mayores focos de irradiación de amenazas en función del grado de atención que reciben; siendo Ciudad del Este la más deficitaria al respecto, si se toma en cuenta su reducida cantidad de efectivos del orden desplegados en comparación con las otras dos ciudades, tanto en términos absolutos como relativos, considerando los respectivos índices poblacionales, según datos difundidos hacia el año 1998 (ver Cuadro N° 5).
Mientras Argentina en Puerto Iguazú contaba con más de 750 efectivos para una población de unos 22.000 habitantes, Brasil en Foz de Iguazú disponía también por encima de los 700 efectivos pero para una sociedad de unos 230.000 habitantes, siendo por ende el promedio de efectivos relativamente más bajo que en Argentina50. Sin embargo, el dato más alarmante se daría en Ciudad del Este, donde para un Departamento de más de 300.000 habitantes no llegaban a 300 los efectivos de seguridad afectados51.
Este es un punto práctico que emblemáticamente alerta sobre la necesidad de esfuerzos simétricos entre los respectivos países si realmente se quiere combatir las amenazas en juego, respondiendo los recientes anuncios de Brasil para aumentar la vigilancia en la zona de la triple frontera a un asunto pendiente52. Una situación frente a la cual la Argentina ha estado mejor posicionada en términos relativos a sus pares, sin que por ello se entienda tampoco el haber hecho prevalecer a través del tiempo una política clara y efectiva en la materia.
50
Del lado argentino, tras los episodios del 11/9 se anunciaría que más de 400 gendarmes en particular operarían en Puerto Iguazú (doblegando prácticamente el número hasta el momento afectado en la zona) con el objetivo de intensificar los controles fronterizos y camineros, y dar una señal de compromiso. “Fuerzas de elite en la Triple Frontera”, en diario La Nación, Buenos Aires, 26 de Septiembre de 2001. 51 Esta asimetría en las respuestas harían expresarse por ejemplo al entonces Jefe de la Gendarmería. Comandante General Hugo Miranda, en los siguientes términos: “optimizamos el control, pero me parece que en Paraguay y en Brasil los controles no están tan optimizados como los nuestros”, agregando que “Puerto Iguazú debe ser la zona más segura del país, porque, como bromeamos, hay más milicos que gente”. “Hay células terroristas dormidas en la frontera”, en diario La Nación, Buenos Aires, 03 de Octubre de 2001. 52 “Lula se dispone a militarizar la triple frontera”, en diario La Nación, Buenos Aires, 10 de Agosto de 2004. “Fuerte despliegue de seguridad de Brasil en la Triple Frontera”, en diario Ambito Financiero, Buenos Aires, 10 de Agosto de 2004. Triple Frontera
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Cuadro 5: Medición de la atención en términos de efectivos desplazados. LA TRIPLE FRONTERA CIUDAD DEL ESTE (Paraguay) Policías nacionales 180 Efectivos de migraciones
FOZ DO IGUAZÚ (Brasil) Policías federales
30 Policías civiles Efectivos de la Policía Rodoviaria
FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD
200
PUERTO IGUAZÚ (Argentina) Efvos. De Gendarmería
400 Prefectura Policía 120 Federal y Aeronáutica Policía de Misiones
260 220 58 220
Agentes de la S/datos SIDE
FUERZAS ARMADAS
Subtotal
210 Subtotal
División de Caballería
400
Base naval
180 Destacamento
Destacamento de la Vigilancia Naval
20
Destacamento de aeropuerto
25
Batallón de infantería
Subtotal
625 Subtotal
Total
835 Total
720 Subtotal 600 26
758
Ejército de Monte
400
Una compañía de Ejército
120
Fuerza Aérea
24
626 Subtotal 1346 Total
544 1302
Fuente: Clarín, Buenos Aires, 30 de junio de 1998. “Triple Frontera: un informe oficial compromete a Paraguay”.
Por todo ello, son objeto de celebración las flamantes medidas anunciadas por el gobierno de Brasil para aumentar la vigilancia de la triple frontera. Sin embargo, ni la incorporación del Sistema Nacional de Identificación informatizado (SIN)53, ni el redespliegue de efectivos militares para atender la zona suponen acuerdo alguno con sus vecinos; tal como podría haberse previsto y deseado, en caso que la voluntad política por la integración (a la que reiteradamente se suele hacer alusión), hubiese plasmado pasos concretos en el marco del « MERCOSUR de la seguridad » en este caso.
53
“Brasil inauguró un sofisticado sistema para identificar a personas”, en diario Clarín, Buenos Aires, 15 de Agosto de 2004. Triple Frontera
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De allí que iniciativas individuales de este tipo sean sumamente positivas sin lugar a dudas, siendo imitable el espíritu a la búsqueda de respuestas institucionales. Pero no por ello pueden pasarse por alto los desafíos pendientes para trabajar en forma mancomunada, mermando el carácter unilateral de las medidas, frente a las complejas problemáticas de seguridad internacional de hoy día, ante las cuales ningún Estado puede considerarse exento y cuyas particularidades condicionan el éxito de su represión al accionar coordinado a nivel transnacional.
