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D U R A N T E LOS ÚLTIMOS CINCO AÑOS, l a ausencia de Irak y l a c a í d a de l a parti-

cipación soviética, luego del colapso de l a URSS, h a n sido sin duda dos de las variables de mayor peso e n el comportamiento del mercado petrolero internacional. Justo antes de desatarse l a crisis d e l Golfo de 1990, la participación de Irak e n la p r o d u c c i ó n m u n d i a l de p e t r ó l e o era d e l orden de 3.5 millones de barriles diarios (mmbd), cifra similar a las exportaciones de l a antigua U n i ó n Soviética hasta 1988. Sin embargo, desde 1991 las sanciones impuestas a Irak por el Consejo de Seguridad de la O r g a n i z a c i ó n de Naciones Unidas ( O N U ) han permanecido vigentes y, con ellas, l a p r o h i b i c i ó n de participar e n el mercado petrolero. Y n o obstante los esfuerzos de Saddam Hussein por fomentar y sacar provecho de la aparente división entre los miembros del Consejo de Seguridad, con e l fin de lograr e l d e s m á n t e l a m i e n t o o al menos e l relajamiento de las sanciones, éstas se han mantenido e n pie. Estos acontecimientos han confirmado, u n a vez m á s , que la política c o n t i n ú a d e s e m p e ñ a n d o u n papel importante e n e l comportamiento d e l mercado. C o m o s e ñ a l a R o b e r t M a b r o e n su c o n t r i b u c i ó n a este n ú m e r o , el p e t r ó l e o , c o m o m e r c a n c í a estratégica, tiene t a m b i é n u n a clara c o n n o t a c i ó n política. E n este sentido, l a i n t e r v e n c i ó n de diver1

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Parafinesde 1994 era clara en el Consejo de Seguridad la existencia de dos posiciones. Para Estados Unidos e Inglaterra, Irak debía cumplir con todas las resoluciones y, sobre todo, otorgar su reconocimiento a Kuwait. Por su parte, Francia y Rusia, ambos importantes acreedores de Irak, se inclinaron en favor de la definición de un calendario que llevara al levantamiento progresivo de las sanciones. Aunque el reconocimiento otorgado por Irak en noviembre a Kuwait y a la nueva frontera entre ambos países permitió resolver la crisis suscitada por la previa movilización de tropas iraquíes, este acontecimiento reforzó la posición angloamericana. International Institute for Strategic Studies, Strategic Survey 1994/95, Londres, Oxford University Press para el nss, 1994, pp. 149-153. 5

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sos intereses -gobiernos, países exportadores, bancos y grupos financieros, industrias e n e r g é t i c a s , etc.-, en el mercado, c o n e l objeto de mantener ciertos niveles de precios, constituye u n a de las manifestaciones m á s claras de l a naturaleza p o l í t i c a d e l p e t r ó l e o . Desde l a crisis e n e r g é t i c a de 1973, l a O r g a n i z a c i ó n de Países E x p o r t a d o r e s de Petróleo (OPEP) ha sido uno de los actores m á s importantes en el proceso de d e t e r m i n a c i ó n de los precios del p e t r ó l e o . Si b i e n el éxito de este c á r t e l n o c u m p l i ó las expectativas de numerosos observadores, a lo largo de tres d é c a d a s , l a O P E P h a dejado ver su preferencia p o r diferentes niveles de precios y u n a relativa capacidad de respuesta ante l a amenaza de u n colapso. E n efecto, y n o obstante que l a ausencia de Irak d e l m e r c a d o o t o r g ó cierto m a r g e n de m a n i o b r a a l a O P E P , a m á s de diez a ñ o s de l a crisis de 1973, e l contexto que p e r m i t i ó a d i c h a o r g a n i z a c i ó n c u a d r u p l i c a r los precios del p e t r ó l e o y u t i l i z a r l o c o m o a r m a p o l í t i c a parece e x c e p c i o n a l . Ciertamente, l a posterior transferencia d e l p a p e l de p r o d u c t o r petrolero l í d e r de Estados U n i d o s a A r a b i a Saudita p e r m i t i ó a esta última d e s e m p e ñ a r l o e i m p o n e r cierta disciplina e n e l i n t e r i o r de l a OPEP. S i n e m b a r g o , e n l a d é c a d a siguiente e l c o n t r o l efectivo d e l mercado n o volvió a manos de d i c h a o r g a n i z a c i ó n . L a escasa capacidad de los p a í s e s m i e m b r o s para estructurar objetivos comunes i m p i d i ó el d i s e ñ o y l a consecuente a d o p c i ó n de u n a estrategia de largo plazo. 2

