El cabildeo y evaluación de la reforma electoral 2007-2008

Gerardo García Marroquín* (Universidad Autónoma “Benito Juárez”, de Oaxaca)

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El autor contó con el apoyo, en la corrección de estilo, de Alejandro Gaytán González.

RESUMEN A través del cabildeo legislativo, efectuado durante la reforma electoral 20072008, se analiza la aceptación o rechazo de la normatividad creada para su aplicación en los procesos electorales. Los concesionarios de medios electrónicos de radio y televisión son los que mayor resistencia han mostrado, debido a la cancelación del negocio de los spots en las campañas políticas. En 2009, los procesos electorales aportaron información sobre los aciertos en el proceso de creación normativa; asimismo, sugieren su replanteamiento para ajustar el marco jurídico hacia los futuros eventos comiciales. Objetivo. Indagar la eficacia del cabildeo como instrumento para procesar los intereses e incorporarlos en las reglas para la competencia política. Método. El estudio se sustenta en Teoría de la Legislación, el contexto de producción legislativa, en tres fases: 1. La negociación y/o cabildeo entre los grupos de interés y el Estado; 2. El proceso legislativo o la toma de decisión; y 3. La implementación o resultados de la aplicación normativa. Resultados. La evaluación de la ley reporta que no se cumplieron los objetivos rectores promovidos por el legislador: El dinero destinado a las campañas políticas mantuvieron sumas elevadas; las autoridades electorales tuvieron fuertes presiones y debilidades para aplicar la normatividad; y el nuevo modelo de comunicación política no logró transformar la exposición mediática de las campañas electorales basado en los spots. Conclusión. La normatividad es insuficiente para validar el esquema de democracia representativa a satisfacción de los diversos grupos, ciudadanos y actores políticos participantes de los procesos electorales.

Palabras clave: Cabildeo Legislativo, Reforma Electoral, Congreso de la Unión.

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INTRODUCCIÓN El contexto democrático exige cabildeo para procesar los intereses de los actores políticos y sociales en el diseño de las normas que regulan los aspectos político-electorales en nuestro país. Los primeros resultados de la reforma electoral 2007-2008 nos sugieren la necesidad de considerar amplios sectores para las modificaciones al marco jurídico. El diseño de las nuevas reglas de la competencia política confrontó los intereses de las diversas fuerzas políticas frente a los grupos de empresarios de los medios quienes se resistieron a los cambios legislativos. Esta circunstancia dio pie a la indagación sobre la eficacia del cabildeo en la reforma electoral. Este artículo reseña el cabildeo llevado a cabo por los dueños de medios electrónicos durante el proceso de creación y aplicación normativa, en tres fases: 1. La negociación o cabildeo entre los grupos de interés y el Estado; 2. El proceso legislativo o de la toma de decisión; y 3. La implementación o resultados de la aplicación normativa. Este planteamiento corresponde a la teoría de la legislación; o bien, este enfoque es de utilidad para identificar la toma de decisiones públicas en sistemas de democracia representativa. La investigación explora la rama del derecho electoral, tema no abordado bajo la óptica del cabildeo. Asimismo, abarca la evaluación del marco normativo a la luz del Proceso Electoral Federal 2009. Se plantea como causa principal del cambio en las reglas del juego político la elección presidencial del 2006. De ahí que la reforma electoral 2007-2008 sólo consideró los intereses de los partidos políticos, quienes marginaron a otros actores que cabildearon en favor de sus intereses. El cabildeo se analiza a partir de dos ejes: 1. La interacción entre los grupos de interés y los legisladores; y 2. El proceso deliberativo público en el diseño de la normatividad electoral. Asimismo, se considera la iniciativa de reformas conforme al origen e intereses de sus autores.

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Los tres objetivos rectores de la reforma se configuran en la legislación secundaria, esto es, el financiamiento de los partidos políticos, el fortalecimiento de las autoridades electorales y el nuevo modelo de comunicación política. Los objetivos se contrastan con los resultados obtenidos en las elecciones intermedias de 2009. Se mide la aceptación o rechazo de la normatividad comicial para proyectar su eficacia y valorar su viabilidad hacía el Proceso Electoral Federal 2012. Estos tópicos, al inicio del proceso electoral 2011-2012, son los que abren el debate entre el Estado mexicano y los poderes fácticos; debido a que los “dueños” de los medios de comunicación han negado su adhesión a la constitución, una y otra vez manifiestan su desacato al modelo de comunicación política que canceló el negocio de los spots en radio y televisión.

MÉTODO Se utiliza la Teoría de la Legislación para analizar las razones político-legislativas que produjeron la reforma electoral 2007-2008. El esquema de análisis se orienta a desentrañar el proceso de creación de las normas; la forma en que se redactó, como se incorporó al ordenamiento jurídico, su legitimidad y eficacia. Estos aspectos de la producción legislativa se desarrollan en tres fases: prelegislativa, legislativa y post-legislativa. El primero incluye el cabildeo efectuado por los empresarios de los medios para impedir la reforma; el segundo es propiamente el proceso legislativo, constitucional y legal, en sede camaral; y el último considera una evaluación de la aplicación de la ley. Los resultados de la valoración normativa no son coincidentes con las motivaciones y argumentos que esgrimió el legislador para modificar el marco jurídico. Los objetivos planteados quedaron por debajo de las expectativas generadas en la etapa de cabildeo y de creación de la ley; por eso se concluye que es necesario promover innovaciones institucionales y reglamentarias que permitan mejorar los procesos electorales en México.

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I.

LA REFORMA ELECTORAL DE 2007-2008: NECESIDAD DE CABILDEO

El cabildeo1 es una necesidad estratégica ante el nuevo pluralismo político y social en México, la opinión pública ya es un referente obligado en la toma de decisiones. El Poder Ejecutivo no es determinante en la generación de los cambios legislativos en el congreso. El nuevo papel del poder legislativo es de cogobierno, se han propiciado controles hacia el poder ejecutivo, de tal forma que la aprobación de sus iniciativas de ley ahora se acompaña de modificaciones, demandas y preferencias del poder legislativo. 2 En un contexto democrático es necesario que se institucionalice y profesionalice el órgano legislativo; por un lado, debe ganar autonomía en sus decisiones frente al sistema tripartidista que lo gobierna, y por otro, que sus miembros apeguen sus actos a la formalidad de las reglas y procedimientos indispensables en su quehacer legislativo. Asimismo, garantizar el cumplimiento de su compromiso con sus representados para acreditarse ante los ciudadanos. Luego entonces, las cámaras del Congreso deben constituirse en el centro fundamental del debate de ideas, programas y concepciones políticas; transformarse en el lugar de recepción y debate de las demandas colectivas y de su resolución. En suma, el Congreso mexicano debe reforzar sus dos grandes funciones, el proceso de creación de normas jurídicas y la política que deriva de la naturaleza de la institución y del rol que legisladores y electores le han asignado. El proceso de creación de las normas electorales siempre fue guiado por el poder ejecutivo hasta la pérdida de la mayoría absoluta del Partido Revolucionario Institucional

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La palabra cabildeo se utiliza como equivalente del neologismo “lobbying”. Entendido como el proceso de comunicación de relaciones públicas de una organización, dirigida a los poderes públicos y destinada a conseguir la adhesión de éstos para que orienten su toma de decisiones en el sentido deseado y favorable a los intereses de la organización. Tomado de la obra de Jordi, Xifra, Lobbying. Cómo influir eficazmente en las decisiones de las instituciones públicas, Barcelona, Gestión 2000, 1998, pp. 24 y 25. 2 En el periodo de 1997-2012, ningún partido político ha obtenido mayoría absoluta (251 diputados de 500), las 5 últimas legislaturas LVII, LVIII, LIX, LX y LXI tienen una configuración cada vez más plural y diversa, variable entre 5 y 8 partidos políticos.

