RÉGIMEN DE ADMISIÓN TEMPORARIA EN URUGUAY Informe final

María Inés Terra Octubre, 2006

Ivana Resnichenko trabajó como ayudante en el procesamiento de datos y Carmen Estrades participó en los cálculos de protección efectiva. Por otra parte, quiero expresar mi agradecimiento por el apoyo recibido a Gustavo Ulive, Alvaro Ons, Juan Labraga, Anibal Espasandín, Cr David Eibe y a Raquel Artecona y Darío Sarachaga por los comentarios y sugerencias.

ACRÓNIMOS AEC - Arancel Externo Común del MERCOSUR AEZ - Arancel Extra Zona AT- Admisión Temporaria CIIUR 3- Clasificación Industrial Internacional Uniforme, revisión 3 CMC- Consejo del Mercado Común del MERCOSUR COFIS- Contribución al financiamiento de la seguridad social EZ- Extra Zona, resto del mundo excepto MERCOSUR IEZ- Insumos Extra Zona, todos los orígenes excepto MERCOSUR IID- Valor de insumos intermedios de origen doméstico IIM- Valor de insumos intermedios de origen importado IIZ- Insumos Intra Zona, origen MERCOSUR IVA- Impuesto al Valor Agregado IMESI- Impuesto Específico Interno MERCOSUR- Mercado Común del Sur NCM- Nomenclatura común del MERCOSUR TCI- Comisión sobre importaciones que cobra el BROU TPE- Tasa de protección efectiva UA- Unión Aduanera UE- Unión Europea VA- Valor agregado VBP- Valor Bruto de Producción XEZ- Exportaciones extra zona, hacia países no miembros del MERCOSUR

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I.

INTRODUCCIÓN

El régimen de AT admite la importación de insumos libres de aranceles y otros impuestos con el objeto de ser usados para producir bienes exportables. Es un régimen de incentivo a las exportaciones que busca mejorar su capacidad de competir en los mercados internacionales. Su propósito es evitar cargar a las actividades exportadoras los costos resultantes del pago de los aranceles, impuestos y otros costos de importación de insumos destinados a producir bienes exportables. En el caso de Uruguay, se admite el acceso de estos insumos por un período transitorio, hasta dieciocho meses, en el curso de los cuales deben ser incorporados a un producto y exportados, o de lo contrario, pagar los impuestos correspondientes e ingresados al país. El Estado renuncia al cobro de aranceles y otros gravámenes sobre los insumos importados con el objetivo de favorecer a las industrias que procesan materias primas importadas con destino a la exportación. Se evita de esta forma el doble cobro de aranceles dado que los insumos incorporados en un producto exportado vuelven a ser grabados por aranceles al ingresar al mercado de destino, dónde pagan aranceles sobre el valor total del producto importado, incluyendo los insumos. Este régimen ha sido ampliamente utilizado por los exportadores uruguayos para el aprovisionamiento de insumos a bajos costos. En los últimos años más de un 70% de las exportaciones uruguayas hicieron uso de insumos importados bajo este régimen. Las importaciones en AT representan entre un 12% y un 22% de las importaciones totales y entre un 20% y un 28% de las importaciones de insumos intermedios. Panagariya, A. (1990) demuestra que estos regímenes generan una reasignación de recursos hacia la producción de bienes para ser exportados dado que la producción destinada al mercado doméstico tiene el costo adicional derivado del pago de aranceles sobre los insumos importados. Si los aranceles son altos, estos regímenes pueden generar fuertes distorsiones, favoreciendo la asignación de recursos hacia actividades exportadoras que usan insumos importados respecto a aquellas que utilizan insumos de origen doméstico. Por este motivo estos regímenes tienen mayor significación desde el punto de vista económico en los países en desarrollo, generalmente más protegidos, que en los países desarrollados. Cuánto más alta es la protección sobre los insumos intermedios mayor es la distorsión que genera. No obstante, en su demostración asume que el arancel sobre productos exportables es nulo. Esto no es cierto para Uruguay, de hecho, los aranceles sobre productos exportables suelen ser muy altos. La distorsión depende de la protección efectiva de la actividad y ésta depende de los aranceles aplicados sobre el producto final y sobre los insumos intermedios. Normalmente, las exportaciones se venden a precios internacionales mientras que los productos destinados al mercado doméstico están protegidos por aranceles. Esto genera un sesgo en contra de las exportaciones que puede ser corregido mediante el uso de regímenes de restitución o de suspensión del pago de tributos. Por ejemplo, si un país aplica un arancel 3

uniforme, la protección efectiva es igual a la tasa arancelaria cuando el producto se vende en el mercado doméstico y negativa cuando se exporta. Un régimen de AT corrige parcialmente esta distorsión, los insumos intermedios no pagan arancel y la protección efectiva a las exportaciones es cero. Por su parte, Cadot et al.(2000) demuestran que la existencia de estos regímenes debilita la acción de los grupos de presión exportadores, que promueven la liberalización comercial, porque al no pagar aranceles sobre sus insumos, tienden a aceptar aranceles relativamente altos sobre los mismos. Aplicando este razonamiento al caso del MERCOSUR, podría esperarse que la eliminación de estos regímenes en el comercio intra regional fortalecería a los grupos de presión que buscan reducir los aranceles sobre insumos intermedios. No obstante, dado que la dependencia de insumos importados es mayor en los países más pequeños, puede esperarse que esas presiones sean relativamente débiles respecto a la capacidad de presión de las industrias sustitutivas de importaciones que producen insumos destinados a la región ubicadas en los países más grandes del MERCOSUR. Desde que se puso en marcha el proyecto de Unión Aduanera del MERCOSUR, la utilización de este régimen en las exportaciones al MERCOSUR ha sido cuestionada. El artículo 12 de la decisión 10/94 del CMC, establece que los regímenes suspensivos o de devolución del pago de tributos no serán aplicables al comercio intrazona. Si bien no existe inconveniente para su utilización en exportaciones al resto del mundo, este instrumento de política comercial no resulta sostenible en una unión aduanera. Primero, porque su utilización constituye una perforación al arancel externo común y una política comercial discriminatoria que favorece las actividades exportadoras respecto a la producción para el mercado doméstico. Segundo, porque no existe doble imposición dado que los bienes exportados no pagan aranceles al ingresar a los mercados regionales. En efecto, puede demostrarse que, cuando se utiliza AT para importar insumos, una misma actividad goza de mayor protección efectiva cuando exporta a otro socio de la UA que cuando vende en el mercado doméstico. La protección efectiva es la protección sobre el valor agregado de una actividad. Es más alta cuánto mayor es la protección al producto final y menor es la protección a los insumos intermedios. En una UA, todos los socios aplican el mismo arancel a las importaciones, por lo tanto, el nivel de protección sobre un producto final es el mismo si se vende al mercado doméstico o se exporta a un socio de la UA. En contraste, si se utiliza AT para exportar a la región, la protección sobre los insumos intermedios importados es cero y, por lo tanto, una misma empresa goza de mayor protección para exportar a sus socios que cuando vende al mercado doméstico. La discriminación es mayor cuando menor es el valor agregado. Uruguay es un país pequeño y especializado que depende de insumos importados. El AEC acordado en Ouro Preto no responde a sus intereses. Por lo tanto, ha insistido en preservar este régimen durante el período de transición a la UA del MERCOSUR, pero para avanzar hacia la libre circulación de bienes en la región se requiere eliminar estos regímenes que introducen fuertes distorsiones en la capacidad de competencia y en la asignación de recursos a nivel regional. Por lo tanto, si Uruguay se adhiere al proyecto de UA con libre circulación 4

de bienes, no podrá seguir utilizando AT para exportar a la región. De hecho, desde 1994, el MERCOSUR acordó múltiples prórrogas que admiten la utilización de la AT y el Drawback en el comercio intrarregional, la última prorroga extiende su vigencia hasta el año 2010. La eliminación de estos regímenes en el comercio regional implicaría un cambio en las señales para la asignación de recursos que afecta fundamentalmente a las actividades exportadoras hacia el MERCOSUR que dependen de insumos importados. Si se suprime este régimen, los insumos importados deberán pagar el arancel externo común cuando ingresan al país, lo que generaría una mayor dependencia de insumos regionales que ingresan libres de aranceles. Como contrapartida, Uruguay obtendría un mejor acceso a los mercados regionales. El Uruguay necesita evaluar el impacto de su eliminación en el comercio regional y evaluar los caminos para llevar a cabo esta política minimizando los costos de ajuste. Finalmente, la consolidación de una UA exige armonizar las políticas comerciales, entre ellas los incentivos a la exportación y, por ende, los regímenes de AT o drawback. Las empresas deberían recibir los mismos incentivos en cualquiera de los socios. Por el momento, los cuatro socios del MERCOSUR aplican regímenes de AT y el de drawback. Uruguay ha defendido la aplicación de aranceles más bajos para insumos intermedios y la concreción de acuerdos con terceros países. En contraste, Brasil y Argentina han optado por proteger sus mercados domésticos aplicando aranceles relativamente altos. El objetivo de este trabajo es realizar un diagnóstico del uso de este régimen en Uruguay, evaluar los posibles impactos de su sustitución por otros regímenes o de la eliminación parcial y/o total y formular una propuesta para el seguimiento de este régimen por parte del gobierno uruguayo. Con éste propósito, en el capítulo II se analizan los insumos que ingresan en AT y se estima la reducción de costos de las importaciones derivado del uso de AT, en el capítulo III se identifican los principales sectores exportadores que hacen uso de este régimen y se evalúa la importancia del régimen para su actividad exportadora, en el capítulo IV se estima la reducción de costos y el aumento de protección para dichos sectores. El capítulo V identifica los sectores que podrían verse más afectados por la eliminación de la AT, el capítulo VI evalúa la alternativa de pasar de un régimen suspensivo a un régimen de devolución de tributos y el capítulo VII presenta una propuesta para la construcción de una base de datos que permita su seguimiento y evaluación por parte del MEF. El último capítulo presenta las conclusiones.

II.

IMPORTACIONES DE INSUMOS EN ADMISIÓN TEMPORARIA El objetivo de este capítulo es realizar una descripción detallada de las importaciones de insumos que ingresaron a Uruguay bajo el régimen de AT en el quinquenio 2000-2004. Asimismo, se propone estimar la magnitud de la reducción en el costo de los insumos asociados al uso de este régimen. Se analiza la evolución de las importaciones así cómo sus principales orígenes, su composición por productos, capítulos de la NCM y por 5

industrias, clasificadas de acuerdo a la CIIU revisión 3. La principal fuente de información son las estadísticas de comercio exterior de la Dirección General de Aduana. El capítulo se divide en dos partes, la primera analiza la evolución y composición de las importaciones en AT, la segunda analiza la magnitud en la reducción de costos asociado al uso de este régimen. a. Evolución y composición de las importaciones en AT. Durante el quinquenio 2000-2004, las importaciones en AT ascendieron a una cifra cercana a los U$S 380 millones anuales, calculada como promedio de las importaciones en AT anuales. Esta cifra representa, respectivamente, cerca de un 16% y un 17% de las importaciones y de las exportaciones totales de Uruguay 1 . Por otra parte, las exportaciones de productos que hicieron uso de este beneficio ascendieron a un promedio anual de U$S 1.900 millones entre 2002 y 2005, lo que representa un 73% de las exportaciones totales (ver cuadro 1). Cuadro 1 EVOLUCIÓN IMPORTACIONES EN ADMISIÓN TEMPORAL, 2000-2004 (en millones de dólares y porcentajes) 2000

2001

2002

2003

2004

2005

Variación 2004-2000 1/

Importaciones (en mill de U$S) Totales 3,466 3,061 1,964 2,190 Insumos intermedios 2,084 1,803 1,307 1,602 En Admisión Temporal (AT) 399 362 351 376 Participación de importaciones en AT en importaciones (en %) Totales 12.5 11.8 20.2 21.3 Insumos intermedios 19.1 20.1 26.9 23.5 Exportaciones (en mill de U$S) Totales 2,302 2,061 1,861 2,198 Productos que utilizan insumos en AT s/d s/d 1,373 1,632 Participación en las exportaciones totales (%) de exportaciones de productos que usan AT s/d s/d 73.8 74.3 de importaciones en AT 17.3 17.6 18.9 17.1 Intensidad en el uso de AT (%) s/d 26.4 21.5 17.4 Fuente: elaboración propia en base a información de Dirección Nacional de Aduanas y Banco Central 1/ Tasa de crecimiento media acumulativa anual

3,114 2,214 461

18.8 20.8 2,922 2,158

3,879 2,642 s/d

s/d s/d 3,404 2,439

73.8 71.6 15.8 s/d 18.9 s/d del Uruguay.

-6.36 -3.62 3.71

nc nc 6.14 s/d nc nc nc

Durante ese período la economía uruguaya sufrió fuertes fluctuaciones que se reflejaron en la evolución de las importaciones bajo este régimen. Las importaciones de insumos en AT fluctuaron entre un mínimo de U$S 351 millones en el 2002 y un máximo de U$S 468 millones en el 2004, en promedio, ascendieron a U$S 380 millones. Cayeron entre el 2000 y el 2002, período de recesión y crisis de la economía uruguaya, y luego se recuperaron siguiendo la recuperación del producto y de las exportaciones uruguayas. Dado que se trata de bienes intermedios, las fluctuaciones sufridas por las importaciones 1

La participación en las importaciones es muy variable dado que la evolución de las importaciones en AT responde en mayor medida a la evolución de las exportaciones. Durante el período de crisis ganaron participación en las importaciones totales debido a que cayeron las importaciones de bienes destinados a la inversión y al consumo final.

