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Alvaro Uribe Vélez Presidente de la República

CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Jairo Alberto Cano Pabón Contador General de la Nación Eduardo Vidal Díaz Subcontador del Nivel Nacional (E) Luis Alonso Colmenares Rodríguez Subcontador de Consolidación e Investigación Yolanda Guerrero Fernández Subcontadora del Nivel Territorial Jaime Castellanos Casallas Secretario General Juan Felipe Lemos Uribe Secretario Privado Herly Ketty Carrillo Ortiz Jefe Unidad Jurídica Fabio Raúl Trompa Ayala Jefe Control Interno Carlos Arturo Rodríguez Vera Coordinador Unidad de Planeación Gloria Inés Baquero Rincón Jefe Unidad de Informatica Iliana Fajardo Mendoza Rubén Darío Gómez Restrepo Allison Marín Florez Asesores Técnicos REVISTA CAMPAÑA CONTRA LA CORRUPCION Diego Acosta Giraldo Director Martín González Editor Periodístico Fernando Molano Director Nacional de Mercadeo Francis Castaño Luz Amparo Pineda Carlos Córdoba Relaciones Públicas Luis Gómez Fotografía

Editorial

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Lucha Contra la Corrupción

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La información contable es una herramienta para la transparencia de la gestión pública en Colombia

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Compromiso institucional, propósito común frente a la corrupción

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Administracion publica no es atesoramiento inercial de recursos

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El Malestar en la Cultura Organizacional

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“El Control Interno Contable, herramienta para la transparencia en la gestión publica”

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Las Normas Internacionales de Contabilidad Pública: Su aplicación al caso colombiano

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El Control Interno como plataforma de moralización y transparencia de la administración pública

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Cronograma del Balance General de la Nación.

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Transparencia en las funciones como contadores públicos

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Editorial L

a corrupción administrativa constituye uno de los factores que de manera más palpable ha incidido, durante los últimos años, en el detrimento del patrimonio del sector público colombiano. Un ingrediente adicional para el menoscabo de ese patrimonio se ha observado en la mala gestión de algunas entidades y en la utilización inadecuada y, a veces inexistente, de sistemas de información financiera consistentes que revelen en forma fidedigna los hechos económicos acaecidos en la administración pública. Precisamente en este punto es donde radica el importante papel de la información de base contable. Es innegable que la contabilidad tiene dentro de sus objetivos, propender por la transparencia y apoyo de la gestión de la administración, fortaleciendo a su vez el examen y control de las operaciones. Así mismo, la contabilidad pública ordena e informa sobre el estado y resultados en el manejo de los recursos públicos, constituyéndose en un instrumento por excelencia de lucha contra la corrupción, que pone en evidencia las acciones y decisiones de los administradores públicos frente a sus compromisos financieros, legales y morales adquiridos con la comunidad. Pero lo más importante es la generación de los estados e informes, que no sólo contribuyen a aumentar la eficiencia en la gestión y toma de decisiones de los administradores, sino que posibilita el ejercicio del control por parte de los órganos externos y de la comunidad en general, como instrumentos fundamentales en la lucha contra conductas dolosas. En ese sentido, y atendiendo al mandato constitucional y legal, la Contaduría General de la Nación ha venido implementando mecanismos conducentes a producir información de calidad, que se han convertido en verdaderas herramientas para un manejo transparente de los dineros y bienes a cargo de los distintos entes públicos.

La tarea de la entidad también se ha encaminado a desarrollar un amplio programa de capacitación y asistencia técnica, con el fin de que los organismos estatales organicen su sistema de información contable y financiero atendiendo los requerimientos y políticas establecidas por la Contaduría, para garantizar una información del sector público capaz de obedecer a sus requerimientos particulares y a su vez que sea garante de la cristalización de los nuevos proyectos encaminados a fortalecer la transparencia en la gestión pública. Conscientes de esta responsabilidad, la CGN se ha dado a la tarea de editar la Revista Campaña Contra la Corrupción como aporte al control y erradicación de prácticas corruptas contra el erario público y con el único propósito de fortalecer una cultura contable en el país,encaminada a optimizar la interpretación y uso de la información financiera pública dentro del marco de un Estado participativo que permita verificar el cumplimiento de los planes de desarrollo y el adecuado manejo de los recursos públicos. Esta publicación presenta, en forma general, los objetivos fundamentales en los que se encamina la entidad, relacionados con el mejoramiento de la calidad de la información contable y estadística pública reportada por los entes para suministrar una información razonable y socialmente útil, la cuál garantizará el proceso de transparencia en la gestión pública orientada a resultados. Se trata de un logro bastante significativo que permitirá tanto a las instancias de control como a los administradores de cada institución imprimir criterios y prácticas éticas y eficientes a su gestión. De esta manera, la CGN brinda su concurso para que con la disponibilidad de cifras sobre su propio desempeño, Colombia consolide y proyecte hacia el largo plazo sus objetivos sociales.

JAIRO ALBERTO CANO PABÓN Contador General de la Nación

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Lucha contra la corrupción Apartes del discurso del Señor Presidente de la República, Dr. Alvaro Uribe Vélez; el día de su posesión, 7 de agosto de 2002.

Alvaro Uribe Vélez Presidente de la República

Medidas Contra la Corrupción

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Ocho medidas que propone el Sr. Presidente de la República, Dr. Álvaro Uribe Vélez, para Luchar Contra la Corrupción 1. Eliminar el beneficio de casa por cárcel para los corruptos. 2. Que los corruptos no puedan regresar al Estado por contrato, elección o nombramiento. 3. Veeduría comunitaria a los contratos del Estado por entidades como cámaras de comercio, universidades y gremios. 4. Adjudicación de contratos en audiencia pública para que la controversia genere transparencia. 5. Evitar preferencias en compras directas y someter los proveedores a turnos definidos por entidades respetables. 6. Publicar el prepliego antes de su aprobación como pliego. 7. Crear la cátedra transparencia que se inicia con el compromiso de las madres de enseñar transparencia en el hogar. 8. Arrebatar al aparato politiquero la inversión de regalías para que no continúe el robo de 340.000 millones de pesos por año. Que se inviertan a través de organizaciones transparentes como las que han intervenido en la Reconstrucción del Eje Cafetero. Fuente: Directrices anticorrupción [en línea]. Presidencia de la República. Septiembre de 2002. Consultada el 1 de septiembre de 2003. Disponible en: http:// www.anticorrupcion.gov.co/homeprincipal.asp?flag1=plantillas1&flag2=1&flag3=278&flag4=0

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“Donde no hay cuentas claras, se abren las puertas a la corrupción”

Tomado de la entrevista realizada al Contador General de la Nación, Jairo Alberto Cano Pabón ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

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ntes de 1996 el Estado colombiano no tenía in formación ponderada y precisa, o al menos aproximada, a la realidad, acerca de los derechos, bienes, propiedades, planta y equipo que componen su inventario; menos aún se tenía conocimiento claro de las cuentas oficiales en términos de ingresos, gastos y demás, por lo que resultaba prácticamente impo-

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sible producir un balance contable que sirviera de base para la proyección de un ejercicio administrativo o de un Plan de Desarrollo. Este fenómeno de desinformación y desconocimiento de las cuentas de la Nación es considerado como un canal expedito hacia la corrupción. Debido a ello, se plantea la urgente necesidad de buscar e

identificar los componentes del inventario estatal, como una estrategia para combatir la corrupción, la cual deteriora paulatinamente los intereses económicos del Estado y, además, evita una planificación adecuada de la gestión gubernamental. A partir de la Constitución de 1991, se empieza a hablar en Colombia, con propiedad, sobre el co-

«Cualquier ciudadano colombiano puede acudir, sin restricción alguna, a la página web de la Contaduría General de la Nación y establecer, de primera mano, qué panorama financiero presentan los municipios, cual es la situación fiscal de su departamento; conocer también cómo se están utilizando los recursos públicos en su respectiva jurisdicción».

nocimiento detallado de la cantidad de bienes que posee el Estado, de sus características y usos; pero además se evidencia el interés ciudadano por establecer cuál es el manejo que se le da a los recursos públicos, su ejecución para el cumplimiento de sus objetivos. La Constitución de 1991 determinó la creación de la figura del Con-

tador General de la Nación y, por intermedio de la Ley 298 de 1996 se reglamentó el artículo 354 de la Carta. La norma definió claramente las funciones del nuevo ente gubernamental, encaminadas a uniformar, centralizar y consolidar la información contable pública. En otras palabras, nos imaginamos el Estado, en su nivel central, como la casa matriz de una organización empresarial en la que las 3.200 entidades que conforman la estructura del Estado son sus filiales. Esta es precisamente la primera función que la Constitución le asignó a la Contaduría General de la Nación.

¿Qué es la Contaduría General de la Nación? En opinión del actual Contador General de la Nación, Jairo Alberto Cano Pabón, es el organismo que consolida toda la información financiera, económica y social del sector público colombiano y direcciona el proceso contable público. Como cualquier empresa, elabora el Balance General de la Nación; conoce el balance de todos los entes nacionales y territoriales, elabora estadísticas de las finanzas públicas, pero además, provee de información a todos los organismos de control y seguimiento que tiene el

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Servidores Públicos y Asesores. Contaduría General de la Nación.

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Estado y le proporciona información útil a la ciudadanía.

La contabilidad es una función administrativa y le compete hoy a la Contaduría General de la Nación, en tanto que la función de auditar los balances y fenecer la cuenta del Estado le corresponde a la Contraloría General de la República.

Cualquier colombiano puede acudir, sin restricción alguna, a la página Web de la Contaduría General de la Nación y establecer, de primera mano, qué panorama financiero presenta su municipio, cuál es la situación fiscal de su departamento; cómo se están utilizando los recursos públicos en su respectiva jurisdicción; cuál es la situación financiera de las empresas que en los actuales momentos son objeto de liquidación, de reestructuración, de escisión o de fusión en el sector público.

A partir de su creación, la Contaduría asume un rol muy importante en la estructura del Estado Colombiano, para consolidar el proceso contable público y colocar al servicio, no solo de las ins-

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tituciones de control, seguimiento y e va l u a c i ó n d e l a gestión pública, la información financiera, económica y social, sino también en beneficio del principal usuario que es el ciudadano común y corriente.

El Contador General mencionó que la entidad, desde su comienzo, uniformó el proceso contable en el sector público. Así mismo, el funcionario explicó que antes de implementar el sistema de información contable, existían cien planes de cuentas; no había un regulador contable; la Contraloría determinaba las normas y prescribía los planes de cuentas, así como realizaba la auditoría y fenecía el balance, procedimiento que no era el más apropiado para la Nación.

La contabilidad es una función administrativa que le compete hoy a la Contaduría General, en tanto que la de auditar los balances y fenecer la cuenta del Estado, le corresponde a la Contraloría General de la República. El haber uniformado el proceso contable público implica que la Contaduría es el único regulador contable del sector público, ratificado por la Corte Constitucional en sentencia C452. Pero además, este es el organismo encargado de trazar las directrices en materia de contabilidad pública para las 3.200 entidades que tiene el Estado. Existe también otro elemento fundamental de uniformidad, y es que la totalidad de los organismos estatales aplican, sin excepción, el Plan General de Contabilidad Pública, PGCP. El Contador General afirmó que la entidad bajo su orientación tiene la responsabilidad de elaborar el Balance General de la Nación, como resultado inmediato de la centralización y consolidación de la información contable. Para ello, cada tres meses, recibe la información remitida por la totalidad de las entidades públicas y

con ella produce y proporciona información valiosa y útil para la toma de decisiones por parte del Estado. Asume igualmente el compromiso de determinar las políticas, principios y normas de contabilidad que deben regir en el sector público colombiano. Precisamente, hoy todas las decisiones del Estado se adoptan, en gran medida, con base en la información que produce la Contaduría General de la Nación.

La Contabilidad Pública y la Corrupción Para el Contador General de la Nación “donde no hay cuentas claras, se abren las puertas a la corrupción”. Y una evidencia clara de este criterio son los estudios efectuados por la Corporación Transparencia Internacional, según los cuales en 1991 Colombia ocupaba el segundo lugar en corrupción, entre cien países. Hoy, esa misma Organización no gubernamental ubica a nuestro país en el puesto 52.

«Antes de 1995 los 1098 municipios colombianos no llevaban contabilidad, porque no existía esa cultura contable o porque el Estado no les proporcionaba los elementos instrumentales; no existía un Plan General de Contabilidad Pública».

conllevan a la corrupción y al deterioro del patrimonio público, como consecuencia de no llevar un proceso de contabilidad adecuado o actualizado o simplemente no llevar contabilidad”, afirmó. En el inventario de cualquier entidad pueden existir bienes obsoletos, acabados, depreciados, donados o entregados en comodato

o que simplemente no son propiedad del organismo, por lo que no es viable la contratación de una póliza integral, en esas circunstancias. «Estamos pagando una prima que no corresponde a la realidad y le estamos ocasionando unas erogaciones enormes al Estado, máxime en esta época de vacas flacas y dificil situacion fiscal».

Las cuentas claras, la contabilidad, el ordenamiento financiero económico y social de las entidades públicas son fundamentales y se convierten en una herramienta de gran valor en la lucha contra la corrupción. “El que cada entidad pública conozca qué activos posee; qué obligaciones y derechos tiene, cuál es su inventario y qué cartera registra, si están adecuadamente clasificados e identificados, constituye una fortaleza para la toma de decisiones de las entidades”. Para el Contador General no es explicable que en algunas entidades públicas se contraten pólizas integrales de seguros sin tener un conocimiento exacto de qué es lo que se está asegurando. “Existen, en este campo, variados casos que

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“Si usted tiene claramente definida la contabilidad, por ejemplo en el caso del efectivo, si se tiene actualizado el proceso de conciliación bancaria, eso es fundamental en la toma de decisiones en materia de administración de los recursos públicos. Se sabe en el corto plazo qué recursos están necesitando y cuáles le están sobrando, y esos que le sobran sabe porqué tiempo los puede utilizar en títulos de renta fija para efectos de producirle unos recursos adicionales al Estado. Si estos sobrantes de recursos se dejan ociosos en una cuenta corriente, sin ninguna rentabilidad para el Estado, el funcionario puede incurrir en detrimento patrimonial según lo establece la Contraloría General de la República”. Señala el Contador General que si el procedimiento de conciliaciones bancarias se lleva al día dentro del proceso contable, está facilitando la adopción de políticas financieras y, por ello, también es fundamental tener el Plan Anual Mensualizado de Caja como una herramienta financiera. “Pero además, con estas alternativas de la contabilidad al día se podrá conocer en cualquier momento qué volumen de ingresos está recaudando la entidad y cuál es su destinación”. Aplicando estas técnicas contables, los municipios podrán conocer oportunamente el estado de las rentas por cobrar y, como consecuencia directa, el estado de su cartera; establecerán también sus pasivos y los conceptos de tales deudas, procediendo a categorizar las antigüedades de las cuentas por cobrar (predial, industria y comercio, etc.) y proceder a hacer un esque-

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ma de estrategia fiscal a nivel del municipio. En el caso de empresas como Ecopetrol, Empresas Sociales del Estado, de Servicios Públicos, entre otras, nos encontramos con que el manejo eficiente de inventarios es fundamental y, más aún, es básico realizar periódicamente tomas físicas de inventarios y determinar que las cifras que se incluyen en la contabilidad si corresponden a las existencias físicas.

los alcaldes, muchos de los cuales no entienden que la información que producen trimestralmente, no es para cumplirle al Contador General de la Nación o porque la Procuraduría les va a imponer sanciones ejemplarizantes, hasta la destitución, inclusive. En los municipios colombianos es donde el hecho de no llevar una contabilidad saneada y depurada, puede implicar costos adicionales y es donde existe más penuria fiscal. “La contabilidad hoy se produce y se lleva porque es una herramienta indispensable para la toma de decisiones del Estado”.