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(PRI) en la cámara de diputados en 1997;3 el funcionamiento del gobierno unificado facilitaba las reformas porque el partido del Presidente de la República tenía el control absoluto del Poder Legislativo. En la actual etapa de gobiernos sin mayorías parlamentarias, durante el periodo 1997-2012, los partidos políticos poco a poco han ido definiendo las prioridades legislativas; así el poder ejecutivo es sustituido por las dirigencias partidistas en el control que ejercen sobre el congreso. Esta particularidad en el funcionamiento institucional del poder legislativo se debe a la falta de modernización del órgano y a la inexistente independencia de los legisladores respecto de sus partidos políticos. Un incentivo a la transformación en el funcionamiento interno del poder legislativo podría ser la incorporación legal de la práctica del cabildeo en la definición de las políticas públicas que demandan los agentes o la ciudadanía; esto es, establecer un cauce institucional al proceso de comunicación y de intercambio de información entre los grupos de interés o la ciudadanía organizada frente a los legisladores, con la finalidad de incluirlos en la toma de decisiones. La regulación jurídica del cabildeo ha sido objeto de varias iniciativas de ley presentadas por legisladores de diversos partidos políticos. Diputados y senadores han presentado propuestas, desde 2002 y hasta el 2010,4 para establecer las relaciones entre los legisladores y los cabilderos, así como los intereses expresados por los poderes fácticos a las cámaras del Congreso de la Unión. Algunas iniciativas han sido dictaminadas negativamente y otras aún esperan el dictamen respectivo. Hoy en día existe de facto el cabildeo de grupos de interés ante los legisladores y el poder ejecutivo, a través de contactos personales, representaciones legales o la difusión de información y argumentos, para influir en alguna normatividad o políticas públicas; por ello resulta importante su regulación jurídica para evitar el riesgo de que se convierta sólo en favor de los grupos dominantes de la sociedad y no salvaguarde la representación de los intereses generales.

3 La “Reforma Electoral Definitiva” de 1996, publicitada así por el presidente Zedillo fue negociada en las oficinas de la Secretaría de Gobernación. 4 La iniciativa del 21 de julio de 2010 fue presentada por el diputado José Luis Jaime Correa del PRD en la Comisión Permanente.

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La nueva realidad política, demanda la necesidad de ejercer cabildeo para cambiar el marco jurídico en cualquier materia; sobre todo en el tema político-electoral porque se trata de las reglas e instituciones que regulan el acceso al poder Ejecutivo y Legislativo. El cabildeo es una necesidad estratégica frente al nuevo contexto de pluralismo político y social, dónde la opinión pública sea un público interesado en la cosa pública, sobre todo, público de ciudadanos que tiene opinión sobre la gestión de los asuntos públicos; público en su doble acepción, como sujeto y objeto de la expresión.5 La representación política en la democracia supone, como lo afirma el Dr. Mauricio Merino, “influir en las decisiones de quienes nos representan, para asegurar que esas decisiones realmente obedezcan a las demandas, las carencias y las expectativas de los distintos grupos que integran una nación”.6 En otras palabras, un gobierno con el consentimiento ciudadano se construye al procesar intereses distintos de forma tal “que el ciudadano o la organización social o política encuentra vías para expresar sus necesidades y propuestas”.7 En el quehacer legislativo hace falta que los actores políticos agreguen al beneficio personal, la visión institucional que exige ser representantes del pueblo en las cámaras del Congreso de la Unión; es decir que asuman su papel de institución de intermediación entre la ciudadanía y el Estado mexicano.8 Contrariamente, la reforma electoral 2007-2008 registró la ausencia de deliberación, sin opinión pública capaz de presionar a los poderes públicos; los ciudadanos no participaron en la definición del nuevo modelo de comunicación político-electoral que impuso la Cámara de Senadores a los dueños de los medios electrónicos. En esa disputa se midieron las fuerzas de los poderes del Estado contra los poderes fácticos a través del cabildeo directo que ejercieron los empresarios ante el Poder Legislativo. La reforma electoral de 2007-2008 surgió del acuerdo entre las fuerzas políticas mayoritarias representadas en el Congreso. Las decisiones concentradas en las cúpulas de

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Sartori, Giovanni, ¿Qué es la democracia?, México, Taurus, 2003, p. 89. Merino, Mauricio, La participación ciudadana en la democracia, en Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática número 4, México, IFE, 1995. pp. 12-13. 7 Salazar Luis y José Woldenberg, Principios y valores de la democracia, en Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática número 1, 3ª Ed. México, IFE, 1995. p. 48. 8 Torres Espinosa, Eduardo, “Introducción”, en Torres Espinosa, Eduardo y Juan de Dios Pineda Guadarrama (coords), Reforma institucional en México: Avances y asignaturas pendientes, México, UNAM, 2009, pp. 13-32. 6

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los partidos políticos afianzaron la “partidocracia” en detrimento de la incipiente democracia mexicana. La discusión en el pleno de las cámaras mostró la inconformidad de los grupos parlamentarios con menos presencia política, acusaban que se estaba “institucionalizando” un nuevo poder fáctico: La partidocracia de los tres grandes partidos. Además consideraron que los temas fueron tratados previamente bajo la tónica de la discreción y sigilo de los legisladores que trabajaron en torno a los cambios a la Constitución. El ámbito del poder legislativo, por primera vez, fue el escenario principal para diseñar la normatividad electoral. Desde que se anunció la reforma electoral el 31 de agosto de 2007, en la Comisión Permanente, la iniciativa evidenció que era un acuerdo avalado por las tres grandes fuerzas políticas representadas en el Congreso: el Partido Acción Nacional (PAN), Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD); dejando al margen posibilidad alguna de negociación con diversos actores interesados en los temas de la reforma. El tripartidismo reflejado en las victorias electorales en el país se trasladó hacía el Congreso. Después de algunos años de aprendizaje, los tres partidos políticos grandes encontraron un incentivo para cooperar en la configuración de la legislación electoral: evitar el pago de tiempos en radio y televisión a los concesionarios de esos medios utilizando exclusivamente los tiempos del Estado en el nuevo modelo de comunicación política. Los legisladores atendieron las indicaciones de sus dirigencias partidistas para configurar en la Constitución la prohibición total de comprar tiempos en radio y televisión en los términos siguientes:

Los partidos políticos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión. Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular.

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Éste párrafo del artículo 41 constitucional detonó el debate y pleito entre los concesionarios de los medios electrónicos y el Congreso durante la reforma. En esta experiencia legislativa, el cabildeo ejercido por Televisa S. A. de C. V. y TV Azteca; fincó sus expectativas en las amenazas y el chantaje hacia los legisladores; después de la reforma giró hacia el litigio judicial y actualmente siguen las campañas mediáticas de desprestigio a las autoridades electorales y al marco jurídico, en franca oposición y desacato a los cambios constitucionales y legales. El cabildeo reactivo efectuado por los concesionarios de televisión y radio se llevó a cabo muy avanzado el proceso legislativo, las expresiones de los afectados se dieron en la etapa de dictamen ante comisiones en el Senado de la República. Hasta ese momento empezó el debate hacia la opinión pública sobre cuál era la necesidad política para modificar el orden jurídico que regula la competencia por el poder. El Congreso estaba obligado al debate público; así como atender las voces de los “poderes fácticos” que reclamaban sus privilegios en el negocio de los spots. El Congreso justificó su tardío proceder por los antecedentes de la llamada “Ley Televisa” aprobada en el curso del proceso electoral del año 2006;

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episodio en que los

dueños de los medios sometieron a los legisladores para modificar a la medida de sus intereses la Ley Federal de Radio y Televisión y la Ley Federal de Telecomunicaciones. En el análisis sobre la reforma electoral de 2007-2008, algunos autores, como Jaime Cárdenas, 10 sostienen que la sociedad no ha sido motivo de interés, lo fundamental ha sido el reparto del poder entre la clase política para conservar sus intereses. Es una reforma que favorece exclusivamente a las nomenclaturas de los partidos en detrimento de los ciudadanos y de la democracia. La reforma electoral 2007-2008 preservó el interés de la “partidocracia” conformado por tres partidos PAN, PRI y PRD. Consecuentemente, excluyó a los partidos con menor presencia, ignoraron a los empresarios que cabildearon ante el congreso; no hubo suficiente exposición pública y debate en los cambios a la constitución y la ley. Estuvo ausente la expresión organizada de los ciudadanos para mejorar el sistema

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Diario Oficial de la Federación, 11 de abril de 2006. Cárdenas, Jaime, “Sociedad civil ausente y partidocracia presente”, en Ackerman, John M., (coord.) Nuevos escenarios del derecho electoral: Los retos de la reforma de 2007-2008, México, IIJ-UNAM, 2009. pp. 65-93. 10

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representativo. Se dejó pasar la oportunidad de iniciar un cambio profundo en la forma de deliberar y elaborar las normas electorales en el país. La reforma del Estado incorporó el tema electoral para dar cauce a las expresiones de inconformidad ante la intervención indebida de algunos actores y los “poderes fácticos”11 durante el proceso electoral del 2006. Las elecciones presidenciales pusieron al límite a las instituciones electorales y exhibieron la insuficiencia del marco normativo que regula los eventos comiciales en el país. El convulsionado año 2006 obligó a un nuevo pacto político entre las fuerzas más grandes; así el PAN, PRI y PRD se vieron en la necesidad de adecuar el marco jurídico para regular las siguientes elecciones. La reforma se avizoraba indispensable para cambiar las reglas del juego político. Reformar las instituciones electorales y llenar los vacíos de la legislación. Los reformadores optaron por corregir lo que más daño causó al proceso electoral: 1. Prohibieron la contratación de tiempo en radio y televisión debido a la injerencia de terceros en las campañas; y 2. Eliminaron la posibilidad de que los servidores públicos se promuevan con recursos del erario e influyan en la contienda política. Desde luego, también se realizaron ajustes en otros temas. La ruta trazada tiene como objetivo primordial la elección presidencial del 2012.

