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UNA APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE PARLAMENTO ABIERTO

Por Agustina De Luca

Mucho se ha hablado en los últimos años del concepto de gobierno abierto, como una nueva forma de relación entre ciudadanos y gobernantes: mediante la construcción colaborativa y horizontal de políticas públicas, a través de la participación de los ciudadanos y la transparencia activa de los funcionarios de gobierno sobre su gestión, actividades, presupuestos e implementación de programas a cargo. Sin embargo, el concepto quedó muy circunscripto al ámbito Ejecutivo, ya sea por la facilidad en la toma de decisiones, o bien por el peso y poder que tiene el Presidente en las democracias latinoamericanas. En este sentido, y a raíz de numerosos intercambios y conversaciones entre organizaciones, legisladores y activistas, se comenzó a hablar del concepto de Parlamento Abierto, entendiendo que el Poder Legislativo es el más representativo de los tres, ya que alberga a legisladores electos directamente por los ciudadanos, y se supone llevan sus intereses al recinto para sancionar leyes que mejoren su calidad de vida. En este sentido, el concepto no sólo se limitó a la colaboración entre legisladores y funcionarios de los Congresos con los ciudadanos, sino que se ha avanzado, paulatinamente, en la construcción de estándares e intercambio de experiencias y buenas prácticas, para intentar dilucidar efectivamente qué implica que un Congreso o Parlamento sea abierto a los ciudadanos: ¿es transparencia presupuestaria? ¿Es dar visitas guiadas gratuitas? ¿Es el libre acceso a las reuniones de comisión?

¿Cómo pensar un Congreso abierto, receptivo, transparente y que rinda cuentas a la ciudadanía? Para analizar en profundidad el concepto de Parlamento Abierto, conviene dividir a la actividad y el trabajo legislativo en 4 ejes: normativo, parlamentario, administrativo y participativo.

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El eje normativo se centra en el análisis de las leyes, decretos internos o cualquier regulación existente en el ámbito legislativo. No alcanza con los usos y costumbres, o las buenas prácticas de algunos legisladores o funcionarios de turno que puedan tender a ser más abiertos y receptivos ante las demandas ciudadanas, sino que es necesario también un marco normativo que garantice y asegure la transparencia tanto del Congreso como institución, como así también de las actividades de cada uno de los legisladores; procesos regulados y estandarizados para que no varíen en función de quien gobierne cada Cámara; y mecanismos explícitos y obligatorios de participación ciudadana en el proceso legislativo, así como disposiciones explícitas de publicación de información, difusión de actividad legislativa y procesos claros. Argentina es uno de los pocos países de América Latina que aún no cuenta con una Ley Nacional de Acceso a la Información Pública, junto con Bolivia, Costa Rica y Venezuela. Ésta es una norma central para asegurar el derecho que tiene cualquier ciudadano de conocer la información en mano del Estado (el cual se encuentra incluso consagrado en la Constitución Nacional, art. 14, sobre “peticionar a las autoridades”, así como en diversas disposiciones de organismos internacionales, y reconocido mundialmente como un derecho humano), y es la ventana para ejercer todos los otros derechos: sin un verdadero acceso completo y oportuno a información pública en manos del Estado, los ciudadanos no pueden saber y acceder a lo que les corresponde en tanto tales. Si bien esta norma es considerada como condición necesaria para el ejercicio de muchos otros derechos, existen diversas regulaciones que hacen también a un Congreso más abierto: la regulación del lobby; la obligatoriedad de publicar todos los documentos en manos de los legisladores (proyectos, dictámenes, resoluciones, entre otros); la existencia de canales directos de vinculación con los ciudadanos, como un canal de televisión u oficinas de atención ciudadana abiertas al público; o bien la puesta en conocimiento de todas las Resoluciones administrativas internas que emite el Presidente del cuerpo o sus Secretarios Administrativo y Parlamentario, con el objetivo de transparentar qué decisiones internas se toman y cómo lo hacen. Este no es un dato menor, ya que es el Presidente del cuerpo quien abre las licitaciones y designa adjudicaciones, contrata empleados o liquida gastos de viajes, viáticos o caja chica. Y la publicación y difusión de estos documentos debería estar determinado en la normativa para que no dependa de la discrecionalidad del Presidente su publicación o no. En este sentido, también podemos considerar todo aquello que obligue la publicación de información parlamentaria (votaciones, órdenes del día, asistencias,