Propiedades, Planta y Equipo

No se entiende, por ejemplo, cómo se manejan inventarios físicos por $150 millones y en libros sólo hay $100 millones. “Eso es abrirle la puerta a la corrupción; eso es promover el fraude de los inventarios en el Estado colombiano”, por eso es conveniente realizar regularmente inventarios físicos y cotejar con las cifras. El fenómeno de la corrupción es mucho más sensible en las entidades territoriales, en los municipios donde se observa un mayor nivel de desorden de la parte contable y no hay una real cultura contable entre

El manejo inadecuado de este grupo puede también conducir a un detrimento fiscal en las entidades públicas y propicia el fenómeno de la corrupción, especialmente en las actuales circunstancias de dificultad fiscal, donde los recursos no alcanzan para cubrir las necesidades del Estado. Si el Estado no sabe qué propiedades, planta y equipo posee; y en qué condiciones los tiene, corre riesgos muy grandes que conducen a la corrupción. Considera el Contador que sin una verificación y un registro individual de activos del Estado, resulta imposible, por decir lo menos, que se pueda constituir y protocolizar una póliza integral de seguros, como ya se ha visto en algunos casos. Se han detectado graves irregularidades, se han encontrado bienes, propiedades, planta y equipo que fueron vendidos hace cinco o diez años y todavía aparecen en la contabilidad, pero más grave aún es que el valor de venta de tales bienes tam-

poco aparece como ingreso en las arcas municipales. “En este punto yo convoco a las auditorias internas a efectuar un seguimiento y una prueba selectiva sobre los bienes que hacen parte de las pólizas integrales, con la seguridad de que hallaremos sorpresas como las que aquí hemos mencionado”. Este es otro de los frentes conducentes a la crisis fiscal que hoy enfrenta el Estado Colombiano. El no contar con una información depurada y un proceso contable eficiente lleva a que el Estado incurra en gastos, posiblemente suntuarios, frente a las necesidades reales de recursos públicos. Precisamente la Contaduría General de la Nación ha detectado un total de $126.000 millones en gastos al año en estos rubros.

Las pérdidas del Estado Si avalamos una cifra del Departamento Nacional de Planeación, según la cual la Corrupción le cuesta al Estado colombiano $2.6 billones, no es aventurado afirmar que el 50%, es decir, $1.6 billones es atribuible o imputable al hecho de no contar con una información contable saneada.

Consecuencias El efecto directo de la corrupción en las finanzas públicas podría interpretarse como el origen de una mayor necesidad de recursos para el Estado y ello implica que se acuda al contribuyente por la vía de impuestos; que el Estado recurra al endeudamiento o a la reducción de los gastos menos urgentes, o lo que es peor una disminución potencial del volumen de recursos dedicados a la inversión.

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La política de transparencia de la gestión pública

Aquí se tienen en cuenta muchos tópicos adicionales, como la lucha contra la corrupción, la rendición de cuentas, como la que hizo el Presidente de la República con sus Ministros en días pasados, pero, adicionalmente, que las entidades del Estado lleven las cuentas claras, una contabilidad oportuna, al día y de gran calidad. Solo así podemos hablar de transparencia del Estado y de un Estado comunitario. “No concebimos, desde ningún punto de vista, un Estado comunitario al cual no se le rindan cuentas claras y que se le brinden al ciudadano común y corriente las herramientas suficientes para conocer la situación del Estado, porque todos nosotros somos accionistas con derecho pleno de conocer cómo se están utilizando los recursos y en qué se está invirtiendo la plata de los contribuyentes. En

La Contabilidad Pública y el Plan de Desarrollo Hoy la contabilidad tiene una relación directa con el Plan de Desarrollo, «Hacia un Estado Comunitario», específicamente en tres aspectos:

«El no contar con una información depurada y un proceso contable eficiente lleva a que el Estado incurra en gastos, posiblemente suntuarios, frente a las necesidades reales de recursos públicos. Precisamente la Contaduría General de la Nación ha detectado un total de $126.000 millones en gastos al año en estos rubros».

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esta primera parte tocamos con el plan de desarrollo del señor Presidente, Álvaro Uribe Vélez».

Gestión eficiente de activos

La gestión eficiente de activos es una alternativa para mejorar la difícil situación fiscal que tiene el Estado colombiano. Consiste en identificar cualitativa y cuantitativamente qué activos tiene el Estado. Ahí es fundamental la contabilidad, porque es el instrumento para identificar cuántos activos tiene el Estado y cuánto valen. Permite, además, avizorar cuál es la verdadera necesidad de activos que tiene el Estado y determinar qué activos improductivos existen. El Contador General mencionó que hoy pueden ser realizables $300.000 millones, de activos improductivos ya que existen otros que son recibidos en dación de pago y están pignorados, ya sea por la liquidación de la antigua Caja Agraria o el saneamiento financiero del Banco Cafetero, la liquidación del IFI, por lo que su destinación apunta a financiar la contra-garantía que se otorgó a través del Fogafin. Esos $300.000 millones pueden ser objeto de gestión, porque en uno o dos años se pueden optimizar o sacar a procesos de venta, permuta o remate y por esa vía conseguir unos recursos adicionales para el Estado. «De otra parte, eliminamos gastos anuales por $196.000 millones en el mantenimiento y sostenimiento de activos improductivos».

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El Estado Colombiano también tiene en sus cuentas oficiales los denominados bienes incautados o aprehendidos, los cuales se han cuantificado en $702.500 millones. Entre estos se incluyen algunos que no han sido sometidos a extinción de dominio, sino que son objeto de investigación por parte de la Fiscalía y las entidades competentes. Todos estos bienes le significaran un ahorro al Estado y serán objeto de optimización, por ejemplo, propiedades que pueden ser utilizadas en programas de bienestar social, lotes destinados a vivienda de interés social; edificaciones, que bien pueden ser utilizadas para funcionamiento de entidades públicas, por lo que se pueden obtener cuantiosos ahorros, por arrendamientos y demás. Hacia el futuro inmediato no es concebible un Estado dedicado a comprar activos o inmuebles, según estas cuentas oficiales.

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Información de calidad para un eficaz seguimiento de la gestión pública

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Nivel directivo de la Contaduría General de la Nación: de Izq. a der. Gloria Ines Baquero, Carlos Arturo Rodríguez, Yolanda Guerrero, Luis Alonso Colmenares, Jairo Alberto Cano Pabón; Contador General de la Nación, Jaime Castellanos Casallas, Juan Felipe Lemos, Herly Ketty Carrillo, Eduardo Vidal, Fabio Raúl Trompa.

«Hoy un total de 124 municipios se van a quedar sin transferencias de propósito general para el 2004 por no llevar contabilidad, por no rendir cuentas o no tenerlas claras». El propósito es contribuir con información de calidad para que se confeccionen las estadísticas de las finanzas públicas y para que el Estado pueda conocer su verdadera situación financiera, económica y social, y así pueda tomar decisiones con base en la contabilidad, necesaria para construir los indicadores de endeudamiento y gestión fiscal.

De la Contaduría General de la Nación nacen todos los indicadores, que permiten una clara medición de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales. La contabilidad es de gran utilidad en los entes territoriales para el cumplimiento de la ley de ajuste fiscal, porque se establecen los parámetros y topes de gastos de funcionamiento que la Ley fija. Además, para la ejecución y aplicación de la Ley 715 resulta básica la contabilidad, porque ella refleja la información utilizada en los indicadores de gestión fiscal y eficiencia administrativa, a efectos de la asignación de partidas y transferencias de propósito general. «Un total de 124 municipios se van a quedar sin transferencias de propósito general para el 2004 por no llevar contabilidad, por no rendir cuentas o no tenerlas claras».

La depuración contable La ley 716 de 2001 sobre saneamiento contable, busca obtener información de óptima calidad y que las cifras contenidas en los estados contables reflejen real y razonablemente la situación financiera de cada entidad. En esto hay varios aspectos que vale la pena mencionar, como por ejemplo, el hecho de que muchas ad-

ministraciones municipales no llevaban ningún tipo de contabilidad o no tenían prescritos métodos de contabilidad y, apenas hace siete años, comenzaron un proceso que hoy tiene frutos positivos, pues el proceso de saneamiento contable, que vence el 31 de diciembre próximo, avanza con un promedio de cumplimiento del 51% en los entes territoriales. La responsabilidad del saneamiento contable es del representante legal, el alcalde, el gobernador, el gerente, quienes deben responder y propender porque las partidas que son de dudoso origen o que no están respaldadas y soportadas, sean objeto de procesos administrativos y legales, de normalización de activos, con el fin de tener una información saneada.

Situación financiera del Estado Según el Contador General, a cifras de hoy, el Estado tiene $284 billones en activos; tiene además unas deudas u obligaciones del orden de los $240 billones y un patrimonio, que es de todos los colombianos, del orden de los $44 billones. Cada tres meses el país, a través de los balances que elabora la Contaduría General de la Nación, tiene conocimiento de la situación de activos y pasivos de las 3.200 entidades del Estado.

Los beneficios de una buena contabilidad A cifras de hoy, las empresas estatales colombianas, en su gran mayoría, presentan una utilidad, como el caso de Ecopetrol, Empresas públicas de Medellín, Isa, etc. En las entidades del sector público, en el nivel central, no podemos hablar de utilidades o pérdidas, porque la finalidad del Estado no es percibir una utilidad económica. La finalidad, el objeto del Estado, según la Constitución, es promover el bienestar social y satisfacer las necesidades básicas de la población, con una fuente de recursos que se sustenta esencialmente en los impuestos, en las transferencias y en el financiamiento. De esta manera, el Estado cumple con su función social. «En el Estado, en sus niveles Central, Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, hablamos entonces, de excedente o de déficit, según el caso. El consolidado del sector público refleja un déficit de $1.3 billones de pesos a 31 de marzo de 2003 y es lo que se denomina la situación fiscal, lo mismo que en el sector privado se llama el resultado empresarial determinando una pérdida o una utilidad». En el sector público consolidado, a 31 de marzo de 2003 existe un déficit cuantificado en $1.3 billones de pesos, lo que equivale al 0.6% del Producto Interno Bruto, PIB, lo cual se encuentra dentro de las metas económicas oficiales acordadas con el Fondo Monetario Internacional. La explicación de este comportamiento, afirma el Contador General, es clara y se traduce en que nuestros ingresos no son suficientes para cubrir los gastos de la administración pública.

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Sanciones por incumplimiento de normas contables La Contaduría General de la Nación no está dotada de un régimen sancionatorio. “Yo en eso estoy plenamente de acuerdo. Estoy más inclinado hacia la existencia de una cultura contable; en que todo lo inherente a la contabilidad pública se haga en la medida de que se está estructurando una alternativa para la toma de decisiones del Estado”. La contabilidad pública brinda información útil y transparente para apoyar tantas y cruciales decisiones que tiene que adoptar el Estado y para respaldar con cifras las actividades que hoy realiza la administración pública. La Ley 734, sobre el régimen disciplinario de los servidores públicos, establece que el incumplimiento de las obligaciones relativas al sis-

tema nacional de contabilidad pública, como el no tener ni desarrollar un proceso contable, no cumplir el Plan General de Contabilidad Pública, no dar cumplimiento a la Ley de Saneamiento contable, ni depurar la información para rendirla oportunamente a la Contaduría General de la Nación, constituyen una falta gravísima que debe ser de conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia.

Panorama contable El Contador General de la Nación considera que con la Ley de saneamiento contable se ha mejorado mucho la calidad de la información, que sirve de base para la elaboración del Balance General de la Nación. En el futuro la contabilidad pública experimentará hechos trascendentales que podemos definir así:

· Por el lado de la cobertura, se ampliará la base de entidades que deben aplicar el Plan General de Contabilidad Pública. Toda entidad que administre fondos o recursos públicos tiene la obligación de llevar contabilidad pública, incluidas las sociedades de economía mixta en las que el Estado posee más del 50% del capital. En otras palabras, en materia de cobertura los resultados son ampliamente positivos. · A diciembre 31 de 2002 entregaron la información contable el 96.7% de las entidades públicas, sujetas al ámbito de aplicación del PGCP, un hecho que nunca se había visto en el Estado Colombiano. Se realizó una vigorosa campaña de convocatoria a todas los organismos públicos para que rindieran oportunamente sus cuentas. En marzo pasado bajó levemente esa participación, al 87%, pero ello se explica por la transformación de algunas entidades, la desaparición de otras y algunas medidas determinadas por el ejecutivo, en virtud del proceso de renovación de la administración pública. En el mes de junio se recobró el dinamismo de cumplimiento en la presentación de los informes financieros de las entidades públicas y la tendencia se cumplirá durante el resto del año. · La calidad de la información contable constituye otro de los objetivos básicos de la Contaduría General de la Nación, según instrucciones precisas de la Presidencia de la República, y hacia ese objetivo se dirigen todos los esfuerzos con el cumplimiento de la Ley 716 del 2001.

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Se han efectuado 45 eventos académicos durante los primeros seis meses de este año, en diferentes regiones del país, logrando capacitar a 4.350 funcionarios públicos y se han suscrito alrededor de 15 convenios, por medio de los cuales se brinda asesoría a los Ministerios y demás entidades en sus procesos de saneamiento contable. Dentro de este esquema de formación, también la Contaduría General de la Nación asiste cada ocho días a la Comisión Legal de Cuentas, de la Cámara de Representantes, para realizar un seguimiento al proceso de depuración y mejoramiento de la información contable de cada una de las entidades del orden nacional. Hemos entregado la Guía Práctica de Saneamiento Contable. Es una cartilla de depuración contable, técnicamente elaborada entre la Contaduría y la Contraloría General, para indicarle al funcionario cómo hacer y de qué manera se debe soportar el saneamiento contable; cómo documentarlo; qué formatos se deben utilizar y cuáles son las obligaciones y responsabilidades existentes dentro de este proceso. Dentro del esquema de oportunidad en la presentación de la información contable es importante destacar como el Sistema Consolidador de Hacienda y de la Información Pública, SCHIP. Se trata de un desarrollo informático que se va a implementar en todas las entidades públicas para facilitar la captura de la información que se re-

mite cada tres meses a la Contaduría General de la Nación y, adicionalmente, la que se requiera para el control, la evaluación y seguimiento de la gestión estatal. El SCHIP es compatible con cualquier sistema de información financiera de las entidades públicas; va a permitir que los datos lleguen validados desde la fuente; facilitará además un considerable ahorro de recursos en término de costos administrativos, pues no será necesaria la remisión de archivos planos, impresos, recolección de firmas de responsables, etc. Pero el SCHIP no solamente facilitará la transmisión de información contable, también permitirá que las entidades de seguimiento y control, que requieran información, puedan conectarse a la red de la Contaduría General de la Nación y generar dicha información de manera oportuna e inmediata. Entre los objetivos estratégicos de la Contaduría General de la Nación podemos mencionar, entre otros, el mejoramiento de la calidad de la información, buscar un posicionamiento integral de los servicios y productos que ofrece el organismo; armonizar las normas y procesos en materia de contabilidad pública con estándares internacionales. Estos objetivos obligan a presentarle al país, plenamente reestructurado, el Plan General de Contabilidad Pública, incluyendo en él las nuevas cuentas que necesariamente deben crearse con la aparición de nuevas empresas en el Estado, servicios y de nuevos impuestos y nuevas normas.