II.

EL CABILDEO DE EMPRESARIOS ANTE EL LEGISLATIVO

El Congreso de la Unión como promotor de la reforma del Estado,12 se erigió en la única instancia con posibilidades de llevar a cabo una transformación de esa magnitud. El senador Manlio Fabio Beltrones explicó ante el Pleno de la Comisión Permanente la iniciativa de reforma electoral y señaló que busca corregir lo que no funcionó y así construir soluciones que ensanchen el camino de la democracia. En general, la iniciativa de reformas proyectó tres ejes rectores o propósitos: 1. Disminuir el gasto en las campañas electorales; 2. Fortalecer las atribuciones y facultades de las autoridades 11 Así se identificó a los poderes económicos que resultaron sin control ni límite por autoridad alguna. En el año 2006, los poderes formales no pudieron acotar a los poderes reales. 12 La Ley para la Reforma del Estado fue publicada en el DOF el 29 de marzo de 2007, con vigencia hasta el 1 de abril de 2008.

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electorales federales; y 3. Impedir que factores externos al proceso electoral incidan en las campañas y sus resultados a través de los medios de comunicación. Alrededor de estos temas se desplegó el cabildeo durante el proceso legislativo de la reforma constitucional y legal de 2007-2008. ¿Quiénes intervinieron?, ¿Qué intereses se consideraron?, ¿Cómo se procesó la reforma?, ¿Dónde se tomaron las decisiones?, éstas interrogantes ayudan a desentrañar la estrategia de cabildeo desarrollada. La reforma electoral en el poder legislativo no incorporó las demandas de los diversos sectores de la sociedad;13 por el contrario, marginó el interés público en beneficio de los partidos políticos con mayor fuerza: PAN, PRI y PRD. Fueron escuchados, pero no se tomaron en cuenta los planteamientos. Los grupos parlamentarios se unieron para enfrentar el “poder” de las televisoras, habían decidido no ser rehenes, no ser políticos condenados a gastar sumas millonarias en los medios de comunicación para posicionar su imagen en los procesos electorales.14 La reforma electoral establece el cabildeo infructuoso ante el poder legislativo. Si bien es verdad que los partidos políticos habían definido, en el Congreso, su postura casi inamovible, también es cierto que las inadecuadas estrategias y métodos implementados por los empresarios durante el proceso de creación normativa, desembocaron en un intento fallido por detener las modificaciones al marco jurídico.15 En la etapa de toma de decisiones podríamos ubicar al cabildeo realizado. Este fue el espacio en que se expresaron una variedad de intereses de los grupos de empresarios ante el Estado; unificados y al mismo tiempo en competencia por los recursos e influencia en la negociación. En esta etapa pre-legislativa se realizó la interacción de actores para el diseño de las políticas públicas. El cabildeo intentó asegurar el dinero que se destina a las campañas políticas a través de la televisión y radio; la reforma anunció la cancelación de los recursos de los partidos políticos hacia la industria de los medios masivos por la difusión de spots, lo cual motivó la reacción y presión exacerbada de los dueños de esas empresas. 13

Una aportación al trabajo legislativo fue el seminario realizado por el Instituto de Investigaciones jurídicas de la UNAM, en febrero de 2007; coordinado con IDEA Internacional; véase el contenido de las ponencias en Córdova Vianello, Lorenzo y Pedro Salazar Ugarte (coords.), Constitución, democracia y elecciones: La reforma que viene, México, UNAM-INTERNATIONAL IDEA, 2007. 14 Cambio 281, del 16 al 22 de septiembre de 2007. 15 El cabildeo basado en relaciones públicas se agota a través de un proceso comunicativo y consta de 4 etapas: la fase de investigación y diagnóstico, planeación estratégica, ejecución y evaluación; véase Xifra, Jordi, obra citada, nota 1, pp. 37-62.

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El debate de los interesados hacia el Congreso fue incorrecto, en dos aspectos, uno de forma y otro de fondo: el primero, por la inusual transmisión, en televisión por red nacional, de la sesión de las comisiones del senado; y el segundo, por la errática información que se manejó ante los legisladores para disuadirlos de la reforma en los términos proyectados. Las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Radio, Televisión y Cinematografía; y de Estudios Legislativos del Senado, se declararon en sesión permanente para dictaminar la iniciativa de reforma electoral; el proyecto de dictamen se elaboró en la sesión del 5 y 10 de septiembre. Adicionalmente se desarrolló una reunión con los miembros de la Cámara de la Industria de Radio y Televisión (CIRT) y comunicadores.16 Los senadores valoraron como intimidación la transmisión del debate entre los integrantes de las comisiones con los industriales de la radio y la televisión; el 11 de septiembre de 2007, fue transmitida durante 3 horas continuas por televisión abierta en canales de Televisa, TV Azteca y 4 horas en el canal del congreso. En la discusión participaron los senadores Santiago Creel, en su calidad de Presidente del Senado; los priistas Pedro Joaquín Coldwell y María de los Ángeles Moreno; Pablo Gómez y Carlos Sotelo del PRD y los panistas Ricardo García Cervantes y Alejandro Zapata Perogordo. El senador Carlos Sotelo, del PRD, manifestó que “ojalá la transmisión de televisión sea una muestra del nuevo debate en México y no un [coletazo] o, como lo ven algunos, un intento de intimidación”;17 así, se convirtió en portavoz de sus compañeros legisladores. La CIRT, a través de sus directivos, y los conductores de noticieros de radio y televisión; expusieron sus opiniones y erróneamente la calificaron de atentar contra la libertad de expresión, además de considerarla una medida expropiatoria de los medios de comunicación. Enrique Pereda, presidente de la CIRT, mencionó que los medios no peleaban por el dinero, sino por la defensa de la libertad de expresión; asimismo, el vicepresidente del mismo organismo Rogerio Azcárraga Madero, también propietario de Grupo Radio 16

Dictamen de las comisiones unidas con proyecto de decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de reforma electoral. 17 Reforma, 12 de septiembre de 2007.

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Fórmula, dijo que se trataba de expropiar los medios, dañar el rating de la audiencia, incluso de llevar a la quiebra a las emisoras de radio de AM.18 El vocero de TV Azteca, Luis Niño de Rivera, reprochó que los partidos pretendan que los medios subsidien el proceso electoral, dijo: “eso no se pide a ninguna otra industria, por lo que se trata de una medida que es confiscatoria y altamente inequitativa”. Por su parte, Javier Tejado Dondé comparó el nuevo papel concesionado de la televisión y la radio con una expropiación, “parecida a un mecanismo de la era soviética para mantener el status quo, para el PRI, el PAN y el PRD, para irse repartiendo el país”.19 La argumentación de las televisoras y radiodifusores, difundidos ampliamente en sus medios, avanzó de la defensa del IFE -por la salida de los consejeros- hacia el tema de la libertad de expresión, llegando el reconocimiento de la pérdida de sus ingresos por el negocio de los spots en periodo electoral. El discurso zigzagueante y la poca solidez en sus exposiciones hizo nula la posibilidad de persuadir a los legisladores. El diagnóstico expresado por los empresarios derivó en acusaciones sobre la opacidad del Congreso y la secrecía en sus decisiones; asimismo, a los senadores les dijeron que tenían una postura pueril, de ser impopulares y mentir sobre los ahorros en las campañas políticas. La fallida intervención de cabildeo ante el Congreso evidenció la ausencia de intercambio de información y la falta de tacto de los negociadores porque cayeron en el enfrentamiento y la amenaza. No se logró la comunicación y vinculación efectiva con los tomadores de la decisión. Sobre la reunión aludida, periódicos de circulación nacional del 12 de septiembre de 2007, publicaron en sus cabezas lo siguiente: La Crónica, “El senado aprueba en comisiones reforma electoral y limpia en el IFE”; Reforma, “Resiste el Senado, acaban con los spots”; el Universal, “Unen spots a la TV”; y la Jornada “Aprueban en comisiones la salida de Luis Carlos Ugalde”, el cintillo agregaba: “Se incluye la prohibición del pago de propaganda en radio y tv”. En el ambiente de reforma política quedó la sensación de beneficio sólo para los intereses de las cúpulas partidarias que suscribieron, en el senado, la reforma electoral: PRI, PAN, PRD y PT. 18 19

El Universal, 12 de septiembre de 2007. Idem.

