POLÍTICAS ENERGÉTICAS EN EUROPA: 1973-1985 Patricio Millón * 1.

INTRODUCCIóN

Al iniciarse la crisis petrolera en 1973 Europa era un continente dependiente del petróleo importado. Las importaciones netas de energía satisfacían el 64 % de sus necesidades energéticas mientras que las importaciones de petróleo representaban 62 % de dichas necesidades. Actualmente esa dependencia se ha reducido de manera considerable y los datos disponibles indican que a fines de 1985 las importaciones de energía y petróleo satisfacían solamente 42 y 30 % respectivamente del consumo total de energía.^ El propósito de este artículo es analizar las diversas políticas energéticas mediante las cuales se alcanzaron esos resultados. Después de describir los aumentos obtenidos en la eficiencia energética se analizan las políticas de precios (sección iii), de conservación de energía (sección iv), de incentivos a la producción interna (secciones v y vi) y de sustitución de fuentes energéticas (sección vii). En la mayoría de los países industrializados el término de la época de energía barata en 1973 desató presiones inflacionarias. Como consecuencia se adoptaron políticas macroeconómicas orientadas a reducir la demanda agregada. Estas políticas mediante conocidos efectos multiplicadores también tendían a disminuir las necesidades de energía y las importaciones de petróleo. El alza en el precio internacional de los combustibles se tradujo asimismo en desequilibrios de balanza de pagos. Para enfrentar las dificultades de corto plazo los países devaluaron sus monedas e incrementaron su endeudamiento en los mercados financieros internacionales. Aunque las políticas macroeconómicas tuvieron un efecto importante en el sector energía la mayoría de los países —con diferentes grados de hincapié y en diferentes momentos— también adoptó políticas específicas en el campo de la energía. El objetivo de estas políticas era: i) aumentar la eficiencia en el uso de la energía; ii) incrementar la producción inter* Economista principal en energía. Banco Mundial. Las opiniones aqu! expresadas son propias del autor y no de la institución en que él está afiliado. ^ Los datos para Europa se refieren a la Comunidad Económica Europea tal como estaba constituida en diciembre de 1985 (Alemania, Bélgica, Dinamarca, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Reino Unido). 357

858

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

na de energía, y iü) reducir la proporción de petróleo en la oferta de energía (dependencia del petróleo). La reducción de la actividad económica alcanzó su punto máximo alrededor de 1975. A partir de entonces y hasta la segunda conmoción petrolera de 1979 en toda Europa se obtuvo un crecimiento sostenido del producto interno bruto (PIB). El nuevo aumento de los precios del petróleo de 1979, acompañado por un aumento considerable en el tipo de cambio de dólar, produjo una tremenda reducción del consumo de energía en todos los países europeos. Pero en esta oportunidad en algunos casos no se produjo una disminución del PIB y ella fue moderada en otros. Desde 1981-1982 todas las economías europeas se han caracterizado por un periodo de crecimiento moderado. Por consiguiente el análisis de las políticas energéticas específicas se realiza en un periodo (1973-1985) durante el cual el crecimiento global de Europa alcanzó 24.3 %, lo que representa una tasa de crecimiento de 1.8 % anual. El año 1985 marca un punto de quiebre porque los precios de la energía comenzaron nuevamente a disminuir. Esta baja puede alterar los efectos ya obtenidos en el comportamiento de los consumidores y detener nuevas inversiones en ahorros de energía. II.

AUMENTOS EN LA EFICIENCIA EN EL USO DE LA ENERGíA

Entre 1973 y 1985 el consumo de energía por unidad de producción (intensidad energética) disminuyó de manera muy considerable en todos los paíse europeos. La caída alcanzó 26 % en Bélgica y 15 % en Francia (cuadro 1). Si bien esta reducción puede explicarse en parte por los cambios en la estructura de las economías —en que se han reducido en importancia las industrias con uso intensivo de energía (efectos estructurales)— varios estudios indican que la explicación más importante del fenómeno está en la disminución en el uso de la energía en cada rama industrial (efectos de intensidad). En Francia se atribuye a los efectos de intensidad una proporción tres veces superior a la magnitud de los efectos estructurales.^ Estos resultados indican que tanto en el ámbito 2 J. M. Martin, B. Chateau, P. Criqui y B. Lapillone, "La diminution de la consommation d'énergie en France: réaction conjoncturelle ou inflexión de tendence sur longue période?", Revue de FEnergie, núm. 363, abril de 1984. El artículo indica que resultados similares se obtuvieron en Alemania e Italia. Otra fuente informa que el efecto de intensidad explica el 72 % de la reducción de consumo de energía en Bélgica, 45 % en el Reino Unido y 80 % en Alemania (Bruno Lapillone, "La baisse du prix de pétrole et la consommation d'énergie en Europe", Énergie Internationale 1987-1988, Institut d'Éconoraie et de Politique de l'Énergie, 1987).

POLíTICAS ENERGéTICAS EN EUROPA CUADRO

359

1

(índice: 1973 = 100)

Intensidad de energía (consumo total de energía/vm)

Alemania Francia Reino Unido Italia Países Bajos

Bélgica

Consumo de energía per capita Mtep/hab.