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Para la d é c a d a de los ochenta, aunque la c a í d a del sha de I r á n y, en menor medida, la guerra entre I r á n e Irak provocaron u n segundo shock petrolero, la c o m b i n a c i ó n de u n a serie de factores, c o m o son las políticas orientadas hacia el ahorro de e n e r g í a , l a r e c e s i ó n e c o n ó m i c a m u n d i a l y l a entrada al mercado de nuevos productores (entre los que se encontraron M é x i c o y G r a n B r e t a ñ a ) , n o sólo c o n t r i b u y ó a ali-

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La O P E P fue creada en 1960 por cinco países productores de petróleo: Venezuela, Arabia Saudita, Irán, Irak y Kuwait. Además de estos países, en la actualidad participan también los Emiratos Árabes Unidos, Qatar, Nigeria, Indonesia, Libia, Argelia y Gabóri. Ecuador ingresó a dicha organización en 1973 y la abandonó poco después de la crisis del Golfo de 1991. El desencadenamiento de la guerra árabe-israelí de 1973 y el consecuente embargo petrolero de los países árabes coincidieron con una situación excepcional que se presentó entre la demanda y la oferta. La restricción en la oferta tuvo como contraparte un aumento en la demanda, justo antes de iniciarse la guerra, sin que los países avanzados pudiesen contar con un excedente que les permitiera compensar la escasez petrolera inducida por los países árabes. Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations, Princeton, Princeton University Press, 1987, p. 297. 3

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gerar de manera importante las presiones sobre la oferta de p e t r ó l e o , sino que t a m b i é n e r o s i o n ó la capacidad de la OPEP para administrar y regular el mercado. Poco después, los esfuerzos de los países productores por mantener sus ingresos mediante aumentos en su p r o d u c c i ó n terminaron p o r desatar u n a guerra de precios que llevó el precio del p e t r ó l e o a cerca de diez d ó l a r e s p o r barril. L a capacidad de la OPEP para aumentar, o al menos mantener los precios mediante el sistema de cuotas establecido en 1982, se ha visto limitada tanto p o r la divergencia de intereses entre los países miembros cuanto p o r la ausencia de mecanismos eficaces de p e n a l i z a c i ó n . C o m o a p u n t a E d w a r d L . Morse en su artículo sobre los mercados petroleros, a finales de la d é cada de los ochenta, la presencia de excedentes disponibles influyó en el surgimiento de u n a situación en la que los precios basados en e l mercado prevalecieron sobre los esfuerzos de los países exportadores p o r determinarlos. 4

Para 1990, a ñ o en que la OPEP celebraba su trigésimo aniversario, su peso específico en el mercado petrolero n o sólo se h a b í a visto afectado por l a incapacidad de sus miembros para acordar u n a estrategia de mediano plazo y establecer u n consenso en torno d e l sistema de cuotas, sino t a m b i é n p o r la c o m b i n a c i ó n de nuevos y diversos factores. Estos incluyeron la mayor p a r t i c i p a c i ó n de otros productores, el é x i t o relativo de países exportadores y c o m p a ñ í a s productoras en sus esfuerzos p o r remplazar reservas, el declive en la demanda global de p e t r ó l e o - d e b i d o en parte a la recesión mundial, pero t a m b i é n al éxito relativo de las políticas de ahorro de e n e r g í a - , así como el desarrollo de fuentes alternativas de e n e r g í a . Igualmente importante fue el surgi5