Un profesional de la contaduría pública, extraído de las tierras antioqueñas del municipio de Titiribí, está hoy al frente de uno de los procesos más complejos de la administración pública y dirigido a determinar con exactitud cuál y cuántos son los bienes que posee la Nación; cuál es su valor, su situación y el servicio que prestan al Estado colombiano. Se trata de Jairo Alberto Cano Pabón, contador público egresado de la Universidad de Antioquia. Su infancia transcurrió en medio de la ambición hacia nuevos horizontes y el deseo de servicio propios de la estirpe antioqueña. Sus primeras letras las aprendió en la Escuela Juan Bautista Montoya y Florez, de donde pasó al Liceo Santo Tomás de Aquino en su fase de bachillerato y, más tarde, se trasladó a la capital de Antioquia donde obtuvo el título de Contador Público. Se especializó en Legislación Tributaria, en la Universidad Autónoma Latinoamericana de Medellín. Incursionó en el campo de la docencia durante varios años y paralelamente realizó trabajos documentales sobre Presupuesto Público y Endeudamiento Estatal. Participó, en 1995, en la elaboración de lo que hoy se llama el «Plan General de Contabilidad Pública, PGCP». Hizo parte de los 40 contadores públicos convocados por la Contaduría para elaborar el Plan General de Contaduría Pública y ha estado al tanto, desde que la Constitución Nacional lo dispuso, de la creación y nacimiento de la Contaduría General de la Nación. No es ajeno a todos los procesos y a la evolución de la Contaduría tanto en la parte regulatoria como lo procedimental. Su vida profesional comenzó en 1988 vinculado a la Contraloría General de la República, donde se desempeñó como revisor de documentos. Posteriormente, laboró en el Fondo de Vivienda de Antioquia y en 1991 llegó a la Contraloría Departamental de Antioquia, primero como visitador fiscal y luego como asesor contable. De manera metódica ganó experiencia hasta convertirse en el Contador General del Departamento de Antioquia, se mantuvo en esa posición hasta el año 2000 cuando se presentó a un concurso para acceder a la jefatura de Planeación Tributaria de las Empresas Públicas de Medellín. Desempeñó sus funciones hasta el 31 de diciembre del año 2002 y desde el 7 de enero de 2003 fue llamado por el Presidente Álvaro Uribe Vélez para desempeñar funciones de Contador General de la Nación.

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Aunque ha sido difícil, a pesar de los obstáculos que hemos tenido que sortear, la liquidación, disolución o fusión que han amenazado el devenir de la entidad durante los últimos años, seguimos aquí incolumnes y fortaleciéndonos día a día ratificando la urgente necesidad de mostrarle al país las cuentas claras. Hemos de reconocer los méritos de nuestro trabajo; sin embargo, nada de ello sería posible si no

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er miembro del equipo de trabajo de la Contaduría General de la Nación es un honor que cuesta. Inicialmente nos costo definir nuestra naturaleza jurídica, en una época que presagiaba cambios en la estructura de la administración pública; posteriormente, nos costó posicionarnos dentro de la estructura, ocupar un espacio en el sector público, vapuleado y cuestionado por ser uno de los factores que más influyen en el incremento del gasto público, no era posible que se estuviera aumentando la burocracia a través de la creación de nuevos entes públicos y, por supuesto, se creciera la nómina estatal. Sin embargo, después de siete (7) años de arduo trabajo aquí estamos abriéndonos paso y demostrando la utilidad y justificación de nuestra existencia.

Herly Ketty Carrillo Ortiz - Jefe Unidad Jurídica -CGN-

«Seguimos aquí incolumnes y fortaleciéndonos día a día, ratificando la urgente necesidad de mostrarle al país las cuentas claras».

tuviéramos una gran fortaleza, 1 el compromiso institucional de los servidores con la misión, visión y los servicios que una entidad, como la nuestra, le pueden ofrecer al país, lo que ha permitido resistir los embates de esas debilidades que tanto nos han afectado y que rondan continuamente el ejercicio de la función pública a cargo de seres humanos. Hoy, cuando tantas entidades del sector público y privado son cuestionadas por el actuar de sus

«Transparencia por Colombia considera que sólo las entidades del Estado que alcanzan un índice de integridad por encima de noventa (90) puntos tienen un nivel óptimo de desempeño, mientras que las entidades que están por debajo de setenta (70) puntos presentan altos niveles de riesgo que ameritan la definición de políticas y planes concretos dirigidos a elevar sus niveles de transparencia y la percepción de su integridad»2

centaje alto, estuvieran preparadas para enfrentar el incremento de las practicas corruptas; sin embargo, la realidad nos lleva a otra conclusión. A raíz de la publicación de los resultados de un estudio sobre el índice de integridad de las entidades públicas en septiembre de 2002, por el Observatorio de Integridad de Transparencia por Colombia –Capítulo Transparencia Internacional-, que se elaboró básicamente tomando en cuenta tres (3) factores: transparencia, control y sanción y eficiencia e institucionalidad, se concluyó que de las ochenta y ocho (88) entidades del orden nacional más importantes analizadas, sólo veintitres (23) de ellas se encuentran en términos aceptables en cuanto a niveles de riesgos de corrupción. “Transparencia por Colombia considera que sólo las entidades del Estado que alcanzan un índice de integridad por encima de noventa (90) puntos tienen un nivel óptimo de desempeño, mientras que las entidades que están por debajo de setenta (70) puntos presentan altos niveles de riesgo que ameritan la definición de políticas y planes concretos dirigidos a elevar sus niveles de

transparencia y la percepción de su integridad”2

La citada investigación señaló a la Contaduría General de la Nación en el cuarto lugar de las ochenta y ocho entidades, obteniendo los siguientes puntajes en cada uno de los factores evaluados: Transparencia 71.28; Control y Sanción 100; Institucionalidad y eficiencia 75.47 para un total de 82.25. Es de anotar que solamente Interconexión Eléctrica S.A. ISA, logró obtener un índice de integridad óptimo de 94.56 puntos. Lo que nos da una idea de la magnitud del problema al cual nos hallamos enfrentados. En tal sentido, se debe procurar por mantener el compromiso institucional que caracteriza al servidor público de la CGN, contribuyendo y fortaleciendo la labor institucional, el cumplimiento de los objetivos señalados y el propósito común de lograr un mejor futuro para nuestros hijos, no permitiendo que los niveles de riesgo que acechan nuestro ejercicio empañen lo que hasta ahora hemos logrado. 1 Taller Ejecutivo. Autoevaluación de Control, Contaduría General de la Nación, 6 de marzo de 2003, Proyecto USAID, Casals y Associates 2 Investigación citada . Pag. 14

servidores por el desconocimiento de principios éticos tan elementales, como el no cumplir con un horario de trabajo establecido a pesar de recibir su salario completo; o solicitar dádivas o dinero a cambio del cumplimiento de la función asignada para favorecer la satisfacción de algún interés particular; o no disponer la entidad o empresa de indicadores que permitan de alguna manera establecer una calificación de su gestión, subsiste la Contaduría General de la Nación, como una entidad pulcra, transparente, eficiente e integra. El deber ser en ejercicio de la función pública implicaría que todas las entidades, o por lo menos un por-

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os administradores públicos, responsables de la gestión del patrimonio del Estado, que en últimas es el patrimonio de los colombianos, deben ser cuidadosos en la toma de decisiones, en procura de lograr el cumplimiento de los objetivos que le competen a las autoridades gubernamentales, en desarrollo del mandato constitucional y legal, para dar cabal desempeño de los fines esenciales del Estado.

«En principio, podría calificarse como una buena gestión la acumulación de riqueza en las entidades estatales, pero, es necesario examinar si una acumulación inercial es consecuente con el cometido estatal y las responsabilidades propias de la administración pública».

En este sentido, los directivos de los distintos organismos públicos, deben atender al estudio de una amplia gama de circunstancias y variables que tienen profunda incidencia en el logro de sus metas y, ante todo, en el cumplimiento de sus obligaciones como servidores públicos. En principio, podría calificarse como una buena gestión la acumulación de riqueza en las entidades estatales, pero, es necesario examinar si una acumulación inercial es consecuente con el cometido estatal y las responsabilidades propias de la administración pública. Así, podemos explorar diferentes aspectos que permiten dilucidar acciones apropiadas o inapropiadas en torno a este paradigma.

Administración de recursos líquidos

Frente a circunstancias de este orden, suelen adoptarse posiciones pasivas o determinaciones tardías, que en últimas resultan favoreciendo a las entidades financieras donde se manejan las cuentas co-

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Como resultado de conjugar las acciones de recaudo y aplicación de recursos financieros, las entidades públicas suelen contar con importantes cuantías que engrosan al menos transitoriamente las arcas estatales.

Eduardo Vidal Díaz - Subcontador del Nivel Nacional (E)

En muchas ocasiones se asumen pasivamente los riesgos financieros, cuando lo que se requiere es hacer una evaluación de éstos anticipadamente a la decisión de realizar una inversión y, posteriormente, adoptar una cuidadosa actitud vigilante al paso que deben adoptarse medidas de cobertura de los riesgos, equivalentes a la adquisición de un seguro frente a las diversas eventualidades en que éste puede manifestarse. En este contexto encontramos distintos tipos de riesgos financieros, de los cuales podemos explorar los siguientes:

rrientes estatales, toda vez que éstas no dan lugar al reconocimiento de rendimientos financieros. Contrario a este comportamiento, puede encontrarse decisiones que conllevan a realizar operaciones con fines de obtener un beneficio, pero donde no se mide apropiadamente los tiempos durante los cuales se inmoviliza el recurso, frente a los momentos en los cuales se requiere su disponibilidad, trayendo, como consecuencia, o bien la pérdida parcial de los beneficios buscados, por una operación anticipada al término de maduración de la inversión, o gravando con costos financieros, normalmente a tasas mayores, por el endeudamiento colateral que pueda requerirse para solventar las necesidades de liquidez. Pero lograr un óptimo equilibrio entre el tiempo de maduración de una inversión1 y el momento de aplicación de los recursos, en función de atender las obligaciones propias de la entidad, no resuelve la problemática del adecuado manejo de estos recursos, si se advierte que las operaciones de portafolio de inversiones conllevan implícitos unos riesgos financieros, que significan la pérdida potencial total o parcial de recursos, que en ocasiones alcanzan niveles importantes, al punto que pueden afectar significativamente las finanzas y la situación patrimonial. No obstante, que la rentabilidad está asociada en relación directa con el tiempo, esto es que a más tiempo de maduración de una inversión se obtendrá mayor tasa de retorno, no es saludable que con el propósito de obtener mayores rendimientos financieros, se congelen recursos en detrimento de la obras sociales o el cumplimiento de las obligaciones propias del cometido estatal de cada ente, pues no debe olvidarse que la función pública no tiene como propósito fundamental la especulación financiera ni la obtención de lucro.

Riesgo de mercado:. Es la posibilidad de pérdida que puede suscitarse en razón de la volatilidad de los precios de los activos financieros, con ocasión de movimientos adversos en el precio del mercado de valores. Riesgo de interés: Es la pérdida que puede suscitarse por los movimientos adversos en los tipos de interés, que afecta a los activos financieros sensibles al comportamiento de las tasas de interés, como son los títulos de renta fija. Riesgo operacional: Corresponde a la pérdida potencial derivada de sistemas inadecuados, fallas administrativas, controles defectuosos, fraude o error humano al interior de los operadores. Riesgo inflación: Es la posible pérdida de valor adquisitivo de la moneda. Riesgo tasa de cambio: Se refiere al efecto que pueden causar las variaciones de la divisa en las inversiones elegidas. Riesgo emisor: Se explica como el nivel de capacidad de pago por parte de la entidad oferente del titulo valor. Riesgo legal: Se presenta cuando una contraparte no tiene la autoridad legal o regulatoria para realizar una transacción, así como por los errores que puedan presentarse en la formulación de los contratos. La rentabilidad de una inversión está estrechamente relacionada con los niveles de riesgo, observándose un comportamiento directamente proporcional entre estos dos factores. Por lo tanto, a una mayor rentabilidad se le asocian mayores niveles de riesgo.

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El riesgo financiero es un componente que siempre estará presente alrededor de los activos financieros. En consecuencia, los servidores públicos que tienen a su cargo la toma de decisiones sobre estos recursos, deben evaluar adecuadamente las alternativas de inversión, hacer un seguimiento sobre el comportamiento de las mismas, adoptando mecanismos técnicos de valoración, así como diversificando el portafolio de inversiones, con el propósito de minimizar el riesgo concentrado en un solo tipo de inversión. Por otra parte, en la administración de los recursos líquidos debe tener especial cuidado con la aplicación de las partidas con destinación específica, toda vez que éstos no deben hacer parte del acervo común con cargo al cual se cubren los gastos de funcionamiento. Es decir, que su manejo debe ser consecuente con los proyectos de inversión, programas o finalidades especiales para los cuales están destinados, bien sea que se deriven de la redistribución de recursos estatales, como es el caso del sistema general de participaciones orientado a cubrir necesidades en materia de salud y servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media; de convenios o contratos por cooperación nacional o internacional; o de cualquier otra modalidad que implique una estrecha correspondencia biunívoca entre la aplicación de un recurso económico y la respectiva fuente de financiación.

Administración de activos inmovilizados La función estatal requiere, para el cumplimiento de sus objetivos, de una gran diversidad de bienes que conforman la estructura económica fija de los entes públicos, tales como inmuebles, medios de transporte, maquinarias, equipos, etc.