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Además de los legisladores visibles en el Congreso, los partidos políticos previamente designaron y trabajaron con sus negociadores la reforma electoral de manera subrepticia. El PRD estaba representado por el senador Arturo Núñez, el diputado Juan Guerra y Guadalupe Acosta, secretario general del partido; es decir, gente cercana a López Obrador, otra del coordinador de los diputados González Garza y de la corriente Nueva Izquierda conocida como los chuchos. El PRI tenía al diputado Carlos Armando Biebrich, y Felipe Solís Acero, asesor de la fracción priísta en el Senado; ambos leales a Manlio Fabio Beltrones; el secretario general del PRI, Jesús Murillo Karam, representaba los intereses de Beatriz Paredes Rangel. Los panistas contaban con el senador Ricardo García Cervantes, gente del Presidente Felipe Calderón; y el diputado Diódoro Carrasco agrupado en el equipo de Santiago Creel, presidente del Senado de la República. Los partidos políticos, autores de la reforma, vía congreso lograron imponer la coalición de intereses surgidos después de la elección de 2006; los líderes de estas organizaciones políticas interactuaron y coaligaron temporalmente sus intereses institucionalizados para llevar a buen término la cancelación del negocio de las televisoras y radiodifusores. La mayoría parlamentaria que modificó las reglas electorales se construyó alrededor de los beneficios de las dirigencias partidistas. Los actores principales fueron los protagonistas del enfrentamiento directo durante el proceso legislativo: los empresarios y el congreso. Asimismo, por el papel que desempeñaron y conforme a las posturas expresadas se pueden identificar diversos actores en el proceso integral de toma de decisiones. Los partidos políticos resultaban beneficiados porque evitaban invertir dinero en spots costosos en los medios de comunicación, televisión y radio. La adicción a los medios de comunicación ya les resultaba onerosa económicamente y también los condicionaba políticamente. Los empresarios, concesionarios de radio y televisión, salían perdiendo de dos formas; por un lado, se les cancelaba el negocio que representaba ganancias cuantiosas en los periodos electorales y por el otro, menguaba su posición de poder e influencia frente a los políticos que privilegiaron la propaganda, convertida en spots, para participar en los procesos electorales.

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También los consejeros electorales del IFE se vieron afectados con su salida anticipada del IFE. Luis Carlos Ugalde, Consejero Presidente del Consejo Gener, fungió como aliado estratégico de las televisoras y radiodifusores; el debate sobre su permanencia en la institución sirvió para inducir en la percepción ciudadana el exceso en las medidas adoptadas por el congreso. La prensa escrita con intereses en los medios electrónicos participó en la defensa del negocio de los spots políticos, revistas y periódicos afines se pronunciaron favorablemente durante la discusión de la reforma. Algunos senadores y diputados derivaron en representantes de los intereses particulares de las empresas, distorsionando el sentido de la representación de los intereses públicos al que están obligados por surgir de la decisión colectiva mediante el voto popular. Los tomadores de decisión participantes como autoridades son la CENCA; Presidente de la Cámara de Senadores; Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Radio, Televisión y Cinematografía; y de Estudios Legislativos; y Coordinadores de los grupos parlamentarios del Senado y Cámara de Diputados. El negocio de los medios electrónicos estaba a punto de cancelarse con la medida adoptada. La compra de espacios en radio y televisión para la propaganda electoral representó cuantiosas sumas de dinero en 2006,20 lo cual estaba precedido de un incremento paulatino desde las elecciones federales de 1994, año en que, por primera vez, los partidos políticos reportaron sus gastos en medios de comunicación al IFE. Sobre el peso específico de los medios en las elecciones presidenciales de 2006, el especialista Raúl Trejo Delarbre sostiene: “Allí se manifestaron los excesos, pero también los límites políticos, de la propaganda. Allí se pudo advertir la complejidad de factores que definen el ánimo de los ciudadanos cuando deciden su voto”.21 La información sustituida en ciudadanos, el rating22 fue guía en la disputa electoral. Los concesionarios de radio y televisión desplegaron su estrategia de cabildeo, descalificaron la reforma electoral a través de argumentos y tácticas, éstas sin sustento en

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Según datos del IFE, los partidos destinaron el 88% del total del financiamiento por gastos de campaña a la compra de tiempo en televisión y radio, es decir, 1822 millones de pesos. 21 Trejo Delarbre, Raúl, Simpatía por el rating, México, Cal y arena, 2010, p. 272. 22

El rating indica el porcentaje de hogares o televidentes con la TV encendida en un canal, programa, día y hora específicos, en relación al total de TV hogares o televidentes considerados.

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una planificación del proceso de comunicación persuasiva para influir en los tomadores de la decisión.23 Veamos. La decisión, instrumentada por los cabilderos, desató una campaña de desprestigio contra el poder legislativo federal en casi todos los medios de comunicación; los partidos políticos y sus líderes incrustados en el Congreso recibieron amenazas de ser ignorados en los medios electrónicos y los chantajearon con ventilar escándalos en radio y televisión.24 El cabildeo se ejerció de forma directa, se hizo presión por cuenta de los cabilderos de las empresas a los legisladores promotores de la reforma, también se apoyaron en legisladores afines a los intereses de las televisoras. Incluso, Emilio Azcárraga Jean, dueño de televisa, le advirtió al senador Manlio Fabio Beltrones que “la prohibición violaba la libertad de empresa y le anticipó que lo tratarían igual que a Santiago Creel”.25 El resultado adverso quizá se debe a que Televisa no hacía cabildeo profesional ante los legisladores, porque siempre ha estado ligado al poder político, desde su nacimiento como negocio, ha tenido en el poder legislativo alguien que haga el trabajo en las comisiones. En este caso se echó mano de ese recurso. Sin embargo, la reciente complejidad de la dinámica legislativa requiere de varios decisores en asuntos de tal trascendencia; tanto en las instancias internas de las cámaras como también ante el poder ejecutivo federal. La intervención de los concesionarios ante el Poder Ejecutivo motivó que la Secretaría de Gobernación y el senador Humberto Aguilar Coronado, del Partido Acción Nacional; actuaran coordinadamente durante la elaboración del dictamen en comisiones del senado. El legislador negó que existieran consensos sobre la integración del IFE, y el Secretario, Francisco Ramírez Acuña; manifestó que la reforma electoral debe estar al margen de los “caprichos” de una corriente o partido político que desee condicionarla; 26 en esta línea de acción, la táctica consistía en ganar tiempo para la negociación de los cabilderos y legisladores incondicionales a las televisoras.

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La formación de coaliciones de intereses entre grupos, utilizado como técnica de cabildeo se puede ver en Hula, Kevin W., Cabildeo/Lobbying, México, LIMUSA, 2002. Capítulo 3. Opciones, beneficios y promotores, pp. 39-60. 24 Santiago Creel denunció ante sus pares que un alto ejecutivo de Televisa le envió el mensaje: “si nos joden con lo de los spots, atente a las consecuencias, ya te tenemos armado un escándalo…”. 25 Proceso, 9 de septiembre de 2007. pp. 16-22. 26 La Jornada, 4 de septiembre de 2007.