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Si bien el aumento en los precios del petróleo a cerca de 30 dólares por barril en 1979 -1980 fue en principio atribuido a la OPEP, más tarde se comprobaría que la capacidad de la organización había consistido más en encauzar e influir en el comportamiento de un mercado que había sido violentamente afectado por causas externas, que en establecer el precio del petróleo. El resultado fue el mantenimiento de precios nominales a lo largo de una década de altas tasas inflacionarias. Desde principios de siglo y hasta la década de los setenta, el precio del petróleo se situó alrededor de los diez dólares por barril (en términos del valor real del dólar en 1993). En 1973 el ajuste de los precios en términos de la inflación provocó un alza de cerca de 30 dólares por barril y, al menos desde 1986, los precios reales para el crudo ligero del Medio Oriente se han mantenido en cerca de 15 dólares. Petroleum Intelligence Weekly, 3 de enero de 1994 y Joel Krieger, The Oxford Companion to Polines of the World, Oxford, Oxford University Press, 1993, pp. 667-669. En efecto, aunque con variaciones importantes y probablemente pecando de optimistas, las proyecciones sobre los suministros no provenientes de la O P E P contribu5

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miento de mercados de futuros y otros derivados financieros, así como su creciente comercialización basada en mercados spot. L a existencia de mercados de futuros y transacciones a futuro ha permitido a las comp a ñ í a s atenuar en cierta m e d i d a los riesgos del mercado y no verse obligadas a acumular grandes inventarios. E n su a r t í c u l o sobre " E l uso de crudos marcadores", Paul Horsnell analiza los principales cambios en la estructura de los mercados, asociados, p o r u n lado, a la importancia a d q u i r i d a p o r d i c h o s c r u d o s desde fines de l a d é c a d a de los ochenta y, por el otro, a la entrada de nuevos intermediarios (particularmente las casas financieras) a los principales mercados. Efectivamente, desde 1986 la función de los crudos marcadores se ha ampliado en forma significativa hasta convertirse en el eje de l a d e t e r m i n a c i ó n de los precios del p e t r ó l e o . De manera similar, la c o n t r i b u c i ó n de J o h n V . M i t c h e l en torno de l a p o l í t i c a ambiental y los instrumentos fiscales sugiere que este tipo de p o l í t i c a s n o sólo puede r e d u c i r l a d e m a n d a , sino t a m b i é n afectar significativamente el costo de las inversiones, la rentabilidad y el futuro e c o n ó m i c o de las c o m p a ñ í a s petroleras. De hecho, como m e n c i o n a este autor, la c r e a c i ó n de la OPEP en 1960 fue en parte motivada p o r el r á p i d o crecimiento de los ingresos de los gobiernos consumidores, generado a partir de los impuestos al p e t r ó l e o . Si b i e n la c o m b i n a c i ó n de todos estos elementos ha contribuido sin d u d a a la importancia relativa de l a OPEP, las perspectivas de u n a crisis interna que pudiera poner en jaque la sobrevivencia de dicha o r g a n i z a c i ó n p o d r í a amenazar la estabilidad del mercado petrolero. Hasta la fecha, los esfuerzos de este cártel p o r expresar su preferencia por u n precio "objetivo" han d e s e m p e ñ a d o u n papel destacado en la g e n e r a c i ó n de l a confianza necesaria para que las grandes corporaciones petroleras c o n t i n ú e n comprometiendo nuevas inversiones, lo que a su vez disminuye el riesgo de u n a nueva crisis petrolera a fines de siglo. De hecho, durante la p r i m e r a mitad de los noventa, a pesar de la presencia de u n contexto hasta cierto punto adverso, la OPEP m o s t r ó 6

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ye ron a estabilizar el mercado. Véase Edward L. Morse, "Los mercados petroleros: la economía mundial y la política después de la guerra del Golfo" en este número. Más allá de su escepticismo con respecto a la posibilidad de "diseñar un sistema político para controlar el clima", este trabajo muestra cómo la introducción de impuestos al consumo no garantiza en sí misma la asignación de recursos a programas de mejora del ambiente, ya que, con frecuencia, responde a problemas presupuéstales y fiscales del sector público. 6