1973

1979

1985

1973

1979

1985

100 100 100 100 100 100

95 90 91 93 95 89

81 85 79 8S 80 74

4.33 3.45 3.93 2.41 4.70 4.75

4.65 3.56 3.91 2.55 4.97 4.87

4.40 3.48 3.58 2.45 4.29 4.34

FUENTE: Calculado a partir de datos publicados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

global de la economía como en el de cada agente productivo la energía se utiliza hoy en Europa con mucha mayor eficiencia que en 1973. Cabe señalar que durante el periodo 1973-1984 ocurrieron reducciones en el valor absoluto del consumo de energía en los sectores industrial, residencial, terciario y agropecuario (cuadro 2). El consumo en el sector de transporte, en valor absoluto, es mayor en 1984 —pese a los aumentos en la eficiencia en el uso de combustible de los vehículos y las reducciones en las distancias recorridas— debido al tremendo auge en el número de vehículos en circulación. En 1973 el número de automóCuADRO 2. Consumo de energía por sectores ^ Sectores 1. Industrial Consumo total (Mtep) Costos de energía por unidad de producción (índico) 2. De transporte Consumo total (Mtepj 3. Residencial, terciario y agropecuario Consumo total (Mtep) Consumo per capita (kgtep)

7973

1984

249

186

100

69

127

161

262 1020

249 948

Eurostat, Anuarios Estadísticos de la Energía. ^ Datos para el conjunto de países indicados al comienzo de este artículo menos Grecia. FUENTE:

360

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

viles en Europa ascendía a 66.3 millones, mientras que en 1983 ellos sumaban 94 millones, pero el consumo total de energía por automóvil disminuyó de 1.19 toneladas equivalentes de petróleo (tep) a 1.05 tep en el mismo periodo como consecuencia de la mayor eficiencia alcanzada en el sector. Cabe señalar, por ejemplo, que en Francia la eficiencia técnica promedio de los automóviles aumentó 18 % en el periodo 19751983, de 8.55 a 7.00 litros por cada 100 kilómetros, con mejoras de 21 % en los automóviles de fabricación francesa y de 14 % en los importados. En otros países también tuvieron este fenómeno. III.

EVOLUCIóN DE LOS PRECIOS DE LA ENERGíA

El principal instrumento utilizado para aumentar la eficiencia en el consumo de energía ha sido las políticas de precios. Si bien los mecanismos específicos para el establecimiento de los precios varían según los países, todos ellos han permitido la transferencia de los aumentos en los precios internacionales del petróleo a los consumidores y han dejado que ello sirva como un poderoso agente para un uso más racional de la energía. Desde el comienzo de la crisis en Alemania y el Reino Unido se descansaba en el mecanismo de precios de libre mercado. En los Países Bajos y en Bélgica se practicaba una cierta supervisión de precios por el gobierno, la que era mucho más estricta en Francia. Italia poseía un engorroso y complicado sistema de precios fijados por el sector público con la intervención de diversas comisiones del gobierno central y de los gobiernos provinciales, y cualquier ajuste en los precios era difícil de aprobar. En 1985 el mecanismo del mercado libre para los precios de productos petroleros funcionaba en Alemania, el Reino Unido, los Países Bajos y Francia (en este caso con la excepción del gasoil destinado a calefacción). Bélgica, Italia, Dinamarca, Irlanda y Luxemburgo poseían un sistema de precios máximos, pero ellos eran determinados automáticamente mediante una fórmula que consideraba la evolución de los precios internacionales. Solamente en Grecia subsistían estrictos controles de precio? por parte del gobierno. Debe tenerse en cuenta que la situación es diferente en el caso de la electricidad —y en algunos casos del gas natural— en que aún existen monopolios nacionales para los sistemas de producción y distribución y control de precios. Por ejemplo, si bien en Alemania operan compañías eléctricas privadas las tarifas de la eletricidad se hallan bajo con-

361

POLÍTICAS ENERGÉTICAS EN EUROPA

trol de los gobiernos estatales, los cuales hasta ahora han resistido los esfuerzos del gobierno federal por racionalizar su estructura y estimular la conservación de energía eléctrica. En el Reino Unido la electricidad y el gas se hallan en poder de monopolios públicos -—la Central Electricity Generating Board y la British Gas Corporation respectivamente— pero sus precios tienden a reflejar los costos de oferta y la eficiencia económica. Recientemente el gobierno ha formulado planes para transformar ambas en empresas privadas. El cuadro 3 presenta la evolución de los precios reales de la energía para los usuarios industriales, el transporte por carretera y los consumidores residenciales, utilizando el deflacionador del PIB para convertir los precios nominales en términos reales. CUADRO Sector

1. Industria 1973 1974 1979 1980 1984 2. Transporte 1973 1974 1979 1980 1984 3. Residencial 1973 1974 1979 1980 1984

3. índices de precios reales de la energía

Alemania

Francia Reino Unido

Italia

Países Bajos

Bélgica

100 121 130 138 147

100 137 139 156 187

100 127 139 135 138

100 137 182 206 230

100 121 152 177

100 136 130 152

n.d.

n.d.

100 107 105 117 123

100 126 126 139 143

100 125 108 113 123

100 115 117 125 130

100 105 104 117

100 104 111 129

n.d.

n.d.