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bajo este régimen fueron menores que las de las importaciones totales. Al comienzo del período, cuando la economía uruguaya se contrajo, aún cuando las importaciones de bienes intermedios cayeron, lo hicieron en menor medida que los bienes de capital y bienes de consumo final, lo inverso ocurrió en el período de recuperación posterior, cuando el mayor crecimiento se orientó a bienes de uso final. Por lo tanto, en los primeros años del quinquenio, ganaron participación en las importaciones totales mientras que en los últimos la perdieron. Las importaciones bajo este régimen representaban un 12% de las importaciones totales al comenzar el quinquenio, alcanzaron al 21% en el 2003 y cayeron a 19% en el 2004. Durante el quinquenio, las importaciones globales cayeron a una tasa media anual de 6,4% y las de bienes intermedios a un 3,6%, en contraste, las importaciones en AT crecieron a un 3.7% anual. Los principales orígenes de las importaciones de insumos en AT son el MERCOSUR y la UE (ver cuadro 2). Durante el quinquenio 2000-2004, representaron el 39% y 29% respectivamente de las importaciones totales en AT. Dentro del MERCOSUR, Argentina representó un 22% y Brasil un 15%. Las importaciones desde Brasil mostraron un comportamiento muy dinámico, mientras que las originadas en la UE cayeron a una tasa media anual de 11%. La mejora en la capacidad de competencia de Brasil frente a la UE puede haber contribuido a sustituir insumos europeos por insumos producidos en Brasil. . No obstante, el aumento de impuestos a los productos provenientes del MERCOSUR puede haber promovido el uso de este mecanismo. Cuadro 2 EVOLUCIÓN DE LAS IMPORTACIONES EN ADMISIÓN TEMPORAL SEGÚN PAÍS O REGIÓN DE ORIGEN, 2000-2004 (en millones de dólares) Variación Participación País o región 2000 2001 2002 2003 2004 2/ 2004-2000 1/ (%) Mercosur 135.8 130.3 143.6 152.8 199.1 10.0 39.1 Argentina 88.7 68.9 84.6 85.6 100.2 3.1 22.0 Brasil 43.6 52.6 51.2 61.5 91.9 20.5 15.4 Paraguay 3.4 8.8 7.8 5.7 7.0 19.6 1.7 Chile 4.2 7.7 7.6 10.8 17.8 43.8 2.5 México 5.8 6.1 5.4 3.4 6.2 1.8 1.4 1.2 1.3 2.1 8.6 7.7 60.4 1.1 Resto Aladi 1/ EEUU y Canadá 37.0 24.6 23.7 26.9 38.9 1.3 7.7 Unión Europea 149.9 125.7 101.7 89.5 93.2 11.2 28.7 Rusia 4.4 8.0 6.9 7.5 11.8 28.2 2.0 Corea, China, Taiwan, Hong Kong 20.7 19.8 23.5 39.1 46.9 22.6 7.7 Japón 11.9 11.9 10.0 13.5 12.5 1.4 3.1 India 3.6 3.5 2.3 2.8 4.3 4.7 0.8 Australia y Nueva Zelanda 9.5 7.3 10.9 9.7 8.7 2.0 2.4 Otros 14.9 16.2 13.7 11.5 14.2 1.4 3.6 Total 398.6 362.4 351.5 375.9 461.2 3.7 100.00 Fuente: elaboración propia en base a información de Dirección Nacional de Aduanas 1/ Bolivia, colombia, Cuba, Ecuador, Peru y Venezuela 2/ Promedio 2000-2004

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La participación del MERCOSUR en las importaciones en AT es inferior a su participación en las importaciones totales de Uruguay (45% en el quinquenio). Bajo este régimen todos los proveedores de insumo compiten en iguales condiciones por lo que se evita el desvío de comercio que existe en un acuerdo de integración. No obstante, esta menor participación del MERCOSUR también podría explicarse por la presencia de ventajas comparativas, la composición por origen de las importaciones de insumos intermedios no tiene por qué ser similar a la de las importaciones totales. Otros orígenes significativos fueron Estados Unidos y Canadá, Japón, Corea, China, Hong Kong y Taiwán . ¿Por qué se usa el régimen de AT para importar desde la región cuando existe una ZLC? Los insumos importados bajo el acuerdo MERCOSUR, ingresan al país libres de aranceles pero pagan otros impuestos como el IVA, IMESI, COFIS, tasa consular, TCI. Cuando se concreta la exportación, los tres primeros les son devueltos al exportador pero el importador tiene un costo equivalente al pago de la tasa consular y la TCI y al costo financiero asociado al pago de estos impuestos entre el momento en que el insumo ingresa al país y el exportador recibe el reembolso de los mismos. Por lo tanto, el uso de AT otorga una gran ventaja respecto a la canalización de las importaciones en el marco del acuerdo MERCOSUR. No obstante, de acuerdo al decreto No. 394/004 la tasa consular y la TCI se eliminarían totalmente a partir del primero de julio del 2007 por lo que los costos para el exportador bajarían sustancialmente. Los principales insumos importados bajo este régimen son cueros y pieles, plásticos, automóviles y sus partes, caucho y sus manufacturas, productos de papel y cartón, productos químicos orgánicos, lana, productos de industrias químicas diversas y fundición de hierro y acero (ver cuadro 3). En promedio, durante el quinquenio, las importaciones de estos capítulos de la NCM representaron un 70% de las importaciones en AT mientras que los veintinueve capítulos más importantes representaron un 95%. En el caso de los cueros y las lanas, Uruguay cuenta con un fuerte desarrollo de la industria curtidora y productora de tops de lana y la oferta local de materias primas no siempre alcanza la cantidad y calidad requeridas por las mismas. En otros casos, se trata de insumos que se utilizan en distintas industrias para el envasado o la terminación de los productos a exportar (cartón) o como insumo principal de industrias con menor desarrollo exportador (automotriz, plástico, caucho). Una descripción más detallada de las importaciones en AT por capítulos de la NCM puede encontrarse en el cuadro A1 del anexo estadístico.

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Cuadro 3 IMPORTACIONES EN AT POR CAPÍTULOS DE LA NCM, 2000-2004 (en milones de dólares) CAP Descripción 2000 2001 NCM 41 Pieles (excepto la peletería) y cueros 38.3 47.2 39 Plástico y sus manufacturas 40.9 38.8 63.2 87 Automóviles, tractores y demás vehículos, sus partes y acceso 87.7 40 Caucho y sus manufacturas 23.8 23.2 48 Papel y cartón; manufacturas de celulosa, papel o cartón 28.8 27.9 29 Pdtos químios orgánicos 23.8 24.1 51 Lana y pelo fino u ordinario; hilados y tejidos de crin 11.1 11.9 38 Productos diversos de las industrias químicas 12.3 13.9 72 Fundición, hierro y acero 12.6 11.0 32 Extractos curtientes o tintóreos; pigmentos,pinturas y barnices 10.1 12.4 10 Cereales 5.7 1.7 10.3 10.6 28 Químicos inorgánicos 3.0 5.6 3 Pescados y crustáceos 34 Limpieza, jabón, preparaciones lubricantes. 5.5 5.2 24 Tabaco y sucedáneos del tabaco elaborados 7.3 7.2 84 Calderas, máquinas, aparatos mecánicos y sus partes 14.3 6.8 55 Fibras sintéticas o artificiales discontínuas 6.2 5.3 76 Aluminio y sus manufacturas 4.4 2.8 54 Filamentos sintéticos o artificiales 6.0 4.0 31 Abonos 3.0 3.7 Sub total 357.0 328.4 Otros capítulos 41.6 34.0 Total 398.6 362.4 Fuente: elaboración propia en base a información de Dirección Nacional de Aduanas 1/ Tasa de crecimiento media acumulativa anual 2/ Promedio 2000-2004

2002

2003

2004

57.1 36.7 32.4 19.4 19.4 22.1 18.7 13.9 8.4 11.5 29.0 8.6 6.9 6.4 9.6 2.6 3.0 1.7 1.4 2.9 313.6 37.9 351.5

55.2 57.4 19.7 26.9 17.8 20.2 33.9 15.8 12.9 12.3 17.8 9.2 9.5 7.0 4.4 2.2 3.3 4.5 2.9 3.2 338.2 37.7 375.9

73.9 72.1 32.7 32.5 19.7 20.7 34.3 19.6 23.4 12.9 3.2 11.2 9.7 8.8 4.3 4.2 6.5 7.9 5.6 6.7 412.0 49.1 461.2

Variación Participación 2/ (%) 2004-20001/ 17.9 13.9 15.3 12.6 21.8 12.1 8.1 6.5 9.0 5.8 3.4 5.7 32.6 5.6 12.3 3.9 16.8 3.5 6.4 3.0 13.5 2.9 2.1 2.6 34.3 1.8 12.7 1.7 12.4 1.7 26.3 1.5 1.2 1.2 15.7 1.1 1.6 1.0 22.0 1.0 3.6 89 4.2 11 3.7 100.0

Los cuadros A2 y A3 del anexo estadístico presentan la composición de las importaciones en AT, totales y desde el MERCOSUR, según partida de la NCM. Se observa una fuerte concentración en pocos insumos, cincuenta y cuatro partidas dan cuenta de un 80% de las importaciones en AT. Se destacan partes para la industria automotriz, pieles y cueros, caucho, polímeros, lana sin cardar ni peinar y cebada. Entre los principales insumos importados en AT desde el MERCOSUR se destacan cueros y pieles, partes y accesorios para la industria automotriz, productos de papel y cartón, pescado y productos químicos. El cuadro 4 muestra la participación promedio durante el quinquenio del MERCOSUR, de Estados Unidos, de la Unión Europea y del resto del mundo en las importaciones en AT de los principales capítulos de la NCM. El MERCOSUR tiene un peso significativo como proveedor de pieles y cueros, productos de papel y cartón, productos diversos de las industrias químicas, fundición de hierro y acero, pescados y crustáceos, aluminio y sus manufacturas, productos farmacéuticos, vidrio y sus manufacturas, material eléctrico, demás productos de origen animal y otros productos textiles. En contraste, la UE se destaca como proveedor de vehículos automotores y sus partes, caucho y sus manufacturas, extractos de curtientes, cereales, productos de limpieza, tabaco, calderas y maquinarias, fibras sintéticas y artificiales, productos farmacéuticos y tejidos de punto. El resto del mundo se destaca como proveedor de productos minerales, productos químicos, abonos, poliacetales y polímeros, caucho, celulosa, lana, filamentos sintéticos y artificiales y fibras sintéticas o artificiales. De acuerdo al volumen y origen de las importaciones, los productos en los que puede generarse mayor desvío de comercio frente

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a la eliminación de la AT serían: plástico, partes para automóviles, lana, caucho, químicos inorgánicos y orgánicos y extractos curtientes. Cuadro 4 COMPOSICIÓN POR ORIGEN DE IMPORTACIONES EN AT, 2000-2004 (en porcentajes) Cap. Nombre MERCOSUR USA NCM

UE

Total

Participación 1/ (%)

3.7 3.7 8.7 2.3 14.0 16.1 13.6 10.0 6.3 28.5 2.7 16.4

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

1.8 0.6 0.9 3.9 13.9 5.8 0.5 0.7 3.5 0.8 1.1 0.6

11.6 21.0 66.4 55.4 40.2 76.4 9.4 3.7 36.6 54.5 46.6 48.7 62.4 51.1 33.1 7.5 5.5 24.5 30.8 24.8

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

2.9 1.7 0.9 2.6 5.7 1.0 3.0 1.7 12.6 6.5 0.7 5.6 1.0 1.2 0.4 1.5 12.1 95.3 4.7 100.0

Resto del Mundo

Predomina el origen MERCOSUR 3 5 30 38 41 48 56 70 72 73 76 85

Pescados y crustáceos 96.0 0.3 Demas productos de origen animal 83.9 9.6 2.8 Productos farmacéuticos 46.6 11.9 32.7 Productos quimicos diversos 60.9 5.7 31.1 Pieles (excepto la peletería) y cueros 70.3 4.4 11.2 Papel y cartón y manufacturas 57.8 6.1 19.9 Guata, fieltro y artículos de cordelería 55.0 16.1 15.3 Vidrio y sus manufacturas 83.2 1.0 5.7 Fundición, hierro y acero 45.2 16.3 32.2 Manufacturas de fundición, hierro o acero 39.5 5.1 26.9 Aluminio y sus manufacturas 79.0 2.0 16.3 Máquinas, aparatos y material eléctrico, 58.6 8.9 16.1 Predomina el origen Resto del Mundo 10 Cereales 24.0 64.3 24 Tabaco y sucedáneos elaborados 38.7 1.4 38.9 25 Sal, azufre; tierra, piedra, cal, cemento 15.0 13.0 5.6 28 Pdtos químicos inorgánicos 22.2 6.4 16.0 29 Pdtos químios orgánicos 18.5 13.2 28.1 31 Abonos 8.4 11.8 3.4 32 Extractos curtientes o tintóreos 29.3 7.7 53.6 34 Productos de limpieza, lubricantes, ceras 21.1 8.5 66.8 39 Plástico y sus manufacturas 31.3 12.9 19.2 40 Caucho y sus manufacturas 6.8 1.1 37.6 47 Pasta de madera y demás fibras celulósica 3.6 49.4 0.4 51 Lana y pelo, hilados y tejidos de crin 36.6 3.1 11.6 54 Filamentos sintéticos o artificiales 6.9 4.1 26.6 55 Fibras sintéticas o artificiales discontínuas 10.6 4.8 33.5 60 Tejidos de punto 17.6 0.8 48.5 84 Reactores, calderas, máquinas,y partes 38.0 12.8 41.8 87 Vehículos automotores 32.4 5.6 56.5 Principales capítulos 39.7 7.2 28.6 Otros capítulos 26.8 11.2 31.3 Total 39.1 7.4 28.7 Fuente: elaboración propia en base a información de Dirección Nacional de Aduanas 1/ Promedio 2000-2004

El cuadro 5 presenta las principales importaciones en AT de acuerdo a división de la CIIUR 3 para los años 2000 y 2004, la tasa de crecimiento media anual y la participación promedio en el quinquenio. En la primera parte del cuadro se presentan los principales insumos importados desde el MERCOSUR y en la segunda las importaciones totales. Los cuadros A4 y A5 del anexo estadístico presentan la evolución de la composición según ramas CIIU (revisión 3) de las importaciones desde el MERCOSUR y totales en régimen de AT. Las conclusiones son similares a las obtenidas a través del análisis por capítulos de la NCM. Existe una fuerte concentración de las importaciones en un número

