V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo

La reforma a la Ley del IMSS, el poder de decisión del presidente y del corporativismo en el proceso de decisión en el contexto de democratización. Raquel Abrantes Pêgo1 Centro Interamericano de Seguridad Social, Coordinación Académica, México. Resumen: La reforma a la ley del IMSS ocurrió en un contexto de presión por cambios en la estructura de poder del Estado Mexicano ejercida tanto por actores de dentro del propio Estado como de la sociedad. La reforma a la Ley de la Seguridad Social fue presentada como parte de la democratización de la sociedad mexicana y como una necesidad impostergable para garantizar la competitividad del país en la economía globalizada, mayor transparencia en el manejo de los recursos sociales, mayor cobertura y mejores pensiones y la propia continuidad de un sistema de pensiones basado en la solidaridad y en la equidad. En nuestra investigación encontramos que, aunque en lo institucional fue postulado la necesidad de un debate amplio como parte del proceso para la renovación del pacto social que dio sentido a la política social del Estado desarrollista y en el ámbito social y político identificamos un cambio en la configuración de las fuerzas políticas y sociales, el veto y el poder de decisión estuvo todo el tiempo en las manos de los actores institucionales-tradicionales del régimen confirmando la actualización del pacto corporativo para el ejercicio del poder político en el ámbito de la seguridad social.

Introducción. Desde la década de los ochenta, más específicamente, desde el momento en que el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988) aceptó la agenda de ajuste estructural capitaneada por los organismos financieros internacionales, la que implicaba, entre otros aspectos, un cambio en el Estado que encausara una disminución de su papel como rector y gestor del proceso económico y social, tanto las instituciones de salud pública como de seguridad social estuvieron sobre presión para promover cambios en el sentido 1

Ese artículo forma parte de los trabajos de investigación desarrollados por la autora para su tesis de doctorado en El Colegio de Michoacán, México.

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo de ajustarlas a la racionalidad económica de libre mercado y a un mundo globalizado. Los vínculos entre reforma de las instituciones de seguridad social y las políticas macroeconómicas de ajuste hicieron transparentar que la reforma hacía parte de un proyecto mayor de cambio del modelo de desarrollo para más allá de los problemas de cobertura existentes junto a determinados grupos sociales y de falta de acceso. Esa presentación buscará demostrar que la reforma a la Ley de la Seguridad Social de 1995 es acompañada de un discurso renovador del proyecto social en dirección a la inclusión social y política de otros actores a la seguridad social, más sin embargo, los actores que fueron convocados a participaren en el proceso de formulación del proyecto y los que garantizaron su aprobación en el Congreso bien como los mecanismos instituidos para lograr acuerdos, en cierta medida no significaron innovaciones con relación a la dinámica tradicional de las negociaciones propias del pacto corporativo. En consecuencia, la reforma a la principal institución de seguridad social fomentó más una vez la asimetría social y de poder existente en la sociedad mexicana favoreciendo los actores organizados en sindicados corporativos y alrededor del Partido Revolucionario Institucional (PRI). O sea, los grupos económicos y quienes están en el mercado formal y sindicalizados que todavía consiguen hacer oír sus voces porque tienen una posición de mayor poder político y de negociación colectiva y que, por lo tanto, consiguen ejercer influencia en las decisiones. Los excluidos fueron los trabajadores vinculados al mercado informal, no sindicalizados, excluidos de las negociaciones en el caso de la reforma en cuestión que asume la necesidad de mejorar el acceso y mantener un proyecto de seguridad social basado en la solidaridad y justicia social.

1. Los antecedentes de la propuesta de Reforma a la Ley de la Seguridad Social. El problema de la baja cobertura de las instituciones de seguridad social y de la falta de equidad en el sector no es de ahora: remota a la década de los setenta por lo menos cuando empieza a ser discutido los dudosos resultados del proceso de industrialización promovido pelo Estado para determinados grupos sociales – campesinos, trabajadores menos calificados, indígenas y otros- en términos de inclusión tanto en el ámbito social como político. Desde entonces, se debatía la configuración