100 112 132 142 162

100 124 132 138 111

100 101 105 105 108

100 123 121 146 184

100 118 147 166

100 110 119 131

n.d.

n.d.

FUENTES: 1973-1980: Eurostat, Energy Price índices 1960-1980; 1980-1984: calculado sobre la base de los precios de los combustibles livianos para la industria, la gasolina para el transporte y tarifas promedio de la electricidad para viviendas particulares.

La reacción de los precios internos de la energía al aumento del precio internacional del petróleo en 1973 fue considerable en todos los países. Paradójicamente en Francia e Italia, donde en ese momento la super-

362

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

visión y el control del gobierno eran más intensos, ocurrieron los aumentos más considerables de los precios internos reales. En Francia el aumento real del precio de la energía en un año alcanzó 37 % en el sector industrial, 26 % en el de transporte y 24 % en el residencial. En Italia en los sectores industrial y residencial el comportamiento fue similar al de Francia, si bien los aumentos fueron más moderados en el caso del transporte. En general en todos los países europeos la industria tuvo el incremento anual más alto de precios de la energía, mientras que los gobiernos orientados hacia la economía de libre mercado "protegieron" el sector residencial (Alemania, Reino Unido) y el transporte (Alemania, Países Bajos). Con excepción del sector industrial durante el periodo 1974-1979 se apreciaron un estancamiento o una reducción en el nivel de los precios reales de la energía en Francia, el Reino Unido, Italia y Bélgica. En los Países Bajos ocurrió un importante aumento en los sectores industrial y residencial, mientras que en Alemania los incrementos en los mismos sectores fueron moderados. Es interesante señalar que en todos los países los precios reales de la gasolina cambiaron muy poco durante el periodo 1974-1979, con la sola excepción del Reino Unido donde se obtuvo una importante disminución de precios. Los cambios en los precios entre 1979 y 1980, después de la segunda crisis petrolera, fueron muy similares en todos los países con la excepción del Reino Unido. Bélgica y los Países Bajos adoptaron las acciones más significativas, con aumentos de precios de la energía de 17 y 16 % respectivamente en el sector industrial y 16 y 13 % respectivamente en el sector transporte. Italia reajustó de modo considerable los precios de la energía para el sector residencial, llegando a un promedio de aumento anual de 21 %. Como ocurriera en la crisis petrolera anterior, en Alemania los aumentos de precios de la energía fueron más moderados que en otros países. La situación especial del Reino Unido se explica por lo acontecido durante el periodo en el campo de la producción interna de energía, que convertiría al país en un exportador neto de productos petroletros a partir de 1981. Al final del periodo los precios de la energía son muy superiores en todos los países, particularmente en el sector industrial. Italia tiene la marca más alta, con precios reales de la energía para el sector 2.3 veces superior a los de 1973. Estos aumentos de precios no atenuaron el crecimiento de la producción industrial pero constituyeron un estímulo importante para su restructuración y modernización. Italia muestra también el

POLÍTICAS ENERGÉTICAS EN EUROPA

363

mejor desempeño entre los países europeos en cuanto al aumento de las exportaciones industriales. Como porcentaje del producto interno bruto las exportaciones industriales netas de Italia aumentaron de 3.6 % en 1973 a 8.1 % en 1983 y el país alcanzó en este aspecto un nivel semejante al del Japón y Alemania.^ La modernización de la industria italiana, inducida en parte por los cambios en el precio de la energía, es un fenómeno que se destaca en el comportamiento de las economías europeas. El aumento en los precios de la energía incrementa la eficiencia en el uso de ésta mediante un efecto de consumo, que se refleja en una reducción de la cantidad de energía consumida para un determinado nivel de capital, y un efecto de inversión, que se refleja en la introducción de nuevas técnicas y artefactos que consumen menos energía y en cambios en la estructura de la producción. En general, los efectos de inversión se manifiestan después de algún tiempo pero son más permanentes debido a que se incorporan al stock de bienes de capital del país. Los efectos de consumo más importantes, que ocurrieron casi instantáneamente en toda Europa luego de la primera conmoción petrolera, fueron: i) la disminución de las distancias recorridas por los automóviles privados, ii) la reducción en el consumo de energía para calefacción como consecuencia de la aceptación de temperaturas interiores más bajas durante el invierno y iii) la disminución en el consumo de electricidad en los sectores comercial, residencial y de alumbrado público. Por ejemplo, entre 1973 y 1974 la distancia promedio recorrida por automóvil se redujo en 1 600 km en Italia, 900 km en Francia y 500 km en Alemania, el Reino Unido y los Países Bajos.* Como consecuencia de los incrementos en los precios de la energía también se introdujeron cambios tecnológicos que mejoran la eficiencia en el uso de combustibles en vehículos, aviones, sistemas de calefacción y refrigeración industrial, artefactos domésticos, calentadores de agua y en varios otros equipos consumidores de energía. Asimismo, se mejoró el aislador de las viviendas tanto nuevas como antiguas, se aplicaron nuevas técnicas de producción de menor intensidad energética en algunas industrias (por ejemplo en la producción de cemento), se instalaron equipos para regular y controlar el uso de la energía en procesos productivos, se mejoró la administración de la energía dentro de las empresas 3 En 1983 las exportaciones industriales netas como porcentaje del PIB representaron 8.8 % en el Japón y 7.5% en Alemania. Véase B. Bourgeois, P. Criqui y J. Percebois, "Politiques énergétiques et adaptations au nouveau conteste économique", Revue de ÜÉnergie, núm. 388, diciembre de 1986. * Bruno Lapillone, op. cit.

