IP/PMP = BMP (Las Instituciones Presupuestarias en el Proceso de Toma de Decisiones)

Carlos Scartascini – Gabriel Filc Workshop on State Reform, Public Policies and Policymaking Processes 2 de Marzo del 2005

Instituciones Presupuestarias „ „

„ „

„

Definición: Las instituciones presupuestarias son el conjunto de reglas, procedimientos y prácticas acorde con las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados. Por qué importan? Dado que las decisiones presupuestarias dependen de la interacción de un conjunto de actores, cada uno con sus propias preferencias y motivaciones, éstas pueden no ser óptimas. Por ejemplo, el problema de los recursos comunes puede resultar en gasto y en déficit excesivos.

Instituciones Presupuestarias „

Las instituciones presupuestarias pueden contribuir a atenuar estos problemas porque afectan las reglas del juego con que interactuan estos agentes.

„

Por ejemplo, una manera de resolver el problema de los comunes puede involucrar imponer restricciones al gasto (reglas fiscales), o concentrar el poder en aquellos actores que están en condiciones de internalizar el problema (reglas jerárquicas): mayor poder del ministerio de Hacienda, mayor poder del ejecutivo frente al legislativo, etc.

„

La evidencia empírica indicaría que existe una relación positiva entre mayor jerarquía y reglas fiscales y los resultados presupuestarios.

Instituciones Presupuestarias y Resultados Fiscales (IPES 1997) Superávit Fiscal:1990-95 (% del PIB) 0.04 JAM CHL

PRY

0.02

TTO BRA

0 DOM SLV

-0.02

MEX COL

PAN

GTM CRI ECU PER BHS ARG

URY

BOL

-0.04

HND VEN

-0.06 -0.08 0.4

0.45

0.5

0.55

0.6

0.65

0.7

0.75

Indice de Instituciones Presupuestarias

0.8

Resultado primario del gobierno central como % PBI

Instituciones Presupuestarias y Resultados Fiscales (IPES 2006) 0.03

Significancia

0.02 INDEX FISCRULES 0.01 HIERARCHICAL RES TMINS 0 RES TLEGS

+++ ++0 ++0 ++0 +00

+1 punto en el Indice +1.0% +1.0% +1.0% +1.0% +0.2%

De “Low” a“ High” +1.5% +3.6% +2.7% +2.5% +1.2%

Brazil Mexico Argentina Venezuela Peru Paraguay

-0.01 -0.02

Chile

Uruguay

Colombia

El Salvador

6

7

Suriname

-0.03 Bolivia

-0.04 -0.05 0

1

2

3

4

5 Indice

8

9

Limitaciones de la literatura „

Los indicadores tienden a enfocarse en las reglas formales de interacción entre los diferentes actores, pero en muchos casos las prácticas del presupuesto están bastante alejadas de dichas reglas formales. Asimismo, países que pueden caracterizarse de manera similar funcionan en realidad de manera muy distinta (e.g., Chile y Ecuador, Brasil y Argentina).

„

No sirve para explicar por qué no se producen reformas que permitan al país moverse en el índice y mejorar sus resultados fiscales (e.g. Bolivia).

„

Esta literatura se ha concentrado más que nada en una dimensión de los resultados fiscales: los relacionados con la sostenibilidad.

„

Se pueden estar dejando de lado otras dimensiones de importancia, que no son necesariamente explicadas por las mismas instituciones.

Limitaciones de la literatura „

Por ejemplo, DR se ha caracterizado por sus buenos resultados fiscales. Tradicionalmente, bajo déficit y deuda.

„

Sin embargo, la asignación del gasto no necesariamente maximiza el bienestar de la población. El gasto en bienes visibles (e.g., carreteras) siempre ha sido mucho mayor que el gasto en bienes no visibles (e.g., gasto social). Asimismo, el gasto no ha sido eficiente. Por ejemplo, carreteras: asignación de obras; salud: bajo gasto en prevención y alto gasto en construcciones. La reducción de la deuda ha tenido costos en términos de incrementar la vulnerabilidad de la economía a shocks.