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo fragmentada y desigual en la distribución de los recursos y bienes entre las instituciones de Salubridad y Asistencia y Seguridad Social, bien como la baja efectividad del modelo de organización de los servicios de salud de ambas instituciones. En ese debate se vinculó el desarrollo desigual y fragmentado del sector con la naturaleza compleja de las fuerzas sociales que dieran sustentación socio-política al proyecto de desarrollo del Estado mexicano; más específicamente, a las capacidades distintas de organización de los diversos intereses en conflicto y la incorporación jerarquizada de los sectores populares al proyecto social del Estado mexicano. Lo novedoso del debate de la década de los ochenta-noventa en relación a la década de los setenta es el cuestionamiento de la capacidad del Estado de producir justicia social y por consiguiente, del predominio de las instituciones públicas sobre las privadas en la prestación de servicios de salud y en la gestión de la seguridad social y del sector salud. El mercado surge como un ámbito importante creador de riqueza y potencializador de los beneficios, de la calidad, de la democracia y libre elección. En ese debate, la cuestión del déficit financiero y de cobertura existente y los altos costos del modelo médico fue vinculado a la mala gestión y la fragmentación y se argumentó sobre la disfuncionalidad y agotamiento del marco institucional fundacional del sector salud y de seguridad social para la economía, para el bienestar social y la estabilidad política. En ese contexto, la reforma surge como inmanente e irreversible. Así nos fue dicho en entrevista por el actual secretario de salud del gobierno Fox y miembro de Funsalud: “el sistema ya no responde a lo que debía haber respondido. El no cambió con la misma velocidad que el resto del país. (...) No se puede tener una economía de 1997 con una seguridad social de 1953”. Es en el es en el gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000), en un ambiente de crisis económica y de incertidumbres políticas, acompañadas de fuertes debates ideológicos en torno a la desregulación de la economía, que la reforma de la seguridad social gaña un importante impulso. El presidente electo desde su campaña ya había anunciado su intensión de hacer cambios en la seguridad social para generar ahorros internos, controlar el déficit fiscal, abaratar el costo de la mano de obra del sector

asegurado,

abrir

mercados

para

el

sector

privado

como

políticas

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo macroeconómicas para favorecer la expansión de la economía. Lo que no estaba definido eran las estrategias políticas, el contenido de la reforma y el equipo conductor de las negociaciones. Además, sus colaboradores de campaña clamaban por la existencia de una política de Estado para el sector como instrumento de garantía de continuidad de los cambios. Zedillo inicia un nuevo período de gobierno del PRI con la promesa de “bienestar para la familia” a través de un crecimiento económico sostenido aunque la situación política y la económica-financiera era alarmante. Zedillo que fue indicado después del asesinato del candidato del PRI, Donaldo Colosio, no fue un candidato de consenso causando muchos problemas para el PRI. Sus propuestas de campaña como también las declaraciones públicas y los actos de gobierno realizados en los cien primeros días, indican que la política para el sector salud seguirá el mismo camino del período de Salinas y De la Madrid y se organizaría al rededor de dos pilares: uno, que procuraría desregular la actividad del Estado y promover el mercado en el ámbito de la salud y de la seguridad social, y otro, proteger los grupos sociales empobrecidos por las políticas macroeconómicas de ajuste. O sea, promover un sistema abierto que combine aseguramiento obligatorio y libre escoja, pluralidad de prestadores donde el Estado regula y garantiza la atención subsidiada a los más pobres a través de una canasta básica al lado de canastas más amplías en función de la capacidad de contribución. La crisis financiera provocada en los últimos días del gobierno de Salinas impuso como prioritario la Reforma a la Ley del Seguro Social por considerar que ésta tendría un gran impacto en la economía, en la competitividad de las empresas mexicanas, en el mercado de trabajo y en las finanzas del IMSS. Eso explica también la presa en que fue decidida bien como la mayor presencia del área económica en la conducción de la reforma. Frenar la crisis financiera pasó a ser la cuestión urgente, particularmente para un presidente que lo único que tenia para ostentar era su curriculun de economista de Yale y un pasado de tecnócrata y de adhesión a la llamada “agenda estructural”. La propuesta de reforma del gobierno Zedillo no partió de la nada. En aquel entonces, los resultados de la reforma chilena ya se hacían presentes en México, y

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo Colombia en dirección a la implantación del modelo pluralismo estructurado estaba en proceso desde 1993 con la aprobación de la Ley 100 y que expresa las orientaciones del Banco Mundial de sustituir el Estado por el mercado a través de las organizaciones de salud administradas o como son conocidas en USA, HMO (Health Maintenance Organizations), que en el caso de México, recibieron el nombre de Instituciones de Seguros Especializados en Salud (ISES). En el modelo colombiano de Salud Administrada son las Entidades Prestadoras de Salud –EPS- y en Chile, Instituciones de Salud Provisionales (ISAPRES) seria el modelo que México buscaría también seguir y que constituya la plataforma de la Fundación Mexicana para la Salud –Funsalud- y del grupo de empresarios vinculados a ese organismo y al Consejo Empresarial.2 Además, la mayor institución de seguridad social de México había iniciado un proceso de cambio con la creación del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) (Bertranou, 1995) y se hacían estudios tanto dentro del propio IMSS como en Hacienda en tornos a otros modelos. Adquiría importancia dentro del IMSS su Director de finanzas, el economista del ITAM formado en Chicago, Gabriel Martínez González3, que comulgaba las mismas ideas que Hacienda y que consideraba que la reforma a la Ley del IMSS sería un importante instrumento para mejorar la competitividad de la economía mexicana. Para él, la reforma a la Ley del Seguro Social representará un cambio en la orientación de la política fiscal en la medida en que el nuevo esquema de financiamiento de la seguridad social no producirá déficit fiscal oculto; mejorará la capacidad de cotización del trabajador del IMSS, tendrá efecto sobre el mercado informal y la evasión, ampliará la cobertura médica y permitirá la libre elección del médico de familia. Además, consideraba que no existe en México una posibilidad de ampliar los recursos destinados a la salud.4 En paralelo y como parte de la necesidad de dar continuidad a los cambios y de buscar el control sobre el mismo, el entonces director del IMSS, Dr. Genaro Borrego, había constituido un grupo de expertos, organizado en el Centro de Desarrollo 2