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restringido de insumos que responde a la fuerte concentración de las exportaciones uruguayas en pocos productos, esto ocurre tanto desde el MERCOSUR como en las importaciones totales. En las importaciones de insumos en AT desde el MERCOSUR por sectores industriales (división CIIUR 3) seis divisiones dan cuenta de un 65% de las importaciones en AT y 19 de un 95% (ver cuadro A4). Entre las primeras aparecen: curtiembres, químicas básicas, hilandería y tejeduría de fibras artificiales, papel, hilandería y tejeduría de productos textiles (lanas). Varias de estas industrias se encuentran entre las principales exportadoras de Uruguay. Cuadro 5 IMPORTACIONES EN AT DE LAS PRINCIPALES DIVISIONES DE LA CIIU, 2000-2004 (en millones de dólares) División Nombre 2000 2004 ciiur3

Variación Participación 2/ 2004-20001/ (%)

Desde el MERCOSUR 50.0 Pesca, criaderos de peces y servicios conexos. 2.5 171.0 Hilandería, tejeduría, lavaderos y fabricación de tops. 1.8 191.0 Curtiembres, art.de cuero exc. prendas de vestir y calz 30.2 210.0 Fabricación de papel y prodcutos de papel. 14.4 241.0 Fabricación de sustancias químicas básicas. 15.2 271.0 Industrias metálicas básicas. 4.7 343.0 Hilandería y tejeduría de fibras artificiales compradas. 22.0 Sub total 90.8 Otras 45.0 Total MERCOSUR 135.8 Totales 171.0 Hilandería, tejeduría, textiles, lavaderos y tops. 21.1 191.0 Curtiembres y fabricación e artículos de cuero 33.4 210.0 Fabricación de papel y prodcutos de papel. 28.9 241.0 Fabricación de sustancias químicas básicas. 88.1 243.0 Hilandería y tejeduría de fibras artificiales excepto vidrio 21.4 343.0 Hilandería y tejeduría de fibras artificiales compradas. 84.2 Sub total 277.0 Otras 121.6 Total general 398.6 Fuente: elaboración propia en base a información de Dirección Nacional de Aduanas 1/ Tasa de crecimiento media acumulativa anual 2/ Promedio 2000-2004

9.0 13.9 45.8 13.4 32.0 15.3 17.1 146.4 52.6 199.1

37.2 67.4 11.0 1.7 20.4 34.4 6.1 12.7 4.0 10.0

4.0 5.9 23.5 8.3 13.6 4.1 9.9 69.2 30.8 100.0

46.9 53.4 21.2 140.3 22.0 31.9 315.7 145.5 461.2

22.2 12.5 7.5 12.3 0.6 21.5 3.3 4.6 3.7

7.8 10.6 6.0 26.9 4.7 11.7 67.5 32.5 100.0

En cuanto a la composición de las importaciones totales de insumos en AT por división CIIUR 3. Veintidós sectores dan cuenta de un 95% de las importaciones (ver cuadro A5). Los principales sectores son los mismos que los que se importan desde la región, las seis primeras divisiones representan un 68% de las importaciones en AT(ver cuadro 5). Las importaciones de varias de estas ramas mostraron un gran dinamismo durante el quinquenio bajo estudio. De acuerdo a su contribución al crecimiento de las importaciones en AT, se destacan: insumos de la industria química básica, curtiembre, lanas, producción y procesamiento de carnes, pescados, industrias metálicas básicas y productos de industrias no metálicas.

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b. Reducción de costos de los insumos importados derivados del uso de AT En este apartado se analiza la magnitud a la que ascendería la disminución de costos por el uso del régimen de AT por capítulos de la NCM y sectores de actividad. Se estimaron los impuestos que pagaría un importador de esos insumos en dos escenarios extremos: cuando importa todo desde el resto del mundo y cuando lo hace desde el MERCOSUR. En el último caso no pagan el AEZ. En la práctica existen otros acuerdos preferenciales en el marco de ALADI. Por lo tanto, los aranceles pagados por importaciones extra zona serían menores al arancel EZ. No obstante, no es el objeto de este trabajo hacer una medición precisa de esos costos. Las estimaciones seleccionadas representan el máximo y el mínimo al que ascenderían dichos costos, en el primer caso si todas las importaciones pagaran el AEZ, en el segundo caso, si estuvieran exentas de arancel y los exportadores regionales vendieran al precio internacional sin aprovechar el margen de preferencia otorgado por el arancel. Por otra parte, la oferta de los mercados de ALADI suele ser relativamente pequeña y aprovechan las preferencias arancelarias cargando mayores precios. Luego se calculó la disminución de costos derivados del uso de AT asumiendo que en el momento en que se realiza la exportación se restituyen los impuestos internos. Este cálculo se realizó considerando las importaciones en AT y las tasas de impuestos y otros recargos sobre bienes importados vigentes en el año 2004. Sin embargo, varias de las alícuotas han cambiado o van a cambiar desde esa fecha, por lo tanto, se realizaron algunas estimaciones de lo que ocurriría a partir del 2007, asumiendo que se mantiene la estructura de importaciones del 2004. Los impuestos que paga un producto al ingresar al territorio aduanero son el arancel, el IMESI, el COFIS, el IVA, el anticipo de IVA, la TCI y la tasa consular. Para calcular dichos impuestos se tuvo en cuenta la forma en que son liquidados, a estos efectos se contó con el asesoramiento un experto en el tema 2 . A su vez, se utilizó una base de datos de la Dirección Nacional de Aduanas en la que consta la tasa de cada uno de esos impuestos aplicables a cada ítem arancelario. El arancel varía entre 0 y 20%, el IMESI alcanza tasas muy altas pero se aplica a pocos insumos (fundamentalmente de la industria automotriz), el IVA tiene tres tasas: 0%, 14% y 23%; el adelanto de IVA es de 10%, 3% o 0%; la tasa del COFIS y de la TCI es 3% y la tasa consular 2%. Los dos últimos tienen previsto un cronograma de reducción que los llevaría a cero a partir del 1 de julio de 2007 (Decreto 394/004). Por lo tanto, los cálculos presentados no pueden considerarse como representativos del costo de importar en régimen general durante todo el período dado que han existido cambios en las tasas de varios impuestos. A comienzos de la década la tasa consular había sido derogada, a partir del 2001 se reimplanta y aumenta la TCI. En el 2005 se 2

A los efectos de comprender en forma precisa la forma en que se liquidan dichos impuestos, se contó con la valiosa ayuda de el Cr. David Eibe del Ministerio de Economía y Finanzas, a quien expresamos nuestro agradecimiento.

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establece el cronograma que llevaría a su eliminación a mediados del año próximo. La tasa de anticipación del IVA aumentó en el 2001. Aranceles y otros gravámenes pagados en el momento de realizar la importación. El cuadro 6 presenta la estimación de los aranceles y otros impuestos domésticos que hubieran pagado los insumos que se importaron en AT en el año 2004 por capítulos de la NCM. Se calculó el total de gravámenes bajo dos supuestos: las importaciones de insumos ingresan en régimen general o ingresan desde el MERCOSUR. En el segundo caso no pagan arancel. Se seleccionaron los principales capítulos a los efectos de facilitar su visualización, no obstante, se calcularon para todo el universo arancelario. Considerando las tasas aplicables a cada ítem arancelario, se calcularon los impuestos que teóricamente debería haber pagado si no hubieran ingresado en AT. Luego se sumaron por capítulos de la NCM y se obtuvo el monto total de cada uno de los impuestos que pagarían las importaciones de cada capítulo en el 2004. Cuadro 6 Gravámenes a importaciones si no hubieran ingresado en AT según capítulo NCM, 2004 (en millones de dólares) Total de aranceles y otros gravámenes en régimen: CAP NCM

3 28 29 31 32 34

Nombre

General Millones U$S 5.3 5.7 10.0 3.1 6.9 4.8

Mercosur %

Millones U$S 4.3 4.9 8.5 2.9 5.7 3.6

Pescados y crustáceos 55 Pdtos químicos inorgánicos 51 Pdtos químios orgánicos 49 Abonos 47 Extractos curtientes o tintóreos 53 Jabón, lubricantes, productos de limpieza 54 38 Productos diversos de las industrias químicas 10.5 54 37.9 52 39 Plástico y sus manufacturas 40 Caucho y sus manufacturas 18.9 58 41 Pieles (excepto la peletería) y cueros 37.9 51 48 Papel, cartón y sus productos 11.6 59 51 Lana y pelo fino u ordinario; hilados y tejidos 18.6 54 54 Filamentos sintéticos o artificiales 3.7 65 55 Fibras sintéticas o artificiales discontínuas 3.9 61 72 Fundición, hierro y acero 12.1 52 3.9 50 76 Aluminio y sus manufacturas 87 Vehículos automóviles, partes y accesorios 20.4 62 Sub Total 215.3 54 Resto 32.6 52 Total 247.9 54 Fuente: elaboración propia en base a información de Dirección Nacional de Aduanas

% 45 44 41 43 44 41

8.8 32.1 14.9 32.7 9.1 15.4 2.7 3.0 10.4 3.5

45 45 46 44 46 45 48 47 44 44

15.5 178.2 26.5 204.6

47 45 42 44

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Cuando se importa desde el resto del mundo, el valor de estos gravámenes asciende a U$S 248 millones lo que representa un 54% del valor importado, con un máximo de 65% y un mínimo de 47%. La principal fuente de variación son los aranceles, por lo tanto, la misma es menor cuando se asume que se importan del MERCOSUR. En este caso, en promedio, ascienden a un 44% del valor importado con un máximo de 48% y un mínimo de 41%. El capítulo sujeto a mayores gravámenes es “Filamentos sintéticos y artificiales”, seguido por “Vehículos” y “Fibras sintéticas y artificiales”. Los que pagan menores impuestos serían “Abonos”, “Productos químicos orgánicos” y “Aluminio y sus manufacturas”. En la práctica, la estimación de costos de importar desde la región no es muy realista dado que los insumos importados desde el MERCOSUR, que gozan de una preferencia arancelaria equivalente al AEZ, podrían cargar mayores precios aprovechando esa preferencia neutralizando el ahorro en impuestos. El cuadro A6 presenta la misma información desagregada por tipo de gravámenes y el cuadro A7 los gravámenes a las importaciones por rama CIIU, revisión 3. En este caso, la variación en los costos entre las ramas productoras de insumos es mayor. Las partes para la industria automotriz tienen un costo de 62% mientras que para insumos de la industria farmacéutica el gravamen medio es de 38%. La principal fuente de variación sigue siendo el arancel. Costo para el exportador bajo un esquema de restitución de impuestos domésticos en el momento que se realiza la exportación. El cuadro 7 presenta estimaciones del costo adicional, calculado como porcentaje del valor importado de los insumos si se eliminara la AT y se pasara a un régimen de devolución de impuestos domésticos (IVA, IMESI, COFIS) a los exportadores 3 . Nuevamente, la estimación se realizó en dos escenarios extremos: todas las importaciones se originan en el MERCOSUR o todas se originan en el resto del mundo y se distinguieron los costos en el 2004 y el 2007. Se calculó como la suma de los aranceles, el costo financiero del adelanto de los impuestos que luego son devueltos al exportador, más el pago de la TCI y de la tasa consular. El cálculo del costo financiero no es sencillo dado que las tasas de interés pagadas por los exportadores varían mucho con la situación financiera, el plazo, el tamaño y otras características de las empresas. En este estudio se optó por tomar la tasa de interés cobrada por instituciones financieras a empresas, que actualmente se acerca a un 9%, y se asumió que las mercaderías permanecían en el país por un año. En las estimaciones para el 2007 se asumió que no se paga TCI ni tasa consular. El costo financiero por el adelanto de impuestos depende mucho del lapso transcurrido entre el momento en que el insumo ingresa al país y el momento en que se hace efectiva la exportación. Un año parece excesivo porque, en la medida que tengan que hacer frente a dichos costos, es probable que los exportadores busquen mecanismos para acortar el plazo. Es probable que el costo real se reduzca a menos de la mitad. 3

Los cuadros A8 y A9 del anexo metodológico presentan la misma información con mayor detalle.

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Cuadro 7 Reducción de costos de insumos importados derivado del uso de AT según capítulo NCM, 2004 (en porcentajes) CAP NCM

IEZ 1/

IIZ

2/

IEZ 1/

IIZ

2/

Nombre 2004

3 Pescados y crustáceos 18.6 28 Pdtos químicos inorgánicos 15.2 29 Pdtos químios orgánicos 15.7 Abonos 12.0 31 32 Extractos curtientes o tintóreos 18.1 34 Jabón, lubricantes, productos de limpieza 21.7 38 Productos diversos de las industrias químicas 17.4 39 Plástico y sus manufacturas 16.5 40 Caucho y sus manufacturas 20.9 41 Pieles (excepto la peletería) y cueros 15.6 48 Papel, cartón y productos de celulosa, papel o cartón 21.2 Lana y pelo fino u ordinario; hilados y tejidos 17.8 51 54 Filamentos sintéticos o artificiales 25.8 55 Fibras sintéticas o artificiales discontínuas 22.6 15.8 Fundición, hierro y acero 72 76 Aluminio y sus manufacturas 14.4 87 Vehículos automóviles y demás vehículos, partes y accesorios 23.8 Sub Total 17.9 Resto 18.1 Total 17.9 Fuente: elaboración propia en base a información de Dirección Nacional de Aduanas

2007 8.6 8.5 8.3 8.4 8.5 8.2 8.6 8.6 8.7 8.5 8.7 8.6 8.9 8.8 8.5 8.5 8.8 8.6 8.3 8.5

13.6 10.2 10.7 7.0 13.1 16.7 12.4 11.5 15.9 10.6 16.2 12.8 20.8 17.6 10.8 9.4 18.8 12.9 13.1 12.9

3.6 3.5 3.3 3.4 3.5 3.2 3.6 3.6 3.7 3.5 3.7 3.6 3.9 3.8 3.5 3.5 3.8 3.6 3.3 3.5

El costo total para las importaciones en AT ascendería a U$S 83 millones en el 2004 y a U$S 60 millones si no se paga la tasa consular ni la TCI (ver cuadro A7 del anexo metodológico), esto representa un 18% y un 13% del valor importado según se trate del escenario 2004 o 2007 respectivamente. Por su parte, cuando se trata de productos importados desde el MERCOSUR, ese costo descendería a un 8,5% y un 3.5% del valor de las importaciones según se pague o no la tasa consular y la TCI. Nuevamente, hay que considerar que el segundo cálculo no es demasiado realista dado que los productos regionales ingresarían al amparo de una preferencia arancelaria y su costo podría llegar al precio internacional más el AEZ, se pagarían menos impuestos pero mayores precios por los insumos importados. Estas estimaciones muestran que el incremento de costos sobre los insumos importados derivado de la aplicación de gravámenes es significativo en cualquiera de los escenarios. La principal fuente de costos es el arancel por lo que un acuerdo que reduzca sustancialmente el AEC del MERCOSUR podría contribuir sustancialmente a reducir la importancia de la AT y mejorar la competitividad de las exportaciones uruguayas a través de una reducción sustancial del costo de los insumos importados. Por otra parte, la eliminación de la TCI y la tasa consular disminuirá sustancialmente esos costos y, por

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ende, el sesgo anti exportador del esquema de tributos aplicado por Uruguay y los incentivos a utilizar el régimen de AT. Los cuadros A8 y A9 presentan el costo por capítulo NCM y por rama CIIU. Los productos químicos, productos de plástico y productos de la industria automotriz son los que presentan mayores costos. Le siguen en importancia hilandería y tejeduría de lana, productos de papel, pesca y plástico y caucho. III.