He aquí uno de los frentes en los cuales se apropian cuantiosas sumas de dinero, que de no ser adecuadamente direccionadas, no solamente representan erogaciones importantes en su adquisición, sino que pueden, incluso, convertirse en factores permanentes de erogación para el erario público, por vía de los gastos de almacenamiento, custodia, seguros y otros conceptos asociados a la administración de estos bienes. En muchas ocasiones se observa en las entidades públicas una tendencia a acumular activos que se enmarcan en alguna de las siguientes situaciones:

No son necesarios para el desarrollo del cometido estatal. Siendo necesarios para el desarrollo del cometido estatal, rebasan la capacidad de manejo y custodia por parte del ente propietario. La necesidad de uso corresponde a situaciones coyunturales, requiriéndose de ellos solamente en períodos determinados, quedando inactivos el resto del tiempo. Bienes suntuarios cuya función resulta onerosa por los altos costos de operación, custodia y mantenimiento. Todo ello conlleva a un sobredimensionamiento de la estructura económica, o a una inadecuada distribución de recursos en términos de la cobertura estatal considerada en su conjunto, si se tiene en cuenta que una porción importante de los recursos total o parcialmente inactivos, normalmente son requeridos por otros organismos públicos que seguramente acusan las mas grandes dificultades de orden presupuestal para su adquisición. Bajo estas circunstancias es imperioso que en los organismos estatales confronten las necesidades reales de bienes frente a los inventarios que poseen y adopten algunas de las siguiente alternativas, no como el simple ejercicio de la potestad de los niveles directivos, sino como una política estatal que le obligue, cualquiera sea el nivel o sector al que pertenezca cada entidad pública:

Mejorar la prestación de los servicios, dando una adecuada utilización a los bienes subutilizados. Transferir la propiedad a otros organismos públicos que requieran de los bienes inacti-

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vos que se poseen y respecto de los cuales no se tiene la posibilidad de poner en funcionamiento. Celebrar contratos de comodato, permutas, convenios interinstitucionales u otras modalidades, mediante los cuales se pone al servicio de un proyecto o causa social los bienes que, estando inactivos, pueden representar hacia el futuro alguna expectativa de uso o cuando existan razones de peso para conservar la titularidad de la propiedad. Conversión de activos suntuarios por otros de menor costo que seguramente pueden contribuir al desempeño de las funciones con igual o mejor eficiencia y con menores costos de operación y mantenimiento. Enajenar los bienes que una vez agotadas las otras alternativas, no tienen posibilidades de activar su desempeño, previa una valoración técnica acorde a las condiciones propias de los bienes, así como al comportamiento del mercado. Decisiones de este orden con seguridad contribuirán a un mejor desempeño de las entidades que deben redimensionar su quehacer frente a la capacidad instalada, en tanto que entidades como escuelas, colegios, universidades, hospitales, organismos promotores de vivienda, entre muchos otros que pueden beneficiarse de la transferencia de los derechos de uso o de propiedad, evitando ejercer una presión sobre los presupuestos públicos y descargando a su vez al tenedor primario de los gastos inherentes a la administración de tales bienes, con lo cual se multiplican los beneficios en términos de las finanzas públicas globales.

bienes, previamente se evalúen las posibles ventajas inherentes a modalidades, tales como el arrendamiento simple o el leasing financiero, antes que incurrir en cuantiosas erogaciones de bienes que solo se requieran circunstancialmente, o que son afectados con gran celeridad por los avances tecnológicos. El capital tecnológico que se ha venido acopiando en las entidades públicas, dentro del cual tienen un significado importante las infraestructuras informáticas, merece una mirada en particular. En no pocos casos se observa la inversión de cuantiosos recursos en sistemas de información desarticulados y aislados entre sí, antes que soluciones globales que permitan optimizar y hacer seguras las soluciones informáticas, con lo cual se requiere la inyección de nuevos recursos para tratar de compatibilizar los sistemas o complementarlos, no siendo siempre posible llegar a una articulación ideal, teniendo en muchas ocasiones que desechar, al menos parcialmente, los equipos adquiridos, para adoptar nuevas soluciones.

No sobra mencionar las bondades que conlleva la obtención de recursos líquidos por la vía de la enajenación, con el consecuente beneficio de librarse de los no despreciables costos de administración de bienes totalmente inactivos, generando así una nueva dinámica para alimentar las fuentes de financiación de los presupuestos públicos, evitando con ello ejercer mayores presiones sobre los sujetos pasivos de las tradicionales cargas tributarias.

Igualmente, se presentan montajes de computadores, acompañados de un software con la creencia de haber logrado la sistematización de la entidad, pero con resultados desafortunados por cuanto no se han armonizado y consolidado en forma consistente los procesos y procedimientos internos, que es donde radica el fundamento de un proceso de automatización, ya que ninguna solución informática será eficiente cuando un mismo proceso se vé modificado con frecuencia dependiendo del arbitrio de quienes tienen la responsabilidad de su ejecución.

Igualmente, es necesario que en situaciones que puedan conllevar a nuevos procesos de adquisición de

A su vez, las inversiones en activos tecnológicos no siempre están precedidos de un estudio técnico de

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las necesidades reales, ni una adecuada planeación, omitiendo incorporar en la evaluación variables, tales como los costos del mantenimiento, el soporte, la obsolescencia tecnológica, entre otros factores que en muchas ocasiones no solamente limitan la sistematización, sino que, incluso, llegan a convertirse en una fuente adicional de problemas, antes que soluciones reales para lograr mayor eficiencia en la gestión pública. Dadas las actuales circunstancias de precariedad en las finanzas públicas, es absolutamente necesario que los servidores públicos eviten incurrir o hacer incurrir a la administración pública en erogaciones tendientes a satisfacer pretensiones que redundan en gastos fastuosos o inoficiosos, que no aportan de fondo a la calidad y eficiencia de la gestión pública, pero si generan pesadas cargas financieras, tal como son los carros de alta gama o las remodelaciones de oficinas, para citar tan solo algunos ejemplos de decisiones que suelen suscitarse, según sean las preferencias de los directivos de turno.

Administración de intangibles En las organizaciones de origen privado o público se debe visualizar que no solamente sus activos físicos y financieros otorgan la capacidad de generar ventajas competitivas sostenibles en el tiempo, puesto que los activos intangibles aportan un importante valor a las organizaciones. No obstante, las dificultades para valorar con precisión los activos intangibles, dado que no tienen existencia material, y se encuentran incorporados en procesos, prácticas, saberes, competencias y destrezas de los individuos, en culturas organizacionales y filosofías de gestión, en infraestructura organizacional y en elementos de propiedad intelectual, es importante que las entidades públicas hagan un esfuerzo por lograr una adecuada valoración de éstos activos.

En términos del capital intelectual, las organizaciones públicas poseen importantes y diversos escenarios donde se presentan situaciones que configuran verdaderos patrimonios. Para estos efectos es pertinente tener en cuenta la propuesta de clasificación del conocimiento que hace la Organización para la Cooperación del Desarrollo Económico, OECD; en 1996:

Know-what, que se refiere al conocimiento acerca de los “hechos”. Es un conocimiento cercano a lo que se denomina normalmente información. Know-why, que se refiere al conocimiento científico de los principios y leyes de la naturaleza. Este tipo de conocimiento es la base del desarrollo tecnológico y de avances en productos y procesos en muchas industrias. La producción y reproducción de este tipo de conocimientos se organiza a menudo en organizaciones especializadas, tales como laboratorios de investigación y universidades. Know-how, que se refiere a las habilidades o a la capacidad para hacer algo. Es típicamente una forma de conocimiento desarrollado y mantenido dentro de los límites de una empresa individual. Una de las razones más importantes para la formación de redes industriales es la necesidad que tienen las empresas de compartir y combinar elementos de know-how. Know-who, que se refiere a la información acerca de quién sabe qué y quién sabe cómo hacer qué. Involucra la formación de relaciones sociales especiales que permiten el acceso a expertos y el uso de sus conocimientos de manera eficiente.

“El capital intelectual es, junto con los valores y las tecnologías, uno de los pilares más importantes de una organización inteligente. Implica conocimientos, experiencia aplicada, tecnología organizacional, relaciones con clientes y destrezas profesionales, que proporcionan una ventaja competitiva a la empresa en el mercado” (Edvinsson y Malone, 1998).

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Si bien es cierto que no todas las entidades públicas tienen argumentos para entrar a efectuar un reconocimiento contable de intangibles, tales como el capital intelectual, representado en aspectos como los descritos anteriormente, es de advertir que son muchas las que tienen la posibilidad de adelantar procesos de valoración e incorporación de éstos activos en el estado de situación financiera, económica y social, puesto que son parte del patrimonio estatal, respecto del cual no se tiene un dimensionamiento siquiera aproximado. 1 La Superintendencia de valores define que inversión es una forma de utilizar el dinero con el fin de obtener más dinero.

CONCLUSIONES La administración pública debe estar revestida de procesos de evaluación y planeación de todos los elementos y variables, tendientes a obtener una apropiada estructuración económica soportada en bienes y activos tecnológicos útiles para el desarrollo del cometido estatal, técnicamente valorados, acompañados de un monitoreo permanente a efectos de impedir el atesoramiento inercial de activos improductivos, que generan costos no recuperables, buscando sinergias que fortalezcan la gestión pública en un contexto macro, o en su defecto cerrar el ciclo mediante la enajenación de aquellos bienes que finalmente no le reportan utilidad al Estado. Las decisiones en el manejo de recursos de liquidez, deben estar precedidas por estudios técnicos y jurídicos, tendientes a no congelar recursos afectando la ejecución de proyectos y en general del cometido estatal de las entidades, adoptar mecanismos de valoración de portafolios de inversiones que permitan vigilar permanentemente el comportamiento de las distintas variables que deben evaluarse en torno a estas, con el propósito de administrar los riesgos y tomar decisiones oportunas y acertadas. Dada la gran trascendencia que tiene hoy en día el conocimiento, es preciso pensar en que se impone la necesidad de acometer una gestión integral en torno de éste, no solamente para los efectos de protección legal, sino también para su adecuado reconocimiento contable, toda vez que ello es parte del patrimonio público. En definitiva, la administración pública debe propender por una GESTION EFICIENTE DE LOS ACTIVOS que conforman el patrimonio público, para garantizar el cumplimiento de las finalidades del Estado en relación con el servicio a la comunidad y la prevalencia del interés público.

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Por: Fabio Raúl Trompa Ayala Jefe Control Interno, CGN

«

“Me gustaría que hicieran algo el día de hoy. Quisiera que suspendieran su juicio. Por favor: no vengan aquí armados con «sentido común». Hoy quiero pedirles, sólo por un instante, que se abran a la opción que voy a presentarles. El sentido común y los falsos ideales son lo que nos mata. Nos aferramos a ellos con los dientes, ese es el «simio.» (Castaneda 1994). Es necesario un momento de reflexión pero con acción,

con propósito de cambio, ese es el objetivo que nos anima a escribir estas letras».

En definitiva, el Control In terno pretende ser la con ciencia vigilante del proceso gerencial1 ”; conciencia social y socializada, es decir, que coexiste en cada uno de los responsables de los procesos, la firme convicción de realizar su tarea dentro de los parámetros establecidos y de manera productiva, generando un ambiente fuerte de control, basado en el reconocimiento de sus pares y coordinadores por el valor agregado. En el esquema de un sistema de gestión de la calidad se debe “encajar la competencia de los proveedores de servicio y sistemas de apoyo con los niveles de servicio necesarios para lograr la satisfacción del cliente – usuario2 ”; en este contexto la competencia es entendida como “ la habilidad, demostrada, de una persona para aplicar el conocimiento y destrezas necesarias, de forma satisfactoria, en la realización de una tarea asignada3 ”, es decir, un saber hacer en el decurso de una cadena de valor organizacional.

mitan de una parte, que la administración establezca objetivos claros y comunicados (motivación – acción), se entreguen los recursos físicos y tecnológicos necesarios y suficientes, de acuerdo con los niveles de posibilidad financiera y, de otra, la disposición del ejecutor de las tareas para encausar sus acciones con sólidos compromisos éticos, iniciativa y creatividad permanentes, conciencia crítica de su labor, fundamentada en su experiencia y en valores de sinceridad y confianza. No obstante lo anterior, las personas involucradas en la organización pública o privada, antes que empleados, pertenecen a un conglomerado social que ejerce sobre ellas

Sin embargo, estas sinergias internas sólo se logran si existe un espacio de garantías y compromisos institucionales, que per-

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una influencia manifestada en sus hábitos y costumbres moldeadas en su proceso de formación que generan una impronta en su forma de pensar y sentir, y que contrasta o se identifica con sus pares laborales. Esta pluriculturalidad, genera la necesidad de una convivencia a través de reglas claras fijadas por la institución, orientadas bajo el principio de la tolerancia y el respeto de sentirse “iguales en las diferencias”. En este contexto, las crisis mundiales de grandes empresas, han generado la necesidad de que los llamado “códigos de conducta”, dejen de ser parte de la escenografía institucional y se interioricen a través de una declaración abierta y pública de su adopción, por cada uno de los involucrados en las tareas de la entidad o empresa. No siempre la dirección de las organizaciones toma decisiones que favorecen a la totalidad de sus colaboradores, generalmente, un ascenso, traslado o incorporación causan resquemores o a veces simplemente envidias que se traducen en conflictos, que según su intensidad pueden erosionar el buen clima laboral del área funcional respectiva o de la misma entidad, dando al traste con el cumplimiento de las tareas y objetivos de la misma. Constituye un reto de la dirección de las organizaciones el establecer políticas que permitan el cumplimiento de las reglas de juego establecidas y, para ello, existe un intangible organizacional denominado “servicio al cliente interno” (Serna 1996) caracterizado por ser perecedero, porque se produce y consume instantáneamente; Continuo, en la medida en que propende por el mejoramiento del talento humano; Integral, porque involucra la totalidad del potencial humano y sus diferentes factores internos y externos; Promesa básica, se constituye en el

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Aquí se debe resaltar la imporestándar para medir la satisfacción tancia que los programas de evaluade los clientes internos ción del desempeño y, en ese sentido, el cumplen, en el propósicliente “siempre tiene la to de prevenir acciones razón” cuando exige que «No siempre de intolerancia, por la no cumplamos las políticas la dirección de las existencia o aplicación y lo que prometemos; y de políticas, baValor agregado, la presorganizaciones efectiva sadas en sistemas de tación integral de este medición sobre resultatoma decisiones servicio más allá de ser dos esperados, previaun deber legal, debe que favorecen a mente conocidas y conasegurar la permanencia, convivencia, produc- la totalidad de sus certadas; que apliquen a la totalidad del personal tividad y bienestar social colaboradores, –no a un grupo-, que de los empleados. generalmente, un recojan la totalidad de las actividades desarroEl establecimiento ascenso, traslado llas con base en planes efectivo de este servicio implica que el ciclo de o incorporación y cronogramas de actividades; que trascienda desarrollo del talento en síndrome del “formucausan organizacional este lario” y el momento de orientado por el conociresquemores o a “subjetividades” del miento profundo del evaluador; en definitiva personal asociado a las veces un sistema que labores misionales y de simplemente propenda más por la apoyo y, que estos a su auto – evaluación resvez, conozcan a fondo la envidias que se ponsable que por impoorganización en la que sición del “malo” y el traducen en están involucrados, solo “bueno”; siempre tenasí es posible establecer conflictos». dremos la necesidad políticas certeras y supemejorar. rar los pequeños o grandes conflictos que se Todas las instituciones, además suscitan en las organizaciones. de cada profesional o persona, que

quieran lograr mejores resultados económicos, deben enfrentar los nuevos problemas que conlleva la gestión del talento humano; no sólo tratar de mantenerse sino ser competitivos. Para nadie resulta desconocido que la innovación constante en tecnología y medios, hace cada vez más complicado el ejercicio de la actividad laboral productiva.