Sobre Funsalud ver en: Abrantes R y Almeida, C (2002), Teoría y práctica de las reformas en los sistemas de salud: los casos de Brasil y México. Cadernos de Saúde Pública. Vol. 18, No. 4, Pág. 971989 3 Dr. Gabriel Martínez continuó en la dirección de finanzas hasta 2004 con el Dr. Santiago Levy. 4 Véase Gabriel Martínez, La Jornada Laboral n°17, jueves, 30 de enero de 1997.

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo Estratégico de la Seguridad Social (CEDESS),5 con el propósito de asesorar el proceso, tanto en términos técnicos como políticos y dar a la reforma un carácter técnico, independiente, dentro de un contexto de resistencia. Ese Centro fue creado en 1993 por el Instituto Mexicano del Seguro Social para desarrollar investigación y consultoría en el campo de la Seguridad Social con una clara orientación práctica hacia la reforma. Una de sus tareas fue la de asesorar al IMSS en su reforma. El arquitecto Jaime Latapí López fue su primer director y era también director general del Hospital Management & Equipmente de México y fue funcionario del IMSS y de Infonavit entre 1970-1989, período en que fue director general de Latapí Clausell y Asoc., S.C. Hacían parte de su equipo investigadores vinculados a Funsalud, “grupo pensante” del sector privado creado pro el Dr. Soberón cuando todavía era Secretario de Salud, algunos con trayectoria en la Secretaria de Salud y en el Instituto Nacional de Salud Pública.

Del Diagnóstico a la aprobación en el Congreso. En el proceso de elaboración del proyecto de reforma del IMSS identificamos dos ámbitos importantes de discusión y de decisión circunscrito a los actores del pacto corporativo aunque la reforma es presentada como parte de la reforma del Estado corporativo para garantizar una seguridad social más inclusiva e equitativa. Estos ámbitos son; uno organizacional, compuesto por el IMSS, por Hacienda y el CEDESS; y el otro, político-institucional que engloba la Presidencia y el legislativo. Consideramos que el proceso de elaboración del proyecto y de discusión hasta su aprobación estuvo restricto a un círculo cerrado en el cual participaron los actores tradicionales aunque la oposición y presión encabezada por el PRD y por la disidencia sindical presente en el IMSS forzó el sindicado de los trabajadores de IMSS salir a las calles para defender sus conquistas laborales garantizadas por el acuerdo corporativo pero no lograron incorporar al debate otros actores sociales excluidos de los beneficios 5

El CEDESS participó en la elaboración del Diagnóstico del IMSS, en el Grupo Actuarial convocado por el IMSS para la Evaluación de los Costos de la Transición al Nuevo Sistema de Pensiones (1996), y apoyando al IMSS en negociaciones realizadas en el ámbito de las Reuniones del Comité Evaluador del Ramo de Invalidez y Vida a lo largo de 1996. Luego de la Reforma el centro fue disuelto después de una tentativa fracasada de continuar actuando como instancia independiente y de consultoría del IMSS. De acuerdo con González-Rossetti y Bosset, T (2000:39) el equipo del CEDESS “no pudo transformarse de un grupo de investigación a un equipo de cambio”. Aunque estaba vinculado al director del IMSS no tenía los vínculos con Hacienda, instancia que coordina y decide la reforma.

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo de la seguridad social para contrapesar la relación de poderes e influencias de las fuerzas políticas del régimen, y así evitar el círculo vicioso de los privilegios que orientó el desarrollo de la seguridad social en México, como veremos a seguir.