364

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

y hubo cambios significativos en la estructura de la producción. La agregación de todos estos fenómenos explica los resultados acumulados globales que se presentan en el cuadro 1. IV.

POLíTICAS DE CONSERVACIóN DE ENERGíA

Si bien las políticas de precios fueron fundamentales para aumentar la eficiencia en el uso de la energía, los gobiernos también utilizaron con el mismo propósito incentivos financieros, regulaciones y diversas acciones en el campo de la información y la asesoría energética. Los incentivos financieros asumieron la forma de deducciones impositivas, subsidios directos o préstamos con tasas de interés subsidiadas. La amplitud de las políticas de conservación de energía difiere entre los países, siendo en general su intensidad menor en los que tienen una mayor orientación hacia la economía de libre mercado. Francia siguió desde un comienzo una política intervencionista bastante definida en materia de conservación de energía. En 1974 creó una Oficina para las Economías de Energía (Agence pour les Économies d'Énergie), con un presupuesto que alcanzó los 688 millones de francos en 1979, destinado principalmente a financiar inversiones en ahorro de energía en los sectores industrial y residencial. Su objetivo era promover ahorros de energía de 45 Mtep para 1985. En 1980 esa institución se transformó en la Oficina Francesa para la Administración de la Energía (Agence Frangaise pour la Maitrise de l'Énergie), con responsabilidades también en el campo de la investigación energética. Las medidas más importantes de conservación de energía adoptadas por Francia son las siguientes (entre paréntesis el año de adopción de la medida): a) Sectores residencial y terciario: i) nuevas normas para los aisladores de casas y edificios (1974), para la eficiencia de los equipos de calefacción (1974) y para la eficiencia de los artefactos domésticos (1979); ii) normas para la distribución individual de los costos de la calefacción (1975, 1979) y el agua caliente (1975) en viviendas con múltiples unidades residenciales; iii) límites para las temperaturas interiores (20° en 1974, 19° en 1975) y para el alumbrado público y comercial (1974); iv) subsidios financieros para los trabajos destinados al ahorro de energía en viviendas antiguas (1974) y préstamos con tasas de interés subsidiadas para los mismos fines (1974), y v) deducciones impositivas para las mejoras en el aislador de edificios y viviendas (1975) y para el control de la calefacción (1977).

POLÍTICAS ENERGÉTICAS EN EUROPA

365

b) Sector industrial: i) normas que regulan la eficiencia de las calderas y de otros equipos industriales consumidores de energía (1974); ii) auditorías obligatorias del uso de energía en industrias de consumo intensivo (1974); iii) exoneración del impuesto especial sobre el petróleo pesado para las industrias que convengan en practicar ciertas reducciones en el consumo (1975); iv) subsidios para inversiones innovadoras (1975, 1978) y para equipos que ahorren energía (1976, 1978); v) préstamos con tasas de interés preferenciales (1977), y vi) deducciones impositivas en la forma de depreciación acelerada (1977) y en un porcentaje fijo para ciertas ramas industriales (1980). c) Sector transporte: i) adopción de límites de velocidad en las carreteras (1974); ii) normas que exigen la inclusión de estándares de eficiencia en el uso de combustible en la publicidad para venta de automóviles (1974); iii) gravámenes impositivos diferentes para los automóviles según su eficiencia energética (1976), y iv) acuerdos voluntarios con los fabricantes de automóviles para mejorar la eficiencia en el uso de combustible (1978). La Oficina para la Administración de la Energía de Francia ha calculado los ahorros de energía en cada sector comparando el consumo efectivo con el consumo teórico basado en la extrapolación de las tendencias económicas históricas. Este método corrige las diferencias en la estructura económica (menor crecimiento de las industrias con uso intensivo de energía) y en las condiciones climáticas. A fines de 1979 se calculaba que los ahorros acumulados llegaban a 18 Mtep, de los cuales 56 % correspondía a los sectores residencial y terciario, 28 % al sector industrial y 17 % al transporte. Estos ahorros representaban 11 % del consumo total de energía. Para 1985 los ahorros totales acumulados alcanzaban 34.0 Mtep, es decir 22 % del consumo total. Debe señalarse que estas cifras incluyen tanto los efectos de las diferentes medidas de conservación de energía enunciadas anteriormente como los efectos de incrementos en los precios. Es indudable que el esfuerzo realizado ha sido extraordinario. En el otro extremo, Alemania introdujo sólo en 1978 un moderado programa de conservación de energía, apoyándose hasta entonces casi exclusivamente en los mecanismos de precios. El programa de 1978 hizo hincapié en el fomento de los ahorros de energía en el sector residencial, con subsidios para las inversiones superiores a cierto nivel mínimo y con deducciones impositivas. En el sector industrial el subsidio ascendió sólo a 7.5 % de los costos y únicamente para una serie restringida de inver-

366

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

siones (frente a 25 % en Francia). Alemania adoptó normas para el aislador de las casas y para la eficiencia en el uso de la energía en los equipos de calefacción de viviendas e industrias y en los artefactos domésticos, pero ha resistido las presiones de la Agencia Internacional de Energía para limitar la velocidad de los vehículos en las carreteras y no restringió ni el alumbrado público ni el comercial, ni impuso auditorías obligatorias del uso de energía. Utilizando el mismo método de Francia, se calcula que los ahorros acumulados de energía alcanzaron 45.3 Mtep a fines de 1985, representando 16 % del consumo total. Como puede verse, a pesar de la ausencia de un programa definido de conservación los resultados son también impresionantes. V.