„

„

„

„

En los gráficos se presenta la situación del país comparado con el valor esperado de acuerdo a desarrollo económico.

Carreteras

Gasto Público en Salud 60

200

40

100 DR

20

0 -350

-300

-250

-200

-150

-100

-50

0

50

0

100 -100

-60

-40

-20

0

20

40

60

-20

2002

2002

-100

-80

-40

-200 DR

-60

-300

-80 -400

-100

-500

-120

1992

1992

Mortalidad Infantil

Esperanza de vida

60

15

40

10

20

DR

5

0 -50

0 -20 -40

50

0

100

-20

2002

-100

2002

-150

-15

-10

-5

-10

-60

-15

-80

-20

-100

-25

-120 1992

0 -5

1992

5

10

Limitaciones de la literatura Este no es sólo un problema en RD. En general, existe desencanto de la población respecto de los resultados fiscales en Am.Lat. Sólo un 50% y un 39% de la población están satisfechos con los servicios de educación y salud que reciben. Más generalmente: L o s im p u e sto s so n a lto s o m u y a lto s E l d in e ro d e lo s im p u e sto s n o se rá ga sta d o c o rre c ta m e n t e E l ga st o d e l go b ie rn o lle ga p rin c ip a le m e n te a lo s ric o s 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 o ed i

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0 A rg

•

Limitaciones de la literatura „

Por lo tanto, es importante darle mayor atención a los resultados de la asignación en términos de eficiencia, y de la medida en la cual la asignacion refleja en forma adecuada las preferencias de la sociedad (representatividad).

„

Las recomendaciones que surgen de este análisis pueden ser opuestas a las del análisis de sostenibilidad, y proponer trade-offs. Por ejemplo, mientras que para aumentar la sostenibilidad se recomienda darle mayor poder al ejecutivo frente al legislativo; para aumentar la representatividad se puede pensar que el legislativo tenga un mayor rol en la asignación del presupuesto.

„

Es necesario entonces, complementar y expandir la literatura existente y hacer un análisis más completo del proceso presupuestario, entendiendo actores, incentivos e interacciones, y ver su impacto en la sostenibilidad, eficiencia y representatividad del gasto público.

El Análisis del Proceso Presupuestario „

A través del proyecto “Who Decides on Public Expenditures? The Political Economy of Public Expenditures” se está llevando a cabo el estudio del proceso presupuestario para Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.

„

Además, existen trabajos complementarios para Bolivia y República Dominicana.

„

Básicamente, se intenta aplicar la metodología del proyecto de la Red de Centros al proceso presupuestario

„

El proceso presupuestario es la arena donde se toman las decisiones de gasto, e incluye las etapas de preparación, aprobación, ejecución y control del presupuesto.

El Proceso Presupuestario ELABORACION

Poder Ejecutivo

APROBACION

Proyecto de Ley

EJECUCION Y CONTROL Poder Legislativo

Poder Legislativo LEGISLATIVO Discusion y posibilidad de realizar determinadas enmiendas CUENTA DE INVERSION

Ministerio de Hacienda

Ministerios de Linea

Poder Ejecutivo Aprueba o Veta

PRESUPUESTO

Organismos de Control

Administración Pública Lo aplica

El Proceso Presupuestario: Argentina „

Preparación – Sobreestimación de recaudación

El Proceso Presupuestario: Argentina 62,268

7 0 ,0 0 0

57,733

R e v e n u e s ' f o re c a s t 6 0 ,0 0 0

43,211

39,895

46,413 37,176

43,189

42,865

40,389

45,213

41,216

41,732

40,264

41,169 35,882

4 0 ,0 0 0

37,815

42,980

5 0 ,0 0 0

45,703

C o lle c t e d R e v e n u e s

3 0 ,0 0 0

2 0 ,0 0 0

1 0 ,0 0 0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Braun, et al. (2004)

El Proceso Presupuestario: Argentina „

Preparación – Sobreestimación de recaudación

„

Aprobación – Muy poco movimiento. Existe cierta reasignación de partidas

El Proceso Presupuestario: Argentina 15% 12.6% 10% 6.1% 5% 0.2%

-0.1%

1.0%

0% -0.3%

-0.4%

-0.4%

-5%

Braun, et al. (2004)

-6.9% -10% 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

El Proceso Presupuestario: Argentina „

Preparación – Sobreestimación de recaudación

„

Aprobación – Muy poco movimiento. Existe cierta reasignación de partidas

„

Ejecución – Incrementos al presupuesto

„

Manejo de caja – Recorte de gasto discrecional, ministros con mayor experiencia ejecutan más.