Por otra parte, el control sobre las migraciones constituye otro punto sobre el cual se ha empezado a trabajar en la agenda del MERCOSUR junto a los desafíos de la cooperación policial desde 1995. Sin embargo, el hecho de que la cuestión migratoria haya sido tratada más desde el punto de vista meramente administrativo que desde la óptica de la seguridad lleva a considerar a dicha cuestión en un estado embrionario, sobre el cual será necesario avanzar54.
De esta forma las políticas comenzarían a dirigir su atención hacia cuestiones ineludibles para las democracias de la región, considerando la necesidad de resguardar la legalidad y la seguridad de los ciudadanos. Sin embargo, las medidas adoptadas y los acuerdos suscriptos no han solucionado ni tan siquiera todos los problemas percibidos, ya sea por insuficiencia de recursos, desidia o falta de voluntad política. Un punto evidente en las limitadas operaciones combinadas realizadas entre los distintos países, sin desmerecer por ello los pasos dados hasta el momento.
Ahora bien, el porqué realizar esfuerzos por contener a todos estos problemas -a partir de su rol amenazante para la seguridad y la propia prosperidad subregional- puede que esté claro por parte de los socios del MERCOSUR, al margen de las respuestas asimétricas brindadas por los mismos. Pero quizás el interrogante de cada uno de ellos aún pase por el “cómo” y a qué “costo”. Tal como lo señala Fernando Rodrigo55 aunque refiriéndose más bien a Acuerdos de carácter militar-, también la falta de experiencia y el exceso de recelos a la hora de tratar la cooperación necesaria siguen 54
El tratamiento de la cuestión migratoria en forma acabada es de suma importancia considerando que un Mercado Común tiene por objetivo lograr el libre movimiento y establecimiento de factores productivos. 55 Fernando RODRIGO, “El círculo virtuoso: democracia, integración y seguridad”, en La OTAN y los desafíos en el MERCOSUR, RUT DIAMINT, Buenos Aires, Nuevo Hacer Grupo Editor Latinoamericano, 2001, p. 27. Triple Frontera
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presentándose como un gran obstáculo que aparentemente sólo podrá ser superado “por la fuerza de los hechos”; o sea, sólo cuando frente a un conflicto inminente resalten las ventajas de extender la cooperación del campo económico hacia el de la seguridad. Pero estará justamente en manos de los respectivos gobiernos de los estados miembros del MERCOSUR no llegar al punto de que la fuerza de los hechos sea la que haga reflexionar sobre las amenazas con las que se está tratando. En este sentido los ataques terroristas perpetrados contra los Estados Unidos quizás hayan sido un punto de inflexión que lleve a una reconsideración consciente y racional acerca de la importancia que fenómenos como el terrorismo merecen. Por ende, si bien todos los convenios y tratados representan avances logrados en materia de seguridad, éstos más que una finalidad alcanzada constituyen un punto de partida desde el cual queda aún por transitar el duro camino de la operativización y cumplimiento de los compromisos asumidos políticamente -a los cuales será necesario sumar iniciativas-, que den contenido a lo firmado para que no termine siendo letra muerta. En tal sentido, tal como lo resalta Joseph S. Tulchin56, las instituciones compartidas -entendidas como aquellas que representen los intereses de una comunidad y sean capaces de darle una estructura- sólo forjarán a las comunidades a lograr los objetivos que les dieran origen en la medida en que haya más voluntad política y mayor liderazgo.
56
Joseph S. TULCHIN, “Institucionalización de acuerdos de seguridad”, Ibid, p. 15.
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VI. Consideraciones finales Para contestar entonces el interrogante sobre qué esconde la triple frontera, vale empezar por remitirse a los hechos (facts), tal como procura hacerlo el presente informe. Por tal motivo, afirmar contundentemente la existencia de actividades terroristas en la zona, que excedan al financiamiento, puede resultar arriesgado; sobre todo teniendo en cuenta la falta de pruebas inequívocas en esa línea según lo sostiene el mismo Departamento de Estado de los Estados Unidos de América. Sin embargo, los acontecimientos per se, medibles en arrestos y operativos llevados a cabo, el sufrimiento del accionar terrorista internacional en primera persona por la Argentina y la innegable relación de miembros de la comunidad árabe en la zona con organizaciones en Medio Oriente que realizan desde actividades meramente político-sociales hasta militares, sugieren tomar en cuenta algunos puntos para fijar posiciones:
No se puede desconocer la importancia que reposa sobre la triple frontera, en función de las realidades y acciones concretas que se han suscitado en la misma.
Se trata de una zona donde el imperio de la ley se hace presente de un modo precario y deficitario; brindando un ambiente propicio para el cometido de todo tipo de ilícitos (tráfico de armas y drogas, contrabando, falsificación de documentos y moneda, lavado de dinero, y fabricación y transporte de bienes pirateados
entre
otros),
con
repercusiones
a
nivel
internacional
y
primordialmente doméstico.
Se debe tomar conciencia y reflexionar sobre la gama de actividades ilícitas que se desarrollan en la región, y su carácter interdependiente y mutuamente retroalimentador con la inseguridad.