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Los coordinadores parlamentarios del senado reaccionaron pidiendo al presidente de la mesa directiva que transmitiera al titular de gobernación su molestia por la “intromisión” en los trabajos, se preguntaban: “desde cuándo Gobernación ha estado en la mesa de la reforma electoral”.27 La excesiva exposición mediática del tema de la remoción de los consejeros funcionó en la lógica de retraso en los acuerdos con el propósito de otorgar tiempo a los dueños de la televisión y radio para contener la reforma desfavorable a sus intereses. El debate se centró en la inamovilidad constitucional que tienen los consejeros electorales en sus cargos. El 4 de septiembre de 2007 la prensa reportaba que se entrampaba la reforma electoral, porque se suspendió la sesión programada de las comisiones unidas del día anterior; así como la fijada para el pleno en la que se votaría el dictamen de la iniciativa respectiva. El periódico Milenio tituló “Traba el PAN la reforma electoral”; La Crónica “Rebaten PRI y PRD: las pláticas no están rotas”. La falta de acuerdos sobre el IFE y la participación de Gobernación lograron abrir un compás de espera. Un grupo de analistas e intelectuales publicó, el 5 de septiembre, un desplegado titulado: “Por la autonomía del IFE”. El argumento principal señalaba. “La independencia y la autonomía del IFE no pueden entenderse al margen del principio de inamovilidad de sus integrantes. Si se vulnera este principio, se lesiona la autonomía”. Lo firmaban, entre otros, Ciro Gómez Leyva, Denise Maerker, Enrique Krauze, Federico Reyes Heroles, Germán Dehesa, Jacqueline Peschard, Jorge Castañeda, Jorge Fernández Menéndez, Leo Zuckermann, Leonardo Curzio, Marco Levario, Luis Rubio, Raúl Trejo Delarbre, Ricardo Raphael, Roy Campos, Soledad Loaeza, Ulises Beltrán y María Amparo Casar. Como se aprecia, casi todos fungen como comentaristas de televisión y radio. Después de la sesión del 5 de septiembre en las comisiones unidas del senado, se desveló el propósito de cancelar la contratación de espacios de radio y televisión durante las campañas electorales; se conoció el “predictamen” que estableció la difusión de la propaganda electoral únicamente a través de los tiempos oficiales.28 El factor tiempo también jugó en las tácticas partidistas, los grupos parlamentarios del PRI y PRD vincularon la reforma electoral a la reforma fiscal que se tenía pendiente en 27

Idem. Ovaciones, 6 de septiembre de 2007; El Universal, 6 de septiembre de 2007.

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la Cámara de Diputados, con fecha límite al 8 de septiembre para su aprobación; los legisladores del PAN señalaron que esa condición tenía un tufo chantajista

en la

negociación a efectuar entre las fuerzas políticas. Los partidos pequeños o emergentes como el Partido Nueva Alianza, Convergencia, Alternativa, del Trabajo y Verde Ecologista cuestionaron el método en la toma de decisiones. Miguel Ángel Jiménez, coordinador de los diputados de Nueva Alianza, manifestó su desaprobación porque “una sola persona redactó la iniciativa, que fue Jorge Alcocer”,29 cuestionó la participación única del Director del Centro de Estudios para un Proyecto Nacional Alternativo, además porque los acuerdos fueron entre los tres grandes partidos y por no haberse instalado la comisión redactora. Sin embargo, el pronunciamiento de fondo que esgrimía coincidió con el de Luis Carlos Ugalde, dirigido a defender al IFE bajo el argumento de la independencia y autonomía de las instituciones electorales, detrás de ello subsistía el apoyo de la maestra Elba Esther Gordillo; le reeditaba el aval al Consejero Presidente del IFE, el cual anteriormente le había permitido llegar el cargo que ocupaba desde 2003. Los dueños del negocio de radio y televisión decidieron presionar con un desplegado en el periódico Milenio, la publicación del 7 de septiembre la dirigieron a los legisladores, partidos políticos y la opinión pública, manifestaban fundamentalmente su descontento con la reforma electoral; la inserción fue pagada por Enrique Pereda, Presidente de la CIRT, y el responsable de la publicación Andrés Massieu Fernández. Expresaron sumarse a la preocupación de los medios impresos, analistas y formadores de opinión por el cuidadoso sigilo en que se había mantenido el proyecto de reforma; el mensaje aludía al tema de la inamovilidad de los consejeros del IFE, y por supuesto abordó el tema de los medios electrónicos por publicidad de partidos, se señaló que era mayor el recurso público destinado por día en caso de que ya no se gastara en propaganda; asimismo, se dijo que esa medida restrictiva limitaba la renovación de liderazgos en el país. Finalmente exhortaba a ser escuchados, a través de mesas de diálogo convocadas por el H. Congreso de la Unión.

29

Reforma, 4 de septiembre de 2007.

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El mismo día, 7 de septiembre, el periódico Excélsior publicó la postura de la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), su presidente Ricardo González Sada, refrendó su rechazo a la reforma electoral por la remoción de los consejeros del IFE; y manifestó que se limitaría la libertad de expresión si se prohíbe la propaganda política hacia instituciones, partidos y personas.30 La Coparmex y la CIRT conjugaron declaraciones de rechazo a la reforma electoral y en nota de la redacción del Excélsior, del 7 de septiembre, mencionaron la encuesta de BGC, Ulises Beltrán y Asociados; el 56% se pronunció por la confianza en el IFE y además se respaldaba la permanencia de los consejeros por el trabajo realizado. Sólo el 34% de los encuestados estaba enterado de la propuesta de remover a los consejeros del IFE y 81% atribuyó la iniciativa al PRD y 50% al PRI. Diversos legisladores denunciaron presiones y amenazas de las televisoras, el senador Francisco Labastida Ochoa manifestó que en el PAN, PRI y PRD recibieron intimidaciones con el propósito de frenar la prohibición de comprar publicidad en medios electrónicos; principalmente “contra los legisladores interesados en futuros cargos de elección popular”.31 En esos días los noticiarios de las televisoras defendieron la permanencia de los consejeros y difundieron entrevistas con el consejero presidente Luis Carlos Ugalde. También, Luis Carlos Ugalde32 fue apoyado por académicos, escritores, periodistas y encuestadores; realmente lo que las televisoras encubrían era la defensa de sus intereses. La estrategia era utilizar a los líderes de opinión y personajes para descalificar el proyecto del Congreso de la Unión.

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Excélsior, 7 de septiembre de 2007. Reforma, 7 de septiembre de 2007. 32 Sobre su participación, la versión de Ugalde es la siguiente: “En esos días los medios electrónicos apoyaron al 31

IFE como no lo habían hecho en años anteriores. Recorrí todos los noticiarios exponiendo mi punto de vista. También lo hice con la prensa escrita […] Se había distribuido la nueva versión de reforma electoral, que establecía que la propaganda de partidos durante campañas electorales se haría exclusivamente por medio de los tiempos oficiales, con lo cual los medios electrónicos perdían una fuente de negocios, pero, sobre todo, influencia política frente a los partidos.[…] Yo no defendía a los medios, defendía al IFE. Y los medios aprovechaban quizá la coyuntura para cuestionar una reforma electoral que también los afectaba. Mi labor era defender al IFE; la de los medios, defenderse a sí mismos, y quizá en ese intento apoyaron nuestra causa”. Ugalde, Luis Carlos, Así lo viví, testimonio de la elección presidencial de 2006, la más competida en la historia moderna de México, México, Grijalbo, 2008. p. 384.

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Desplegada la estrategia mediática que incluyó una comunicación oficial a los agremiados a la CIRT para que atacaran la reforma, su presidente solicitó audiencia al grupo de trabajo del senado para discutir el tema.33 Manlio Fabio Beltrones denunció que los “poderes fácticos” estaban utilizando a Ugalde para presionar al poder legislativo. Por eso, reforzó su estrategia para exhibir a los que estaban detrás del Consejero Presidente del IFE, quienes serían los principales afectados y al mismo tiempo reinstalar los trabajos para una nueva ley de medios. En respuesta a los embates de las televisoras, los senadores decidieron adelantar la instalación del grupo plural sobre las reformas a las leyes de radio, televisión y de telecomunicaciones; el senador Carlos Sotelo precisó que se estaba considerando la reforma al artículo 6 de la Constitución, porque la SCJN se concentró en ese artículo en su resolución de la ley Televisa; así como en los artículos 27, 28 y tercero. Finalmente, los concesionarios de radio y televisión se reunieron con las comisiones dictaminadoras, el 11 de septiembre, con nulos resultados. El 12 de septiembre se elaboró el dictamen en comisiones y se votó en el pleno del Senado. La estrategia utilizada por los grupos de presión fue inadecuada; ante la sorpresa del contenido de la reforma, los concesionarios de los medios de comunicación, debieron exhibir a los legisladores por las ventajas que obtendrían con los cambios anunciados. El poder de los medios no se utilizó adecuadamente, las amenazas a los legisladores fue la mayor expresión de falta de tacto político, en lugar de persuadirlos hacia una nueva relación donde todos salieran ganando. Después de la reforma electoral de 2007-2008, la estrategia de cabildeo giró hacia el litigio jurídico, amparos y acciones de inconstitucionalidad se han interpuesto; constituyendo nuevas batallas en la disputa por el dinero invertido en política; desde el poder de las televisoras se difunden ampliamente “los errores y excesos” del marco normativo que condujo el proceso electoral 2009; de tal suerte que los grupos de interés promueven la necesidad de una nueva reforma electoral o “contrarreforma” para restablecer sus privilegios.

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Milenio, 7 de septiembre de 2007.

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III.