a) Del Diagnóstico a la propuesta final: la dinámica institucional de elaboración del proyecto y de decisión de cambio a la Ley del Seguro Social. La gestación de la reforma del IMSS inicio en marzo de 1955 con la presentación del Diagnóstico de sus ramos de aseguramiento, de su financiamiento y de su administración, elaborado por la dirección del IMSS con la participación del sector empresarial y obrero y con el apoyo del CEDESS. El Diagnóstico fue presentado al presidente y a los sectores que forman parte del IMSS como un documento representativo de los tres sectores que responden por la gestión del IMSS, difundido en la prensa escrita y hablada e encaminado al Congreso. Ese documento que empezó a ser elaborado en 1993 con la participación de la Comisión Técnica Tripartita del IMSS y del CEDESS constó de un estudio sobre las fortalezas, debilidades y los riesgos que enfrentaba el IMSS como institución garante del bienestar caso no promoviera una reforma. La reforma fue presentada como una necesidad para mejorar las finanzas de la institución, el valor de las jubilaciones, el acceso y la cobertura. Una vez asumido públicamente los problemas financieros del IMSS por los actores institucionales, la etapa siguiente, de marzo a agosto, fue de elaboración de propuesta por cada sector bajo el apoyo del CEDESS. En agosto, las propuestas elaboradas por los tres sectores pasan a ser discutidas por las comisiones tripartitas por ramos de seguros con el fin de que hubiera acuerdo en el proyecto final, único del IMSS, que se iba a presentar, primeramente a Hacienda y al Presidente, quienes tenían sus propias propuestas, para luego llegar al Congreso de la Unión.6 La sociedad no tomo conocimiento del proyecto elaborado en el IMSS y que fue presentado a Hacienda y al Presidente y de hecho es solamente cuando el presidente envía su propuesta al Congreso es que se torna pública la propuesta de reforma.

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Información de entrevista con funcionario del IMSS.

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo Un funcionario del IMSS de larga trayectoria institucional y proclive a un sistema solidario y conocedor de la cuestión actuarial-financiera del IMSS y que estuvo involucrado en las discusiones de elaboración de propuestas para ser enviada al ejecutivo, reconoció que no fue posible llegar a acuerdos para la elaboración de una propuesta condensada. Argumenta que los empresarios que estaban a favor de la reforma junto con los técnicos de Hacienda representados en el IMSS por el director de Finanzas, partían de premisas y principios, algunos no fáciles de comprobar, y otros referidos al mundo de la productividad de las empresas que se hizo difícil generar un consenso. Específicamente, vinculaban la reforma con la recuperación del empleo; defendía la eficiencia del sector privado en oposición al Estado. Según ese informante, la premisa de la reforma a la Ley de la Seguridad Social sobre la cual sustentaba el sector financiero y los empresarios fue “no aumento de cuotas y si es posible hasta disminución de cuotas”. Explica que esa premisa estaba basada “en que ya no se debe de venir grabando el trabajo, porque va en detrimento del mismo y de la productividad de las empresas”, proposición que él no comparte porque no le parece correcta. Desde su punto de vista, la reforma fue hecha para el sector empresarial; y para comprobar su afirmación argumenta que no hubo problema entre el área financiera del IMSS con ese sector para llegar a acuerdos. Además, razona que toda la discusión se basaba en no aumentar las cuotas y bajar todos los costos de la seguridad social. En consecuencia, el debate se centró en una propuesta que pudiera incidir sobre los costos de las empresas, y cualquier propuesta que no iba en ese sentido no era ni discutida. Y nos dijo: “Por ejemplo, alguna vez durante las discusiones sugerí que había que aumentar la cuota de riesgos de trabajo, ahí lo aprendí, aceptaron que se estudiara, y ese estudiarse fue que no se aumentó, fue una manera fina. Entonces ahí aprendí que una propuesta tan directa no podía prosperar”. Y completa el argumento comentando:

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo “El único principio que interesa es que salga más barato, si pero a quién se lo vamos a vender, si cada vez excluimos a más gente y con eso no estamos creando mercado, parece no interesa”. La dificultad de un consenso también estuvo presente en la referente privatización de la gestión de los fondos de la seguridad social. Para él “ni el Estado ni el sector privado, por si mismo, es garantía de buena gestión”. La ventaja del Estado sobre el sector privado es que sale más barato debido a que no obtiene utilidades. “Esa es social y no monetaria”. En sus palabras: “Por qué pienso así: si partimos de la premisa de que se va a administrar bien, también puede administrar el gobierno como iniciativa privada y si partimos de que pueden o van a ser pillos, pues tan pillos pueden ser en un lado como en el otro, o sea, las personas somos las mismas a veces a dentro, a veces a fuera, entonces eso no cambia”. Y abunda: Al nivel de la administración, se argumenta que en el Estado se pierde mucho los recursos, o se desperdician, bueno pues también en la iniciativa privada también. O sea, vamos a hablar a igual nivel: pues en tales condiciones se desperdician en uno que en otro y sale más caro en el privado, porque además se necesita una utilidad y ese es lo que cuesta de más, entonces es más caro. También no me queda muy claro que sea mejor, y sin decir que sea malo, lo que no me queda claro por qué mejor; “ no, es que ahora si se va manejar honradamente”, bueno eso es una declaración de principios, pero lo quiero ver al final, o sea, si vamos a jugar a ser buenos igual lo puede hacer el Estado”. De toda forma, la propuesta que sale de las discusiones de las comisiones internas al IMSS, luego de ser enviada a Hacienda y al Presidente, sufrió cambios y ajustes de tal forma que la propuesta final que el ejecutivo da a conocer en noviembre para ser votada en diciembre por la Cámara de Diputados, de acuerdo con información de un funcionario del IMSS, fue muy distinta de la inicial del IMSS. La urgencia de la votación, un mes después de hacer pública la propuesta de la presidencia, esa es