Como hemos expuesto, el futuro de cualquier organización radica en su gente, en las características de las personas que la componen y en sus habilidades y competencias individuales. No obstante, buscar su idoneidad y compromiso, puede ser una labor complicada y a veces frustrante. Capacitación entusiasta y resultados pobres. Esta parece ser la constante actual. Finalmente, en escenarios de administración de la pobreza, es decir, bajo permanentes reducciones de recursos financieros, físicos y tecnológicos, existe una propensión mayor o un alto riesgo de la ocurrencia de conflictos laborales, por

la inexistencia de espacios físicos adecuados, de programas de capacitación integral y bienestar social, convivir bajo la paradoja de “más estrechos o cercanos pero más incomunicados”, entre otros aspectos, que afectan el buen clima laboral. Tal y como lo expresa Mafalda (Quino 1983) “(...) Justo a mi me tocó ser yo”, es decir, tenemos una realidad organizacional y de nuestra actitud – tanto personal como de la dirección - depende el ahondar la profundidad del conflicto o buscar solucionarlo; nuestra propia conciencia es en definitiva nuestro juez supremo. 1 Kaplan, Robert, Mallo, Carlos y otros. “El Control Interno” en “Contabilidad de Costos y Estratégica de Gestión”. Edit. Prentice Hall. Madrid 2000. 2 ICONTEC. “Guía sobre la Norma NTC-ISO 9001:2000” Manual para la Industria del Servicio. Edit. Icontec. Bogota, D.C., 2002. Pag. 3. 3 Ob. Cit. Pag. 10.

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TERCER CONGRESO NACIONAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA

y servidores públicos, en general, la utilidad de la información de base contable para la gestión gerencial del Estado, así como la importancia del Control Interno Contable y, paralelamente, retroalimentar a la Contaduría General de la Nación sobre necesidades metodológicas, técnicas, normativas e instrumentales que nutran la permanente actualización de su marco de disposiciones con miras a contribuir efectivamente en la modernización conceptual, administrativa y operativa del manejo de las finanzas y de las entidades públicas.

Juan Felipe Lemos Uribe Secretario Privado

P

or iniciativa del Contador General de la Nación, Jairo Alberto Cano Pabón, la Contaduría Ge neral de la Nación, con el apoyo USAID/ CASALS llevará a cabo los días 4,5 y 6 de noviembre del presente año, en el Centro de Convenciones Gonzalo Jiménez de Quesada, el Tercer Congreso Nacional de Contabilidad Publica, denominado “Control Interno Contable Herramienta para la transparencia en la gestión pública”, para el que se espera una participación aproximada de 1600 personas, entre las que se cuentan servidores públicos y particulares del ámbito de la contabilidad pública. Luego de dos versiones realizadas en 1997 y 1999, de manera exitosa, el Tercer Congreso Nacional de Contabilidad Pública está llamado a adquirir una alta trascendencia institucional, con miras a afianzar el proceso y los escenarios de construcción de la cultura contable pública en el país, dentro de una dimensión que facilite mostrar a los representantes legales, equipos directivos de gobierno

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Es así como, con el desarrollo del proyecto estratégico denominado “Tercer Congreso Nacional de Contabilidad Publica”, la Contaduría General de la Nación apunta a cumplir el cometido estatal de mejorar la calidad de la información contable y estadística pública que reportan los 3.200 entes públicos del país, a efecto de poder suministrar información razonable y socialmente útil, ajustada a la realidad financiera y económica del Estado colombiano y que sirva para la toma de las

«Luego de dos versiones realizadas en 1997 y 1999, de manera exitosa, el Tercer Congreso Nacional de Contabilidad Pública está llamado a adquirir una alta trascendencia institucional, con miras a afianzar el proceso y los escenarios de construcción de la cultura contable pública en el país».

En este orden de ideas, el objetivo que se pretende alcanzar con la realización del Congreso, consiste en brindar a los asistentes herramientas, modelos, métodos y procedimientos, desde las perspectivas nacional e internacional, que ayuden a los responsables del manejo, tanto de la información contable pública, como del control interno en las entidades estatales, a diseñar e implementar controles contables que garanticen que las actividades, operaciones y actuaciones del ente publico, así como la administración de la información y recursos, se hagan conforme a los parámetros constitucionales y legales vigentes y dentro del marco las políticas de dirección y planes indicativos trazados por cada entidad.

y Sociedad; y Cuadro de Mando.

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grandes decisiones en todos sus niveles.

El modelo académico que se va a utilizar durante el desarrollo del congreso consiste en combinar las exposiciones magistrales, conferencias y ponencias temáticas, brindadas por reconocidos expertos nacionales y extranjeros, con la presentación de situaciones ilustrativas, con el fin de ofrecer a los participantes información que les permita mejorar los niveles de gestión en la administración pública. CARLOS ARTURO RODRIGUEZ Coordinador Unidad de Planeación

En este certamen académico se desarrollarán los siguientes temas: Auditoría Interna y Contabilidad Pública; Perspectiva del Control Interno en Colombia; Sistemas de Información Financiera; Indicadores de Gestión – Control Interno; Contabilidad, Control

El certamen esta dirigido a ministros, superintendentes, presidentes, gerentes, directores, representantes legales, de las entidades oficiales del sector central y descentralizado, del nivel nacional y territorial, al igual que a los contadores de dichas entidades, a los jefes de las áreas contables, financieras y de control interno.

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Por: Jairo Alberto Cano Pabón, Contador General de la Nación

1. Aspectos generales Un análisis de la contabilidad desde la perspectiva histórica permite afirmar que su evolución se debe esencialmente a los cambios que presentan permanentemente los sistemas económicos, los cuales van generando, como es natural, nuevas necesidades de información para la gran variedad de usuarios. Son los entornos económicos, políticos y sociales los factores que más condicionan los desarrollos de la disciplina contable. Esto se desprende de los estudios que a nivel internacional se han realizado para efectos de hacer taxonomía o clasificación de los sistemas contables, en donde el entorno y los elementos específicos de los sistemas de contabilidad son los criterios fundamentales que más contribuyen a estos propósitos taxonómicos. En términos generales, la historia colombiana revela, hasta finales del siglo XX, un aislamiento de tipo económico que se evidencia con el análisis de las exportaciones e importaciones y su baja relación con el Producto Interno Bruto – PIB, situación que, sin duda alguna, ha tenido fuertes influencias sobre nuestro modelo de contabilidad, pues, en este caso, el objetivo del sistema es producir una información contable que se ajuste a las necesidades de los usuarios bajo un modelo de desarrollo de economía cerrada. A partir de 1990 se comienza a observar que Colombia decide progresar económicamente por la vía de la integración, se empiezan a evidenciar cambios de la política económica con el fin de lograr mayor participación del país en la economía mundial. Hoy se puede afirmar, con relativa tranquilidad, que el proceso de internacionalización de la economía nacional (o globalización, si se quiere) es un proceso sin reversa que “permite un juego más libre de las fuerzas de mercado”. Esta nueva realidad sugiere, necesariamente, un fortalecimiento de las fuerzas productivas y una modernización de los sistemas de información a fin de ser más competitivos. No cabe duda que la globalización es una nueva alternativa de desarrollo, en donde la contabilidad, como generadora de sistemas de información, ocupa un lugar preponderante, pues a partir de ella se obtiene el conocimiento necesario para controlar adecuadamente los recursos de un determinado ente, cualquiera sea su objeto social. En esta medida, la

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contabilidad también deberá experimentar las transformaciones acordes con las nuevas exigencias y desarrollos.

2. Normas internacionales de contabilidad pública Puede afirmarse que el tema de normas internacionales de contabilidad pública es un tema poco tratado y conocido. Mientras que las normas de IASB (antes IASC) han sido ampliamente divulgadas y estudiadas, además discutida su conveniencia en el contexto nacional desde hace un tiempo bastante considerable; las normas de contabilidad pública han permanecido en el “anonimato”. La anterior situación puede encontrar explicación en los siguientes hechos: de un lado, al poco tiempo de emisión de normas de contabilidad propiamente dichas por parte del organismo emisor – IFAC (pese a su existencia desde 1977), de otro, a la urgencia manifiesta de aplicar

«No cabe duda que la globalización es una nueva alternativa de desarrollo, en donde la contabilidad, como generadora de sistemas de información, ocupa un lugar preponderante, pues a partir de ella se obtiene el conocimiento necesario para controlar adecuadamente los recursos de un determinado ente».

las normas de IASB a partir del año 2005, y, finalmente, a la poca atención prestada a este tema por el organismo regulador de la contabilidad pública en nuestro medio, derivada

de una actitud similar de organismos como el FMI y el Banco Mundial. Dada esta situación, es pertinente insistir que así como para el sector privado existe el IASB como organismo emisor de normas internacionales de contabilidad, el sector público tiene a la Federación Internacional de Contadores (IFAC), el cual, a través de su Comisión del Sector Público (PSC, por su sigla en inglés), emite normas internacionales de contabilidad pública (comúnmente conocidas como IPSAS – International Publics Accounting Standars, o en otros casos denominadas NIC SP – Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público); y en la actualidad el tema reviste toda la importancia para la Contaduría General de la Nación (CGN) y comienza a despertarse un gran interés en la comunidad académica. Para un acercamiento con las mencionadas normas, se relaciona en el siguiente recuadro un listado de las veinte normas que hasta momento se han emitido, incorporando para cada caso una breve descripción:

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* La descripción es tomada esencialmente del objetivo que tiene cada norma internacional de contabilidad pública. Estas normas aplican para todas las entidades del sector público, excepto “Empresas Públicas”, entidades éstas que, en el caso colombiano, corresponden esencialmente a Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta.

En la parte introductoria de la primera NIC SP, relativa a la presentación de estados financieros, se indica que “El Comité del Sector Público de la Federación Internacional de Contadores (el Comité) se halla desarrollando en la actualidad un conjunto de normas de contabilidad recomendadas para las entidades del sector público, bajo la denominación de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP). El Comité reconoce los importantes beneficios que conlleva el lograr una información financiera consistente y comparativa entre diferentes juris-

dicciones y considera que las NICSP cumplirán un rol fundamental para hacer que tales beneficios se materialicen. La adopción de las NICSPs por parte de los gobiernos acrecentará tanto la calidad como la comparatividad de la información financiera presentada por las entidades del sector público de los diversos países del mundo. El Comité reconoce el derecho de los gobiernos y los entes normativos de establecer pautas y normas contables para la presentación de la informa-

ción financiera del sector público de sus respectivas jurisdicciones. El Comité recomienda la adopción de las NICSP y la armonización de los requisitos nacionales con las NICSP. Los estados financieros llevarán la especificación de que cumplen con las NICSP sólo si cumplen con todos los requisitos de cada Norma Internacional de Contabilidad del Sector Público que les sea aplicable”. Subraya fuera de texto. Sin entrar a debatir sobre la forma como se debe desarrollar el proceso sobre normas internaciona-

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les de contabilidad en nuestro país (adopción o ajuste que conduce a armonizar), es importante que el lector se percate de las situaciones que se vienen exponiendo en el trabajo y de las consideraciones de la IFAC subrayadas en el párrafo anterior, para que saque sus propias conclusiones.

3. Acciones adelantadas por la CGN Para la Contaduría General de la Nación, el tema de normas internacionales de contabilidad pública reviste toda la importancia. Por ello, la “armonización de las normas emitidas por este organismo con los parámetros establecidos por IFAC” se ha materializado en un proyecto de investigación que pretende determinar las diferencias entre unas normas y otras, y realizar las modificaciones que se consideren pertinentes para lograr la “armonización de los requisitos nacionales con las NICSP”. Sin pretender hacer en esta parte del trabajo desarrollos exhaustivos sobre los hallazgos o análisis comparados realizados por el Grupo de Investigación, se indican seguidamente algunos aspectos importantes que ilustran sobre la aplicación de las normas internacionales al caso colombiano:

3.1. Aspectos generales del análisis Se destacan los siguientes aspectos: 1. La estructura de las normas internacionales de contabilidad para el sector público difiere sustancialmente de la que ha desarrollado la Contaduría General de la Nación. Así, las normas internacionales de contabilidad tratan los temas de manera aislada, por ejemplo, los temas sobre “Títulos Finan-

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cieros” y el relativo a la “Contabilidad de Inversiones en Empresas Vinculadas”, aunque tienen relación, se reglamentan mediante dos normas: NICSP 15 y 7, respectivamente; en tanto que el Plan General de Contabilidad Pública colombiano desarrolla las normas técnicas de manera integral atendiendo a la estructura de los Estados Contables. En el caso de las inversiones se desarrolla toda la temática en una sola norma (Norma Técnica relativa a las inversiones). Ello no implica necesariamente que la forma de reconocer y revelar los hechos económicos entre una y otra normativa sea distinta. Respecto de esta diferencia, y atendiendo la recomendación del Grupo de Investigación de Normas Internacionales de Contabilidad, la Contaduría General de la Nación ha decidido continuar con su propia estructura normativa, por las siguientes razones: ·

·

·

Los usuarios de la información y quienes deben aplicar la regulación conocen suficientemente la estructura actual, la cual goza de características tales como sistematicidad y coherencia. Cambiar la estructura podría representar confusión a los usuarios de la información y de la normas, por cuanto en las NIC SP no se encuentran desarrollados todos los temas que ha normatizado la CGN. Se considera que el asunto de la estructura de la regulación es de forma. Lo realmente importante son los aspectos procedimentales cuya aplicación hace diferente a la información contable en uno y otro país, así se expresa en las NIC SP.

2. Existen aspectos desarrollados por las normas internacionales que no son tratados de manera es-

pecífica por las normas locales, es decir que no se encuentran regulados mediante la expedición de un acto administrativo (circular externa o resolución, por ejemplo). No obstante, están trabajados en el marco conceptual o en el modelo instrumental del Plan General de Contabilidad Pública. Ejemplos de estos aspectos son: ·

· · · ·

•

“Superávit o Déficit Neto del Periodo, Errores sustanciales y Cambios en las Políticas Contables” (NICSP 3) “Costos Financieros” (NICSP 5) “Contratos de Arrendamiento” (NICSP 13) “Contratos de Construcción” (NICSP 11) “Inmuebles mantenidos como una Inversión (Financiera)” (NICSP 16) “Provisiones, Pasivos y Activos Contingentes” (NICPS 19)

3. La CGN no ha regulado sobre temas tales como:

•

•

“Presentación de información Financiera de las Participaciones en Asociaciones en Participación” (NICSP 8). “Presentación de Información Financiera en Economías Hiperinflacionarias” (NICSP 10).