Al margen de las pruebas sobre el accionar terrorista operativo, debiera resaltarse la particular atención que merece su financiamiento. Un capítulo que en lo que al lavado de activos en particular refiere, no se agota tampoco en la problemática del terrorismo, sino que esconde falencias de control estatal de las cuales se valen grupos delictivos de diversa índole y procedencia.
Pensar la zona en su peor escenario es sumamente menos riesgoso que ignorarla, con los costos de inseguridad en juego que supondría una posición semejante. ¿Acaso hay razones para oponerse al mejoramiento en los mecanismos de control y coordinación transfronteriza, alejados de la ignorancia, el
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desentendimiento y las pretensiones de hacer valer un arcaico concepto de soberanía nacional?. Pensar que la zona “está libre de amenazas hasta tanto se demuestre lo contrario” sería sumamente peligroso en términos de seguridad. Al respecto, la presunción de inocencia en el derecho no tiene como espíritu otra cosa que no sea el hacer prevalecer las libertades, derechos y garantías de los individuos. Lo mismo de lo que se encargan justamente todos aquellos que cotidianamente lidian con los asuntos de seguridad, siendo su deber la anticipación a los peores escenarios en aras del bienestar de la ciudadanía. De allí que la previsión sobre lo posible sea mejor que la indiferencia -y la consecuente irresponsabilidad- frente a lo probable.
Considerando el “efecto derrame” de las amenazas sobre la región, a partir del foco de atención que despertara el área de la Triple Frontera, la frustración de un plan para ejecutar atentados terroristas contra las embajadas de Estados Unidos e Israel en Asunción57, además de poner en relieve la atención que amerita la zona en términos de seguridad, evidencia que en el campo de la inteligencia el trabajo tampoco ha sido ineficaz -en gran medida gracias al accionar de agencias externas tales como la CIA y el Mossad-; aunque no por ello dejen de poder resaltarse hoy más que nunca falencias de cooperación y coordinación a nivel subregional para el intercambio de información, ni de advertirse las falencias por las cuales pudiera filtrarse un nuevo atentado terrorista en Argentina58. Por ende, al margen del grado de importancia que la zona despierte en Estados
Unidos, desde el Cono Sur debe hacerse una evaluación adecuada y constante de la situación; a tono con los desafíos que las problemáticas de seguridad del siglo XXI imponen, con las respuestas y acciones que estas ameritan.
Frente a este escenario es que sigue pendiente, en principio, identificar la realidad desde un punto de vista propio, con un espíritu constructivo -cooperación mediante a nivel subregional y hemisférico-, que reconozca la necesidad de enfrentar
57
El 29 de Noviembre de 2000 fue detenido en la Ciudad de Encarnación el libanés Salah Abdul Yasine, quien estaba siendo investigado por su presunta filiación a la organización terrorista egipcia Al Jihad o Gamma. Según trascendió luego de su detención, estaba involucrado en un plan para ejecutar atentados terroristas contra las Embajadas de Estados Unidos e Israel en Asunción. “Un presunto jefe de grupo terrorista árabe fue detenido”, Noticias, 30 de Noviembre de 2000, en Mariano BARTOLOMÉ, “La Triple Frontera: Principal Foco de Inseguridad en el Cono Sur Americano”. 58 “Puede volver a ocurrir”, en diario La Nación, Buenos Aires, 12 de Septiembre de 2004. Triple Frontera
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los “baches de seguridad” correspondientes que aquejan a la humanidad sin reconocer fronteras, o bien “desmitifique” lo que no existe, aunque nunca abandonando el control y monitoreo de la zona que es postestad de los estados que pretenden ser efectivamente soberanos acorde a los nuevos tiempos.
Una vez superada esta instancia, la adopción de posturas y posiciones claras para consensuar respuestas en forma conjunta con los países vecinos y terceros abiertamente comprometidos en la materia resulta ineludible. Tomar posiciones es parte del policy making. Un proceso que requiere obligatoriamente de un diagnóstico adecuado en la medida que se busquen resultados positivos, cuyo debate se pretende promover con investigaciones como la presente.
En este sentido, sería oportuno que las distintas agencias gubernamentales implicadas -tanto nacionales como extranjeras- cumplieran con el rol que les compete efectivamente, del cual deben rendir cuentas a la sociedad por su trabajo realizado en pos de un bien tan «preciado y cotizado» como la seguridad. Pero lo mismo cabe exigirse al poder político, puesto que en la medida que no se asuma la responsabilidad por clarificar la visión y fijar la postura frente al tema, las respuestas estarán cada vez más distantes, sin importar cuán eficiente haya sido el asesoramiento técnico brindado por los distintos organismos de seguridad e inteligencia competentes. Aunque mientras el diagnóstico y las respuestas permanezcan difusos, sólo habrá margen para que las recurrentes dudas, sospechas y miedos que giran en torno a la Triple Frontera sean una realidad ignorada (o negada en su caso), pero no por ello necesariamente con menos posibilidades de ser verdadera.
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VIII.
Anexo: Circuito de la Droga en la Triple
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Fuente: http://www.igeo.ufrj.br/fronteiras/pesquisa/drogafoz.htm
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