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agendas de comisiones, etc.), como administrativa (presupuesto, licitaciones, pasajes, empleados, etc.). Una práctica novedosa en la que han avanzado últimamente varios Congresos de la región, es en la sanción de un Código de Ética Parlamentaria, a modo de unificar estándares internacionales y costumbres nacionales, y establecer de este modo un piso de comportamiento que cada legislador debe cumplir -obligatoriamente- para ser abierto y rendir cuentas a su electorado en particular, y a la ciudadanía en general. En algunos casos, además, existen directamente “comisiones de ética” que se encargan de velar por el accionar de los legisladores de acuerdo a valores y normas éticas, el respeto por las disposiciones internas de sus Parlamentos y de resolver conflictos en particular sobre este tema. El segundo es el eje Parlamentario. El debate y la sanción de las leyes son la razón del ser del Congreso, y por ende resulta necesario poder conocer de forma completa todo lo relativo a los legisladores, sus actividades, proyectos en debate y decisiones parlamentarias. Es decir, un ciudadano debería poder conocer el proceso legislativo entero: desde que un proyecto se presenta en la Cámara de origen hasta que éste es sancionado, pasando por la difusión de los debates en comisión y sesión plenaria, así como las asistencias y votaciones de cada uno de los legisladores. Afortunadamente, los Congresos de América Latina son los que mejor se encuentran en este aspecto, de acuerdo al Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa (elaborado por la Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa en 2011 y 2014). De acuerdo a esta medición, los Congresos latinoamericanos obtuvieron un 45% de promedio, y Argentina se ubicó en tercer lugar con un 57%1 En este punto resulta crucial lo que disponga el reglamento interno de cada una de las Cámaras, ya que cada cuerpo legislativo tiene la potestad de auto administrarse y dictar sus propias disposiciones. Así, no sólo debe haber un conocimiento acabado sobre el proceso legislativo, si que también se debe velar por la publicación y difusión de forma oportuna de las actividades, así como unas páginas webs accesibles y con información fácil de encontrar. Además, en los últimos años, se ha avanzado notablemente a nivel mundial en el concepto de “open data” o “datos abiertos”, lo que implica la publicación de bases de datos o información en formatos que sean fácilmente legibles por 1

Para consultar el informe completo ingresar a http://indice2014.transparencialegislativa.org

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computadoras, para facilitar su reutilización por terceros interesados. Así, las votaciones nominales en PDF o los proyectos de ley en HTML, no son considerados como “datos abiertos”, ya que para poder filtrar, copiar, o reutilizar esa información, se necesita contar con conocimientos técnicos específicos. En este sentido, en latinoamérica son sólo Chile y Brasil quienes han hecho algunos esfuerzos en este sentido. Brasil publica todos los proyectos de ley en XML (formato de publicación de legislación de forma estructurada), y posee un Laboratorio Hacker dentro de la Cámara de Diputados que se encarga de publicar información en formatos reutilizables, e incluso de generar aplicaciones y valor agregado a partir de los propios datos parlamentarios). Por su parte, Chile posee una API (Application Programming Interface) de los datos parlamentarios de su Congreso, desde julio de 2014, lo cual permite realizar investigaciones, cruces de bases de datos y análisis particulares para conocer más en profundidad la actividad de nuestros Congresos. Como tercer eje se encuentra Administrativo, el cual se centra en la publicación y difusión de todos los mecanismos y decisiones internas que hacen al quehacer legislativo: un organigrama con las distintas dependencias y funcionarios de cada área, un listado de los empleados del Congreso, la ejecución presupuestaria desglosada por mes y dependencia, los viajes que realizan los legisladores bajo el ejercicio de sus funciones o las licitaciones y adjudicaciones para la ejecución de bienes y servicios públicos, por mencionar sólo algunos. Si bien es el eje que menos se relaciona con el quehacer propiamente legislativo, es vital para que el Congreso funcione ordenadamente y los legisladores puedan realizar su trabajo. No se tiene en cuenta que la (correcta) ejecución de los recursos públicos hace también a la representación legislativa, ya que da seguridad y confianza al ciudadano de que quienes trabajan en el Congreso, así como los propios legisladores, están ejerciendo cada uno sus funciones abierta y transparentemente. Pero no sólo alcanza con la correcta ejecución de los recursos, sino también con su publicación y difusión; resulta vital que todos los ciudadanos puedan conocer acabadamente cómo se maneja el Congreso y quiénes son los encargados de llevar cada actividad adelante. Lamentablemente, es este eje el que más rezagado se encuentra a nivel internacional en todos los Congresos y Parlamentos del mundo. De acuerdo al Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa, éste el eje más rezagado en que se encuentran los Congresos de la región: mientras que los otros 3 ejes giran en torno al 45%, éste obtiene un promedio de 26%. De acuerdo con el Informe del mencionado índice, “esto demuestra que el problema de los Congresos Nacionales, en materia de transparencia, radica no tanto en sus funciones

