Seminario “La Constitución: análisis rumbo a su centenario” Relatoría Mesa Directiva - Comisión de Puntos Constitucionales Comisión de Justicia - Instituto Belisario Domínguez

Conclusiones generales Frente a la proximidad del Centenario de nuestra Constitución, el Seminario que hoy concluimos ha tenido por objeto analizar sus fundamentos filosóficos, históricos, políticos, situación actual y perspectivas desde un enfoque amplio, plural e interdisciplinario, para fortalecer la vivencia colectiva de la Ley Fundamental a través de su vigencia y la función del Poder Revisor de la Constitución. Nuestra Constitución, actualizada a través de sucesivas reformas que han tenido lugar hasta la fecha, consigna un amplio catálogo de derechos; sin embargo, a pesar de que hoy garantiza libertades políticas e incluye un conjunto de derechos sociales, no ha resultado eficaz para resolver la desigualdad, que sigue siendo el problema central de nuestra convivencia y el desafío más significativo del Estado mexicano. Los destacados especialistas que han compartido sus reflexiones en este Seminario han arrojado luces para entender los antecedentes, estado actual y sobre todo los desafíos de nuestro marco constitucional vigente. Sería muy amplio dar cuenta de los debates que han tenido lugar en estos tres días de trabajos. Por ello, me permitiré compartir con ustedes solo algunas de las principales ideas y reflexiones discutidas en el Seminario. [Panel 1: Orígenes del Constitucionalismo de 1917] La Constitución, en su acepción moderna, no es simplemente esa ley suprema que corona toda una pirámide normativa; más bien, se trata de un documento que contiene los valores que dan origen al Estado de derecho: soberanía, libertad, legalidad, división de poderes e igualdad, entre otros. De hecho, el constitucionalismo moderno nace con la Declaración de Derechos del Buen Pueblo de Virginia, en la cual se establecen los elementos que debería contener una Constitución. Para el caso mexicano el constitucionalismo comenzó en 1808 con las Cortes de Cádiz y continuó hasta la promulgación de la primera Constitución del México independiente en 1824. 1

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Posteriormente, la Constitución de 1857 fue la primera que no estableció la intolerancia religiosa y facultó al Estado para legislar en la materia, lo que desató la guerra civil más sangrienta que vivió México después de la Independencia. Además, restableció la forma de gobierno federal. La Constitución de 1917 fue la primera a nivel mundial en reconocer las garantías sociales y los derechos laborales colectivos. Algunos opinan que existe el riesgo de que esta historia constitucional se vuelva contra la propia Constitución, por lo que es necesario dotarla de un aparato ideológico para facilitar su aceptación y cumplimiento. Y si el constitucionalismo aún es un proceso inacabado en nuestro país, entonces es pertinente preguntarse ¿por qué celebrar los cien años de la Constitución de 1917? Existen al menos tres razones fundamentales: a) el concepto de soberanía popular no se ha alterado y es lo que hace posible la construcción y permanencia del Estado mexicano; b) la división de poderes es la misma en las tres constituciones federales; c) por último, la República como forma de gobierno también se ha mantenido vigente en esas tres constituciones. [Panel 2: Liberalismo y derechos sociales en la Constitución] La Constitución de 1917 es pionera en incluir los derechos sociales y libertades del hombre. Además, es vanguardista en los temas de educación laica, reparto de tierras y derechos de los trabajadores. Influyó en otros textos latinoamericanos e, incluso, en las ideas de distintos movimientos sociales como la Revolución Cubana. En la Constitución de 1917 se incluyeron pocas garantías a los derechos humanos, ya que se enfatizó mayormente en los derechos sociales. Pero en el liberalismo igualitario, los derechos individuales comprenden tanto los derechos civiles y políticos, como los sociales y culturales. Y estos derechos se entienden como libertades, que son frágiles si no se logra igualar a las personas en la satisfacción de sus necesidades básicas.

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A raíz de la reforma constitucional de 2011, el Estado mexicano tiene ahora la obligación de respetar, proteger, garantizar y promover los derechos humanos. Sin embargo, el discurso de la Constitución no se ha reflejado siempre por acciones gubernamentales. La desigualdad es la asignatura pendiente, genera sus propias patologías (interrupción de la movilidad inter-generacional, incremento de la desconfianza recíproca, ruptura de seguridad, corrupción) que es necesario corregir con una intervención firme y decidida por parte de un Estado más activo.