PRODUCCIóN INTERNA DE ENERGíA

En 1973 la producción de energía primaria en Europa alcanzó 345 millones de toneladas equivalentes de petróleo (Mtep), de las cuales 57 % fueron de combustibles sólidos (carbón y lignito) —producidos principalmente en el Reino Unido y Alemania— y 33 % de gas natural, cuyos mayores productores fueron Holanda y nuevamente el Reino Unido (cuadro 4). Hacia 1985 la producción había aumentado 1,6 veces, a un total CUADRO

4. Producción europea de energía (Mtep)

Carbón y otros sólidos Petróleo Gas natural Energía nuclear Energía hidráulica Total FUENTE:

1973

1979

1985

194 13 110 18 10 345

182 90 137 35 12 456

158 148 126 116 12 560

Eurostat.

de 560 Mtep, con avances espectaculares en la producción de petróleo crudo y energía nuclear (11.4 y 6.5 veces en relación con 1973 respectivamente). El Reino Unido y los Países Bajos se transformaron en exportadores netos de energía, aunque para los Países Bajos este efecto sólo durará unos pocos años.

POLÍTICAS ENERGÉTICAS EN EUROPA

367

El Reino Unido aporta aproximadamente el 90 % del petróleo producido en la Comunidad Económica Europea (CEE). Otros países tienen menor producción en términos de su propio consumo interno y sus recursos naturales en esta materia son escasos. El desarrollo de los yacimientos petrolíferos del Mar del Norte es sumamente costoso y su utilización productiva por el Reino Unido y Noruega sólo fue posible gracias a los elevados precios internacionales del petróleo crudo a partir de 1973. Aunque el incremento de la producción de petróleo en Europa se debió principalmente a las nuevas condiciones del mercado, el gobierno británico contribuyó a este desarrollo con el mantenimiento de un ambiente positivo para las inversiones privadas por medio de políticas tributarias apropiadas y con la adjudicación periódica y ordenada de licencias de explotación. Alemania, el Reino Unido, Francia y Bélgica producen carbón, pero los primeros dos países aportan aproximadamente 88 % de la producción de la CEE. En todos los países la producción de carbón disminuyó en el periodo analizado a pesar de los considerables subsidios gubernamentales y de otros medios de protección para el sector que se adoptaron. Este es un fenómeno de largo plazo, que se inició durante los años cincuenta cuando el petróleo barato sustituyó al carbón en muchos usos industriales y residenciales. No obstante, la tasa de reducción de la producción se atenuó después de 1973 debido a las medidas de política interna adoptadas por los respectivos gobiernos. Como ejemplo de la protección debe notarse que en Alemania hay un sistema de cuotas de importaciones destinado a proteger la producción interna de carbón. Además existen subsidios para el carbón comprado por la industria siderúrgica, por las plantas de generación de electricidad y para las exportaciones. Un sistema de acuerdos de largo plazo entre los productores de carbón y las empresas de electricidad y las industrias siderúrgicas le asegura un mercado fijo a la producción interna de carbón. El gobierno ha procurado racionalizar la producción y mediante subsidios mantiene el carbón como el combustible más barato en términos de equivalencia calorífica. No obstante, la producción se redujo de 93 Mtep en 1973 a 81 Mtep en 1985 porque la explotación de las minas es costosa, los yacimiento? tienen una geografía difícil y la producción interna no es competitiva con las importaciones. Es obvio que sin una intervención firme del gobierno las reducciones de producción habrían sido mayores que las indicadas. Una situación similar existe en el Reino Unido, Bélgica y Francia, pero recientemente hay tendencia a reducir el nivel de

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EL TRIMESTRE ECONÓMICO

los subsidios proporcionados al sector, particularmente en los primeros dos países. Los Países Bajos y el Reino Unido producen alrededor de 75 % del gas de los países de la CEE, pero solamente el primero es un exportador neto. La producción del Reino Unido no satisface el consumo interno y las importaciones ascendieron en 1985 a aproximadamente el 4 % de los requerimientos totales. Las exportaciones de gas holandés desempeñan un importante papel en el suministro de Bélgica, Francia, Alemania, Italia y Suiza, pero muestran una tendencia declinante luego de alcanzar su apogeo en 1979. La producción de gas en los Países Bajos y el Reino Unido fue importante aun antes de la crisis petrolera de 1973. El famoso campo de Groningen, en el primero de los países mencionados, se descubrió en 1959 y proporcionó un fuerte impulso al desarrollo de la red de distribución de gas en todos los países de la Europa continental antes de la crisis del petróleo. La reacción inicial del gobierno holandés a la crisis energética de 1973 consistió en reducir la explotación de los recursos internos de gas y restringir su empleo sólo a usos fundamentales, tales como la industria química. El propósito era conservar el único recurso energético disponible en el país. Esta política se abandonó a raíz de nuevas evaluaciones de las reservas. Hoy en día se estimula la exploración y las inversiones en nuevos campos de gas mediante incentivos tributarios, impuestos diferenciados entre las concesiones existentes y las nuevas, y otorgamientos periódicos de nuevas licencias. Para las exportaciones los precios del gas se vinculan a los precios internacionales del petróleo, mientras que para las ventas internas se usa el precio del mejor combustible posible (petróleo pesado para la industria y la generación de electricidad y petróleo para calefacción domiciliaria para el sector residencial). Estas políticas de precio del gas permiten utilizar el recurso de manera más eficiente. VI.