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo presentada por la Presidencia como una solicitud de los empresarios y de los trabajadores. “Sacar adelante la enmienda” fue la consigna de Santiago Oñate, presidente del PRI en respuesta a la presión de la presidencia para aprobarlo lo más pronto posible. La proposición del PRD, con el apoyo del PAN, fue de aplazar la votación para el año siguiente de tal forma que la sociedad pudiera discutir y enterar de la propuesta. En el día 7 la propuesta de reforma fue discutida y votada en la Cámara de Diputados. Los días que antecedieran fueron de negociaciones y de marchas y plantones convocados por el Frente Nacional de la Seguridad Social con el apoyo de 13 sindicatos a las peticiones del sindicato del Seguro Social, organizaciones sociales vinculadas a los sindicatos o a los partidos, partidos y diversas organizaciones integrantes del Congreso del Trabajo (Jornada 28 de nov, 5 y 7 de diciembre). Hubo marcha al Zócalo y al Congreso de la Unión (la del día 1° de diciembre fue gigante), acto cultural-artístico frente oficinas centrales del IMSS, en Reforma, y plantón permanente en la Cámara de Diputados estimulado por el Sindicato del Seguro Social. Sin embargo, las manifestaciones y plantones organizados por el Sindicato del Seguro Social fueron disminuyendo a medida en que ese iba negociando las modificaciones que más les afectaba como trabajadores. De acuerdo con información de entrevista a un miembro de la CTM Don Fidel Velásquez impuso al Sindicato del IMSS sus condiciones para negociar sus peticiones: dejó claro que las negociaciones serían hechas cuando parasen las manifestaciones. Una vez garantizado sus beneficios, el CEN del Sindicato del Seguro Social hizo circular un volante en el cual se manifiesta que se dio marcha atrás a las modificaciones perjudiciales de la iniciativa (La Jornada, 9 de diciembre), lo que favoreció la desmovilización. La reforma acabó siendo aprobada, en comisiones, con el voto del PRI, el 8 de diciembre de 1995, sin lograr un consenso social y político favorable. La dirigencia del sindicato del Seguro, junto con la de los telefonistas, después de una reunión con los dirigentes nacionales del PRI y con el líder de la Cámara de Diputados, lograron el compromiso de la dirigencia priísta de modificar el proyecto en los aspectos que implican la privatización de los servicios médicos a través de la reversión de cuotas, modificar más de 60 artículos que representan pérdida de derecho para los trabajadores

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo y que todas las cuentas de jubilaciones y pensiones sean depositadas en el IMSS (La Jornada, 7 de diciembre). También se negociaron candados para impedir la especulación con los fondos de pensiones (La Jornada, 28 de noviembre). Quedó previsto que la nueva Ley entraría en vigor el primero de enero de 1997, y que el año de 1996 sería de regulación de la Ley b) Del diagnóstico a la aprobación: corriendo contra el tiempo y la apuesta de la oposición en el poder de los actores del arreglo corporativo. El Diagnóstico elaborado por el IMSS fue interpretado por los sectores propicios al cambio como un importante instrumento para la construcción de las bases de apoyo y de legitimidad de la reforma debido a dos factores. Uno, porque, de acuerdo con entrevista con un dirigente de Funsalud, permitió al Seguro Social tomar la delantera del proceso asumiendo para sí la responsabilidad del problema del Seguro Social, “porque antes de hacer una propuesta dijo: así está la cosa, yo mismo voy a confesar mis pecados y aquí están”.7 El otro factor citado por ese entrevistado está referido a la participación de los representantes de los sindicatos en la elaboración del Diagnóstico. En la percepción del directivo de Funsalud, la presentación del Diagnóstico en el Consejo Técnico del IMSS permitió al director del IMSS, hablar que el Diagnóstico fue resultado de un entendimiento entre sindicato y empresarios, y que frente a sus resultados, fueron ellos quienes piden la reforma para cambiar. Por su parte, los grandes opositores de la reforma, el PRD con el apoyo de la disidencia de los trabajadores del sindicato del IMSS y posteriormente, del propio sindicato del seguro social, lo tomaron como un documento cerrado que no favorecía el diálogo y ni el debate entre los actores sociales y políticos y ni acuerdos. Para estos actores, el Diagnóstico era mucho más que un documento técnico, como lo quiso presentar el Director del IMSS. Así advirtió la Dra. Laurrel, “él énfasis en algunos problemas y la omisión de otros junto a las explicaciones presentadas, prefiguran las propuestas de solución” y que está lleno de medias verdades, “mezclando problemas

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Entrevista con un directivo de Funsalud.