[Panel 3: Los derechos humanos y sus garantías constitucionales] Actualmente los derechos humanos son reconocidos por los mexicanos. Su estatus constitucional es consecuencia de un largo proceso de toma de conciencia sobre los mismos, que inició desde el surgimiento de México como nación independiente. La reforma constitucional de 2011 sobre derechos humanos y la reforma de amparo han sido las más importantes en la materia desde 1917. Destaca la sustitución de la voz “individuo” por la de “persona” y la conceptualización de las “garantías individuales” como “derechos humanos”, elemento que tomó fuerza a raíz de la suscripción de México de diferentes tratados internacionales en la materia. El catálogo de derechos ha seguido ampliándose con la firma de tratados internacionales, incorporándose nuevos derechos como el derecho al agua, al medio ambiente sano, a la libertad de cultos, a la identidad, entre otros. Pero los retos de la reforma siguen estando en su vigencia efectiva. ¿Cómo hacerlos realidad en el día a día? Es necesario generar un nuevo paradigma o cambio cultural para el respeto de los derechos humanos y hacerlos efectivos mediante políticas públicas adecuadas y la participación de todos los ciudadanos.

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La conmemoración del centenario de la Constitución de 1917 representa también una oportunidad para revisar el desarrollo del sistema de justicia penal en sus dos vertientes: el sistema procesal y el sistema de ejecución de sentencias. A fines del siglo pasado hubo un intento por cambiar el sistema de justicia. Pero no fue sino hasta el año 2008 cuando vino a cobrar forma el sistema acusatorio y será hasta el 2016 cuando entre en vigor ese sistema. Así, tardaremos un siglo para cumplir la promesa que hiciera Carranza en 1916. Por último, en materia de amparo y a la luz de los estándares internacionales desarrollados en el sistema interamericano, se concluye que el nuevo juicio de amparo no satisface el Estado de derecho, pues los recursos deben ser adecuados y efectivos para remediar la situación jurídica infringida. En suma, faltan los medios para ejecutar las decisiones de los tribunales de control constitucional.

[Panel 4: Congreso y control parlamentario en México. Análisis y reflexiones] La Constitución también ha reflejado la evolución de las funciones parlamentarias. En el siglo XIX los senadores eran electos por las legislaturas de los estados para tener representación igualitaria en el Congreso, eligiendo dos senadores por cada Estado. En los años 70 del siglo XX, el Congreso también buscó incluir a los partidos minoritarios en la representación política. La discusión actual es la paridad de género. En la reflexión sobre el poder Legislativo también hay que recordar que éste tiene límites y obligaciones constitucionales. El Poder Legislativo está obligado a cumplir con la ley al observar sus propias normas y hay que reflexionar sobre el marco jurídico que lo rige, pues la Ley Orgánica de 1999 es muy limitada y está rebasada por los reglamentos de la Cámara de Diputados y del Senado. También es necesario repensar la forma en que el Poder Legislativo aprueba las normas jurídicas con rango de ley: ¿es el procedimiento legislativo más adecuado, 4

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o debe implementarse el procedimiento de urgencia para que el legislador tome su responsabilidad? Por otro lado, las comisiones parlamentarias, para alcanzar su perfeccionamiento y eficacia, requieren de un apoyo técnico parlamentario capacitado, cuyo personal debe ser seleccionado a través del servicio profesional de carrera. También es necesario reflexionar sobre la parlamentarización del régimen presidencial mexicano frente al postulado federal. El sistema parlamentario ha tenido procesos evolutivos diferenciados en el marco de sus propias tradiciones. Así, encontramos la intención de presidencializar los sistemas parlamentarios y viceversa. La piedra angular de todo cambio en esta materia es la responsabilidad política del Congreso. [Panel 5: La evolución de la división de poderes en México y los órganos constitucionales autónomos] En materia de los órganos constitucionales autónomos (OCA), los ponentes del Panel 5 enfatizaron que estos entes públicos han dejado de ser una novedad para consolidarse al paso del tiempo y conforme la especialización estatal lo requiere. Todos los ponentes enfatizaron que la autonomía de los OCA es un tema clave que define sus rasgos e identidad institucionales. El diseño constitucional mexicano en materia de OCA, se afirmó, ha apostado a una división del poder en clave poliárquica. La paradoja es que se está construyendo una poliarquía y al mismo tiempo hay un proceso de centralización del poder. Así, podríamos estar respondiendo a problemas reales pero por la vía equivocada. En este contexto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene una función clave en términos de control constitucional para delimitar la naturaleza de la actuación de los órganos autónomos y el Senado tiene también un papel central en materia de control parlamentario pero igualmente de seguimiento, gobierno y rendición de cuentas de los OCA. Los panelistas identificaron desafíos que estos órganos enfrentan y enfatizaron la relevancia de aprovechar el creciente surgimiento de OCAs para extraer

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soluciones que nos permitan regresar a la raíz de los problemas que dichos órganos han tratado de remediar. En un contexto institucional de división de poderes, de federalismo y dada la naturaleza de los OCA, ¿cómo establecer una cooperación institucional para dar resultados? Responder a esta pregunta exige pensar en términos de un constitucionalismo cooperativo, un reto central en la materia.