SECTORES EXPORTADORES QUE HACEN USO DE LA AT Este capítulo se propone presentar una descripción detallada de los productos/sectores exportadores que hacen uso de los insumos determinados en el literal anterior. A estos efectos, se utilizó información de la Dirección Nacional de Aduanas, para el período 2004-2005 en la que se registran las exportaciones que corresponden a cada operación de importación de insumos por el régimen de AT. Se identificaron los principales sectores y productos exportados que hacen uso de AT, las principales exportaciones al MERCOSUR utilizando AT y se estimó la intensidad en el uso de AT. La información se analizó a nivel de productos, definidos en un sentido amplio como capítulos de la NCM, y a nivel de ramas de actividad. La primera aproximación -por producto-, permite realizar un análisis integrado del comportamiento de un conjunto de productos que, generalmente, parten de la misma materia prima y alcanzan distintos niveles de elaboración dentro de la misma cadena productiva. La segunda aproximación, por ramas de actividad, permite concentrarnos en el comportamiento de un conjunto de empresas que tienen un proceso productivo similar. Dado el patrón de ventajas comparativas de Uruguay, concentrado en un núcleo de productos pequeño, procesados a partir de materias primas de origen agropecuario, es importante identificar como se ubican esas cadenas productivas en el uso de la AT. Ambos enfoques son complementarios. La ventaja de una aproximación por productos es que permite identificar mejor los productos y cadenas productivas en las que se concentra el uso de AT mientras que un análisis por rama de actividad permite acceder a estadísticas de producción, valor agregado y utilización de insumos. a. Exportaciones que hacen uso del régimen de AT En el 2004, las exportaciones de productos que hicieron uso de insumos importados bajo el régimen de AT ascendieron a U$S 2.158 millones y en el 2005 a U$S 2.439 millones, cifras que representan un 74% y 72%, respectivamente, del total de exportaciones uruguayas. Estas cifras están indicando que una proporción significativa de las exportaciones uruguayas se beneficia por el uso de este régimen para importar sus insumos a menores costos. Esto no significa que el mismo sea importante para todos esos sectores. Este trabajo se propone identificar aquellos sectores que pueden verse más afectados por un cambio en el régimen de AT. En principio, esos sectores son los que hacen un uso más intensivo del mismo y orientan sus exportaciones al MERCOSUR, dado que es en este ámbito en el que ha sido cuestionado dicho instrumento de política. 16

El cuadro 8 presenta el total de exportaciones que utilizan AT por país de destino en el 2004 y 2005. Un 25% de las mismas se orientaron al MERCOSUR, un 23% a Canadá y Estados Unidos, un 20% a la UE y un 11% al resto de ALADI. De acuerdo a estas cifras, la eliminación del régimen de AT para exportar a la región afectaría a un 25% de las exportaciones uruguayas. No obstante, hay que considerar que históricamente la participación de la región en las exportaciones uruguayas ha sido muy variable, dependiendo de la coyuntura económica de nuestros vecinos y de variaciones en los precios relativos. Cuadro 8 EXPORTACIONES DE PRODUCTOS EN ADMISIÓN TEMPORAL POR DESTINO 2005 (en millones de dólares) Paises y regiones FOB 2004 FOB 2005 AT país /AT total Argentina 169.0 217.4 8.4 Brasil 325.2 326.7 14.2 Paraguay 52.8 45.8 2.1 547.0 590.0 24.7 Total Mercosur 47.2 67.1 2.5 Chile México 98.5 106.5 4.5 Resto de Aladi 79.1 118.2 4.3 Estados Unidos y Canadá 503.8 565.1 23.3 Unión Europea 448.4 466.8 19.9 Corea, China, Taiwan, Hong Kong 116.0 113.7 5.0 Irán 40.6 74.4 2.5 Tailandia 47.3 42.7 2.0 Otros 229.6 294.3 11.4 Total general 2,157.7 2,438.8 100.0 Fuente: elaboración propia en base a información de Dirección Nacional de Aduanas

Las exportaciones se concentran en unas pocas ramas de actividad, que procesan insumos agropecuarios, en las que Uruguay tiene fuertes ventajas comparativas. Entre ellas se destacan la cadena del cuero, textiles de lana y carnes. En general, las exportaciones de estas ramas se orientan a mercados extra regionales. En contraste, en el ámbito regional, las exportaciones uruguayas están compuestas por una amplia variedad de productos elaborados a partir de insumos importados y dónde las ventajas comparativas se vinculan a una parte específica del proceso productivo. En general, las exportaciones de estas ramas no alcanzan volúmenes significativos. El cuadro 9 presenta las exportaciones de las principales ramas de actividad que hacen uso de AT y cuyas exportaciones al MERCOSUR representan más de un 30% de sus exportaciones. De acuerdo a este criterio, sesenta y siete ramas, en cien que registran exportaciones, fueron clasificadas como “orientados al MERCOSUR”. Estas ramas dan cuenta de un 31% de las exportaciones totales en AT. Están compuestas por una amplia gama de productos cuyas exportaciones alcanzan volúmenes menores, la mayor parte de ellas no superan los U$S 50 millones anuales de exportaciones. Entre ellas, de acuerdo al volumen exportado, se destacan la molinos de arroz, los productos de plástico,

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automotores, productos de caucho, vestimenta, farmacéuticos, papel y cartón. Las más importantes son el arroz y los plásticos. La orientación regional es más fuerte para las ramas con menor importancia en las exportaciones totales. Para el arroz las exportaciones a la región representan un 34% de sus exportaciones, para vestimenta un 36% y para productos farmacéuticos un 33%. En contraste, en el caso de los plásticos, la principal exportadora a la región, el MERCOSUR absorbe más de un 80% de sus exportaciones. Para las cincuenta y cinco ramas de actividad que aparecen en el “resto” la región representa un 72% de sus exportaciones mientras que, en promedio, para las doce más importantes representa un 65%. La proximidad geográfica favorece las exportaciones de actividades que no alcanzan volúmenes significativos para acceder a mercados extra regionales. Para estos productos la región opera como una extensión del mercado doméstico. Varias ramas, cuyas exportaciones alcanzan cifras significativas, tienen una fuerte orientación regional. Entre ellas se destacan productos de la industria del plástico, automotriz, papel y cartón, manufacturas de caucho, artículos de limpieza y tocador, tabacalera, fundición de hierro y acero y sustancias químicas básicas. No obstante, existen otros capítulos con menor importancia de acuerdo al monto exportado, que muestran una orientación regional mayor al 90%. El cuadro A10 presenta las exportaciones y la participación del MERCOSUR para los veintitrés principales capítulos de la NCM y el cuadro A12 para las principales veintiuna ramas orientadas al MERCOSUR. Cuadro 9 EXPORTACIONES QUE USAN AT DE RAMAS ORIENTADAS AL MERCOSUR, 2004-2005 (en millones de dólares) Participación Participación del Mercosur en AT (%) (%) 1534 Molinos arroceros 132.0 157.9 6.3 33.9 1600 Industria del tabaco. 26.0 21.5 1.0 77.2 1810 Fabricación de prendas de vestir excepto prendas 40.0 45.6 1.9 36.0 2101 Fabricación de pulpa de madera, papel y cartón 34.8 37.6 1.6 74.5 2411 Sustancias químicas básicas 30.5 32.7 1.4 63.4 2412 Abonos 16.3 9.8 0.6 99.3 2413 Plásticos, caucho, resinas sintéticas y fibras artific 16.4 23.1 0.9 86.8 2423 Productos farmacéuticos y medicamentos 35.2 40.7 1.7 33.3 2424 Jabones, artículos de limpieza y tocador 20.7 30.3 1.1 91.6 2519 Productos de caucho natural y sintético 40.5 42.8 1.8 91.7 2520 Productos de plástico 82.4 97.4 3.9 85.7 2710 Industrias básicas de hierro y acero 24.6 26.6 1.1 85.7 3410 Fabricación de vehículos automotores, remolques y 7.7 13.1 0.5 79.7 3430 Fabricación de vehículos automotores, remolques y 35.3 47.1 1.8 94.1 Sub Total 544.3 631.3 25.4 65.3 Resto 116.4 124.1 5.4 71.8 Total de ramas orientadas al MERCOSUR 660.7 755.4 30.8 66.4 Fuente: elaboración propia en base a información de Dirección Nacional de Aduanas CIIU R3

Nombre

2004

2005

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En contraste, solo se identificaron treinta y tres ramas cuyas exportaciones se orientan al resto del mundo (ver cuadro Al3) y veintitrés capítulos de la NCM (ver cuadro A11). El cuadro 10 presenta las exportaciones de las principales actividades orientadas a mercados extra regionales. El MERCOSUR recibe solo un 6% de sus exportaciones. Entre ellos se destacan carne, lácteos, lana, pieles y cueros, pesca, madera y frutas. En general, se trata productos procesados a partir de materias primas nacionales de origen agropecuario, con escaso nivel de elaboración, en los que Uruguay tiene ventajas comparativas. Las exportaciones de estos productos representan un 68% de las exportaciones totales que hacen uso de la AT. Cuadro 10 EXPORTACIONES EN AT POR PRINCIPALES CIIU ORIENTADAS AL RESTO DEL MUNDO, 2004-2005 (en miles de dólares) CIIUR 3

Nombre

2004

0113 Frutas 61.3 0200 Silvicultura, extracción de madera y servicios conexos. 50.4 1511 Producción y conservación de carnes 627.7 1512 Producción y conservación de pescado 88.3 1520 Elaboración de productos lácteos. 137.7 1711 Hilandería, tejeduría, acabado de productos textiles 64.1 1713 Lavaderos y fabricación de tops. 105.3 30.9 1820 Fabricación de pieles finas y artículos de pieles finas (excepto calzado 1911 Curtiembres y talleres de acabado 234.2 2720 Industrias metálicas básicas. 29.8 32.5 3610 Fabricación de muebles de todo tipo y de colchones de cualquier mate Sub total 1,462.3 Resto 34.7 Total ramas orientadas al resto del mundo 1,497.0 Fuente: elaboración propia en base a información de Dirección Nacional de Aduanas

2005 65.8 52.7 717.9 98.4 182.5 69.0 102.8 24.6 242.4 53.3 39.1 1,648.4 35.0 1,683.5

Participación Participación del Mercosur en AT (%) (%) 2.8 2.1 2.2 0.0 29.3 3.0 4.1 4.4 7.0 16.8 2.9 18.8 4.5 1.1 1.2 1.4 10.4 5.2 1.8 13.4 1.6 22.3 68.0 6.2 0.3 13.8 68.3 6.2

El análisis anterior muestra que las exportaciones que hacen uso de AT se concentran en pocos productos y ramas productivas en las que Uruguay tiene fuertes ventajas comparativas. Se trata de sectores que procesan recursos naturales nacionales cuyas exportaciones se orientan al resto del mundo. El análisis por capítulo de la NCM permitió identificar las materias primas en las que se basa la producción de estas ramas. Las exportaciones alcanzan volúmenes significativos y se concentran en un núcleo reducido de productos. En contraste, las exportaciones de cadenas orientadas al MERCOSUR se encuentran mucho más diversificadas, alcanzan volúmenes menores de exportación y, en muchos casos, muestran una fuerte dependencia de la región. El análisis a nivel de capítulos de la NCM muestra que se trata de ramas que procesan insumos importados. b. Intensidad en el uso de AT El trabajo se propone identificar las ramas que hacen un uso más intensivo del régimen de AT. La intensidad en el uso de AT se define como el cociente entre las importaciones de insumos en AT por rama de destino y las exportaciones de la misma. Cuánto más intensiva sea una actividad en el uso de AT, más vulnerable es frente a cambios en el régimen.