EL PROCESO LEGISLATIVO

La LX legislatura federal, constituida para el período 2006-2009, llevó adelante el proyecto de reformas en el primer período del segundo año de ejercicio. Las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos incluyeron los artículos 6, 41, 85, 99,108, 116 y 122; adicionó el artículo 134, y se derogó un párrafo del artículo 97. Publicado en el Diario Oficial de la Federación del 13 de noviembre de 2007. Asimismo, en el año 2008 se modificaron diversos temas del Cofipe. Conforme al esquema planteado, el proceso legislativo es el proceso intermedio, el momento de la toma de decisiones, de creación normativa; en esta etapa legislativa es cuando el intercambio de opiniones se materializa. La iniciativa de reforma electoral justificó la intervención de diversos actores en los términos siguientes: La presente iniciativa se nutre de las propuestas que los ochos (sic) partidos políticos presentaron a la CENCA, durante el desarrollo de la primera etapa del proceso de reforma del Estado establecido por la Ley; las propuestas partidistas se enriquecieron con la notable participación de decenas de ciudadanos y múltiples organizaciones de la sociedad civil, interesados en el tema electoral que acudieron al Foro de Consulta Pública realizado en el marco de la segunda etapa; las aportaciones de partidos y ciudadanos se enriquecieron al compararlas con las iniciativas sobre la materia electoral pendientes de dictamen en las Cámaras del Congreso.

La afirmación anterior sobre la participación ciudadana y organizaciones de la sociedad civil, así como la referencia de iniciativas anteriores en materia electoral, está alejada de lo que ocurrió en la realidad; de tal forma que la viabilidad y aceptación de la reforma tuvo resistencias importantes. También, la exposición de motivos mencionó los objetivos rectores, que por sus alcances se consideran de enorme trascendencia para avanzar a una tercera generación de reformas del sistema electoral; al tiempo de dar respuesta a los dos grandes problemas que

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enfrenta la democracia mexicana; el dinero; y el uso y abuso de los medios de comunicación. El dictamen se emitió el 11 de septiembre de 2007, once días después de presentada la iniciativa. Las comisiones unidas participaron en la elaboración del dictamen, se dieron a la tarea de analizar la iniciativa durante tres reuniones de trabajo el 5, 10 y 11 de septiembre en el marco de la sesión permanente decretada. Así entonces, las Comisiones Unidas establecieron las coincidencias de motivaciones, propósitos y objetivos con la iniciativa; particularmente destacó el nuevo modelo de comunicación social entre los partidos y la sociedad; según el dictamen, con alcances profundos en la transformación democrática de nuestro sistema electoral. El Dictamen aprobado por los integrantes de las Comisiones Unidas reflejó el voto en contra de los senadores Dante Delgado Rannauro, Jorge Legorreta Ordorica, José Luis Lobato Campos, Gabino Cué Monteagudo y Manuel Velasco Coello. Las razones del sentido de su votación la expresan en un voto particular los legisladores integrantes del grupo parlamentario de Convergencia, cuya ampliación y discusión la plantearon al pleno en la segunda lectura del Dictamen. En la sesión del 12 de septiembre de 2007, se incluyó el asunto en el orden del día en el apartado de “Dictámenes de primera lectura” en la Gaceta Parlamentaria. Cumplido el requisito se pasó a segunda lectura y debate; fijaron su posición los coordinadores de los grupos parlamentarios. Se aprobó, en lo general, por 111 votos a favor y 11 en contra. El senador Dante Delgado aclaró que el voto particular emitido por su grupo parlamentario está, en lo general, en contra, pero a favor de los artículos 6º, 85, 99, 108 y 134. El 12 de septiembre de 2007, El Senado de la República envió a la colegisladora la minuta para continuar con el proceso legislativo; la Cámara de Diputados resolvió al día siguiente turnarlo a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, con opinión de la Comisión de radio, televisión y cinematografía. La Cámara de Diputados, fungió como revisora, recibió la minuta del Dictamen con Proyecto de Decreto y llevó a cabo el mismo procedimiento de estudio, dictamen, discusión y aprobación seguido por la Cámara de origen. La Cámara de Diputados aprobó en sus términos la minuta con proyecto de decreto, el 13 de septiembre de 2007, refrendando en su totalidad la propuesta de prohibición para 22

los partidos políticos de contratar propaganda en radio y televisión; las Comisiones Unidas consideraron que el artículo 41 constituye el eje de la reforma, que implica el propósito central de la misma, para dar paso a un nuevo modelo de comunicación entre los partidos y la sociedad, tanto en periodos electorales como no electorales. El consenso alcanzado en las dos cámaras del Congreso de la Unión fue mayoritariamente apoyado; sin embargo, hubo resistencia y manifestaciones en contra por los legisladores de los partidos pequeños o con menor representación. La votación por amplia mayoría en todos los casos de 30 de las 31 legislaturas que forman parte del órgano reformador de la Constitución. La reforma constitucional en materia electoral fue publicada el 13 de noviembre de 2007, e inició su vigencia al día siguiente.

IV. EVALUACIÓN DE LA REFORMA ELECTORAL: BALANCE PRELIMINAR A partir de los resultados del proceso electoral de 2009 se evalúa la reforma electoral del 2007-2008. El cumplimiento de los tres objetivos rectores, anunciados desde la presentación de la iniciativa, se miden con la aplicación de la normatividad durante los comicios intermedios. Se debe decir, en justicia, que son resultados parciales en la ruta hacia las elecciones generales del 2012; por ahora sólo se hace un balance preliminar considerando las fases de la negociación, proceso, diseño y aplicación de la normatividad que produjo el legislador. Es parcial porque sólo ha pasado la prueba de la elección intermedia, el balance global derivará de la elección presidencial. Los resultados corroboraron el rechazo de los empresarios de los medios electrónicos a las reformas que cancelaron el negocio de los spots; las autoridades electorales administrativas y jurisdiccionales tuvieron fuertes presiones para aplicar la normatividad y el dinero destinado a las campañas políticas mantuvieron sumas elevadas, contrario a lo anunciado por los autores de la reforma electoral. Los hechos desacreditaron los pronunciamientos de poder legislativo en los tres vértices que anudan los cambios denominados de tercera generación: el nuevo modelo de

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comunicación política; la reducción del financiamiento público a los partidos políticos; y el fortalecimiento al IFE y al Tribunal Electoral. El discurso de la reducción del dinero que los partidos destinan a las campañas es bastante atractivo para el público; esa retórica fue utilizada por los legisladores durante la reforma electoral de 2007 cuando ajustaron el esquema de financiamiento a las organizaciones políticas y sobre todo como escudo durante el enfrentamiento que sostuvieron con los dueños de los medios de comunicación de la televisión y radio. ¿Menos dinero, más sociedad?, cuestionamiento planteado por el legislador hacia la política y particularmente a las campañas desarrolladas en 2009; si bien es verdad que se dejó de gastar en promocionales de medios electrónicos, estos no superaron el formato del spots que resultó aburrido y excesivo para la tolerancia de los ciudadanos. La comunicación efectiva con la sociedad demanda propuestas atractivas mediante programas distintos al producto comercial del spots. El propósito de evitar que el dinero y el poder de los medios se erijan en factores determinantes de las campañas electorales y sus resultados aún no se consigue, debido al riesgo que se corre por el “verdadero alcance de la televisión y radio, el tamaño de la potencialidad y la capacidad que tienen los medios de convertirse en nuevos grandes electores”34 está latente esa posibilidad en tanto surjan complicidades entre el poder y los empresarios de los medios. En contraparte, se ha desaprovechado el acceso a los medios con los tiempos del Estado para “conectar” con los electores a través de la publicidad que despliegan los partidos, la fórmula producto-consumidor para la política está agotada; es pernicioso para la democracia y la participación ciudadana porque “si la gente no sabe ser ciudadana, la clase política tampoco sabe cómo hacer ciudadanos”.35 En esta línea temática se han expresado diversos sectores sociales. Después de las elecciones intermedias de 2009, los políticos, académicos y artistas exhortaron al senado a realizar nuevos ajustes a la legislación electoral hacia la elección presidencial del 2012. 36

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Montero Lozano, Francisco Xavier, Los mercenarios de la imagen, mercadotecnia política vs democracia, México, siglo XXI, 2006. p. 77 35 Ibídem, p. 106. 36 Carta firmada por Cuauhtémoc Cárdenas, Juan Ramón de la Fuente, José Woldenberg, Carlos Fuentes, Enrique González Pedrero, Diego Valadés, Héctor Aguilar Camín y Miguel Alemán Velasco. El Universal, 2 de marzo de 2011.