4. Las Normas no mencionadas específicamente en los dos últimos puntos son objeto de análisis a fin de encontrar los elementos susceptibles de ajuste. 5. Se observa una diferencia terminológica para la definición de conceptos que no implican diferencias semánticas, como por ejemplo el término de “devengado” en la norma internacional y el de “causación” en la normativa contable local. Otro ejemplo de esta situación es el término “Empresa en Marcha” para la norma internacional y “Gestión Continuada” para la norma local. En este caso, se recomienda, de considerarse estrictamente nece-

sario, hacer la adopción de los términos que trae la normativa internacional. 6. En ciertos casos, puede evidenciarse para ambas normas una equivalencia terminológica, pero que su semántica o significado es diferente. Como ejemplo es pertinente citar el concepto de “Activo”. 7. La normatividad contable pública colombiana ha definido bajo la lógica deductiva la construcción de su Marco Conceptual, el cual atendiendo a esta misma lógica contiene los siguientes elementos: postulados, objetivos, usuarios, características y requisitos de la información, principios y normas técnicas. Por su parte, la Norma Internacional establece que las políticas contables están constituidas por principios, métodos, convencionalismos, reglas y practicas de carácter específico. Esta estructura no hace explícita la sistematización de los elementos que conforman o deben conformar un marco conceptual como fundamento de la regulación contable que condiciona a los sistemas de información. 8. El objetivo de la Norma Internacional es definir estándares globales, mientras que el de la norma local es regular específicamente los procedimientos aplicables al sector público colombiano, considerando sus particularidades. 9. Hasta el momento las normas internacionales de contabilidad pública emitidas por IFAC han sido producto de adaptaciones (en muchos casos adopciones) que se han hecho de las normas internacionales de contabilidad emitidas por IASC. 10. El planteamiento del numeral anterior, el hecho de que la Norma Internacional de Contabilidad Pública reglamente específicamente

“Estados Financieros de Propósito General”, y el contenido de las mismas normas internacionales, son argumentos que permiten colegir que estas normas tienen un enfoque privado y, en consecuencia, son eminentemente financieras; en tanto que las normas emitidas por la CGN, además de lo financiero, se soportan en el postulado de la “utilidad social” de la información contable. 11. Las diferencias en los objetivos, la estructura, la terminología y otros aspectos idiomáticos, así como los enfoques, generan dificultades en el proceso comparativo. 12. Las Normas Internacionales de Contabilidad no desarrollan los aspectos generales que caracterizan al sector público, en tanto que la norma contable colombiana desarrolla temas, como por ejemplo, los relativos al Plan de Desarrollo y su ejecución, al presupuesto de ingresos y gastos y su ejecución, a la inversión social, mecanismos de financiación, las transferencias e ingresos fiscales, el crédito público, los recursos naturales y del ambiente, los bienes de beneficio y uso público; temas que pueden ser considerados como fortalezas frente a los estándares internacionales. Y en esta medida serán expuestos a la IFAC para que sean objeto de discusión y retroalimentación del proceso de normalización internacional que se adelanta en materia de contabilidad pública.

3.2. Aspectos específicos del análisis Los siguientes aspectos se desprenden esencialmente del análisis comparado de la norma internacional número 1 (presentación de estados financieros) con el Plan General de Contabilidad Pública – PGCP: 1. El ámbito de aplicación de las normas internacionales se extiende a todas las entidades del sec-

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tor público con excepción de las “Empresas Públicas”, en tanto que la norma contable nacional aplica a todas las entidades que hacen parte de la estructura del Estado. Adicionalmente, incluye las personas naturales o jurídicas que manejen recursos públicos, en lo relacionado con éstos. 2. El concepto de “Empresa Pública” de que trata la norma internacional se refiere a la “...entidad que reúne todas las siguientes características:

o que la misma ley autoriza su funcionamiento, y tienen como objeto social el desarrollo de actividades industriales y/o comerciales. Son ejemplos de este tipo de entidades las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta. 3. La norma internacional no aplica a partidas no significativas, en tanto que la normativa nacional orienta a los entes públicos para el debido reconocimiento de todos los hechos económicos, financieros y sociales que este haya realizado,

(a) es una entidad que tiene la facultad de contratar en su propio nombre. (b) se le ha asignado la autoridad financiera y operativa de llevar a cabo un negocio; (c) en el normal curso de su negocio vende, a otras entidades, bienes y servicios en que incluye una utilidad o la recuperación del costo total de los mismos; (d) no depende de un financiamiento continuo de parte del gobierno para permanecer como empresa en marcha (excepto en el caso de la compra de productos en condiciones de libre mercado); y (e) es controlada por una entidad del sector público. La norma internacional precisa que “El término Empresa Pública (EP) incluye empresas comerciales, como las de servicio público, y empresas financieras, como las instituciones financieras. Las EP no son, en lo esencial, diferentes a las entidades que realizan actividades similares en el sector privado”. En este sentido, para el caso colombiano, son Empresas Públicas aquellas entidades creadas por ley

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atendiendo la universalidad como característica de la información contable pública. 4. El PGCP tiene previsto un desarrollo mucho más amplio en cuanto a los estados contables e informes complementarios a nivel individual y consolidado. La NICSP 1 considera únicamente los estados contables básicos, a los que denomina de “uso general”, en tanto que el PGCP considera, adicionalmente,

estados fiscales, estados de naturaleza cualitativa y una amplia gama de informes complementarios a nivel individual y consolidado. 5. Tanto la norma nacional como la internacional coinciden en la base de “causación” (término utilizado por la norma nacional) o devengado (término utilizado por la norma internacional) para reconocer contablemente las operaciones que realizan los entes públicos; es decir, que los hechos financieros, económicos y sociales deben registrarse en el momento en que sucedan, independientemente del instante en que se produzca la corriente de efectivo que se deriva de éstos. 6. Se evidencia una diferencia semántica en el concepto de “Activo”. Mientras la norma nacional define el concepto en términos de las “Cuentas representativas de los bienes, derechos y pertenencias, tangibles e intangibles, del ente público, de los cuales se espera contribuyan al desarrollo de la función administrativa o cometido estatal”, la norma internacional lo define como los “recursos controlados por la entidad como consecuencia de hechos pasados y de los cuales se espera que fluirán a la entidad beneficios económicos futuros o un potencial de servicio”. Subraya fuera de texto. Puede evidenciarse que la norma nacional no define a los activos como recursos controlados, pues ello significaría que gran cantidad de bienes y derechos que actualmente se manejan en cuentas de orden pasaran a hacer parte de los activos, produciéndose un efecto bastante significativo que distorsionaría la información contable, razón por la cual el Grupo de Investigación no propone modificación alguna a la norma nacional.

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«Auditoría interna se define como una actividad de aseguramiento y consulta».

L

a Administración Pública, luego de un profundo estudio, detectó la necesidad de institucionalizar y fortalecer el Control Interno como alternativa para combatir la corrupción, comprometiendo a todas las entidades oficiales. El país entró en un proceso de modernización en este aspecto a partir de la Constitución de 1991, mediante la ley 87 de 1993, la cual estableció el propósito de eliminar el control previo, que venía ejerciendo la contraloría y las contralorías territoriales, para reemplazarlo por un modelo específico que condujera a utilizar mecanismos de autocontrol institucional; es decir, que las propias empresas se responsabilicen de la administración de los recursos. Eso, particularmente, es lo que se viene haciendo en el mundo, en términos de buscar sistemas de control eficientes.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

La Oficina de Control Interno de la Contaduría General de la Nación está desarrollando procedimientos concretos en este aspecto y, lo primero que hay que decir se refiere a la necesidad de entender el marco actual del control interno en Colombia, para poder institucionalizar su fortalecimiento, que es en lo que actualmente está empeñado el Gobierno.

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Fabio Raúl Trompa Ayala - Jefe Oficina de Control Interno

Colombia está asistiendo a un diagnóstico claro sobre la base de que el control estatal, en general, enfrenta una severa crisis en el ámbito territorial, especialmente en la parte externa fiscal, porque no se han visto los resultados esperados. Además, hay una

cantidad de recursos del Estado muy importante que están destinados a financiar estos controles y los resultados, como ya se advirtió, no son los esperados.

«En 10 años existen aún instituciones públicas que han entendido el control El Control Interno como un interno más como un deber legal deber legal que En Colombia co- como un instrumento menzó el proceso norgerencial.» mativo hacia el Control Interno con muy buen augurio, pero ya en el proceso de aplicación es donde estamos un poco quedados, es decir, que en diez años existen aún instituciones públicas que han entendido el control interno más como un deber legal que como un instrumento gerencial

En este aspecto, la Contaduría General de la Nación tiene por ley dos funciones concretas, que la Corte Constitucional le ratificó y que le asignan la responsabilidad, como cualquier Institución pública, de establecer y diseñar, en su interior, sistemas de Control Interno que, a su vez, le permitan cumplir con los objetivos para los cuales fue creada y que sus recursos estén salvaguardados en la medida en que existan actividades de control que tiendan a minimizar o a reducir los riesgos en cada uno de sus procesos. La Corte Constitucional, igualmente, define la Contaduría General de la Nación como una entidad de carácter regulatorio en contabilidad pública, y la Ley 298 del 96 le dio la facultad de regular en el tema del Control Interno Contable: Es decir, lo que la Contaduría ha venido haciendo desde 1998 a la fecha, es exigir a todas las entidades públicas que le pongan atención al diseño y construcción de sistemas de infor-

mación financiera, particularmente en el mejoramiento de la calidad de esa información. El titular de la Oficina de Control Interno en la Contaduría es el Dr. Fabio Trompa. Especialista en la materia y quien ha adoptado una actitud integral y definitiva para introducir en la Entidad los principios técnicos y legales de un verdadero sistema de Control Interno.

Según su concepto, hoy se puede afirmar que, luego de ocho años, la gran mayoría de las 3.200 entidades públicas tienen diseñados sus sistemas de información contable, aunque no con la calidad suficiente; por lo que se requiere seguir trabajando en el tema de la calidad. “En eso estamos trabajando y la oficina de control interno colabora en lo que tiene que ver con el diseño y estructuración de la política de Control Interno Contable y al interior de la Contaduría realiza las evaluaciones permanentes para cumplir con una de las funciones que le tocan a la Institución.” Si de mostrar avances se trata, en cierta medida lo que se puede colocar sobre la mesa es que el Estado admitió la obligación de enseñar y capacitar sobre los sistemas de control, que estos se acerquen más a las necesidades y que no se conviertan simplemente en prácticas referenciales o nominales. Dentro de este amplio panorama, también se han escuchado algunas críticas, especialmente en el rol que éstas cumplen lo mismo que quienes están al frente de cada estrategia. Se ha dicho, por ejemplo,

que, como los jefes de Control Interno son designados por los representantes legales, en cierta medida su trabajo está un poco perdido en términos de que a veces no tienen una real independencia para hacer notar desviaciones. Se entiende que la corrupción es un procedimiento de desviación donde se pondera el interés privado sobre el interés público y en ese sentido está claro que el jefe de control interno, encargado de hacer una función de evaluación al interior de la empresa, debe tener una absoluta independencia mental y administrativa en su trabajo y ahí es donde se plantean algunas glosas de comportamiento y actitud. Pero está definido el instrumento y lo importante es usarlo, y que se tenga la voluntad política de que el representante legal, el gobernador, el alcalde, el ministro o el jefe de departamento administrativo, tengan también conciencia de que esa es una herramienta que le permite orientar mejor su gestión. Se ha establecido también, en el ámbito internacional, que cualquier modelo de control interno lo que acoge como objetivo fundamental es imprimirle eficacia y eficiencia en las operaciones, confiabilidad en la información institucional o financiera y cumplimiento del entorno normativo que se le fije. Estos aspectos se logran a través de elementos como:

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El ambiente del control interno, que es fundamental, sobre lo cual se ha venido trabajando insistentemente. A través de la valoración o administración de riesgos. Por intermedio de actividades de control que específicamente traten de reducir esos riesgos. Con Canales de informa-

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ción y comunicación en los cuales el Estado tiene marcada debilidad y existe la necesidad de trabajar para reducir el amplio margen de riesgo existente. Otro elemento básico es el tema de monitoreo y retroalimentación continua que es donde se pierde un poco la sostenibilidad de la política, en la medida en que los cambios de gobiernos, sobre todo al nivel territorial, imprimen reformas y estilos diferentes aspecto que erosiona la continuidad de las políticas de fortalecimiento de control estatal.

El Estado capturado Una encuesta del Banco Mundial que recoge criterios de 8 mil personas, incluidos funcionarios públicos, usuarios, empresarios, deja ver que el problema de la corrupción menor no es grave, pero a medida que el nivel sube la corrupción llega a cifras relevantes. Incluso se ha dicho que el problema de fondo en Colombia es que el Estado está capturado a través de los grupos de presión, los segmento poblacionales que encarnan diversas manifestaciones de violencia y los gremios económicos que presionan para que la regulación vaya en uno u otro sentido. Eso lo que demuestra es que el interés de fortalecer los sistemas de control interno y buscar que esto contribuya a reducir el riesgo y las desviaciones en favor de organizaciones privadas. Y lo que hay que hacer es trabajar en la profesionalización de los auditores y en el fortalecimiento del modelo existente en el país, que no es muy claro en términos de lo que se quiere y

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que lo entienda toda la administración. Sobre ello es que se debe trabajar, para convertirlo en una herramienta dúctil y eficaz. Entendemos que el Gobierno quiere ir en esa dirección. Definiendo los distintos niveles de la corrupción en la administración pública, se puede afirmar que el fenómeno se ha concentrado más en la parte alta de la escala de funcionarios públicos; es decir, que en la medida en que la escala va presentando niveles de complejidad en la administración, se presentan mayores problemas de corrupción. El soborno pequeño, para la búsqueda y cumplimiento de trámites, se ha venido reduciendo porque el Estado ha sido responsable en la reducción de esos trámites, aunque todavía faltan muchos por reducir. Aquí podría decirse que el fenómeno está controlado. Pero en la parte de contratación, que es donde se presenta el gran hueco de la administración, por donde se tienen los mayores riesgos de corrupción, ahí el problema se hace más evidente requiriendo un mayor control. La encuesta del Banco Mundial dice que en la parte de contratación se identifican problemas en los que el 82 por ciento de los empresarios han tenido que pagar a funcionarios internos para buscar la aprobación de licitaciones y la asignación de contratos. En los niveles de corrupción menor el problema no es tan grande. Pero cuando se llega a la media y alta, ya se experimentan situaciones más críticas hasta llegar a lo que el Banco Mundial llama la “CAPTURA DEL ESTADO, POR PARTE DE GREMIOS ECONÓMICOS Y MECANISMOS DE PRESIÓN GRANDES”. El análisis permite señalar que no existe un buen diagnóstico del problema aunque, por primera vez, se tiene una fuente de información

que va a permitir atacar los inconvenientes de fondo y por eso es que el Gobierno actual, comenzó a trabajar en el tema de la contratación, buscando detectar las falencias y los huecos que tiene el Sistema, a través de un proyecto modificatorio de la ley 80, dirigido a reducir los riesgos de desviación de recursos. El Jefe de Control Interno de la Contaduría General de la Nación, Dr. Fabio Trompa asegura que “lo que se pretende es que el Control Interno no llegue tarde a recoger cadáveres, con un efecto de auditoria tipo forense y tardía” Añade que el control tiene que ser preventivo, mediante una labor complementaria entre el Control Interno y el Control Externo, evitando los choques entre los dos esquemas. En otras palabras se busca que la labor que cumple el auditor interno en las empresas y el trabajo que realiza la Contraloría General de la