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legislativa, fiscalizadora y representativa, sino en la forma en que funcionan y se rinden cuentas de la gestión en estas instituciones”. Por último se encuentra el eje Participativo, el cual no sólo se centra en la participación ciudadana en el proceso legislativo tal como indicaría su nombre, sino que implica además una interacción de ida y vuelta con los legisladores, a través de la rendición de cuentas de sus actos y diálogo directo con la sociedad. Este es quizás el aspecto más relevante, ya que no sólo abarca la transparencia y el acceso a la información como tal, sino que implica el cambio cultural que representa el nuevo paradigma del gobierno abierto: la interacción entre representantes y representados para la construcción colaborativa de iniciativas y proyectos de ley, no sólo mediante consultas o audiencias públicas, sino tomando los reclamos y propuestas de los ciudadanos como materia prima para nuevas iniciativas de ley. En este sentido, convendría evaluar por un lado los canales que posee la ciudadanía para acceder al Congreso: ¿son abiertas y públicas las sesiones de comisión? ¿Cualquier ciudadano puede ingresar al Congreso a ver una sesión plenaria? ¿Existen canales virtuales o televisivos por los cuales un ciudadano alejado de la capital pueda ver lo que sucede allí dentro? ¿Existen mecanismos preestablecidos para la realización de audiencias públicas e invitación de organizaciones, sindicatos, cooperativas, agrupaciones o ciudadanos de a pie a exponer a las comisiones sobre una temática en particular? ¿O esto depende de la voluntad del presidente de comisión, o del legislador que organice cierta Jornada o Debate? Y por otro lado, evaluar desde el lado del legislador, qué tipo de actividades desarrolla para acercarse a la ciudadanía o rendir cuentas de sus actos: ¿Realiza informes periódicos de gestión, con sus proyectos, votaciones o actividades que realizó? ¿Publica su agenda de reuniones y actividades semanales? ¿Acude a su distrito o región por la que fue electo para reunirse con los vecinos y escuchar sus reclamos y propuestas? ¿Posee algún mecanismo virtual de interacción con los ciudadanos como chats, videos o plataformas web donde éstos puedan volcar propuestas o ideas? Todos estos son aspectos cruciales para determinar cuán abierto y receptivo es un Congreso y sus legisladores ante la sociedad que representa, y cómo se maneja en torno a las temáticas que debe legislar y que afectarán la vida de todos los ciudadanos. Es fundamental, para contar con un verdadero Parlamento Abierto, que se avance hacia un cambio cultural dentro de todas las

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instituciones parlamentarias de América Latina y del mundo, tanto por parte de los funcionarios de turno como de los legisladores como tales, para que pasen a considerar a los ciudadanos en el centro de la política pública: son ellos quienes finalmente serán afectados por las leyes que se sancionen, y que como tales deben ser incluidos en el proceso de su debate y elaboración. No alcanza simplemente con pensar en una Ley Nacional de acceso a la información pública -si bien ayudaría mucho- o en avances puntuales de transparencia por parte de los funcionarios; sino que es necesario un verdadero cambio en la forma en que los legisladores se manejan y conciben su accionar.