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En otro aspecto, en términos reales el financiamiento público a los partidos se incrementó, si tomamos en cuenta sólo el rubro de actividades ordinarias, el ejercicio realizado por Jesús Cantú demuestra que con la nueva fórmula comienza el comportamiento a la alza a partir de 2010, hasta aumentar más de 900 millones de pesos en 2018 respecto de la fórmula anterior.37 Esto es, a cambio de reducir el rubro de gasto de campaña se aseguran recursos millonarios por otra vía. Aún más, la estrecha vinculación entre la publicidad pagada en medios y la financiación revela que el gasto es menor e innecesario, los partidos ya no destinan dinero a radio y televisión, sólo disponen de tiempos gratuitos del Estado para su propaganda en medios electrónicos. Los recursos excesivos a los partidos políticos fueron justificados por los legisladores que hicieron la reforma, la discusión inicial planteó a la baja los gastos para la política, haciendo una reducción del gasto de campaña del 50% en elecciones presidenciales y hasta el 70% en elecciones intermedias; así la percepción de la ciudadanía fue favorable a los cambios propuestos. Este argumento fue acompañado del acortamiento de los días de campañas, el anuncio de la duración menor de las elecciones resultó en mensaje efectista por ser una añeja demanda de la sociedad mexicana. Este objetivo de la reforma permaneció como un buen deseo del legislador, en términos relativos se redujo el financiamiento público, toda vez que se disminuyó el rubro de gasto de campaña, pero se compensó mediante el financiamiento ordinario que reciben cada año los partidos políticos; la nueva fórmula de distribución del financiamiento destina más recursos que con el cálculo anterior. Las dirigencias partidistas lograron quedarse con igual o mayores recursos asegurados con la fórmula nueva y además impusieron el nuevo modelo que prohíbe gasto en los medios electrónicos. En la práctica, los resultados no reflejaron la justificación del legislador, el cual calculó que el nuevo modelo de comunicación social entre los partidos y la sociedad tendría alcances profundos en la transformación democrática de nuestro sistema electoral. El nuevo diseño tampoco evitó el desplazamiento de la competencia política y las campañas electorales, de su espacio histórico -plazas públicas y medios impresos- hacia los medios electrónicos de comunicación social, lo cual provoca efectos contrarios a la 37 Cantú, Jesús, “El sinuoso andar de la democracia mexicana”, en Ackerman John, M. Coord. Nuevos escenarios del derecho electoral: Los retos de la reforma de 2007-2008, México, IIJ-UNAM, 2009. pp. 3-64.

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democracia por la influencia de los concesionarios de radio y televisión, o de grupos económicos involucrados en los medios de comunicación, derivado en un poder fáctico. Así entonces, la reforma denominada de tercera generación quedó en simple pronunciamiento de impedir que los medios de comunicación influyan en las campañas electorales y sus resultados. El dinero y el uso de los medios de comunicación siguen influyendo en la democracia mexicana. El legislador se impuso otro objetivo rector: “Fortalecer la autonomía del IFE es propósito directo y central de esta iniciativa. Como lo es también en lo que hace al TEPJF”, con el propósito de fortalecer las atribuciones y facultades de las autoridades electorales para superar las limitaciones que enfrentan. Así, la intención es corregir el comportamiento de 2006. Se dotó al IFE y al TEPJF de nuevas herramientas bajo el pronunciamiento de exigir capacidad, responsabilidad e imparcialidad en el desarrollo de los procesos electorales. Vale mencionar que el órgano jurisdiccional cambió su integración poco después de la elección y hacia el año 2008, producto de la reforma, se sustituyó a dos terceras partes de los nueve consejeros del órgano administrativo. También se adicionó el artículo 134 de la constitución para contener la promoción anticipada de los aspirantes a los puestos de elección popular, en este renglón el legislador quedó en deuda porque no ha expedido la respectiva ley reglamentaria y las instancias electorales poco han regulado al respecto. Se modificó la norma para evitar los excesos en la elección presidencial, el congreso estableció lo siguiente: 1. Prohibió la relación mercantil entre los partidos y los medios de comunicación; 2. Instauró el procedimiento administrativo sancionador para castigar a los actores políticos que cometan faltas a la legislación. Los datos oficiales reportan números favorables de la elección intermedia. Las autoridades electorales señalan que el nuevo modelo de comunicación política, reto principal del IFE, vigiló 33 millones 456 mil 384 promocionales en radio y televisión difundidos durante el 31 de enero al 5 de julio de 2009, se transmitieron en 1474 señales de

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radio y televisión.38 La vigilancia y funcionamiento adecuados se aseguran por denuncia o queja a través de los procedimientos especiales sancionadores. En esta actividad se formaron 363 expedientes radicados en la Secretaría Ejecutiva del Consejo General del IFE; de los cuales se habían resuelto 312 a la conclusión del proceso electoral, 23 de septiembre de 2009; quedando pendientes por resolver 51 procedimientos especiales sancionadores.39 Este tipo de procedimiento exige una duración máxima de 5 días, ese plazo evitó rezagos en el proceso electoral. Destacan las quejas vinculadas a la radio y televisión (contratación e incumplimiento de pautas), este tipo de infracción suman 83 procedimientos, representan 23% respecto del total de 363 casos; el tema de la promoción personalizada de los servidores públicos, regulado por el art. 134 constitucional, constituyó el 20% del conjunto con 72 procedimientos. Ambos tópicos concentran los casos emblemáticos del proceso electoral. Por otra parte, el órgano jurisdiccional justifica su actuación en la complejidad para la interpretación de la reforma por el TEPJF, combinado con la participación de diversos actores políticos, señalan que “en aras de garantizar la eficacia y armonía del nuevo sistema, [el TEPJF] ha emitido múltiples criterios interpretativos sobre el alcance y significado de derechos, obligaciones, prohibiciones, eficacia de vías impugnativas e, incluso, sobre ponderación de disposiciones constitucionales”.40 Si bien la capacidad de las autoridades electorales para organizar y calificar la elección no estuvieron en duda, si se cuestionó la responsabilidad por el comportamiento que asumieron en algunos asuntos y sobre todo la imparcialidad no se acreditó ante los actores políticos a lo largo del proceso electoral. Varios casos exhibieron la dificultad para aplicar la reforma electoral. En la tarea de aplicar e interpretar el marco normativo, el TEPJF es el contrapeso jurisdiccional que corrige las resoluciones administrativas del IFE; entre estas autoridades hubo momentos de

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Datos proporcionados por Leonardo Valdés Zurita, Consejero Presidente del IFE, durante su participación en el seminario celebrado en el Palacio de Minería del 26 al 28 de agosto de 2009. Véase en Alcocer Jorge y Lorenzo Córdova (Comps.) Democracia y Reglas del juego, Nuevo Horizonte-IIJ-UNAM, 2010. p. 131. 39 Los datos cuantitativos y cualitativos se pueden consultar en el Informe General sobre la implementación de la reforma electoral, durante el proceso 2008-2009, IFE, 2010, 263 pp. 40 Alanis Figueroa, María del Carmen, “El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la reforma electoral de 2007” en Alcocer Jorge y Lorenzo Córdova (Comps.) Democracia y Reglas del juego, Nuevo Horizonte-IIJUNAM, 2010. pp. 133-134.

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tensión durante los procedimientos especiales sancionadores. La tensión entre ambas autoridades fue por el reenvió de un mismo caso para eludir el costo político. En justicia y descargo para las autoridades electorales no debe soslayarse que el legislador dejó incompleta su tarea de configurar la reglamentación del derecho de réplica, del artículo 134 constitucional, las leyes de responsabilidades de los servidores públicos, la Ley de Radio y Televisión, los delitos electorales y el diseño institucional de la Fiscalía para la Atención de Delitos Electorales.