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A los efectos de calcular la intensidad en el uso de AT se requiere contar con la información de las importaciones en AT destinadas a cada actividad exportadora. Para realizar dicho cálculo se utilizó información de exportaciones e importaciones desagregada por operación AT y por operación de exportación para el período 2002-2005 proveniente de la Dirección Nacional de Aduanas. Asimismo, se utilizó una base de datos en que se registra cada permiso de importación por AT, las importaciones en AT, la fecha en que se hacen efectivas y su exportación o nacionalización. El tratamiento de esta información resulta complejo porque puede ocurrir que dentro de un mismo permiso de importación en AT, al que se le asigna un código que lo identifica, se realicen varias operaciones de importación y de productos que correspondan a más de un ítem arancelario. Por otra parte, cada importación en AT puede ser destinada a distintas operaciones de exportación. Finalmente, a una misma operación de exportación le pueden corresponder importaciones de varias operaciones AT diferentes. Por ejemplo, para exportar pantalones, se puede haber ingresado los botones con un permiso de AT y la tela con otro. Al mismo tiempo, las telas, importadas en una operación AT, pueden utilizarse para exportar pantalones, carteras, calzados, u otros objetos de distintas industrias. Las estadísticas de aduana registran el total de las exportaciones de un producto en cada una de las operaciones de AT en las que se adquirieron insumos destinados a esa operación de exportación. A los efectos de calcular las exportaciones de bienes que hacen uso del régimen de AT fue necesario depurar las bases de datos para evitar esas duplicaciones. Asimismo, se requirió asignar una rama de destino a las importaciones AT. Se optó por seleccionar todas las operaciones en AT para las que se realizaron exportaciones en el 2005. Para estas operaciones, se sumaron las importaciones correspondientes a cada permiso de AT desde el 2002 al 2005. Se supone que este período recoge todas las importaciones en AT correspondientes a los permisos de importación en AT que se exportaron en el 2005 dado que una operación concluida en el 2005 no debería haber comenzado antes de junio de 2003 (dieciocho meses). Sin embargo, puede ocurrir que operaciones comenzadas más tarde no hayan concluido, en ese caso, en el período considerado no se registraron aún todas las importaciones, ni todas las exportaciones que corresponden a un permiso de AT. Para corregir ese error se tomaron los datos de importaciones y exportaciones de insumos en AT, estos se registran cuando se hace la descarga de la operación. Se calculó el porcentaje, medido en volumen físico, de las importaciones en AT que fueron incorporadas en operaciones de exportación. Se utilizó ese porcentaje para corregir las importaciones en AT. Para cada operación AT se calculó el total de exportaciones y las exportaciones por rama CIIU. A estos efectos, se utilizó una tabla de correspondencia entre la CIIU3 y la NCM. Con esos datos se calculó la participación de cada rama CIIU3 en el total de exportaciones realizadas bajo un permiso AT. A los efectos de asignar las importaciones en AT a la rama de destino de exportación, se asumió que las importaciones de cada operación AT se reparten por rama CIIU de destino en la misma proporción en que se 20

reparten las exportaciones. Por lo tanto, las importaciones en AT se abrieron según rama de destino exportado tomando ese porcentaje. Luego se sumaron las exportaciones e importaciones por rama CIIU de destino y se calculó la intensidad en el uso de AT. Este coeficiente se define como el cociente entre las importaciones de insumos en AT para cada rama exportadora sobre las exportaciones que hacen uso de AT de esa rama. El cuadro 11 presenta las exportaciones en AT, las importaciones en AT y el índice de intensidad en el uso de AT para dos grupos de sectores, los orientados al MERCOSUR y los orientados hacia fuera de la región. El cuadro muestra la dependencia de insumos importados y del uso de AT de muchas ramas orientadas a los mercados regionales que no han podido proyectarse a mercados extra regionales. Cuadro 11 INTENSIDAD EN EL USO DE AT, 2005 (millones de dólares) CIIUR3

Descripción

Exportaciones Importaciones

Intensidad en el uso de AT

Ramas orientadas al MERCOSUR Molinos de arroz 212.0 3.0 Prendas de vestir 127.4 15.6 Químicos básicos 69.8 16.6 Farmacéuticos y medicamentos 75.3 31.1 Jabones y artículos de limpieza 48.1 26.4 Productos de caucho 96.6 38.9 176.5 83.8 Plástico Metálicas básicas 76.4 20.8 Automotores 349.6 52.7 1231.7 289.0 Ramas orientadas al Resto del Mundo 0113 Cultivo 129.9 3.1 0200 Silvicultura 75.7 2.7 1511 Matanza y procesamiento de carne 1,056.1 12.1 1512 Pescado 126.1 15.9 1520 Lácteos 217.6 7.7 1711 Hilandería y tejeduría 273.5 18.9 1713 Lavaderos y fabricación de tops. 195.4 29.1 1911 Curtiembres 580.6 100.9 2720 Metálicas básicas 78.7 12.9 3610 Muebles 87.2 18.7 2,820.8 222.2 Resto 845.3 112.2 623.3 Total 4,897.8 Fuente: elaboración propia en base a información de Dirección Nacional de Aduanas

1534 1810 2411 2423 2424 2519 2520 2710 3430

1.4 12.2 23.8 41.3 55.0 40.3 47.5 27.3 15.1 23.5 2.4 3.5 1.1 12.6 3.6 6.9 14.9 17.4 16.4 21.4 7.9 13.3 12.7

En promedio, se estimó que las importaciones en AT representaban un 12,7% de las exportaciones que hacen uso de la AT. Ese promedio esconde situaciones muy distintas; las ramas orientadas a la región tienen índices de intensidad en el uso de AT mucho

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mayores que aquéllas orientadas al resto del mundo. El cuadro muestra que las ramas orientadas al resto del mundo, que dan cuenta de un 68% de las exportaciones uruguayas en AT, muestran un índice de intensidad en el uso de AT de 7,9%, cifra bastante inferior al promedio, y que el de las ramas que se orientan predominantemente a la región (23,5%). En particular, el índice supera el 40% en el caso de varias ramas de actividad de la industria química: farmacia y medicamentos, jabones y artículos de limpieza, productos de caucho y productos de plástico. El cuadro A13 muestra que otras ramas menores como molinos harineros e imprenta, con una fuerte orientación regional, hacen un uso aún más intensivo de la AT. En estos casos, se trata de ramas que procesan insumos importados aprovechando el régimen de AT pero con escasa incorporación de valor agregado. En contraste, en el caso de las ramas orientadas al resto del mundo, supera el 20% solo en el caso de los muebles. Para las ramas más importantes de acuerdo al valor exportado, como carnes y lácteos no supera el 5%, hilandería y tejeduría un 7%, tops de lana 15% y curtiembres un 17%. Llama la atención el uso creciente de la AT por parte de la industria textil y curtiduría dado que dependen de cueros y lanas importados para alcanzar la cantidad y calidad de materias primas exigidas por el mercado.

IV.

REDUCCIÓN DEL COSTO DE RESULTANTE DEL USO DE AT

LOS

PRODUCTOS

EXPORTADOS

Este capítulo presenta una cuantificación de la reducción en el costo de los productos exportados resultante de la utilización del régimen de AT. Asimismo, se estimaron las tasas de protección efectiva para una serie de sectores en tres casos: cuando se venden en el mercado interno, se exportan al MERCOSUR utilizando AT o se exportan al MERCOSUR sin utilizar AT. En el primer apartado se realiza una estimación de la reducción del costo de los productos exportados resultante de la utilización del régimen de AT. En la segunda sección se presentan las estimaciones de tasas de protección efectiva para productos y mercados seleccionados a. Reducción del costo de productos exportados La reducción del costo de los productos exportados resultante de la utilización del régimen de AT es la diferencia entre el costo de importar en régimen general y en AT. El régimen de AT suspende del pago de aranceles y otros tributos a los insumos que se importan con el objeto de ser utilizados en el proceso de producción de bienes que se exportan. Dado que los aranceles son diferentes según el mercado de origen de los insumos, esta estimación se hizo distinguiendo entre el origen MERCOSUR o Resto del Mundo de los insumos. Se asumieron dos escenarios extremos entre los que se ubica la realidad: todo se importa desde la región versus todo se importa desde el resto del mundo. No obstante, hay que tener en cuenta que la diferencia de costos entre ambos casos puede ser menor que la estimada dado que, al amparo de las preferencias arancelarias, los socios del MERCOSUR pueden exportar sus insumos a precios más altos que los 22

internacionales. Por lo tanto, lo que se ahorra de impuestos se paga como sobre precios sobre los insumos importados. Por otra parte, no se consideraron otros regímenes especiales de importación ni acuerdos comerciales, por lo que dichos costos estarían sobreestimados. Como ya se mencionó en el apartado II, dado que existe un régimen de devolución de impuestos a las exportaciones, el costo de otros tributos como el IVA, IMESI o COFIS es el costo financiero en que incurre el exportador que tiene que adelantar dichos impuestos durante el período que va desde la importación del insumo a la exportación del producto final. A éstos efectos, es necesario estimar un rezago promedio por sector. Se optó por asumir que el rezago promedio es de un año. Ese rezago es un poco largo por lo que puede pensarse que existe una cierta sobre estimación de dichos costos. Asimismo, puede esperarse que si se elimina el régimen de AT el rezago medio disminuya. A este monto se agregó el arancel, la TCI y el COFIS. A los efectos de realizar estimación se tomaron los costos de importar por régimen general desde la región y desde el resto del mundo para los insumos a nivel de NCM calculados en el punto II.b. La estimación se realizó para el año 2005. A cada importación en AT se le asignó la rama de destino de las exportaciones de acuerdo a la metodología presentada en el punto III.b. Agregando esa información por rama CIIU exportadora se obtuvo una base de datos con exportaciones, importaciones, valor del arancel que hubiera pagado esa operación, valor del IVA, del IMESI, COFIS, TCI y tasa consular para cada rama. Sumando el total de costos, considerando y sin considerar el arancel, se obtuvo el costo de importar esos insumos desde el resto del mundo y desde la zona sin usar AT. El cuadro 12 presenta las estimaciones del costo total y del costo para las ramas orientadas a mercados regionales y extra regionales. El cuadro A14 presenta las estimaciones detalladas por rama de actividad. El costo total de impuestos pagados en el momento de importar para las operaciones de exportación realizadas en el 2005, hubiera estado entre U$S 341 y U$S 261 millones si se hubiera importado todo desde el resto del mundo o desde la región respectivamente. No obstante, un 72% de ese costo corresponde a impuestos domésticos que, en cualquiera de los casos, serían restituidos en el momento de exportar. Por lo tanto, el costo real para los exportadores sería el costo financiero del pago de esos impuestos el que se estima entre U$S 20 y U$S 22 millones según se importen desde la región o el resto del mundo y el costo total entre U$S 116 millones y U$S 56. El cuadro también muestra que la carga sería sustancialmente mayor para los sectores cuyas exportaciones se orientan a la región. En efecto, mientras que los mismos representan un 32% de las exportaciones, pagarían un 55% del costo total porque hacen un uso más intensivo de insumos importados en AT.

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Cuadro 12 ESTIMACIÓN DE ARANCELES, IMPUESTOS Y TASAS A LA IMPORTACIÓN DE INSUMOS (millones de dólares) IEZ IIZ Impuestos TCI Impuestos TCI Total Arancel Total Descripción Domésticos Consular Domésticos Consular Costo total sin usar AT Ramas orientadas a la región 198.0 34.4 142.5 21.0 151.3 130.3 21.0 122.6 20.4 89.4 12.8 94.9 82.1 12.8 Ramas orientadas al resto del mundo Resto 20.2 3.9 14.1 2.1 14.8 12.7 2.1 340.7 58.7 246.1 35.9 261.0 225.1 35.9 Total Costo total con devolución de impuestos domésticos Ramas orientadas a la región 65.6 32.8 12.8 20.0 31.7 11.7 20.0 43.2 21.5 8.0 13.6 21.0 7.4 13.6 Ramas orientadas al resto del mundo Resto 8.0 4.4 1.3 2.4 3.5 1.1 2.4 Total 116.8 58.7 22.1 35.9 56.2 20.3 35.9 Fuente: Elaboración propia en base a información de Aduana

Asimismo, se calculó el cociente entre el costo ahorrado por el uso de AT y las exportaciones por la rama de actividad. Se adoptaron seis escenarios. Primero se distinguió entre el origen extra regional y regional de los insumos. Segundo, se consideraron tres alternativas: • •

•

Ingreso al país pagando los impuestos que correspondían al 2004 sin existir ningún esquema de restitución de impuestos. Se pagan los mismos impuestos que en la hipótesis anterior pero se devuelven los impuestos domésticos en el momento de realizar la exportación. No existe ningún régimen suspensivo ni restitutivo de aranceles pero, cuando un bien es exportado, se le restituyen los impuestos domésticos. Existe un régimen de devolución de impuestos internos y no se paga la TCI ni la tasa consular. Estos serían los costos para un exportador en la segunda mitad del año próximo cuando se eliminen totalmente estos impuestos.

El cuadro 13 presenta esos coeficientes. En promedio, estos costos ascenderían a un 7% del valor exportado. Cuando se implementa un esquema de devolución de tributos domésticos sobre las exportaciones los mismos caen a 2,4% y 1,7% de las exportaciones según se considere o no la TCI y la tasa consular. Estos serían los costos que deberían asumir los exportadores uruguayos para exportar al MERCOSUR si se eliminara la AT y se pasara a conformar una unión aduanera con libre circulación de bienes. Cuando se exporta a la misma, los costos para el exportador serían los aranceles, los costos financieros por el pago de impuestos internos, la TCI y la tasa consular (estos últimos serían removidos el año próximo por lo que el costo bajaría más de dos puntos). Estos porcentajes son significativamente menores cuando se asume que el origen de los insumos es el MERCOSUR dado que no pagan arancel. No obstante, como ya se mencionó, los insumos originarios de la región pueden tener costos mayores al amparo de las preferencias arancelarias.