EL DESARROLLO DE LA ENERGíA NUCLEAR

Dada la escasez de recursos energéticos internos en todos los países europeos, con excepción del Reino Unido, el desarrollo acelerado de la energía nuclear constituyó una reacción obvia de la parte productiva ante la crisis energética. La producción de energía nuclear satisfacía en 1973 el 2 % de las necesidades primarias de energía de Europa y se incrementó para 1985 a 12 %. Este porcentaje es de 30 % en Francia, 18 % en Bélgica y 12 % en Alemania. Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo y

POLÍTICAS ENERGÉTICAS EN EUROPA

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Grecia no cuentan con energía nuclear y no proyectan el desarrollo de esta fuente de energía en el futuro próximo. En Italia y los Países Bajos la energía nuclear se ha desarrollado muy lentamente y atendía en 1985 solamente 2 % del consumo de energía. El Reino Unido, que hasta 1976 era la segunda potencia nuclear del mundo en términos de capacidad productiva instalada, perdió esta posición de privilegio ^ y solamente 8 % del consumo de energía es atendido por la producción nuclear. El caso más notable e interesante es sin duda el de Francia. La Comisión de Energía Nuclear (Commisarait á l'Énergie Atomique - CEA) fue creada por el general De Gaulle en 1945 y la primera planta generadora, que tenía una capacidad de 2MW, entró en funcionamiento en 1956. Para fines de 1973 había una capacidad instalada de 3 000 MW en 10 reactores nucleares, que aportaban 8 % de la producción total de electricidad. La capacidad instalada aumentó a 45 000 MW en 1985, con 49 reactores nucleares que representaban 65 % de la producción total de electricidad. El desarrollo inicial de la energía nuclear en Francia no fue provocado por la crisis energética de 1973 y no puede considerarse meramente como una respuesta a las demandas crecientes de energía. Las decisiones básicas se adoptaron antes de 1973 y para esa fecha la infraestructura industrial necesaria para el desarrollo nuclear estaba ya casi instalada. La crisis energética convalidó las decisiones adoptadas, dándoles el apoyo necesario de la opinión pública y ayudando a la puesta en práctica y a la ampliación del programa nuclear. En febrero de 1971, en el marco del Sexto Plan de Desarrollo (19701975), el gobierno decidió instalar durante el periodo 8 000 MW en plantas nucleares con reactores moderados y enfriados con agua liviana (reactores PWR y BWR). Antes de la crisis energética, en abril de 1973, la Comisión Consultiva para la Producción de Electricidad Nuclear (conocida como Comisión PEóN) había recomendado una aceleración de este programa nuclear con la instalación de 13 000 MW en el periodo 19731977. La crisis del petróleo ayudó al gobierno a adoptar en 1974 un programa nuclear acelerado y de mayor alcance, que incluyó el compromiso de construir los 13 000 MW en nuevos reactores antes de fines de 1975, más 12 000 MW en 1976 y 1977, y 5 000 MW cada año entre 1978 y 1981. • En materia de capacidad instalada de generación nuclear de energía eléctrica el Reino Unido fue superado por el Japón en 1976, la Unión Soviética en 1977, Alemania en 1978 y Francia en 1979. En 1981 Francia había superado a Alemania, la Unión Soviética y el Japón, alcanzando el segundo lugar en el mundo en términos de capacidad instalada.