El Proceso Presupuestario: Argentina 0%

-2%

-4%

-3.9%

-3.9% -5.0%

-6%

-4.8%

-4.3%

-4.6%

-8%

-7.4% -9.2%

-10%

-11.3%

-12%

Braun, et al. (2004)

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

El Proceso Presupuestario: Argentina „

Preparación – Sobreestimación de recaudación

„

Aprobación – Muy poco movimiento. Existe cierta reasignación de partidas

„

Ejecución – Incrementos al presupuesto

„

Manejo de caja – Recorte de gasto discrecional, ministros con mayor experiencia ejecutan más.

„

Resultado – Déficit y discrecionalidad. Legislatura no es un actor relevante. – Proceso presupuestario no es la arena donde se producen los intercambios del PMP.

El Proceso Presupuestario: Bolivia „

Preparación – Sobreestimación de recaudación

El Proceso Presupuestario: Bolivia Supuestos utilizados para la preparación del presupuesto Crecimiento

Ganancias de eficiencia

Deficit

Estimado

Actual

SNII

SNA

“Actual”

Estimado

Actual

1999

5,20%

0,60%

9,00%

17,00%

3%

3,60%

3,70%

2000

4,00%

2,35%

9,90%

21,80%

3%

3,70%

4,20%

2001

4,50%

1,51%

10,00%

10,00%

3%

3,70%

7,00%

2002

3,00%

2,75%

3,00%

3,00%

3%

5,70%

8,60%

El Proceso Presupuestario: Bolivia „

Preparación – Sobreestimación de recaudación

„

Aprobación – Incremento del presupuesto, sin incrementos análogos de recaudación genuina

„

Ejecución – Incrementos aun mayores y discrecionales al presupuesto

„

Manejo de caja – Recorte de gasto discrecional, genera incertidumbre y distorsiones.

ón

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o

n

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El Proceso Presupuestario: Bolivia

120

100

80

60

40

20

0

El Proceso Presupuestario: Bolivia „

Preparación – Sobreestimación de recaudación

„

Aprobación – Incremento del presupuesto, sin incrementos análogos de recaudación genuina

„

Ejecución – Incrementos aun mayores y discrecionales al presupuesto

„

Manejo de caja – Recorte de gasto discrecional, genera incertidumbre y distorsiones.

„

Resultado – Deficits , incremento de deuda, asignaciones inciertas e ineficientes, baja representatividad.

El PMP de Bolivia: “postcard version” „ „

„

„

„

“Presidencialismo-parlamentario” El poder del presidente depende del resultado electoral. Si obtuvo minoría, entonces tiene que formar coalición. La coalición se mantiene mediante: puestos en el gabinete (se cambia el número de ser necesario) y gasto relacionado. Asimismo, depende de la “voluntad popular”. Si pierde popularidad entonces cuesta más mantener la coalición. El proceso presupuestario es la arena donde se mantiene la coalición.

El Proceso Presupuestario: Brasil „

Preparación – Sobreestimación de recaudación para margen de negociación

„

Aprobación – Algunas redistribuciones. No aumenta gasto.

„

Manejo de caja – Recorte de gasto discrecional de acuerdo a conveniencia para mantener acuerdos políticos.