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Cuadro 13 COSTOS PARA EL EXPORTADOR DE LOS ARANCELES, TASAS E IMPUESTOS SEGÚN REGIMEN APLICADO A LA IMPORTACIÓN DE INSUMOS (porcentaje del valor exportado) Devolución de Devolución de Régimen impuestos impuestos Descripción General internos (2004) internos (2007) IEZ IIZ IEZ IIZ IEZ IIZ Ramas orientadas al MERCOSUR 11.5 8.8 4.0 1.9 2.8 .7 Ramas orientadas al resto del mundo 4.1 3.2 1.4 .7 .9 .2 Resto 11.7 8.9 4.0 1.9 2.8 .7 Total 7.0 5.3 2.4 1.1 1.7 .4 Fuente: Elaboración propia en base a información de Aduana

Por otra parte, el cuadro muestra que esos promedios esconden situaciones muy diferentes por ramas de actividad. Los mismos promedios ascienden a 11,5% y 4,1% según se trate de ramas cuyas exportaciones se orientan al MERCOSUR o al resto del mundo. En efecto, en el primer caso, si se implementa un esquema de devolución de impuestos internos los costos ascenderían a 4% (calculados en base a las tasas de impuestos vigentes en el 2004) o 2,8% (calculados sobre las tasas que entrarían en vigencia el año próximo). En el caso de las ramas orientadas hacia fuera de la región, esos porcentajes caen a 1,4% y 0,2% respectivamente. El cuadro A15 presenta la misma información por rama de actividad. Esto significa, que los costos ahorrados, como porcentaje de las exportaciones, es bastante más alto para estas actividades que procesan insumos importados, se orientan al MERCOSUR y utilizan intensivamente el régimen de AT. Los costos son bastante menores en las ramas orientadas al resto del mundo. Es más, dado que la consolidación de la UA no es incompatible con la implementación de un esquema de restitución o suspensión del pago de tributos, estos costos serían aún menores para las ramas orientadas al resto del mundo. Finalmente, el ahorro de costos derivado del uso de AT no parece despreciable en ninguno de los casos, un 4% del valor de las ventas puede ser determinante en el momento de competir en los mercados externos. No obstante, en el caso de las ramas orientadas hacia el resto del mundo, se pueden implementar mecanismos alternativos, que no sean incompatibles con la UA y disminuyan esos costos. En contraste, la eliminación de este mecanismo en el comercio intra regional constituiría un problema serio para un conjunto de ramas industriales.

b. Protección efectiva Para cumplir con el segundo objetivo se tomaron las estructuras de costos que surgen del cuadro de Oferta y Utilización para 1997 del Banco Central del Uruguay y la información sobre arancel EZ y AEC de la base de datos de la Dirección General de Aduanas. Se usó la información de Valor Bruto de Producción (VBP), insumos intermedios de origen doméstico (IID) e insumos intermedios de origen importado (IIM). Los dos primeros se

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tomaron a precios básicos y el último a precios CIF. Se calcularon las tasas de protección efectiva para el mercado interno, exportación al MERCOSUR usando AT, exportación al MERCOSUR sin usar AT y exportación al resto del mundo sin usar AT. Finalmente, puede demostrarse que cuando se utiliza AT para exportar al resto del mundo la protección efectiva sería casi nula dado que tanto los productos que se exportan como los insumos se evalúan a precios internacionales, solo reciben una devolución de impuestos cuyas tasas son bajas. La protección efectiva se calculó siguiendo la siguiente metodología: 1) Protección efectiva para venta al mercado doméstico

TPE = VA-VA* VA* VA = VBP – IID – IIM (1 + tez) VA* = VBP – IID – IIM 1+ tez 1+ tez donde TPE es la tasa de protección efectiva, VA valor agregado, el * se refiere al valor a precios internacionales, en los otros casos se valúa a precios domésticos, el subíndice se refiere a extra zona, VBP es el valor bruto de producción, IID son los insumos intermedios de origen doméstico, IIM son los insumos importados valuados a precios CIF y tez es el arancel extra zona que aplica Uruguay. A los efectos de calcular el valor agregado a precios internacionales se tomaron el VBP e IID a precios básicos y se les quitó el arancel aplicado por Uruguay y las importaciones a precios CIF. El valor agregado a precios domésticos se calculó a precios básicos por lo que se agregó el arancel EZ a las importaciones de insumos. 2) Protección efectiva a las exportaciones al MERCOSUR usando AT TPEMAT = VAMAT – VA* VA* VAMAT = VBPM – IID – IIMCIF VBPM = VBPMAT = VBPMSAT =

VBP (1 + tAEC) (1 +tez)

donde el supra índice MAT indica MERCOSUR con uso de AT, M se refiere al MERCOSUR y AEC al arancel externo común. Para calcular el valor agregado a precios MERCOSUR se supuso que Argentina y Brasil aplican AEC.

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En este caso se corrigió el VBP, llevándolo a precios MERCOSUR, es decir, aplicando el AEC y eliminando el AEZ. 3) Protección efectiva de las exportaciones al MERCOSUR sin usar AT TPEMSAT = VAMSAT – VA* VA* VAMSAT = VBPM – IID –IMCIF (1+ tAEC) En este caso se tomó el VBP y los IIM a precios MERCOSUR, que incluyen el AEC. 4) Protección efectiva a la venta al MERCOSUR sin usar AT pero con insumos importados valuados a precios domésticos de Uruguay (se asume que pagan el arancel EZ de Uruguay). TPEMM = VAMM – VA* VA* VAMM = VBPM – IID – IIM (1 + tez) P

La diferencia con el caso anterior es que en lugar de valuar los insumos importados a precios MERCOSUR se valuaron a precios de Uruguay aplicando el arancel EZ. 5) Protección efectiva de las exportaciones al resto del mundo sin usar AT TPEXEZ = VAXEZ – VA* VA* VAXEZ = VBPXEZ – IID – IIM (1 + tez) P

En este caso se asumió que el precio al que Uruguay exporta al resto del mundo es el internacional mientras que los insumos se adquieren a precios domésticos, pagando los aranceles EZ correspondientes. El cuadro 14 presenta los resultados para algunas actividades, divisiones, grupos o clases de actividad de acuerdo a la clasificación CIIU y a los sectores o ramas industriales. Se siguió la misma clasificación utilizada por el BCU. El cuadro muestra que los niveles de protección efectiva aplicados a las actividades orientadas al mercado doméstico o al mercado regional son altos mientras que son negativas cuando se exportan al resto del mundo sin usar AT. Esto estaría mostrando que tanto la estructura arancelaria aplicada por Uruguay como la acordada en el MERCOSUR (AEC) discriminan en contra de las actividades exportadoras al resto del mundo. Por lo tanto, es necesario aplicar instrumentos de política que corrijan, al menos parcialmente, dicha distorsión. El uso de la AT en las exportaciones extra regionales es un instrumento que apunta en este sentido pero cumple un rol muy distinto para las exportaciones hacia la región.

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Cuadro 14 Tasa de protección efectiva Tasa de Protección Efectiva Exportaciones con destino Mercosur sin Mercado Resto del Mercosur Mercosur AT con doméstico CIIU3 Descripción mundo con con AT sin AT insumos AT Mercosur Actividades orientadas al MERCOSUR 1531 Productos de molinería 35.9 36.6 35.6 35.9 -23.6 Almidones y alimentos para animales 153 49.9 46.4 39.1 39.1 -38.1 33.4 37.3 32.9 33.4 -13.0 1553 Elaboración de bebidas malteadas 22.3 23.7 22.3 22.3 -1.9 1600 Productos de tabaco 172 Otros productos textiles 37.5 49.8 37.5 37.7 -19.0 18 -19.8 Prendas de vestir; adobo y teñido de pieles 36.8 42.4 36.7 36.8 210 -14.0 Papel y cartón y sus productos 20.5 30.9 21.0 21.4 22 -7.2 Imprentas y reproducción de grabaciones 13.0 16.6 13.3 13.5 241 10.4 19.3 10.7 11.0 -12.9 Químicas básicas 2412 Abonos y compuestos de nitrógeno 0.4 11.1 0.2 0.4 -16.0 2423 Fabricación de productos farmacéuticos 7.7 12.9 7.7 7.8 -7.2 31.8 37.0 32.3 32.5 -13.9 2424 Fabricación de productos de limpieza y tocado 251 Productos de caucho 27.5 37.5 27.2 27.5 -12.2 33.8 47.0 35.7 36.3 -13.3 2520 Productos de plástico 19.0 20.3 18.6 18.8 -3.2 26 Vidrio; cerámica y arcilla 18.9 21.3 18.6 18.9 -5.9 26 Cemento, cal y yeso Metales comunes 11.4 17.2 11.4 11.6 -10.4 27 31 Maquinaria y aparatos eléctricos n.c.p. 15.7 39.6 22.3 25.2 -18.9 33 Instrumentos de precisión 10.3 20.1 17.9 18.5 -5.7 34 Vehículos automotores 21.5 51.8 31.3 38.0 -28.1 Actividades orientadas al Reso del Mundo 113 -2.2 Cultivos de árboles frutales 12.1 13.2 11.9 12.1 200 -0.8 Silvicultura 5.9 6.4 5.7 5.9 1511 Carne y productos cárnicos 40.9 42.2 40.6 40.9 -14.9 1512 Pescado y sus productos 15.0 15.8 14.9 15.0 -13.1 52.5 53.5 50.9 51.1 -8.3 1520 Lácteos 27.8 31.1 27.7 27.9 -15.2 171 Hilandería, tejeduría y textiles 54.6 62.6 54.7 54.9 -21.9 191 Curtiduría y talabartería Fuente: elaboración propia en base a información del BCU y de la Dirección Nacional de Aduanas

Las TPE varían mucho entre actividades, indicando que existen fuertes incentivos para asignar recursos a determinadas actividades. Llegan a niveles muy altos en algunos casos: curtiduría, lácteos y frigoríficos, muy protegidas en cualquiera de las hipótesis dado que el producto final está grabado con aranceles altos y los insumos con aranceles bajos. No obstante, dadas las limitaciones de tamaño del mercado doméstico y de los socios del MERCOSUR, que en varios casos cuentan con producción competitiva a nivel internacional, la producción de esos sectores se orienta a mercados extra regionales. Como se trata de actividades con una fuerte orientación exportadora, el indicador relevante para evaluar la protección que gozan esas actividades sería la TPE a la exportación al resto del mundo y, es muy probable que la TPE al mercado doméstico o regional sea redundante. Sin embargo, en el caso de los lácteos hay que considerar ambos indicadores dado que la región tiene cierto peso como destino de las exportaciones. En general, la protección efectiva al mercado doméstico que hoy aplica Uruguay es similar a los niveles de protección vigentes para las actividades exportadoras a la región

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si no usaran AT. Las diferencias entre las TPE al mercado doméstico, a la región con plena vigencia del AEC y a la región sin perfeccionar el AEC no son importantes. Solo son relevantes en seis de las veintisiete actividades analizadas. En dos de ellas la protección efectiva al mercado doméstico es mayor que en las ventas a la región (preparados para animales y lácteos) y en cuatro de ellas es menor (plástico, maquinaria y aparatos eléctricos, instrumentos de precisión y automóviles). En estas últimas, las excepciones al AEC adoptadas por Uruguay constituyen un mecanismo de promoción de exportaciones que favorece las ventas a la región en desmedro de las ventas hacia el mercado doméstico. En las otras dos, los mecanismos de protección favorecen la orientación de la producción hacia el mercado doméstico o están destinadas a evitar el ingreso de productos subsidiados. La gran diferencia aparece con el uso del mecanismo de AT, fundamentalmente en las ramas orientadas a la región. En ese caso se encuentra que, en general, la protección al mercado doméstico es mucho menor que la protección a la actividad de exportación al MERCOSUR. Esa diferencia es mayor a 10 puntos en el caso de productos textiles, papel, abonos, productos de caucho, productos de plástico, maquinaria y aparatos eléctricos y vehículos automotores. Esto podría indicar que estas ramas podrían ser las más sensibles frente a cambios en el régimen. En el caso de las ramas orientadas al resto del mundo, esto no ocurre con ninguna actividad. En síntesis, la estructura arancelaria vigente en la región y en Uruguay ha generado fuertes incentivos para orientar las ventas al mercado doméstico y regional en desmedro de las exportaciones hacia el resto del mundo. Estas conclusiones son válidas para todas las ramas. Las TPE al mercado doméstico son menores a 10% en unas pocas ramas (abonos, silvicultura y farmacéutica), se encuentran entre 10% y 25% en doce ramas y supera el 25% en el resto. Este sistema de incentivos ha sido parcialmente corregido por el uso de la AT en el comercio extra regional. En contraste, el uso de este instrumento en forma generalizada para las exportaciones al MERCOSUR, ha profundizado los incentivos para exportar a la región. Si bien esto puede haber favorecido el desarrollo exportador de actividades incipientes hacia los mercados regionales, más protegidos, la diferencia entre las TPE aplicada a las exportaciones regionales y al resto del mundo debe haber obstaculizado el desarrollo exportador hacia fuera de la región y profundizado la dependencia regional del aparato productivo de Uruguay. Si bien el aumento de las exportaciones hacia la región constituye un objetivo de un proceso de integración, un país pequeño como Uruguay no debería profundizar en exceso los incentivos para orientar las ventas hacia una región que ha mostrado una fuerte inestabilidad e incertidumbre en materia de acceso. Es más, desde que nació la UA, la AT ha sido considerada como un instrumento provisorio, por lo tanto, es probable que los altos niveles de protección hayan tenido escaso impacto para promover inversiones.

V.

IDENTIFICACIÓN DE LOS SECTORES DEPENDIENTES DEL RÉGIMEN DE AT.

EXPORTADORES

MÁS

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El objetivo de esta sección es identificar los sectores más sensibles frente a la posible eliminación del régimen de AT en las exportaciones al MERCOSUR. Se trata de aquellos sectores que pueden verse más afectados por la eliminación del régimen de AT. Para identificar esos sectores se consideraron los siguientes indicadores: •

•

•

•

Propensión a exportar. La propensión a exportar se define como el cociente de las exportaciones sobre las ventas totales del sector. Cuánto mayores son las ventas de exportación respecto a las ventas al mercado doméstico, mayor es la importancia de estos incentivos sobre las exportaciones. Este coeficiente se calculó para 2003 como cociente de ventas de exportación sobre ventas totales por rama de actividad. La información se obtuvo de la encuesta anual de actividad publicada por el INE. No obstante, esta información hay que considerarla con cuidado dado que solo considera las empresas de mayor tamaño. Se consideraron como exportadoras aquellas ramas en las que las ese coeficiente supera el 50%. Propensión a exportar a la región. En el análisis anterior se concluyó que, generalmente, los sectores más dependientes de la AT son aquellos cuyas exportaciones se orientan a la región. Se consideró como orientados al MERCOSUR, las actividades que destinaban a estos mercados más del 30% de sus exportaciones. Se seleccionaron esas ramas y se las clasificó en dos grupos según la participación del MERCOSUR era menor a 45%, a las que se las denominó como de orientación regional baja. El resto fueron clasificadas como de orientación regional alta. Este grupo de actividades son las que enfrentarían mayores problemas frente a un eventual cambio en el régimen de AT dado que el mismo es insostenible en una UA con libre circulación de bienes. Intensidad en el uso de AT. De acuerdo al valor adoptado por este indicador se clasificaron las ramas en muy intensivas en el uso de AT cuando superaba el 30%, de intensidad media cuando estaba entre un 30% y un 15% y de intensidad baja cuando era menor a 15%. Cuánto más intensiva en el uso de AT es una rama, mayor es su dependencia de la AT para la importación de sus insumos y más afectada puede verse por la eliminación de este mecanismo. Este indicador tiene una fuerte correlación con los costos asociados a la importación de insumos si no se usara AT. Diferencia entre la TPE al mercado doméstico y a la exportación al mercado regional con AT. Se consideró que el régimen de AT tenía una incidencia significativa en las exportaciones cuando la diferencia entre la TPE de los bienes exportados al MERCOSUR y los destinados al mercado doméstico superaba a 5%. En este caso, el valor agregado de la actividad exportadora puede superar en más de 5% el valor agregado para las ventas en el mercado doméstico.