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u n a cierta capacidad de respuesta. E n 1992, la a c u m u l a c i ó n de excedentes en los inventarios petroleros aumentaba nuevamente las presiones sobre esta o r g a n i z a c i ó n para lograr u n acuerdo respecto de l a d i s t r i b u c i ó n de las cuotas, mismo que fue negociado en noviembre, durante la r e u n i ó n de V i e n a . Sin embargo, n o fue sino hasta 1993 cuando se p u d o observar u n a mayor reactivación de la OPEP, gracias en parte al liderazgo ejercid o p o r A r a b i a Saudita, pero t a m b i é n como consecuencia de la c a í d a e n el nivel general de los precios del crudo. E l tope acordado en feb r e r o de ese a ñ o (23 582 m m b d ) se vio reflejado poco d e s p u é s en u n l i g e r o incremento de dos d ó l a r e s p o r barril. A pesar de que, c o m o en ocasiones anteriores, algunos países miembros intentaron desafiar el sistema de cuotas, la amenaza de A r a b i a Saudita de iniciar u n a guerra d e precios consiguió i m p o n e r cierta disciplina en el interior de la organización. L a actuación de la OPEP h a b í a logrado influir en una ligera recuperac i ó n en los precios, pero distó mucho de conseguir el restablecimiento d e l equilibrio en el mercado petrolero. De hecho, el nuevo tope acordado en la r e u n i ó n de la OPEP de fines de septiembre (24 520 m m b d ) r e s u l t ó claramente insuficiente, ya que para fines de 1993 los precios d e l p e t r ó l e o alcanzaban los niveles m á s bajos de los ú l t i m o s c i n c o a ñ o s . Peor a ú n , los esfuerzos de países como A r a b i a Saudita, los E m i ratos Á r a b e s U n i d o s y L i b i a , que h a b í a n en efecto disminuido su prod u c c i ó n c o n respecto a la d e l a ñ o anterior, fueron contrarrestados p o r incrementos en la p r o d u c c i ó n de otros miembros, especialmente I r á n y en menor medida Venezuela. C o m o en el pasado, la distribución d e las cuotas de r e d u c c i ó n entre los países miembros c o n t i n u ó plan8

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Aunque inicialmente se temió que el tope acordado (24.9 mmbd) resultara insuficiente, lo cierto es que no sólo la O P E P logró aumentar en 5% su producción, sino que también se mantuvieron precios relativamente estables. En este caso, Kuwait e Irán desafiaron los acuerdos mediante el diseño de nuevas fórmulas de precios o simples incrementos en su producción. Petroleum Intelligence Weekly, 15 y 22 de marzo de 1993; 14 de junio de 1993, y 5 y 26 de julio de 1993. Dos factores parecen haber influido en estos cambios. Por un lado, el reingreso de Kuwait, cuya producción en 1993 superó en 830 000 barriles diarios (bd) la de 1992, y, por el otro, los excedentes del mar del Norte que contribuyeron al aumento de la participación de productores no miembros de la O P E P , misma que se situaba ya por encima de los 39 mmbd. Cualquiera que haya sido la razón, lo cierto es que para fines de 1993 el precio del crudo ligero llegó a 12 dólares por barril, el mismo valor nominal que en diciembre de 1973. Petroleum Intelligence Weekly, 6 y 13 de diciembre de 1993 y 10 de enero de 1994. 9

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teando serios problemas. L o s beneficios de l a o r g a n i z a c i ó n en su conjunto difícilmente p o d í a n distribuirse de m a n e r a equitativa entre sus integrantes. N o obstante las dificultades c o n que se toparon los miembros de l a OPEP e n sus intentos p o r conseguir u n a a c c i ó n concertada y observar los compromisos previamente adquiridos, en marzo, la simple ren o v a c i ó n d e l tope de 24.5 m m b d hasta diciembre de 1994, y la discip l i n a en los niveles de p r o d u c c i ó n de estos países - s ó l o 500 000 b d p o r e n c i m a del techo-, contribuyeron a generar cierta estabilidad en el mercado petrolero. H a c i a mayo de 1994, se o b s e r v ó una recuperac i ó n en los precios, mismos que se situaron en cerca de 19 d ó l a r e s p o r barril. S i n embargo, sería u n e r r o r atribuir d i c h a r e c u p e r a c i ó n ú n i c a y exclusivamente a la OPEP, ya que o b e d e c i ó t a m b i é n a otros factores entre los que se pueden mencionar: u n invierno particularmente severo en Estados Unidos, la reactivación de la e c o n o m í a estadunidense, u n incremento en la demanda m u n d i a l de p e t r ó l e o de aproximadamente 800 000 b d y l a c a í d a e n los niveles de p r o d u c c i ó n tanto e n N i g e r i a y Venezuela, p o r causas de inestabilidad social, como e n C a n a d á y en e l mar d e l N o r t e , p o r l a r e a l i z a c i ó n de obras de mantenimiento. 11