[Conferencia del Dr. Giampaolo Parodi: “Justicia constitucional”] Luego de analizar los sistemas de control constitucional en diferentes países con tradiciones jurídicas distintas (como Alemania, Austria, Italia, España y Estados Unidos), el Dr. Parodi abundó sobre el control de constitucionalidad como una función fundamental para mantener la coherencia del corpus legislativo, garantizar la protección de los derechos reconocidos de todas las personas y mantener el equilibrio entre poderes. Al respecto, el Dr. Parodi explicó la gran diversidad y las tendencias de cambio tanto en la titularidad de este control (que puede ser concentrado, difuso o mixto), como en el alcance de las facultades de los jueces constitucionales (protagonismo, activismo indirecto o de respeto a la prerrogativa de los legisladores) y los efectos de las decisiones jurisdiccionales (que pueden ser retroactivas, limitadamente retroactiva o pro-futuro, con vigencia a partir de su declaración). Un punto central de su análisis fue la relación entre los organismos nacionales y supranacionales, entre los que observa algunas tensiones en sus alcances, roles y relaciones. Para los interesados, la muy interesante ponencia del Dr. Parodi estará a disposición del público en el portal del Seminario esta misma semana y será publicada en la edición de agosto de este año de la revista Pluralidad y Consenso del Instituto Belisario Domínguez del Senado.

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[Panel 6: ¿Reformar o interpretar nuestra Constitución?] La reforma constitucional tiene la inherente responsabilidad de llevar a cabo en primera instancia una interpretación de la propia Constitución. Es decir, desentrañar el sentido de la norma con el objetivo de realizar la mejor implementación posible. Por su parte, los jueces se enfrentan a una disyuntiva, ya que pueden aplicar estrictamente los preceptos constitucionales o tomar en cuenta la protección de los derechos humanos. Esto se deriva del hecho de que mientras el legislador es quien formula la ley con base en un panorama amplio, para aplicar la ley los jueces se circunscriben a un panorama reducido de interpretación. Por lo tanto, un reto para la agenda constitucional es trabajar en la generalización de criterios que conduzcan a una misma interpretación. El presente y futuro de nuestra Constitución debe considerar la inserción de México en el mundo, para que se garantice en todo momento el respeto a los derechos humanos, la rendición de cuentas, la división de poderes y la legitimidad de todas las estructuras de autoridad.

[Panel 7: El control judicial de constitucionalidad mexicano en el centenario de la Constitución] La reforma constitucional tiene la inherente responsabilidad de llevar a cabo en primera instancia una interpretación de la propia Constitución. Es decir, desentrañar el sentido de la norma con el objetivo de realizar la mejor implementación posible. Por su parte, los jueces se enfrentan a una disyuntiva, ya que pueden aplicar estrictamente los preceptos constitucionales o tomar en cuenta la protección de los derechos humanos. Esto se deriva del hecho de que mientras el legislador es quien formula la ley con base en un panorama amplio, para aplicar la ley los jueces se circunscriben a un panorama reducido de interpretación. Por lo tanto, un reto para la agenda 7

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constitucional es trabajar en la generalización de criterios que conduzcan a una misma interpretación. El presente y futuro de nuestra Constitución debe considerar la inserción de México en el mundo, para que se garantice en todo momento el respeto a los derechos humanos, la rendición de cuentas, la división de poderes y la legitimidad de todas las estructuras de autoridad.

[Panel 7: El control judicial de constitucionalidad mexicano en el centenario de la Constitución] Las ideas expuestas por los ponentes de este panel fueron de suma importancia para el análisis del nivel de protección judicial de los derechos constitucionales. En México, como ya se ha mencionado, tenemos un sistema de control difuso en el cual los jueces comunes adquieren cada vez mayor presencia. Sin duda ese es un elemento para reflexionar, puesto que tiene implicaciones en el alcance mismo de los derechos y, por tanto, en la definición de las políticas relacionadas. El Dr. Julio Ríos Figueroa analizó la jurisprudencia en torno al papel de las fuerzas armadas, a partir de la pregunta: ¿Cómo lograr la fuerza para lograr la aplicación de la norma, pero dentro de los límites constitucionales del derecho? El Dr. Imer Benjamín Flores Mendoza señaló que existe la necesidad de contar con mecanismos para hacer efectiva la supremacía constitucional. En su opinión, la interpretación constitucional sólo debe corresponder a las autoridades judiciales federales. El Dr. Eduardo Castellanos Hernández centró su análisis en el control judicial en materia electoral. El principal desafío para el desarrollo del control judicial radica fuera del andamiaje normativo e institucional electoral, debido a la reforma en materia de derechos humanos. Se refiere al control difuso de la convencionalidad.

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Cierre Como pueden apreciar, el Seminario ha sido plural y diverso en sus posiciones, nutrido en sus reflexiones y profundo en los diferentes enfoques compartidos. Frente al centenario de nuestra Constitución, el desafío es seguir respetando el marco constitucional que nos rige como la mejor manera de honrar los principios que le dan vigencia y al mismo tiempo seguir identificando los temas y los procesos que nos ayuden a seguir actualizándola para reflejar las demandas de bienestar y calidad de vida de la población mexicana. Agradecemos a todos su interés, asistencia y participación en estos tres días de trabajo del Seminario.

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