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo reales con otros no demostrados” y dando explicaciones, a veces, francamente grotescas” (Laurell, 1996:32-33 y 388). La posición del PRD fue ponerlo en duda con relación a su independencia y de forma irónica lo llamó de “autodiagnóstico”. Para el PRD, estaba clara la existencia de una agenda oculta y poco transparente definida en función de los intereses del sector financiero, y que la reforma en cuestión iba de acuerdo con estos intereses, y que no estaba dirigida a fortalecer una seguridad social solidaria. Su posición como un partido cuyo proyecto político estructuró en defensa de un Estado promotor de la justicia social, fue desde el inicio, la de defensa del IMSS como una institución social solidaria. Reclamó por una mayor participación de la sociedad en el debate argumentando que lo que estaba en juego era el proyecto de sociedad para México. Para el ex director del IMSS y miembro del PRD, lo que pretendía el gobierno Zedillo era convertir las instituciones de política social en instituciones financieras y de política económica. Y considera que eso tiene consecuencias políticas importantes porque representa “la eliminación de todo ese concepto benefactor de las grandes alianzas nacionales para ser substituidas por un sistema reprivatizado, individual, desresponsabilizado en la función pública y sin solidaridad” En ese sentido, el PRD toma para sí la tarea de defensa de la seguridad social como un elemento de justicia social junto a los actores titulares de derechos, afectados en sus beneficios por la reforma –los trabajadores formales filiados al IMSS. Esa posición va de la mano con su proyecto de poder vinculado a la vía político-electoral respaldado en un proyecto de desarrollo centrado en el Estado y de base popular. Por parte del Sindicato del Seguro Social, cuyo contrato colectivo estaba bajo crítica tanto por parte del sector obrero como empresarial y de la dirección del IMSS debido a sus implicaciones para las finanzas del IMSS, sus movilizaciones fueron para ejercer presión e influencia sobre los decidores para garantizar sus beneficios. En ese sentido, su posición es de defensa de sus beneficios, del contrato colectivo y de la fuente de trabajo y es con ese propósito que movilizará sus agremiados, presionara la base parlamentaria del PRI obrera, publicará desplegados en la prensa y constituirá en la 8

“El autodiagnóstico del IMSS:en el pecado lleva la penitencia”, el artículo fue originalmente publicado en julio-agosto de 1995 en la revista Trabajo y Democracia Hoy, n°26.

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo cabeza de las movilización de los sindicatos en conflicto con las posiciones de la CTM hasta el momento de la votación cuando cierra acuerdo con la CTM y logra influir en las decisiones con el propósito claro de preservar sus beneficios. Su estrategia política es la presión de sus 350,000 filiados, recurso de poder importante frente a los diputados y senadores que deben de responder a sus electores Como parte de esa estrategia, entre los días 27 y 28 de julio las Comisiones de Seguridad Social del Senado de la República y las de Seguridad Social, Salud y Trabajo y Previsión Social de la Cámara en respuesta a la solicitud del Sindicato del IMSS, convocó el Foro Beneficios, Costos y Financiamiento de la Seguridad Social. Ese Foro que contó con la asistencia de más de 500 representantes de organizaciones sindicales, patronales y civiles vinculadas al mundo del mercado de trabajo formal, servio como termómetro para los políticos medir el descontento existente entre los sectores organizados en torno a las políticas neoliberales y para dejar claro la continuidad de la alianza existente entre COPARMEX el congreso del trabajo, la CTM y el gobierno a pesar del descontento existente dentro del propio PRI. En octubre, con el PRD en el comando, se conforma el frente “Por la defensa y fortalecimiento de las instituciones de Salud Pública y la Seguridad Social” congregando la oposición

PRI, del PAN y de los sindicatos inconformes con la

reforma. Los sindicatos que participan de esa iniciativa son del Seguro Social, de la Educación, de la UNAM, del Colegio de México, secciones sindicales de la Secretaria de Salud, del ISSSTE, a demás, el presidente de la comisión de Seguridad Social de la Cámara de senadores, integrantes de las comisiones de Salud y Seguridad Social, diputados y senadores del PT, PAN y PRD, el Movimiento Unificado Nacional de Jubilados y Pensionados, y varias organizaciones sociales, investigadores de la Medicina Social de la UAM-Xochimilco, de varias personalidades de los partidos firmantes, entre ellos, Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, los licenciados Porfirio Muñoz Ledo y Ricardo García Sáinz, y la Dra. Asa Cristina Laurell Para ese entonces, diversos disputados del PRI cuestionan públicamente la iniciativa del ejecutivo. En el documento de convocatoria del Frente reclaman por la presentación pública de la propuesta de reforma, bien sea por el poder ejecutivo o por los directivos del IMSS y del ISSSTE, para el desarrollo de un debate informado. Alegan que “es