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L a calma relativa en los mercados petroleros resultó a d e m á s efímera, ya que el panorama c a m b i ó nuevamente en el o t o ñ o de 1994. Para septiembre, la solución de la huelga petrolera en Nigeria (que sólo en agosto h a b í a llevado a u n a r e d u c c i ó n de cerca de 300 000 b d ) , e l t é r m i n o d e l programa n o r u e g o de m a n t e n i m i e n t o en el mar d e l N o r t e y, e n m e n o r medida, los s í n t o m a s de indisciplina en el interior de la OPEP t e r m i n a r o n p o r liberar u n a p r o d u c c i ó n adicional cercana a u n m m b d . A pesar de que el i n c r e m e n t o de casi 500 000 b d registrado e n l a d e m a n d a p e r m i t i ó en u n i n i c i o absorber sin mayor dificultad este excedente y renovar e n noviembre, t a m b i é n sin contratiempos, l a cuota de l a OPEP (24.5 m m b d ) p o r u n periodo de doce meses, las perspectivas del mercado petrolero para 1995 eran incier-

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Aunque Indonesia, Libia, Qatar y Venezuela se sumaron a las reducciones acordadas por Kuwait y Arabia Saudita, para abril Irán no había cumplido aún con las cuotas que le fueron asignadas con anterioridad. El beneficio derivado de este aumento no fue equitativo, ya que estuvo en parte determinado por la composición de crudos ligeros y pesados, pero también por la participación en mercados regionales. Arabia Saudita y Venezuela fueron los principales beneficiados. Petroleum Intelligence Weekly, 21 de marzo de 1994; 4 y 25 de abril de 1994; 16 de mayo de 1994; 6 de junio de 1994, y 18 de julio de 1994. 12

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tas. Si b i e n l a r e n o v a c i ó n de las cuotas p o r periodos fijos y el mantenim i e n t o de niveles de p r o d u c c i ó n relativamente estables durante los ú l t i m o s dos a ñ o s (entre 2 5 . 1 y 2 5 . 4 m m b d ) parecen haber contribuid o a estabilizar el mercado, sería u n error suponer que con 4 1 % de l a p r o d u c c i ó n m u n d i a l l a OPEP puede continuar d e s e m p e ñ a n d o el papel de fiel de l a balanza. E n l a m e d i d a e n que e n los ú l t i m o s dos a ñ o s los productores no pertenecientes a l a O P E P h a n sido los que se h a n encargado de satisfacer e l incremento e n l a demanda m u n d i a l de p e t r ó leo, es posible suponer que l a futura estabilización d e l mercado dep e n d e r á tanto de las restricciones adoptadas p o r l a OPEP como de los acuerdos que ésta logre establecer c o n otros productores. Esta relativa volatilidad del mercado m u n d i a l , provocada t a m b i é n p o r l a d e s i n t e g r a c i ó n de l a U n i ó n Soviética, el consecuente deterioro de su industria petrolera y el endurecimiento de las regulaciones ambientales internacionales, constituye e l contexto e n el que M é x i c o y Venezuela se ven obligados a competir. E l análisis de J u a n Carlos B o u é sobre l a industria petrolera en estos países nos muestra claramente el d i l e m a que hoy enfrentan P e t r ó l e o s de V e n e z u e l a (PVSA) y Pemex, c o m p a ñ í a s que a l a vez que son presionadas para mantener e s t á n d a res internacionales de eficiencia y productividad, h a n sido blanco de p o l í t i c a s impositivas "confiscatorias" que h a n m e r m a d o sus inversiones de capital y que p o d r í a n incluso hipotecar su productividad y cap a c i d a d futuras. E l C e n t r o de Estudios Internacionales agradece a Pemex su apoyo p a r a l a realización de l a conferencia internacional en l a que se presentaron las primeras versiones de los ensayos a q u í publicados. L a trad u c c i ó n estuvo a cargo de Reynaldo O r t e g a y L a u r a Sosa. 13

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El año de 1995 comenzó con el temor de que la recuperación de la producción de los países no miembros de la O P E P podía alcanzar los 850 000 bd. Petroleum Inlelligence Weekly, 5 de septiembre de 1994; 3 y 10 de octubre de 1994, y 5, 12 y 26 de junio de 1995.