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EL TRIMESTRE ECONÓMICO

Las principales decisiones en el desarrollo de la energía nuclear, todas ellas previas a la crisis petrolera, fueron: i) el cambio, acordado en 1969, de los reactores enfriados con gas y moderados con grafito (reactores GCR) por los reactores moderados y enfriados con agua liviana (reactores BWR y PWR); ii) la restructuración en 1970 de la Comisión de Energía Nuclear para concentrar sus actividades sólo en lo relacionado con el ciclo de combustibles, otorgándole la preponderancia en las esferas comerciales de la energía nuclear a Electricité de France (EDF), y iii) la concentración de la construcción de reactores nucleares en una sola compañía industrial, Framatome, donde el gobierno poseía una participación de 30 %, Westinghouse 15 % y el resto estaba bajo control del grupo privado Empain-Schneider.* La decisión de volcarse hacia los reactores moderados y enfriados con agua liviana (tipo PWR y BWR) constituyó claramente el paso más decisivo en el desarrollo de la energía nuclear dado por el gobierno francés. Implicó el abandono de una tecnología desarrollada internamente (gas-grafito) en favor de una tecnología importada de los Estados Unidos. Al mismo tiempo hizo a Francia dependiente del abastecimiento estadunidense de uranio enriquecido. Aparentemente la decisión fue motivada por un fuerte deseo de modernizar el conjunto de la industria francesa y de fortalecer su poder competitivo en la economía internacional, lo que prevaleció sobre las consideraciones nacionalistas de autosuficiencia. Alrededor de 1969 la tecnología de gas-grafito solamente se utilizaba de manera extensiva en Francia y el Reino Unido y no era competitiva con la tecnología de agua liviana desarrollada en los Estados Unidos, particularmente a los precios favorables que Westinghouse y General Electric vendían sus reactores nucleares en los mercados internacionales. En Francia el cambio fue enérgicamente impugnado por la empresa de electricidad (EDF) y algunos poderosos grupos industriales privados, que no veían con buenos ojos el poder y el dominio de la CEA en materia nuclear. En perspectiva el cambio de tecnología constituyó la decisión correcta, sobre todo después de la crisis energética. Mediante ella Francia pudo desarrollar su única posibilidad de producción energética interna y alcanzar una posición de avanzada en un sector de alta tecnología. El desarrollo nuclear en el Reino Unido se estancó en parte debido a su * En rigor la decisión de hacer de Framatome el único constructor de plantas nucleares se adoptó indirectamente en 1975, cuando Francia decidió construir solamente reactores del tipo PWR. Antes de eso reactores nucleares enfriados y moderados con agua liviana ÍBWR) también eran construidos por otra compañía, afiliada con la General Electric. La participación de Framatome en la industria nuclear francesa comenzó en 1960 cuando se ordenó la construcción de la planta nuclear franco-belga de Choozwas.

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adhesión a la obsoleta tecnología de gas-grafito. Es interesante notar que solamente en 1987 se autorizó en el Reino Unido la construcción del primer reactor nuclear con tecnología PWR. Para ejecutar las enormes inversiones requeridas el programa nuclear francés utilizó los recursos financieros del gobierno. El presupuesto de inversiones de la EDF, excluyendo las líneas de trasmisión y distribución de baja tensión, aumentó casi cinco veces entre 1973 y 1980, mientras que los precios de la electricidad aumentaron sólo 2.2 veces. Si bien la EDF exigió enérgicamente para que se establecieran tarifas que incluyeran el costo de las inversiones futuras, no se le concedieron los aumentos de tarifas solicitados. El Ministerio de Hacienda, que al principio había abogado por un programa nuclear reducido con inversiones menores, restringió luego la capacidad de endeudamiento interno de la EDF y utilizó a esta empresa para obtener fondos en los mercados externos de capital y financiar en esta forma los déficit de la balanza de pagos del país. El éxito del programa nuclear también dependió del incremento en el consumo de electricidad y de los éxitos obtenidos en remplazar la electricidad por otras fuentes de energía. Desde los años sesenta la EDF había llevado a cabo una política comercial muy activa para fomentar el uso intensivo de la electricidad, que incluyó no sólo campañas de información y publicidad sino generosas ventajas en materias de tarifas, que hasta contradijeron la filosofía oficial de la empresa de que las tarifas eléctricas debían representar el costo marginal. Un ejemplo de ello fueron las tarifas especiales para las residencias "totalmente eléctricas", que hicieron de Francia el país europeo líder en materia de calefacción eléctrica de viviendas. Asimismo, los aumentos en las tarifas de electricidad fueron siempre inferiores a los incrementos del precio del gas, el carbón y los productos de petróleo, es decir, de las otras fuentes energéticas. Ello determinó que en Francia la demanda de electricidad aumentara a razón de 5.9 % anual como promedio entre 1973 y 1983, frente a una tasa de 2.2 % para toda Europa. Si bien Francia se convirtió en un líder en materia de industria nuclear ello tuvo su costo. Existen indicios de que no se realizaron inversiones en otros sectores industriales debido a que los recursos financieros disponibles se concentraron en las industrias relacionadas con la energía nuclear (el denominado efecto de desalojo). Se ha determinado, asimismo, que actualmente la capacidad instalada en la industria productora de reactores nucleares es excesiva. Ella puede producir cinco reactores por año a precios muy competitivos con otras fuentes de energía, pero no

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existe demanda de ellos ni en Francia ni en los mercados externos. En Francia hoy en día hay exceso de capacidad instalada en la producción de energía eléctrica, mientras que el consumo está llegando a niveles dt; saturación. La preocupación por los aspectos de medio ambiente ha cobrado nuevo relieve luego del accidente de Chernobyl y los precios de la energía están en descenso, con el resultado de que no hay nuevos compradores extranjeros de los reactores franceses. El futuro de la industria nuclear francesa es sumamente dudoso y ella se ha convertido hoy en día en un "elefante blanco", que gravita de manera grave sobre todo el des arrollo de la economía. VIL

SUSTITUCIóN DE ENERGíA Y DEPENDENCIA DEL PETRóLEO

Para alentar a los consumidores en la sustitución de los productos petroleros por otras fuentes de energía se mantuvieron los precios del gas y del carbón, sobre una base calórica equivalente, a niveles inferiores al de los productos petroleros. Los datos se presentan en el cuadro 5 para Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido. En el sector industrial los aumentos en los precios de los combustibles CUADRO