República en el sector público no genere ningún tipo de conflicto y antes por el contrario que le aporte un valor agregado a la gestión de control “Uno no puede llamarse e engaño en cuanto a que una denuncia determina el éxito o fracaso del control fiscal. Lo que debe haber es un control efectivo para generar precisamente un valor agregado” asegura el Jefe de Control Interno de la Contaduría, advirtiendo que los controles efectivos son los que generan ese valor, cuando se proyecta un mecanismo de auditoria de procesos continuos basada en riesgos y competencias. Es en este punto donde el control tiende a acercarse al ciclo de la operación y no está lejos, sino que va casi sobre la propia operación buscando detectar las debilidades de los procesos, para definir correctivos. Es hacia allí, hacia donde debe dirigirse el control efectivo y ello daría mas opción a detectar muy rápidamente las desviacio-

nes y la corrupción para imprimir alternativas de cambio y de eliminación del fenómeno. ¿Cuál es a futuro la estrategia para reducir la corrupción en niveles medio y alto?. Le preguntamos al Dr. Fabio Trompa. - En Colombia hay muchas personas, nacionales y extranjeras trabajando en el tema y recientemente el Banco Mundial y el BID están adelantando un estudio sobre el riesgo financiero país, para efectos de que el Banco esté tranquilo y que el manejo de los 3.000 millones de dólares que se le van a dar al Gobierno para inversión, garantice precisamente que se van a utilizar en inversión. Los dos organismos multilaterales se pusieron de acuerdo en el diagnóstico y fortalecimiento de los controles internos, como elemento de garantía sobre la inversión de esos recursos. ¿Y los resultados? - La primera parte del análisis plantea la necesidad de unificar el regulador en el

control interno, pues actualmente existen varias autoridades y organismos que están trabajando en el tema de la regulación lo cual ha provocado que el usuario tenga que soportar cierto tipo de regulaciones, que no se ven como complementarias e integradas porque el control interno no es más que la CONCIENCIA VIGILANTE DEL PROCESO GERENCIAL, es decir buscar trascender lo normativo y obligatorio e interiorizar que las actividades de control están en la gestión diaria de cada funcionario, que todo el mundo cumpla funciones permanentes de control en su trabajo. En segunda instancia, la Banca Multilateral está determinando el fortalecimiento ya institucionalizado de una política de Estado que demarque la línea hacia que dirección se quiere que vaya todo el proceso de los sistemas de control interno. Lo tercero es el diseño y estructuración de un modelo de control interno, por encima de los modelos de evaluación de control existentes en el país. “Estamos claros de que hay modelos importantes: pero una cosa son los modelos de evaluación y otra tener, más que un evaluador, saber qué se está evaluando porque en la medida en que el gobernador, el alcalde, etc., no entiendan para que le sirven los sistemas de control interno y lo consideren como una molestia legal y que la ley 87 le obliga a tener un sistema de control interno y no un jefe de control interno, pues no está claro para que es útil el control interno”. Así las cosas se llega a la conclusión de que en Colombia nos falta avanzar en la creación de una conciencia de alta gerencia pública para entender el control interno como un instrumento gerencial. Teniendo en cuenta estos aspectos Colombia tiene que ir hacia la necesidad de unificar el regulador

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y al fortalecimiento de los sistemas de Control Interno Institucional, pero atacando la cabeza visible de cada institución, profesionalizando los auditores internos, diferenciando que una cosa es el control interno como responsabilidad del representante legal y otra diferente es el jefe de control interno o Auditor interno como un elemento del sistema.

Un buen comienzo La auditoria interna no es simplemente un trabajo financiero sino trascender más hacia el Control Interno Administrativo y el Control Interno Contable de manera integrada. Lo que hay hacer es ir avanzando en la profesionalización y en ello LA MERITOCRACIA es un paso importante en cuanto a garantizar que los Auditores Internos tengan el perfil necesario para cumplir esa responsabilidad, porque la independencia de su gestión no la garantiza el hecho de que el funcionario sea designado por la Presidencia de la República, el Gobernador, alcalde, etc. Existen otros factores que tienen que ver con el valor agregado que se le aporta a la institución, como la misma forma de presentar los resultados del trabajo. Al jefe de control interno siempre se le juzga porque el valor agregado que genera no es tangible y por el contrario se advierte cada vez una situación más difícil respecto del fortalecimiento de los controles internos.

El Control Interno en los entes territoriales La experiencia de exigirle a las entidades, que presenten un informe sobre control interno contable ha permitido no solamente identificar los problemas más importantes que tienen las contabilidades públicas, sino mirar el grado de incidencia y las fortalezas que tienen los sistemas de Control Interno en el mundo real.

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Se puede decir, con base en la información que se posee, que en Colombia no hay laborando más de 1.800 jefes de control interno, en las 3.200 entidades. De otra parte, a raíz de una disposición legal que restringió el gasto en los entes territoriales, son muchos los municipios que no tienen, la obligación de nombrar estos funcionarios, debido a su estructura administrativa, es decir, que los municipios de categoría 3 a 6 no están obligados a nombrar un jefe de control interno. No obstante, ello no los exonera de diseñar y mantener sistemas de control interno. Ahí hay una gran debilidad y se plantea la urgente necesidad de acompañar a los alcaldes para que desde el mismo Estado y el Gobierno se les asesore técnicamente, para diseñar estos sistemas de Control Interno sin tener que designar

un funcionario especializado en el tema. Lo que hoy se detecta es que los entes territoriales plantean que como no tienen jefe de control interno, pues no diseñan, ni mantienen sistemas de control interno, a pesar de que la ley los obliga. De manera que no hay esa conciencia y responsabilidad de observar la calidad de esos sistemas. Sin embargo los alcaldes que están próximos a terminar su mandato sí recibieron capacitación sobre el particular como requisito para recibir su credencial. Pero no basta la capacitación mientras no haya también un acompañamiento técnico y una orientación sobre la materia. “Lo que se debe dar es un acercamiento de la administración central con los entes territoriales a efecto de que entiendan la dimensión de lo que ocurre por no tener en funcionamiento los sistemas

de Control Interno. Igualmente y como consecuencia de no observar esta normatividad aparecerán, entre otros efectos negativos: · ·

Por la vía de los controles internos es que se puede llegar a la administración de los riesgos del emprendimiento o inherentes al proceso de desarrollo, sin distraer el tema administrativo sino más bien centrándose en lo que implica un análisis integral y observando con detenimiento los factores de riesgo que afectan el cumplimiento de los objetivos institucionales.

Los malos manejos presupuestales, y No se lleva una contabilidad en debida forma que oriente decisiones.

Pero son hechos que aparecen más por el desconocimiento de las normas que por la intención misma de desviar recursos, pues muchas veces los alcaldes si bien actúan honestamente, no conocen de los procedimientos exigidos al respecto.

Cifras de Control Interno En promedio hoy en la Contaduría General de la Nación se reciben 1.700 informes de Control Interno Contable producidos por los entes territoriales; es decir, que hay una buena respuesta a este esfuerzo institucional. La mayoría de los problemas que se detectan, con la elaboración y envío de estos informes, se relacionan con la existencia de saldos antiguos pendientes por depurar, lo que equivale a considerar que la contabilidad no está reflejando la realidad financiera. Se conoce, de otra parte, de problemas con la ausencia de toma física de inventarios, por lo menos una vez al año. Los entes territoriales no acatan la norma al respecto y se presentan, por ejemplo, problemas de titulación de bienes inmuebles que son de propiedad de los municipios, por causas económicas para oficializar ese procedimiento. Para la Contaduría General de la Nación, dice el Dr. Fabio Trompa, “Lo importante es que ya existe un diagnóstico claro de los problemas y

se sabe de la existencia de unos 55.500 bienes inmuebles que son de propiedad del Estado. Hay también una política interesante del Gobierno que obliga la exigencia de determinar la localización y racionalización de esos activos. Hay avances en este sentido”

El Control Interno contra la corrupción El Gobierno Nacional considera que la contabilidad pública es un instrumento fundamental para luchar contra la corrupción, en la medida en que permite un mayor control sobre los recursos tanto financieros como patrimoniales, etc. Y se pasa de una contabilidad hacendalista y presupuestalista a una contabilidad patrimonial, donde ya no es simplemente ser eficiente en la ejecución de un gasto sino tener una visión integral en el manejo de los activos de las entidades públicas. El patrimonio público si tiene un dueño.

En Colombia, pese a los avances alcanzados lo cual proyecta una condición abonada para lograr resultados ampliamente positivos, se debe redimensionar el Control Interno con base en los avances internacionales, dándole un mayor fortalecimiento técnico tanto al diseño y construcción de los sistemas, como una asesoría directa a los entes territoriales, de manera que determine una nueva conciencia hacia ese control por encima de la actitud de no querer darle un valor agregado al sistema, por parte de los administradores o representantes legales. Hay que invertirle al control interno con el convencimiento de que por esa vía, la de optimizar los controles administrativos y financieros, es como se logra un buen resultado. Pero también hay que insistir en que mediante la eficiente AUDITORIA DE PROCESOS CONTINUOS BASADA EN RIESGOS Y COMPETENCIAS, se puede ir caminando hacia un avance definitivo del sistema de Control, que trascienda el campo normativo y presenta resultados en el campo de las necesidades institucionales. El solo hecho de haber obligado a que todas las entidades tengan un sistema contable es un punto de arranque importante, ya que uno de sus objetivos es mejorar el control interno y externo de los diversos entes públi-

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cos, en ese sentido entendemos calidad como sinónimo de control más eficiente. En la administración pública se requiere, en primer lugar, de la voluntad política de quien orienta la gestión, para aceptar el Control Interno como instrumento especial básico, junto con la planeación y la contabilidad; y en segundo lugar contar con la vocación de los organismos de regulación para buscar nuevos avances, involucrando más en los resultados el trabajo que se está realizando. En otras palabras se pretende acercar el ciclo de control al ciclo de operación, a través de los trabajos que generen un valor agregado. La auditoria interna se define como una actividad de aseguramiento y consulta que debe generar garantías y respaldo a través de documentos y declaraciones para sustentar la información. Este aspecto de

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«La contaduría General de la Nación ha identificado el fortalecimiento permanente de los controles a través de la evaluación y el mismo autocontrol, que además debe ser el camino directo hacia un verdadero control interno».

consultoría debe involucrarse en los planes de mejoramiento continuo, que es precisamente en lo que está empeñada la Contraloría, como instrumento final para fortalecer los sistemas de Control Interno. Si no hay compromisos

institucionales con nombres, recursos, personas y tiempos, pues nunca se va a fortalecer el control interno. La Contaduría General de la Nación ha identificado el fortalecimiento permanente de los controles a través de la evaluación y el mismo autocontrol, que además debe ser el camino directo hacia un verdadero control interno. Por eso hay que crear conciencia para que en cada institución haya tantos auditores como funcionarios, desde el punto de vista del autocontrol. Finalmente resulta inaplazable la existencia y declaración de un código de conducta y un norte ético que lleven a los funcionarios públicos a ejercer mediante la autorregulación, actividades de control eficientes, eficaces y economicas según el mandato del Artículo 9 de la Ley 87 de 1993. 1 Sentencia C- 487-87 m.p. Fabio Morón D.

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Luis Alonso Colmenares Rodríguez - Subcontador de Consolidación e Investigación

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asaron muchos lustros antes de que el país co nociera con certeza su verdadero patrimonio, compuesto por activos y pasivos. Como cualquier empresa en pleno ejercicio la nación genera ingresos y gastos y aunque su misión no apunta a alcanzar una utilidad, si debe registrar sus bienes, los ingresos generados por vía de impuestos y los gastos, de funcionamiento o de inversión. Y esa es la función que le ha sido encomendada por la Constitución a la Contaduría General de la Nación. En la estructura administrativa de este organismo funciona la Sub-

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contaduría de Consolidación e Investigación, dependencia que se encarga de recepcionar la totalidad de informes financieros producidos por las 3.200 instituciones de la administración pública nacional y territorial, para luego plasmar las cifras y datos en lo que comúnmente se denomina como el Balance General de la Nación. El ciclo previo a la elaboración del balance involucra la coordinación de todo el procedimiento de consolidación de la información contable que se produce en las entidades del nivel nacional y del nivel territorial, para que con base en el acopio de datos oficiales se produzca el Balance General de la Nación.

La responsabilidad de esta labor recae en la Sub-contaduría de Consolidación e investigación, al frente de la cual se encuentra el Dr. Luis Alonso Colmenares, un profesional curtido en la experiencia contable y dueño de una hoja de servicios destacados a favor del país. No resulta difícil el diálogo con este profesional, cuando de cifras se trata, pues se mueve como pez en el agua y hace gala de un gran conocimiento de la contabilidad pública. De él depende en gran medida que cualquier ciudadano colombiano, si lo desea, obtenga la más completa, precisa y objetiva información sobre el comportamiento de activos y pasivos del Estado.

“La información de carácter contable que procesa la Sub-contaduría de Consolidación e Investigación es la base primaria para la toma de cruciales decisiones por parte de la administración pública, porque aquí se encuentran los datos que requieren las autoridades públicas y aún los particulares”, precisa el Dr. Luis Alonso Colmenares. Y advierte además que “tratándose de información pública no existe ninguna reserva; no puede tenerla, pues la Contaduría tiene la responsabilidad de mantenerla». Desde el punto de vista normativo la Sub-Contaduría organiza todo lo que tiene que ver con el proceso de consolidación de la información y al mismo tiempo lleva a cabo procesos de análisis relacionados con la ciencia contable, a partir del desarrollo de varios proyectos de investigación que en este momento se están incumpliendo; con el fin de ir mejorando cada vez más, no tanto en la cobertura que está prácticamente completa y se sabe cuáles son los entes usuarios de la Contaduría General de la Nación, sino más bien en términos de calidad para obtener una información óptima, completa y confiable.

¿Cómo es el proceso de recepción y desarrollo hasta lograr el balance? La Contaduría General de la Nación no efectúa ningún registro contable y tampoco puede, desde ningún punto de vista, modificar la información de las entidades usuarias, es decir las que le reportan la información. La Entidad, en atención del mandato constitucional y legal que se le ha conferido, define unos

procedimientos para que la información contable sea registrada por parte de cada una de las entidades públicas que conforman el estado colombiano. Cada entidad está obligada, como ya lo hemos manifestado, a llevar su propia contabilidad. En Colombia la contabilidad pública se desarrolla sobre la base de una descentralización operativa, precisamente porque cada institución pública lleva su propia ordenamiento contable.

Todas las entidades son socias de una empresa que se llama Estado Prácticamente pudiéramos darle esa acepción y es ahí donde se lleva a cabo, desde el punto de vista de la contabilidad, una descentralización operativa. Ahora, con base en las normas que expide la Contaduría General de la Nación esa contabilidad que desarrollan las 3.200 instituciones se registra y se reporta de acuerdo con las condiciones y los plazos que la Contaduría ha definido. El reporte contable de las entidades se ejecuta por diferentes medios posibles. Hay organismos que están conectados, en línea, de tal manera que en el momento en que se efectúe el registro ya la informa-

ción está consignada en la bodega informativa de la Contaduría. Este mecanismo se realiza a nivel nacional, pero en el futuro las entidades territoriales se apoyarán en el programa SCHIP, que actualmente se encuentra en fase de ejecución, para poder poner a disposición de la Contaduría la información contable requerida. Hay otras instituciones que remiten la información vía Internet. La Sub-Contaduría la baja y la incorpora de inmediato al proceso de consolidación. Otras la envían vía correo en diskette o la traen directamente o por correo dirigido a este despacho; cualquiera de estos recursos es igualmente válido en tanto esté dentro de los plazos y exigencias que ha determinado la Contaduría.