„

Resultado – Déficit bajo. Discrecionalidad, pero baja ineficiencia. Proceso Presupuestario es la arena que facilita el intercambio

El Proceso Presupuestario: Brasil Variable dependiente: Enmiendas ejecutadas en 1998 -4.822 Constante (-1.17) 27.341 *** Votos -5.54 0.106 *** Enmiendas ejecutadas 1997 -3.15 -0.458 Posición (-0.22) 0 0.428 * N Enmiendas -1.61 -0.189 Seniority (-0.22) 11.373 * No a Sí -1.78 -5.479 * Sí a No (-1.63) 2

R N

0.08 426

•Los resultados muestran que las enmiendas (individuales) de los diputados que prestaron más apoyo en el Congreso tuvieron mayor probabilidad de ser ejecutadas. • También se observa que aquellos diputados que cambiaron sus votos a favor del Ejecutivo fueron recompensados mientras que los que lo hicieron en contra fueron castigados. Ver Pereira, et al (2004)

El Proceso Presupuestario: Paraguay „

Preparación – Sobreestimación de recaudación

„

Aprobación – Incremento del presupuesto, a veces sin incrementos análogos de recaudación genuina. – Rigidización del gasto: empleo público

„

Ejecución (manejo de caja) – Recorte de gasto discrecional, genera incertidumbre y distorsiones.

„

Resultado – Déficit , incremento de deuda, asignaciones inciertas, ineficiencia y baja representatividad

El Proceso Presupuestario: República Dominicana „

Preparación – No existe sobreestimación

„

Aprobación – No se realizan cambios

„

Ejecución – Recientemente (c/mayores restricciones para la discrecionalidad) ha tenido aumentos importantes en el vigente

„

Manejo de caja – Recorte de gasto discrecional, alto gasto directo del Presidente.

Organismos Congreso Nacional Presidencia de la República Interior y Policía Fuerzas Armadas Relaciones Exteriores Finanzas Educación y Cultura Salud Pública Deportes Trabajo Agricultura Obras Públicas Industria y Comercio Turismo Procuraduría General de la República Mujer Cultura Juventud Medio Ambiente y Recursos Naturales SEESCyT Poder Judicial Junta Central Electoral Cámara de Cuentas Otros* Total

Vigente/Aprobado 1.02 1.94 1.22 1.04 1.60 2.37 1.03 1.01 1.44 2.24 1.01 1.28 1.44 1.01 1.04 1.03 1.01 1.00 1.08 1.01 1.00 1.00 1.00 2.15 1.44

Ejecutado/Vigente 0.87 0.72 0.81 0.97 0.91 0.59 0.84 0.77 0.74 0.68 0.76 0.66 0.60 0.66 0.98 0.50 0.88 0.75 0.52 0.97 0.91 1.00 1.00 0.42 0.78

Ejecutado/Aprobado 0.89 1.39 0.99 1.00 1.46 1.39 0.86 0.78 1.07 1.53 0.77 0.84 0.87 0.67 1.02 0.52 0.89 0.75 0.56 0.98 0.91 1.00 1.00 0.90 1.13

El Proceso Presupuestario: República Dominicana Gasto Ejecutado por la Oficina del Presidente como % del Gasto Total del Gobierno Central 70

60

% del gasto total

50

40

30

20

10

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

(10)

Presupuesto aprobado Presidencia

Sobre ejecución presidencial

Gasto ejecutado presidencial

2000

2001

2002

2003

El Proceso Presupuestario: República Dominicana „

Preparación – No existe sobreestimación

„

Aprobación – No se realizan cambios

„

Ejecución – Recientemente (c/mayores restricciones para la discrecionalidad) ha tenido aumentos importantes en el vigente

„

Manejo de caja – Recorte de gasto discrecional, alto gasto directo del Presidente.

„

Resultado – Deficits acotados (salvo excepciones), y asignaciones discrecionales. Baja eficiencia y representatividad. La alta discrecionalidad presidencial durante el proceso presupuestario dificulta los intercambios

El PMP de R. Dominicana: “postcard version” „

Presidencialismo fuerte – Amplias prerrogativas en el proceso presupuestario, tanto en la aprobación como en la ejecución (exCta 1401), y en el empleo público – Gabinete atomizado

„

Legisladores – Intereses geográficos – Tienen pocas prerrogativas legislativas

„

Partidos – No ideológicos (basados en clientelismo) – Baja disciplina

El Proceso Presupuestario: Uruguay „ „ „

„

Presupuesto plurianual Resultados están marcados por el ciclo electoral. En la revisión anual se realizaban modificaciones en las revisiones del presupuesto quinquenal que el ejecutivo mandaba al Parlamento. Durante la etapa de ejecución, el ejecutivo ha incumplido sistematicamente con el presupuesto aprobado debido a falta de recursos.