Se consideraron como sensibles aquellos sectores con mayor propensión exportar, con mayor participación de la región en las exportaciones totales, con mayor intensidad en el uso de AT y en los que la diferencia entre la tasa de protección efectiva a las ventas regionales y las ventas domésticas es mayor.

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El cuadro 15 presenta una clasificación de las actividades de acuerdo a estos indicadores. El cuadro A16 presenta un resumen de esos indicadores para las ramas orientadas al MERCOSUR y cuyas exportaciones 2002-2005 de operaciones AT registradas en el 2005 superaban los U$S 2 millones. Treinta y cuatro ramas de actividad cumplieron con ese umbral.

INTENSIDAD EN AT ALTA

Cuadro 15 SENSIBILIDAD DE LAS RAMAS FRENTE A CAMBIOS EN AT DIFERENCIA EN TPE ALTA BAJA Orient Region EXPORTADORA MERCADO INTERNO EXPORTADORA MERCADO INTERNO Plástico y caucho sintético Otros textiles Cervecería y malta Molinería Vehículos automotores Industrias de hierro y acero Caucho natural o sintético Papel, cartón, envases Limpieza y tocador ALTA Productos de plástico. Pinturas y barnices Maquinaria de uso especial Fabricación de abonos

INTENSIDAD EN AT MEDIA

BAJA Vehículos automotores Productos alimenticios ALTA

INTENSIDAD EN AT BAJA

BAJA

Otros productos químicos Explosivos, pirotécnicos Hierro y acero Papel y de cartón Químicas básicas Maquinaria agrícola Plaquicidas Maquinaria de uso especial

Pulpa de madera, papel y carEquipos de comunicación ALTA

Imprentas Tejidos de punto

Industria del tabaco Panadería Cemento, cal y yeso.

Instrumentos de precisión Molinos arroceros Minerales no metálicos BAJA Prendas de vestir Fuente: elaboración propia en base a información del BCU y de la Dirección Nacional de Aduanas

De las treinta y cuatro ramas orientadas a la región y con exportaciones significativas, veinticinco tienen una protección efectiva por lo menos cinco puntos mayor cuando exportan al MERCOSUR que cuando venden al mercado doméstico. Por otra parte, excepto en nueve casos, el resto tienen una intensidad en el uso de AT alta o muy alta. Finalmente, la mayoría tiene una propensión a exportar a la región muy alta y algunas de ellas exportan una parte significativa de su producción. Entre las ramas más problemáticas se destacan algunas de la industria textil, de la industria química, del papel y automotriz. Existe un conjunto de actividades que resultarían muy afectadas por la eliminación del régimen de AT. Todos los sectores con intensidad en el uso de AT alta y media, exportadores y para los que la diferencia entre la TPE al mercado doméstico y a las exportaciones regionales con AT supera el 5% fueron clasificados como muy sensibles. No obstante, también fueron clasificadas como muy sensibles algunas ramas que cumplían la primera y la tercera condición pero con una orientación exportadora menor,

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entre estos se destacan varias ramas de la industria química: limpieza y tocador, productos de plástico, pinturas, abonos. Las exportaciones de los sectores considerados muy sensibles alcanzaron U$S 794 millones para operaciones de AT que registran operaciones en el 2005. Entre las ramas clasificadas con sensibilidad media se destacan prendas de vestir, papel, cartón y envases de papel y cartón, otros productos químicos, industrias de hierro y acero. La primera, aún cuando tiene una orientación exportadora alta, no es de las ramas cuya competitividad depende de la AT, solo un 36% de sus exportaciones se orientan al MERCOSUR y la intensidad en el uso de AT es de 12%. En el caso del papel la intensidad en el uso de AT es relativamente baja por lo que puede esperarse que no sea demasiado afectada por su eliminación. Otras ramas menores como la cervecería podrían verse más afectadas porque tienen una fuerte orientación exportadora, hacen un uso muy intensivo de la AT y orientan sus ventas al mercado regional. No obstante, la diferencia en la TPE es de cuatro puntos por lo que fue clasificada como de sensibilidad intermedia. Las exportaciones de estas ramas alcanzaron a U$S 667 millones en el período. Entre las ramas clasificadas con baja sensibilidad se destaca molinos arroceros e industria del tabaco. En todos los casos son ramas con baja intensidad en el uso de AT. Las exportaciones de estas ramas alcanzaron a U$S 333 millones. Finalmente, quedaron treinta y tres ramas, muchas de ellas con una fuerte orientación regional de sus ventas y con una alta intensidad en el uso de AT pero cuyas ventas son insignificantes, no obstante, pueden existir empresas cuya viabilidad pueda verse comprometida por la eliminación de este instrumento en el comercio intra regional. Los límites seleccionados son, en cierto modo arbitrarios y subjetivos. La clasificación de sectores depende de cuatro variables y es difícil ponderar el peso relativo. No obstante, la información recabada permite ponderar los problemas e identificar las ramas más vulnerables. La AT parece ser un instrumento esencial para la supervivencia de ciertos sectores o actividades exportadoras. No obstante, no es un instrumento que promueva al desarrollo de nuevas actividades exportadoras, con mayor valor agregado. La misma incertidumbre que rodea los mercados regionales no hace aconsejable establecer incentivos muy fuertes con este fin mientras no se superen los problemas que hoy tiene el MERCOSUR. Es más, el pobre desempeño de las inversiones en estas actividades debe explicarse por éstos factores a la que se agrega la incertidumbre respecto a la continuidad del régimen de AT.

VI.

EVALUACIÓN DE LOS EFECTOS DEL PASAJE RESTITUTIVO DE TRIBUTOS (drawback)

A UN RÉGIMEN

Existen dos tipos de regímenes que se proponen compensar el sesgo antiexportador derivado del pago de aranceles sobre insumos importados a los efectos de producir bienes exportables: regímenes suspensivos de tributos y regímenes restitutivos de tributos. El primero corresponde a lo que en Uruguay se denomina AT, el segundo al Drawback. La 32

diferencia entre estos dos regímenes es que en el primero los productos ingresan al territorio aduanero libres de todos los tributos, se suspende el pago de tributos porque son insumos que van a ser utilizados para producir bienes exportables. En el segundo caso, no existe suspensión del pago de tributos, el bien ingresa al territorio aduanero y su importación esta sujeta a los mismos costos que cualquier importación. No obstante, una vez que se realiza la exportación, se restituyen los impuestos y aranceles pagados. La principal ventaja del primero es que implica menores costos para el exportador, la del segundo es que resulta más fácil de administrar y controlar para el Estado. En el capítulo IV se demostró que existen incentivos muy fuertes para el uso de AT ya sea porque disminuye notoriamente los costos de los insumos importados o porque los niveles de protección son significativamente más altos para las exportaciones que utilizan AT. Esos incentivos bajarían notoriamente en el 2007 cuando se elimine la TCI y la tasa consular. No obstante, también se concluyó que tanto la estructura arancelaria vigente en Uruguay como la acordada en el MERCOSUR promueven las ventas a los mercados domésticos y a los mercados regionales en contra de las exportaciones al resto del mundo. Por lo tanto, en el caso de las exportaciones al resto del mundo, el uso régimen de AT constituye un instrumento de política comercial que corrige parcialmente esta distorsión, evita que la TPE a estas actividades sea negativa. En el caso de la región, parece claro que el uso de la AT constituye un incentivo orientado a asegurar mecanismos más competitivos para el aprovisionamiento de insumos, evitando otorgarles una preferencia arancelaria y, por tanto, adquirir a mayores precios insumos regionales pero acentúa los incentivos para exportar al MERCOSUR en desmedro de orientar las ventas a terceros mercados. No obstante, de acuerdo a las estimaciones de las TPE el incentivo parece exagerado y es probable que haya llevado a promover el desarrollo de actividades no competitivas, altamente dependientes de la AT. El objetivo de promover esas actividades en una etapa inicial puede ser totalmente válido pero el problema planteado es que no existen incentivos para que esas actividades se vuelquen a mercados extra regionales, las diferencias de costos entre uno y otro mercado son excesivamente grandes. Dada la pequeñez del mercado doméstico, estas actividades quedan en una situación muy vulnerable dado que muestran una fuerte dependencia de mercados en los que existe una gran incertidumbre vinculada tanto a problemas de acceso como a precios relativos. Frente a esto resulta claro que Uruguay debería mantener un régimen de suspensión o de restitución de tributos sobre insumos importados para exportar al resto del mundo. Los socios del MERCOSUR tienen regímenes similares al de Uruguay por lo que en teoría no sería imposible buscar mecanismos para armonizarlos. Es posible que el régimen de AT genere mayores dificultades de contralor por parte del Estado pero, beneficia al sector exportador, en la medida que reduce los costos de los insumos importados porque no tiene que afrontar los costos financieros derivados del adelanto de impuestos y aranceles ni los costos de ingresar el producto al territorio aduanero.

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El problema más serio se plantea con las exportaciones a la región. La decisión 10/94 del MERCOSUR establece que no podrán usarse regímenes suspensivos ni restitutivos de tributos en el comercio intra regional. Por lo tanto, la sustitución del régimen de AT por un régimen de drawback no elimina el problema planteado en el MERCOSUR. La evaluación de los costos resultantes del pasaje de un régimen suspensivo de la AT a un régimen de restitución de tributos, se estimaron como el monto total de los costos que implica un régimen de drawback: los costos financieros derivados del pago de aranceles e impuestos indirectos más el costo de la TCI y la tasa consular hasta el 2007. El cuadro 16 presenta dicha estimación bajo los mismos supuestos respecto a la tasa de interés y origen de los bienes importados que en los casos anteriores. Cuadro 16 COSTOS PARA LOS EXPORTADORES ASOCIADOS A LA SUSTITUCIÓN DE UN RÉGIMEN DE AT POR DRAWBACK Costos de importación bajo drawback (millones de dólares) % sobre exportaciones Descripción con TCI y T. Consular con TCI y T. Consular sin TCI y T. Consular EZ IZ EZ IZ EZ IZ Ramas orientadas al MERCOSUR 40.4 35.7 2.2 1.9 0.9 0.7 Ramas orientadas al resto del mundo 23.0 20.5 0.8 0.7 0.3 0.2 Total 63.4 56.2 1.3 1.1 0.6 0.4 Fuente: Elaboración propia en base a información de Aduana

El incremento de costos derivado de la sustitución del régimen de AT por un régimen de drawback ascendería a US$ 63 o U$S 56 millones según se trate de insumos importados desde el resto del mundo o de la región. En el primer caso, el valor ahorrado alcanzaría a 1,3% del total exportado y en el segundo a 1,1% del valor exportado. Estas cifras son significativamente más bajas que las estimadas en las dos hipótesis anteriores: ingreso de insumos bajo régimen general o pago de arancel y restitución de impuestos indirectos. Nuevamente, los promedios esconden situaciones muy distintas según ramas de actividad, estos costos ascenderían a U$S 40 o U$S36 millones para las ramas orientadas al MERCOSUR y U$S 23 o U$S 21 para las ramas orientadas al resto del mundo. Por lo tanto, el costo como porcentaje de las exportaciones es significativamente mayor para las ramas orientadas a la región. En la hipótesis de que el año próximo se concrete la eliminación de la tasa consular y la TCI, los costos para las ramas orientadas al resto del mundo serían insignificantes. La redefinición de un régimen que compense a los exportadores por los impuestos o aranceles pagados para la importación de insumos tiene consecuencias más importantes para los exportadores al MERCOSUR. El cuadro A17 presenta las estimaciones de costos por rama de actividad. VII.

PROPUESTA PARA EL ARMADO Y ACTUALIZACIÓN DE UNA BASE DE DATOS A EFECTOS DEL SEGUIMIENTO DE LA UTILIZACIÓN DEL RÉGIMEN.

El objetivo de esta sección es hacer una propuesta para el armado y actualización de una base de datos que permita el seguimiento de la utilización del régimen de AT por parte del Ministerio de Economía. En este trabajo se procesó un conjunto grande de

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información que permite tener una idea de la utilización del régimen de AT en Uruguay, principales sectores que lo utilizan, reducción de costos asociados a este instrumento e incentivos para el sector exportador. Este trabajo identificó las ramas que serían más afectadas por un cambio en este régimen. A los efectos de evaluar el funcionamiento del régimen, implementar cambios en esta política y facilitar la transición el gobierno debería complementar esta información por rama de actividad con información por empresas y productos. A éstos efectos, se puede definir un conjunto de productos y de empresas representativos, dentro de las ramas más comprometidas. Esto permitiría tener un diagnóstico más certero e implementar políticas que faciliten la transición. Se analizó la información de aduana y se constató que el sistema de información esta armado con el propósito de control aduanero de la utilización del régimen pero que resulta difícil realizar una evaluación económica de su importancia. Por otra parte, el volumen de información requerida es mucha y esto dificulta su manejo. Por lo tanto, se realizaron contactos con dicho organismo y se concluyó que la forma más eficiente de operar sería que la aduana generara los programas y procesara la información para brindar acceso al Ministerio de Economía, a través de la web, a un conjunto de indicadores que le permitan monitorear y evaluar el régimen de AT. Los indicadores básicos que requeriría el ministerio de economía serían los siguientes: • • • • •

• •

Importaciones en AT según principales productos Importaciones en AT por rama CIIU revisión 3 de origen de las importaciones. Aranceles, impuestos y tasas que deberían pagar si ingresaran en régimen general Porcentaje de las importaciones en AT que fueron exportadas Importaciones en AT por rama CIIU exportadora. En este estudio se utilizó una aproximación a través del número del permiso de importación en AT a los efectos de asociar las importaciones en AT con las exportaciones a las que están destinadas. No obstante, la aduana podría utilizar los modelos que presentan las empresas exportadoras para vincular ambas informaciones en forma más precisa. Este punto habría que discutirlo considerando al LATU. Origen (MERCOSUR y resto del mundo de dichas importaciones) Exportaciones en AT, insumos importados para esas operaciones en AT y aranceles, impuestos y tasas que deberían pagar si no ingresaran bajo ese régimen. Esta información podría ordenarse por rama CIIU, por principales productos que se exportan utilizando AT y por empresa.