5. Precios de la energía sobre una base calórica equivalente (Precios por tonelada equivalente de petróleo en monedas locales) Sector industrial País

Francia 1978 1985

Sector residencial

Fuel oil liviano

Gas natural

Carbón

Fuel oil liviano

Gas natural

Electricidad

954 3 403

484 1754

390 1040

1000 3 585

1421 3 659

4 260 8 897

322 821

234 594

242 381

362 935

544 962

1994 2 689

154 623

77 346

51 134

131 717

156 602

455 1707

76 216

50 124

35 11

98 251

82 177

319 607

Alemania

1978 1985 Italia 1978 1984 Reino Unido 1978 1985

FUENTE: Agencia Internacional de Energía/Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, Energy Prices and Taxes, núm. 1, 1987.

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livianos y el gas natural han sido similares entre 1978 y 1985 mientras que fueron muy inferiores para el carbón, lo cual aumentó por consiguiente la ventaja relativa de éste. En el sector domiciliario en todos los países los aumentos de precio de la electricidad fueron inferiores a los del gas, los que a su vez fueron inferiores a los del fuel oil. Aunque la electricidad, sobre una base calórica equivalente, es en general más costosa que otras fuentes de energía, debe señalarse que muchas veces hay tarifas especiales reducidas para los consumidores que tienen calefacción por electricidad, las que no se reflejan en los promedios presentados. Asimismo, puesto que los costos iniciales de inversión en calefacción de vivienda mediante electricidad son inferiores a los del gas o el fuel oil y las decisiones son adoptadas por los constructores, que en muchos casos no son los usuarios finales, la instalación de calefacción eléctrica no depende necesariamente de los precios relativos del consumo de la energía. Sin embargo, es necesario destacar que la introducción masiva de calefacción por electricidad que se produjo en Francia no se repitió en otros países europeos. El cuadro 6 indica que el consumo de petróleo en Europa disminuyó de 578 Mtep en 1973 a 411 Mtep en 1985, mientras que las importaciones se redujeron en más de la mitad, de 600 a 285 Mtep. La dependencia del petróleo se redujo de 60 % de los requerimientos totales de energía a 44 %, mostrando Francia y Bélgica las mejoras más considerables. Con la excepción de Italia, que quedó atrás de los otros países en materia de sustitución de petróleo, los demás países europeos han alcanzado niveles CUADRO

País.

Bélgica Francia Alemania Italia Países Bajos Reino Unido Europa 10 FUENTE: OCDE

6. Dependencia del petróleo

Consumo de petróleo (Mtep)

Importaciones de petróleo (Mtep)

Participación del petróleo en el consumo de energía

¡973

1985

1973

1985

1973

1985

27.6 126.6 149.3 97.6 30.8 111.7 577.8

17.4 83.7 108.4 78.8 19.8 77.1 411.3

30.9 122.1 148.0 104.5 41.3 115.7 599.7

19.2 81.0 106.3 80.0 23.8 -48.5 285.2

0.60 0.69 0.56 0.74 0.49 0.50 0.60

0.41 0.44 0.41 0.60 0.33 0.38 0.44

y Eurostat

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similares de dependencia de sus economías respecto al petróleo (alrededor de 40 % de la demanda total de energía). VIII.

CONCLUSIONES

El análisis realizado indica que en el periodo considerado los países europeos aumentaron básicamente la eficiencia en el uso de energía y redujeron mucho su dependencia del consumo de petróleo. La clave del éxito obtenido se encuentra en las políticas de precios de la energía. Dichos precios fueron incrementados según las nuevas condiciones del mercado internacional, produciéndose inmediatamente una disminución del consumo e innovaciones tecnológicas para ahorrar energía. Los incentivos financieros e impositivos y las regulaciones adoptadas para conservar ener gía ayudaron al proceso, pero no fueron decisivas, como lo demuestran específicamente los casos de Alemania e Italia. En el Reino Unido y los Países Bajos el mecanismo de mercado produjo también incentivos que resultaron en incremento de la producción interna de energía. En los otros países no existían recursos naturales que pudieran ser aprovechados automáticamente y hubo necesidad de dar subsidios y financiar inversiones públicas para desarrollar las fuentes energéticas internas, como el carbón y la energía nuclear. En el caso del carbón sólo se logró atenuar la declinación de la industria. Francia y Bélgica arrojan resultados impresionantes en el campo de la energía nuclear. Sin embargo, parece que no hubo ventajas en el largo plazo en los países que siguieron la opción de subsidiar la producción interna de energía como lo indica la comparación entre Francia e Italia. Francia financió cuantiosas inversiones en el campo nuclear, mientras que Italia no pudo implantar un programa nuclear pero su estructura industrial fue modificada y generó divisas para pagar las importaciones energéticas. Italia se encuentra en mejor posición para enfrentar el crecimiento económico futuro, con una estructura industrial moderna y eficiente y una estructura del consumo energético que le permitirá aprovechar el periodo de energía barata. Los subsidios son costosos y limitan las posibilidades de ajustes en otros sectores de la economía. Abril de 1988

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