El Proceso Presupuestario en Uruguay: Ciclo electoral

Balance /GDP

0.000

0.020

-

-0.040

-0.060 -1

0

1

2

Año Electoral

Bergara, et al (2004)

Las Reformas al Proceso Presupuestario „

En Uruguay, la reforma ha sido en la práctica. No se abre la discusión del presupuesto cada año, cuando el poder del presidente va menguando. La sostenibilidad de la práctica ha dependido del poder relativo del presidente en el parlamento.

„

En Chile se introdujeron los fondos concursables y la regla de superávit estructural. En ambos casos han sido concebidas como un proceso gradual, sin necesidad de establecerlo por ley al principio. Reflejan la jerarquía y poder del poder ejecutivo en el proceso presupuestario.

„ „

„

La Ley de Responsabilidad Fiscal en Argentina es probablemente el caso opuesto al chileno. Fijada por ley y altamente rígida ha tenido que ser modificada y no se ha cumplido.

Las Reformas al Proceso Presupuestario Déficit del Gobierno Central Límite al déficit como % del PBI de acuerdo a la Ley de Solvencia Fiscal 2001 Límite al déficit como % del PBI de acuerdo a la Ley de Solvencia Fiscal 1999

4.00%

Braun y Tommasi (2002)

Déficit del Gobierno Central como % del PBI

3.50% 3.00% 2.50% 2.00% 1.50% 1.00% 0.50% 0.00% 1999

2000

2001

Año

2002

2003

El Proceso Presupuestario y el “Costo de las Reformas” „

Así como en algunos países el proceso presupuestario permite que se concreten algunos intercambios que de otra manera no sería posibles, en otros países parece dificultarlo.

„

En RD, los amplios poderes y prerrogativas del presidente en la aprobación y ejecución presupuestaria tendrían un mayor costo para conseguir pasar reformas. El presidente no tiene capacidad de commitment frente a los legisladores.

„

En el caso de reformas, el legislativo intenta maximizar las rentas que no consigue via el proceso presupuestario.

El Proceso Presupuestario y el “Costo de las Reformas” „

„

„

„

El ejemplo más evidente sería la política impositiva. Dado que no tienen posibilidad de influir el uso de los recursos no le facilitan mayores recursos al gobierno. Las reformas que han pasado (h/2004) han sido aquellas que tenían impacto fiscal negativo. Las reformas no se consiguen (pierde contra la mayor facilidad de los grupos de interés de cumplir con sus promesas (e.g., reforma sistema financiero)); Tardan más tiempo, ya que tiene que pagar con la ejecución de obras o en transferencias a las ONG asociadas a los legisladores (e.g., préstamos multilat). Tiene que pagar por adelantado (e.g., obras antes de las elecciones) o con alta ineficiencia (e.g., empleo público).

Reformas al Proceso Presupuestario e Impacto en el PMP „ „

„

„

„

Cambios en el proceso presupuestario pueden afectar el PMP y la posibilidad de conseguir acuerdos. Un ejemplo sería el de los “auxilios parlamentarios” en Colombia. Los “auxilios” eran la moneda utilizada por el Ejecutivo para comprar el apoyo en el Congreso. La reforma intentó eliminar los auxilios para reducir así los fondos discrecionales en manos de los legisladores. Esto incremento los costos de transacción, aumentó su tamaño (x3), y ahora son menos transparentes y más discrecionales. (ver Echeverri, et al 2004) Otro ejemplo sería la potencial eliminación de los “contingenciamientos” en Brasil para disminuir la discreción del Presidente en la ejecución. Esto podría incrementar los costos de alcanzar acuerdos políticos. (ver Pereira, et al 2004)

IP/PMP = BMP (Las Instituciones Presupuestarias en el Proceso de Toma de Decisiones)

Carlos Scartascini – Gabriel Filc Workshop on State Reform, Public Policies and Policymaking Processes 2 de Marzo del 2005