Asimismo, se requeriría conocer el tiempo transcurrido entre el momento en que se registran las importaciones y las exportaciones a los efectos de calcular la reducción en costos financieros derivada del uso de este régimen. Los indicadores básicos con los que debería contar el ministerio serían el volumen importado en AT, la pérdida de recaudación, la intensidad en el uso de AT y los costos de un régimen MERCOSUR para las exportaciones con ese destino.

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Esta constituye una primera propuesta cuyos detalles habría que acordar con la Aduana y con el LATU para generar la información con la precisión y frecuencia requerida. Si bien la información ha mejorado sustancialmente en los últimos años, existen dificultades para el seguimiento del uso de la AT, derivadas de las permanentes correcciones en el registro de las operaciones. Dependiendo del nivel de dificultad, estos indicadores podrían construirse con mayor periodicidad para los sectores considerados como más sensibles. VIII.

CONCLUSIONES

El trabajo se propuso tres grandes objetivos: realizar un diagnóstico respecto al uso del régimen de AT en Uruguay, examinar los posibles impactos de políticas alternativas y proponer un esquema de base de datos que se constituya en un instrumento para seguimiento y monitoreo del régimen por parte del gobierno. Respecto al primer objetivo se concluyó que el régimen de AT es importante para el sector exportador uruguayo. Entre el 2000 y el 2005 entre un 19% y un 27% de las importaciones uruguayas de insumos intermedios se realizan bajo este régimen y cerca de un 73% de las exportaciones uruguayas hicieron uso del mismo para importar insumos a ser utilizados en la producción de bienes exportables. Un 25% de las exportaciones que hacen uso de AT se orientan al MERCOSUR. Entre el 2000 y el 2004 las importaciones de insumos en AT ascendieron, en promedio, a U$S 380 millones anuales. En los últimos años crecieron acompañando la recuperación de las exportaciones. Se observa una fuerte concentración de las importaciones en un número pequeño de productos que responde a la concentración de las exportaciones uruguayas en pocos productos. Los principales insumos importados bajo este régimen son cueros y pieles, plásticos, automóviles y sus partes, caucho y sus manufacturas, productos de papel y cartón, productos químicos orgánicos y lana. En promedio, durante el quinquenio, las importaciones de estos capítulos de la NCM representaron un 70% de las importaciones en AT mientras que los veintinueve capítulos más importantes representaron un 95%. El origen de estas importaciones son tanto la Unión Europea, Estados Unidos y otros mercados desde los que deberían pagar el AEC o el AEZ (si el producto esta exceptuado el AEC) como del MECOSUR, en el último caso están exentos de aranceles. Un 39% de las importaciones en AT provienen del MERCOSUR debido a que el régimen de AT resulta más favorable que el MERCOSUR en la medida que los productos no tienen que pagar impuestos ni aranceles al ingresar al país. Aún cuando los impuestos domésticos son restituidos a los exportadores en el momento de la exportación, el exportador tiene que afrontar el costo financiero por el período que transcurre desde la importación a la exportación. En el 2007, con la eliminación de la TCI y la tasa consular, los incentivos para el uso de AT disminuirán sustancialmente. Los principales insumos importados desde el MERCOSUR son cueros y pieles, partes para la industria automotriz, productos de papel y cartón, pescado y productos químicos. De acuerdo al volumen y origen de las importaciones, los productos en los que puede generarse mayor desvío de comercio frente 36

a la eliminación de la AT serían: plásticos, partes para automóviles, lana, caucho, químicos inorgánicos y orgánicos y extractos curtientes. El MERCOSUR ha admitido el uso de regímenes suspensivos (AT) y restitutivos (drawback) de los impuestos aplicados a la importación de insumos utilizados en la producción de bienes que se exportan durante el período de transición a la UA. Estos regímenes son inadmisibles en una UA por lo que el MERCOSUR se ha puesto plazos para su eliminación y los ha prorrogado en reiteradas ocasiones. Actualmente, esta prevista su eliminación total en el 2010. Las importaciones en AT desde el MERCOSUR alcanzan menor volumen y se encuentran más diversificados que aquellas originadas en otros mercados. La diferencia de costos entre AT y régimen MERCOSUR, debería de disminuir sustancialmente si se logra eliminar la TCI y la tasa consular el año próximo. El uso de este instrumento conduce una reducción sustancial de los costos de los insumos importados. En el 2004, la reducción del costo de las importaciones asociado al uso de AT ascendería a unos U$S 248 millones (54% del valor importado) en el caso de que todos los insumos fueran importados en régimen general. Si se implementara un régimen de devolución de impuestos indirectos, los costos ascenderían a U$S 83 millones, si se paga la TCI y la tasa consular, o U$S 60 millones si se eliminan, esto representa un 18% y un 13% del valor importado. El principal costo es el arancel por lo que un acuerdo que redujera el AEC podría disminuir sustancialmente los incentivos para usar AT. Este estudio ha mostrado que existen dos grupos de actividades con problemáticas bien distintas: las industrias orientadas a la región y las industrias que exportan al resto del mundo. Las segundas, dan cuenta de la mayor parte de las exportaciones que hacen uso de este régimen. Se trata de actividades exportadoras orientadas hacia fuera de la región que, aún cuando hacen uso de este régimen, no deberían verse demasiado afectadas por su eliminación en el comercio intra regional porque hacen un uso limitado del mismo y orientan sus ventas a terceros mercados. Entre estas actividades se destacan frigoríficos, curtiembres, lácteos, lanas, pescados y crustáceos, frutas y madera. Representan un 70% de las exportaciones de bienes que hacen uso de AT. Excepto en el caso de la importación de cueros por parte de la industria de curtiduría y de lanas por parte de los textiles, no se trata de los insumos esenciales para estas industrias. En el caso de las lanas y los cueros son insumos básicos para la competitividad de las exportaciones de productos de alta calidad destinados a ciertos segmentos de mercado. No obstante, en ambos casos, la región es un proveedor competitivo de los principales insumos. Este grupo de actividades no es demasiado problemático porque el uso de estos instrumentos en el comercio extra regional no esta cuestionada. Por otro lado, se encuentran varias industrias cuyas exportaciones tienen una fuerte orientación regional. En general, exportan volúmenes menores, hacen un uso intensivo de la AT y pueden verse seriamente afectadas si se eliminara dicho régimen. Estas ramas 37

procesan insumos importados, su tasa de protección efectiva es sustancialmente menor si no usan AT y hacen un uso intensivo de este régimen. Los costos ahorrados por el uso de AT representaban cerca de un 4% del valor de sus exportaciones en el 2004, este porcentaje descendería a 2,8% el año próximo y es sustancialmente mayor que el correspondiente a las ramas orientadas a mercados extra regionales. Ese grupo de actividades dan cuenta de cerca de un 32% de las exportaciones uruguayas que hacen uso de AT. Entre ellas se destacan varias ramas de la industria química, caucho y plástico. Los cálculos de protección efectiva muestran que tanto la estructura arancelaria vigente en Uruguay como la acordada en el MERCOSUR introducen un fuerte sesgo en contra de las exportaciones hacia el resto del mundo. Este sistema de incentivos ha sido parcialmente corregido por el uso de la AT en el comercio extra regional. En contraste, el uso de este instrumento en forma generalizada para las exportaciones al MERCOSUR, ha profundizado los incentivos para exportar a la región. Si bien esto puede haber favorecido el desarrollo exportador de actividades incipientes hacia los mercados regionales, más protegidos, la diferencia entre las TPE aplicada a las exportaciones regionales y al resto del mundo debe haber obstaculizado el desarrollo exportador hacia fuera de la región y profundizado la dependencia regional del aparato productivo de Uruguay. Esto puede constituir un problema dada la inestabilidad y la inseguridad de acceso que caracteriza a la región. Por otra parte, este mecanismo tampoco ha promovido el desarrollo de actividades con gran valor agregado. La protección efectiva es alta para actividades orientadas al mercado doméstico o actividades orientadas a mercados regionales porque el AEC acordado en el MERCOSUR es escalonado y excesivamente alto. El uso de AT ha generado una protección excesiva a ciertas actividades orientadas a la región que hoy gozan de niveles de protección efectiva sustancialmente mayores cuando exportan a la región que cuando venden al mercado doméstico. Este sistema de protección constituye un mecanismo de promoción de ventas domésticas y exportaciones a la región que actúa en desmedro de las ventas extra regionales. Este aspecto es particularmente crítico para ramas en las que la diferencia entre la TPE al mercado doméstico y a los mercados regionales usando AT supera los diez puntos. Son ramas muy sensibles frente a cambios en el régimen (productos textiles, papel, abonos, productos de caucho, productos de plástico, maquinaria y aparatos eléctricos y vehículos automotores). En el caso de las ramas orientadas al resto del mundo esto no ocurre con ninguna actividad. Respecto al segundo objetivo, se concluyó que existen fuertes distorsiones en el sistema de incentivos para la asignación de recursos. Los aranceles vigentes y acordados en el MERCOSUR promueven las actividades orientadas al mercado doméstico y a los mercados regionales. Esto genera una gran vulnerabilidad en el aparato productivo uruguayo dado que el mercado doméstico es muy pequeño y los mercados regionales demasiado inestables. El uso de la AT para las ventas a terceros mercados constituye un instrumento para compensar parcialmente el sesgo contra las exportaciones extra regionales y no debería ser eliminada. No obstante, podría ser sustituida por un esquema de restitución de impuestos a los exportadores. En el capítulo VI se demostró que si se elimina la TCI y la tasa consular, los costos para los exportadores derivados del pasaje de 38

un régimen de AT a un régimen de drawback serían relativamente modestos para las ramas exportadoras al resto del mundo. Un régimen de este tipo tiene la ventaja que puede ser más fácil de controlar que un régimen de AT en el marco de una UA. De todas formas, tanto si se opta por mantener el régimen de AT como si se sustituye por un régimen de drawback es necesario armonizar el instrumento con los otros socios del MERCOSUR. Por otra parte, aún cuando se concluyó que es aconsejable mantener el instrumento para las ventas a terceros mercados, resulta claro que es bastante insuficiente para promover el crecimiento sostenido de la producción y las exportaciones uruguayas. La AT constituye un instrumento que compensa parcialmente la distorsión derivada de un esquema arancelario que discrimina en contra de las ventas a terceros mercados. El instrumento más adecuado para promover las exportaciones sería establecer un arancel más bajo y menos escalonados. Este objetivo podría alcanzarse a través de dos caminos: renegociar el AEC y alcanzar acuerdos amplios de integración con terceros países. No obstante, por el momento, no parecen estar dadas las condiciones para que el MERCOSUR avance en ese camino. Dado que los insumos importados bajo este régimen son pocos, un objetivo mínimo sería disminuir acordar aranceles que disminuyan sustancialmente el sesgo contra las exportaciones a terceros mercados para las actividades que hacen uso de este instrumento. Esto podría contribuir para evitar que exista discriminación en las fuentes de aprovisionamiento de insumos según se exporte a terceros mercados o se venda a los mercados regionales pero no eliminaría las distorsiones que pueden entorpecer el desarrollo de nuevas actividades. En el caso de la región, parece claro que el uso de la AT constituye un incentivo orientado a asegurar mecanismos más competitivos para el aprovisionamiento de insumos, evitando los costos de desvío de comercio asociados a la preferencia arancelaria. No obstante, acentúa los incentivos para orientar las ventas a los mercados regionales con niveles de protección tan altos para algunas actividades que difícilmente adquieran la competitividad suficiente para explorar terceros mercados. Por otra parte, la incertidumbre respecto a la continuidad del régimen, los precios relativos y la seguridad de acceso pueden haber evitado que este instrumento promoviera nuevas actividades que adquieran competitividad en los mercados regionales para volcarse a terceros mercados. Se identificaron algunas ramas que podrían ser más afectadas por la eliminación del régimen de AT. Es más, dentro de las ramas que no parecen estar muy comprometidas puede haber empresas que si lo estén. Por lo tanto, si bien sería aconsejable la eliminación de este incentivo, debería hacerse en forma cuidadosa, buscando facilitar planes de reconversión para las empresas comprometidas buscando minimizar los costos de ajuste o destrucción de capital. A su vez, la eliminación de este instrumento debería de estar acompañada por una mejora sustancial en el acceso a los mercados regionales que facilite la reconversión productiva de esas actividades. Sería aconsejable realizar un estudio más profundo enfocado en las mismas considerando simultáneamente el aumento 39

de costos por la eliminación de la AT y la disminución de costos asociado a la libre circulación. La misma debería apuntar implementar políticas que favorezcan su reconversión y disminuyan los costos de ajuste en el período de transición. Por otra parte, si no se logra establecer mayores disciplinas macroeconómicas y un sistema de aranceles y acuerdos que inserten la región en el mundo, Uruguay debería reconsiderar su inserción regional y recuperar soberanía sobre su política comercial. Finalmente, el trabajo propuso un conjunto de indicadores y una metodología de trabajo para brindar al ministerio los insumos para el monitoreo y evaluación económica de este régimen. Esta información parece esencial para apoyar el proceso de reconversión y/o negociar el proceso de negociación con los socios del MERCOSUR y con terceros mercados.

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