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo condición indispensable de cualquier reforma que ésta sea objeto de una amplia consulta popular” y convocan “a los legisladores de todos los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión a garantizar su realización” (pp.1). Siguiendo las críticas y propuestas ya elaborados por el PRD, van en contra de la propuesta del “paquete básico de salud”, contraponiéndolo con el modelo del IMSS-Solidaridad y con la reversión de cuotas. Alegan que los grande beneficiados de estos cambios son las aseguradoras y los grandes afectados, los trabajadores más pobres. Por ultimo, aseveran que el “punto central de la reforma deberá ser avanzar hacia la construcción de un servicio único de salud pública con cobertura universal de servicios equitativos”, y se comprometen “a defender el carácter solidario, público, redistributivo e integral de la Seguridad Social mexicana y a luchar por su fortalecimiento y ampliación, así como por el fortalecimiento y mayor cobertura de las instituciones de salud pública. La respuesta a esa movilización fue una nueva ola de desplegados de apoyo a la reforma y en contra de la misma, que inicio con la CROC, Confederación Revolucionaria de Obreros y Campesinos, que publica el 25 de octubre el desplegado “Respaldo total de la CROC a la nueva Ley del IMSS”, destacando que la “iniciativa garantiza que los trabajadores de la economía informal gocen de los beneficios logrando la universalidad de los servicios de salud (…) una jubilación justa y humana”. A principios de noviembre el ejecutivo da a conocer la propuesta de Reforma a la Ley para ser votada en diciembre (un mes después de hacerla pública) y la presenta como una solicitud de los empresarios y de los trabajadores. La campaña del gobierno y de los empresarios, a través de sus organizaciones, Coparmex y el Consejo Coordinador Empresarial es por la aprobación rápida de la propuesta de reforma y la estrategia empleada no estaba encaminada a convencer a través del diálogo, sino a imponerla con base en un supuesto consenso que no existía. “Sacar adelante la enmienda” fue la consigna de Santiago Oñate, presidente del PRI, atendiendo las órdenes del presidente. Esto, porque a medida que se aproximaba la fecha de la votación, líderes importantes del PRI estaban haciendo un llamado para aceptar aportaciones que se estaban saliendo del debate, eliminar riesgos como la administración privada de los fondos y pidiendo más tiempo para resolver ese asunto, como fue el caso de la maestra Elba Esther Gordillo (La Jornada, 27 de nov. 1995). Sin embargo, la proposición del PRD, con el

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo apoyo del PAN, de aplazar la votación para el año siguiente no fue escuchada y el día 7 fue discutida y votada en la Cámara de Diputados. Los días que antecedieran la votación fueron de presiones y de marchas y plantones convocados por el Frente Nacional de la Seguridad Social con el apoyo de 13 sindicatos a las peticiones del sindicato del Seguro Social, organizaciones sociales, partidos y diversas organizaciones integrantes del Congreso del Trabajo (Jornada 28 de nov, 5 y 7 de diciembre). Hubo marcha al Zócalo y al Congreso de la Unión (la del día 1° de diciembre fue gigante), acto cultural-artístico frente oficinas centrales del IMSS, en Reforma, y plantón permanente en la Cámara de Diputados todo el día, aunque ese último acto ya no fue estimulado por el Sindicato del Seguro Social una vez que estaba en negociación con la CTM. De acuerdo con información de entrevista a un miembro de la CTM, Don Fidel Velásquez, dejó claro que las negociaciones serían hechas cuando parasen las manifestaciones. A su vez, desde jueves circuló un volante del CEN del sindicato en el cual se manifiesta que se dio marcha atrás a las modificaciones perjudiciales de la iniciativa dejando trasparecer que la alianza entre el sindicalismo y el PRI no estaba rota (La Jornada, 9 de diciembre). La reforma acabó siendo aprobada con el voto del PRI y el poder de persuasión de las instancias corporativas y del Presidente garantizó su aprobación en comisione, el 8 de diciembre de 1995 y confirmó la actualidad del poder de veto del Presidente. La falta de consenso social y político no fue considerada como un problema para la gobernabilidad democrática. La dirigencia del sindicato del Seguro, junto con la de los telefonistas, después de una reunión con los dirigentes nacionales del PRI y con el líder de la Cámara de Diputados, lograron el compromiso de la dirigencia priísta de modificar el proyecto en los aspectos que implican la privatización de los servicios médicos a través de la reversión de cuotas, modificar más de 60 artículos que representan pérdida de derecho para los trabajadores y que todas las cuentas de jubilaciones y pensiones sean depositadas en el IMSS (La Jornada, 7 de diciembre). También se negociaron candados para impedir la especulación con los fondos de pensiones (La Jornada, 28 de noviembre).