Periodicidad Antes de que el Dr. Cano tomara posesión del cargo de Contador General de la Nación, existían distintas fechas para diferentes entidades y eso daba margen a un gran desorden, en términos de recepción de la información. Analizada la situación se llevó a cabo un proceso revaluador para proceder técnicamente a unificar todo el procedimiento en una sola norma, traducida en la Resolución 250 en donde se establecen las condiciones, plazos y requisitos para la presentación de la información. De esta manera quedó establecido que a partir de marzo del año 2003, a la Contaduría General de la Nación se le presentará la información de manera trimestral, en el mes siguiente al ciclo que corresponde. Es decir que estamos hablando de cuatro informes durante todo el año, aunque la

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obligación constitucional es la de elaborar el balance general por cada ejercicio anual; pero es conveniente ir realizando un seguimiento a la información contable y mantener un nivel de consistencia que otorgue seguridad en los datos; sin que ello signifique que se trata de mecanismo de control porque la Contaduría no ejerce ese tipo de funciones.

¿Qué parámetros utilizan los representantes de cada ente territorial o de cada organismo nacional para presentar esa información? Según los modelos y diseños que ha definido la Contaduría General de la Nación, existen unos formatos diseñados por la Contraloría que son de obligatoria aplicación y uso. En esos formatos, las entidades públicas introducen la información a partir del registro que llevan en sus propios libros y en la Contaduría se recibe para ser incorporada al proceso.

Entre las inconsistencias que se detectan se incluyen, por ejemplo los procedimientos que aplican y que no corresponden o el registro de información que no es del objeto del organismo correspondiente, porque cualquier otra información de carácter particular, relacionada propiamente con alguna irregularidad, la Contaduría lo único que hace es presumir la situación y trasladarla a los órganos de control.

¿ Qué complejidad enmarca el procesamiento de datos contables? Más que en razón al objeto es más bien a los niveles. El mayor grado de dificultad se da propiamente en los entes territoriales. La conta-

¿Es fácil detectar inconsistencias? Sí, en la medida en que se le pueda llevar un seguimiento minucioso de la información y ello se pone en evidencia y conocimiento del Contador General para que él a su vez tome las determinaciones que sean del caso, en el sentido de solicitarle a la misma entidad una explicación convincente sobre la situación anómala detectada y si pudiera haber alguna situación delicada dejarla conocer de las autoridades competentes, para que sean ellas las que avoquen el proceso de investigación si ello fuera necesario.

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bilidad de las instituciones del nivel nacional cuenta con un mayor seguimiento y eso brinda claridad en la aplicación de los procedimientos. Esa función la desarrollaba anteriormente la Contraloría General de la República, que ejecutaba un dispositivo de acompañamiento, mucho más inmediato y directo en las entidades nacionales, en cambio podría decirse

que antes del 5 de julio de 1991, los organismos territoriales actuaban como una rueda en materia de contabilidad pública; y es a partir de la nueva Constitución que este tema adquiere una individualidad propia. En los entes territoriales ha habido necesidad de llevar a cabo un proceso mucho más complejo, más dispendioso, de mucho más acercamiento y que todavía tendrá que desarrollarse por algún tiempo más para ir precisando y perfeccionando el mecanismo.

¿Cómo es el nuevo procedimiento? Prácticamente se ha partido de cero. Hemos empezado de nuevo, Porque antes de la Constitución de 1991 era la Contraloría General de la República la que atendía la función contable y para cada entidad particular tenía un plan de cuentas individual, sin embargo en el nivel territorial no existía esta metodología por lo que la situación era mucho más compleja y se llegaron a encontrar circunstancias extrañas como casos en los cuales tomaban como instrumento para el registro de la información contable modelos aplicados en el sector privado que no tienen nada que ver ni aplican para el sector público. Eso fue trascendente con la creación de la Contaduría General de la Nación porque a partir de su función se unificó todo ese proceso y hoy se puede decir que existe un solo Plan de Contabilidad Pública para absolutamente todos los entes públicos que existen en el país. Se trata de instrumentos ajustados al nivel nacional o territorial, e independientemente del objeto que desarrollen

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instituciones como una lotería, una licorera, una empresa industrial y comercial del estado, un servicio público; cualquiera sea el objeto que lleve a cabo, una Gobernación, un departamento, un Ministerio, tienen un mismo instrumento, en el cual está concentrada toda la actividad desarrollada por el Estado. Esta práctica contable, de alguna manera, facilita el proceso que se ha venido cumpliendo y al mismo tiempo unifica los procedimientos de contabilidad en todo el sector público.

¿Cómo ha sido la respuesta de los entes? En efecto ha habido una receptividad mayúscula. Un gran ánimo de colaboración y de aceptación de la misma Contaduría para lograr posicionarse desde el punto de vista institucional dentro de la estructura del Estado. La Contaduría General de la Nación hoy tiene, credibilidad; sus procedimientos se reciben de la mejor forma y se aplican contando con que el usuario sabe qué es, para lograr una mejor información. En ese sentido la Entidad no tiene de qué quejarse, pues recibe un amplio respaldo que se demuestra incluso en la forma como se recibe a los funcionarios cada vez que participan en un proceso de capacitación; y además por la permanente consulta, lo cual aumenta la credibilidad y proyecta mejores condiciones de capacitación de cara a organizar las diferentes entidades en los distintos niveles de la administración.

¿El proceso de depuración de la información permite detectar síntomas de corrupción? Para efectos de poder identificar la corrupción es importante advertir que sí es posible, además

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porque el sistema de información contable es consistente y debe constituirse en un instrumento válido y suficiente para desarrollar cualquier ejercicio y forma de control, porque en la contabilidad quedan registradas todas las operaciones que se hayan llevado a cabo con recursos públicos y allí están reflejados de manera precisa los recursos que tiene el Estado. Llevando a cabo unos procesos técnicos de auditoria por parte de cada uno de los órganos de control que tiene el Estado, trátese de la Contraloría, Procuraduría, Fiscalía o cualquier otra forma de control que se requiera, puede llegar a encontrar en la contabilidad elementos que le permitan establecer la calidad en el manejo de los recursos públicos y la comprobación de que se está cumpliendo o no con los objetivos que la Constitución le ha asignado al Estado.

¿Hay transparencia en el manejo de los dineros públicos y de los bienes del estado? Digamos que en ese sentido las condiciones sí han mejorado, porque de acuerdo con las últimas estadísticas que se han venido conociendo,

hace más o menos unos 5 o 7 años, según estudios e información procesada por la Organización Transparencia Internacional, Colombia siempre aparecía entre los cinco países más corruptos del mundo. Hoy, de acuerdo con el último reporte de esta ONG estamos en el puesto 52, lo cual demuestra que han mejorado ostensiblemente los procedimientos para la administración de los recursos públicos. «Hay mayor responsabilidad en el manejo de los recursos públicos a partir de ese indicador y se observa que la conciencia en materia de administración de recursos públicos ha ido en franca mejoría». El que hoy no ostentemos ese deshonroso quinto lugar entre los países más corruptos del mundo es una resultante fundamental del manejo transparente de los recursos, en la medida en que los procesos de rendición de cuentas se cumplan conforme a los parámetros establecidos. Pero además es el mismo ejercicio del control, en cualquiera de sus manifestaciones, mediante la intervención del mismo ciudadano que solicita información para estudiarla el que determina la transparencia de su manejo y permite al Estado desarrollar acciones eficientes y el cumplimiento de sus fines.

Todo esto no solamente deja ver claramente una disposición moral de los funcionarios y el cumplimiento de la gestión que a cada servidor público le corresponde, Se nota también un efecto sano en los procesos de contratación que se van dando ajustados a una licitación y garantizando que el contrato que se suscribe con un particular se lleve a cabo, se cumpla, no se deje en la mitad. Hoy no hay queja del servicio prestado o del bien suministrado, porque se actúa de acuerdo con las condiciones previstas. Esos son elementos que ayudan a concluir que en efecto, por la manera como ahora se están administrando los recursos, se ha mejorado notablemente.

¿Pese a estos resultados persiste el fenómeno de la corrupción? Lo que pasa es que en ese sentido tocaría tomar como dogma una afirmación que en algún tiempo se hiciera por parte de algún mandatario de la nación y que en su momento se convirtió en burla, pero que hoy quienes estudian el tema ya lo afirman con suficiente responsabilidad, cuanto que es hacia eso a lo que hay que llegar, y es que la corrupción hay que disminuirla hasta su más mínima expresión. Y el fundamento para una afirmación de esta naturaleza parte de que los actos de corrupción son manifestaciones o expresiones del error humano, porque el ser humano no puede sustraerse al cometimiento de una equivocación. Se pueden llevar a cabo procesos orientados a disminuir los márgenes de error y lo único posible para lograr este objetivo es eliminando a la humanidad. “Sin la humanidad el ser humano ya no va a cometer errores”. En la medida en que el ser hu-

mano esté en trance de susceptibilidad de cometer un error, también lo está de cometer un acto de corrupción.

¿Existe una escala de valores que permita medir ese fenómeno? Digamos que los organismos que se dedican al estudio del fenómeno y al seguimiento de las entidades públicas tienen sus propios instrumentos y los desarrollan con base en las teorías que han ido desarrollando, “En el caso de la Organización Transparencia Internacional que tiene tanta trascendencia y tanta credibilidad a nivel mundial, desarrollan instrumentos dirigidos a tener, de alguna forma, un parámetro que permita concluir en qué nivel pudiera encontrarse un país respecto del manejo de sus propios recursos; si padece el fenómeno de la corrupción y en que proporción». De hecho este es el objetivo del registro de la información: En el caso del sector público, que no es tanto llegar a determinar el patrimonio del estado pues ese no es su objeto sino el satisfacer las necesidades de la comunidad, tal como lo determina la Constitución Nacional. El Estado colombiano debe poner su patrimonio a disposición de quienes deben recibir en efecto los beneficios y la contabilidad puede determinar de manera efectiva, concreta, precisa, cómo ha sido el manejo de los bienes, derechos y obligaciones del sector público, y del Estado mismo en general y por esa vía conocer en donde se originaron los recursos y para qué fueron utilizados.

Después de varios años de aplicarse este proceso de rendición de cuentas, ¿en qué proporción prevalece el desorden?

Se puede establecer, desde la Contaduría General de la Nación y después de hacer el tránsito de antes y después de la Constitución, que la sintomatología muestra la existencia de un esquema de mayor organización y una mejor identificación de la información contable, precisamente porque existe una autoridad pública, un ente como la Contaduría que ha venido dando un orden, organizando los esquemas de información. “En efecto eso es lo que uno palpa con el nivel de cumplimiento, máxime si se tiene en cuenta que en el Balance General de la Nación del año 2002 el 97% de los usuarios de la contaduría cumplieron con la presentación oportuna de la información”. Eso es ya de entrada un indicador muy diciente para inferir que en efecto el ambiente es distinto, en término de registro de la información contable.

¿Y qué paso con ese 3% restante? Lo constituyen las entidades que están en proceso de liquidación,

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de supresión o que no han llegado a cumplir completamente su proceso. De todas maneras deberían suministrar la información contable mientras se termina la liquidación, aunque han entrado en ese trance de desorden por el mismo proceso liquidatorio en que están incursas y que no les permite cumplir con las obligaciones impuestas por la Contaduría. Esas son situaciones muy puntuales y fácilmente identificables que además no tendrían mayor trascendencia en la razonabilidad de la información, por el peso específico de ella. El 3% del cual hablábamos incluye también entidades que están hoy en una realidad nacional, que para nadie es desconocida. Son entidades territoriales que están en problemas de orden público, donde los grupos violentos atacan alcaldías, se toman los municipios, en fin, eso genera un clima de desorden en la información que como lo hemos advertido obstaculiza la identificación plena y al momento de la consolidación y de obtener el Balance General de la Nación no tienen mayor nivel de representatividad en cuanto al universo contable. Cuando la Contaduría empezó el proceso y definió un Plan Único de Cuentas, se llevó prácticamente el mecanismo de ida y vuelta, porque así como las entidades se identificaron ante la Contaduría para que las incluyeran dentro de su ámbito, la Institución a su vez realizó un ejercicio de cualificación de las entidades para exigirles el cumplimiento del proceso de rendición de información. “Se trató de un ejercicio bastante complejo y hoy en día podemos afirmar que ya están plenamente identificadas todas las entidades que deben rendir información a la Contaduría».

Hablábamos de que cada tres meses deben rendir información, si no se cumple esa obligación que pasa, ¿hay sanciones? Sí. De hecho el Código Disciplinario Único contempla entre los deberes que tiene todo servidor público el de llevar la contabilidad. Y el hecho de no cumplir con los procedimientos de la Contaduría, de no aplicar sus políticas, no cumplir con los plazos establecidos, está tipificado como falta gravísima que, según lo establece el Código Disciplinario, se sanciona con la destitución e inhabilidad en el ejercicio de funciones públicas.

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Por: Yolanda Guerrero Fernández.

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Después de consultar a muchas entidades del orden territorial puedo concluir que se requiere un mayor esfuerzo en cada una de ellas, tanto por parte de la gerencia, como de los contadores públicos que tienen la función de llevar la contabilidad en las entidades, que les permita tener una información acorde a la realidad financiera. Con las visitas efectuadas a alguna de ellas, uno no puede menos que asombrarse de las dificultades con que trabajan los responsables de rendir la información contable. Aquí llamo la atención de los contadores públicos de las entidades que tienen esa responsabilidad, es importante empoderarse de las funciones que nos confiere nuestra profesión, de tal manera que podamos exigir los recursos necesarios para cumplir con ellas, es imposible que existan actualmente entidades en las cuales las oficinas de contabilidad están desprovistas tanto de recurso humano, como recursos tecnológicos. Preocupa sí, que una entidad tan necesitada de información oportuna, deseche la herramienta fundamental que tiene, como es un buen sistema contable, y mi inquietud es ¿por qué a estos representantes legales, no les interesa tener oficinas de contabilidad que cumplan con

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l principal insumo que tiene una entidad tanto pública como privada para tener una organización eficiente y transparente es que exista un buen sistema de contabilidad que le permita a la administración tomar decisiones con bases ciertas.

Yolanda Guerrero Fernández - Subcontadora del Nivel Territorial

todas las funciones y además sean la brújula en la administración? Porque la verdad es que les interesa continuar manteniendo un caos administrativo, en donde exista desorden y no se tengan cuentas claras. No podemos los contadores públicos permitirles a los representantes de las entidades, continuar desconociendo la utilidad que debe tener un estado con información contable que refleje la realidad. Debemos los contadores de las entidades públicas hacer toda una movilización con el fin de enfocar una acción que nos permita al interior de cada una de ellas contar con todos los recursos necesarios para adelantar una buena labor. Ahora bien, aunque el problema en las entidades es ausencia de

recursos, esto se debe resolver con la participación de una gerencia más comprometida y con la exigencia de los funcionarios que manejan lo público; esto incluye tener reglas y criterios claros, hasta la demostración de idoneidad para ocupar cargos públicos. Esa exigencia de transparencia en el acceso a los cargos y en especial a los de contadores públicos, es necesaria dado que quienes optan por dedicarse a los asuntos públicos, adquieren responsabilidades frente a la sociedad. Esperamos de todos los contadores públicos un compromiso personal consistente en la naturaleza de su trabajo, que atañe directamente a la construcción de entidades públicas con información contable acorde a la realidad.

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