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo Quedó previsto que la nueva Ley entraría en vigor el primero de enero de 1997, y que el año de 1996 sería de regulación de la Ley y la lucha del PRD no paró y culminó con la elección de Cárdenas para el gobierno del Distrito Federal. Su victoria no está desvinculada de la posición del PRD por ocasión a la reforma a la Ley de la Seguridad Socia igual podríamos decir sobre la formación en 1997 de la Unión Nacional de Trabajadores encabezada por el dirigente del Sindicato de los Telefonista, aliado del Sindicato del Seguro Social en su lucha contra la reforma, el Sindicato del Seguro Social y de la Universidad Autónoma de México. Discusión. La reforma a la Ley de la Seguridad Social fue diseñada y discutida por un grupo muy restricto próximo al ejecutivo aunque hubo un esfuerzo de la dirección del IMSS de influir en ese proceso y de, junto con el ejecutivo con el apoyo de la CTM, de persuadir a la sociedad de su participación. Fue votada en un congreso en el cual el PRI ya no era el único partido que domina aunque gozaba de mayoría en un sistema político en el cual el ejecutivo juega un papel importante para la disciplina partidaria. Se agrega a eso el discurso oficial de democratización del IMSS a pesar del verticalismo de conducción. Además, la reforma planteada en un momento de crisis económica y de exaltación del mercado, de deterioro y transformación del mercado de trabajo como parte del nuevo modelo de desarrollo a ser implantado en el cual no están claro los instrumentos de corrección de los excesos del mercado y sin que se hayan clarificado ni compartido sus principios por todos, provocó desconfianza entre los actores tutelados por el IMSS, aunque la reforma fue justificada en nombre de la eficacia fiscalizadora para mejorar el uso de los recursos, la transparencia en la concesión de los beneficios, la equidad y el acceso. Otro elemento que tensiona las relaciones con el Sindicato de los Trabajadores del IMSS fue el discurso de crisis financiera, de recorte de gastos y el pasado reciente de maximizar el uso de los recursos existentes. La propuesta de reforma engendró conflictos entre los actores institucionales que se desarrollaron dentro del marco legal establecido por el pacto corporativo. O sea, entre actores amparados por el pacto corporativo que buscan ejercer influencia en las decisiones a través de sus vínculos con el PRI para no perder sus posiciones relativas en

V Congreso Nacional AMET 2006 Trabajo y Reestructuración: Los Retos del Nuevo Siglo el sector que les garantizan beneficios. Sin embargo, los reformadores no toman muy en serio el desafío político de promover una reforma surgida de un consenso amplio, construidos con la participación de actores sociales y políticos; lo que no es novedad en el proceso de reforma del sector social en México.9 De tal forma que los opositores solo van conocer la propuesta de reforma un mes antes de ser votada. En consecuencia, el espacio de diálogo fue mínimo y polarizado. La reforma fue aprobada con modificaciones importantes en lo que respecta a los beneficios de los trabajadores del seguro social. En cambio, el sindicato apoyo la privatización y capitalización de los fondos conforme la propuesta del ejecutivo, en el viejo estilo de “dar y tomar” que orientó la expansión desigual de la seguridad social. En ese sentido, concuerdo con el análisis de Zapata (2005:133) sobre la permanencia, con renovación, de las formas tradicionales de interacción entre estado, sindicato y sector empresarial “sin proceder a desestabilizar totalmente el sistema mediante el ejercicio de medida de fuerza”. La reforma del IMSS fue impulsada por el ejecutivo y aprobada con el apoyo de las fuerzas del corporativismo y es sobre esa base de poder que va ser implementada.

Bibliografía: Bertranou J.F 1995. La política de la reforma a la seguridad social en México. Análisis de la formulación del Sistema de Ahorro para el Retiro. En: Estudios sociológicos de El Colegio de México, vol.Xlll, núm.37, enero-abril, 3-24, México. González-Rossetti y otros 2000. Mejorando la factibilidad política de la reforma en Salud: Un análisis comparativo de Chile, Colombia y México, La Iniciativa Regional latino América y el Caribe para la Reforma en Salud. Laurell AC.1996. Una Ley Privatizadora y Sin Consensos”, Centro Nacional de Promoción Social (1996) Cuadernos de Trabajadores 7, México, D.F.

9

Ve en Abrantes R.P ( en prenta) The slow and difficult institutionalization of health care reform in Sonora: 1982 to 2000, Coordinado por Nuria Homede, Universidad de California, San Diego.