CONCLUSIONES Una vez más se ajustó el marco normativo; antes correspondía al titular del ejecutivo, ahora a través de las dirigencias partidistas se adoptaron acuerdos en el Congreso para afianzar el sistema de tres partidos. El poder legislativo solo concilió los intereses de los partidos políticos con mayor representación, los tres grandes partidos impusieron su agenda con miras a la siguiente elección general. El tema electoral produjo cambios en instituciones y reglas del juego democrático para garantizar la legitimación y ejercicio del poder vía el voto popular. El Congreso como promotor de los cambios redujo su papel a seguir los lineamientos de los partidos en las reformas electorales de 2007-2008; la visión de los actores políticos se centró en corregir las distorsiones de la elección presidencial de 2006 en dos aspectos: por una parte, evitar la injerencia de los poderes fácticos en el proceso electoral a través de spots en los medios electrónicos y por otra, prohibir la promoción de los servidores públicos con recursos del Estado para favorecer alguna oferta política ante los electores. En este propósito pactaron un nuevo modelo de comunicación política basado en tiempos oficiales para el desarrollo de las campañas, con prohibición absoluta de contratar tiempos en radio y televisión a cualquier persona y en todo momento. La intromisión del Consejo Coordinador Empresarial en el proceso electoral llevó al legislador a cancelar la compra de promocionales. Esta medida lastimó los intereses de los grupos dedicados a usufructuar con las concesiones de radio y televisión que el Estado otorga a los empresarios del ramo. 28

El artículo 134 constitucional, agregó con la reforma los párrafos séptimo, octavo y noveno, aún no tiene ley reglamentaria que regule con precisión el tema de la propaganda gubernamental a la que deben sujetarse con total imparcialidad los que ocupan cargos de gobierno para asegurar equidad en la contienda electoral. La norma obliga no usar el cargo en beneficio de los propósitos e intereses de los gobernantes; aquí se retoma la experiencia sobre la intervención indebida del ex presidente Vicente Fox en la disputa por la presidencia de la República, este aspecto está documentado en el dictamen del TEPJF que calificó las elecciones de 2006. En este nuevo episodio de cambios constitucionales y legales, los partidos políticos saldaron cuentas con el poder mediático representado por los dueños de la radio y televisión; el propósito consistió en acotar su participación por la influencia desplegada durante las elecciones de 2006. Así, la reforma electoral acordada por la clase política privilegió el reparto del poder sostenido en cuantiosos recursos del financiamiento público que aseguran vía fórmula constitucional. La ciudadanía y los actores sociales han quedado fuera de las negociaciones en el poder legislativo. Detener, modificar o impulsar cambios en el marco normativo también es competencia de los ciudadanos en las sociedades democráticas contemporáneas. Instrumentos como el cabildeo ayudan a legitimar las decisiones que afectan a la colectividad. Los poderes fácticos desarrollaron cabildeo empresarial; los grupos de presión, pertenecientes a la radio y televisión, se alinearon para presionar al poder político mediante la amenaza e intimidación a los legisladores y políticos, actos de chantaje abierto y directo, hasta constituir ilegalidades graves. El riesgo de opacidad en las relaciones de las empresas con los políticos, compra de voluntades, conflictos de interés y tráfico de influencias se corrieron en el cabildeo efectuado entre los legisladores y los cabilderos de Televisa y Televisión Azteca. En la producción del marco jurídico se mostraron los atributos y estado actual del poder legislativo; a través del procedimiento y órganos competentes reflejó escasa legitimidad debido a la débil representación frente a los ciudadanos. Reprodujeron el diseño tripartidista que ha funcionado en las elecciones, sometieron a los partidos minoritarios sin escuchar las opiniones para arribar a soluciones comunes; a lo largo del proceso legislativo 29

no prosperaron las objeciones, voto particular, moción suspensiva o instrumento parlamentario que frenara la preconcepción de la reforma electoral. Los poderes del Estado contra los poderes fácticos sostienen una batalla en medio de la reconfiguración electoral, ya sea en el Congreso por la reforma, en el poder judicial vía recursos y amparos o contra las autoridades electorales por la reglamentación de sus actividades; se ha intensificado el desafío de los empresarios de radio y televisión a los órganos del Estado para no adherirse a la Constitución General de la República. Los propósitos de aquella reforma no se han alcanzado, los medios electrónicos siguen influyendo en las campañas políticas y la propaganda gubernamental fluye sin freno generando condiciones inequitativas en las contiendas electorales. Esta aseveración se corrobora con la actuación de las autoridades electorales. El modelo de comunicación política no se aplicó a cabalidad, los empresarios desafiaron su implementación obstaculizando a la autoridad administrativa en la transmisión de los spots en las precampañas y campañas. Por otra parte, el carácter democrático esencial del poder legislativo se desdibujó porque no reflejó el vínculo del Estado con la sociedad, en esta reforma los representantes se alejaron de los ciudadanos, no les brindaron seguridad jurídica en el sistema de democracia representativa; por virtud del procedimiento legislativo, los partidos políticos convirtieron la ley en una imposición de Estado. En esta etapa post-legislativa el Congreso se olvidó de la Carta Magna, toda vez que no emitió las leyes reglamentarias en diversos tópicos, ha dejado al IFE, vía acuerdos y reglamentos, la regulación del proceso electoral; tampoco ha dado seguimiento a la eficacia o resultados de la aplicación de la ley. Incluso, algunos legisladores se han afianzado como representantes de las televisoras, se conoce como la “telebancada” en el Congreso; otros más han derivado en aliados de los poderes fácticos. La democracia mexicana depende de la adhesión a la Constitución. Todos los poderes políticos y sociales deben regirse por la norma jurídica; los grandes intereses mediático, económico, o ideológico están obligados a acatar las reglas establecidas por el legislador; si así ocurriera la ciudadanía sentiría confianza en el sistema y frente al poder político. El cumplimiento del orden constitucional, sin distingo, es esencial para el desarrollo y consolidación de una democracia y en particular de nuestra democracia. 30

BIBLIOGRAFÍA ALANIS FIGUEROA, María del Carmen, “El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la reforma electoral de 2007” en Alcocer Jorge y Lorenzo Córdova (Comps.) Democracia y Reglas del juego, Nuevo Horizonte-IIJ-UNAM, 2010. pp. 133-142. CANTÚ, JESÚS, “El sinuoso andar de la democracia mexicana”, en Ackerman John, M. (Coord.), Nuevos escenarios del derecho electoral: Los retos de la reforma de 2007-2008, México, IIJ-UNAM, 2009. CÁRDENAS GRACIA, Jaime, “Sociedad civil ausente y partidocracia presente”, en Ackerman, John M., (coord.), Nuevos escenarios del derecho electoral: Los retos de la reforma de 2007-2008, México, IIJ-UNAM, 2009. CÓRDOVA VIANELLO, Lorenzo y Pedro Salazar Ugarte (coords.), Constitución, democracia y elecciones: La reforma que viene, México, IIJ-UNAM INTERNATIONAL IDEA, 2007. HULA, Kevin W., Cabildeo/Lobbying, México, LIMUSA, 2002. INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, Informe General sobre la implementación de la reforma electoral, durante el proceso 2008-2009, 2010. MERINO, Mauricio, La participación ciudadana en la democracia, en Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática número 4, México, IFE, 1995. MONTERO LOZANO, Francisco Xavier, Los mercenarios de la imagen, mercadotecnia política vs democracia, México, siglo XXI, 2006. SALAZAR LUIS y José Woldenberg, Principios y valores de la democracia, en Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática número 1, 3ª Ed. México, IFE, 1995. SARTORI, Giovanni, ¿Qué es la democracia?, (Trad. de Miguel Ángel González y María Cristina Pestellini), México, Taurus, 2003. TREJO DELARBRE, Raúl, Simpatía por el rating, México, Cal y arena, 2010. TORRES ESPINOSA, Eduardo y Juan de Dios Pineda Guadarrama (coords.), Reforma institucional en México: Avances y asignaturas pendientes, México, UNAM, 2009. UGALDE, Luis Carlos, Así lo viví, Testimonio de la elección presidencial de 2006, la más competida en la historia moderna de México, México, Grijalbo, 2008. VALDÉS ZURITA, Leonardo, “Reflexiones sobre las atribuciones del Instituto Federal Electoral en materia de comunicación política”, en Alcocer Jorge y Lorenzo Córdova (Comps.) Democracia y Reglas del juego, Nuevo Horizonte-IIJ-UNAM, 2010. XIFRA, Jordi, Lobbying. Cómo influir eficazmente en las decisiones de las instituciones públicas, (Pról. de José Luis Sanchís), Barcelona, Gestión 2000.1998.

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PUBLICACIONES PERIÓDICAS Artículos periodísticos y columnas BALLINAS Víctor, Ciro Pérez Silva y Alma Muñoz, “Declaraciones de Ramírez Acuña molestan a senadores”, La Jornada, 4 de septiembre de 2007. SALAZAR Claudia y Víctor Michel, “Impugna el panal los procedimientos”, Reforma, 4 de septiembre de 2007. ARTURO Zárate, “Proyectan terminar con el gasto millonario en spots”, El Universal, 6 de septiembre de 2007. AYALA Fabiola, “Usarán partidos sólo tiempos oficiales: predictamen de reforma electoral”, Ovaciones, 6 de septiembre de 2007. GUERRERO, Claudia, “Denuncian senadores amenazas, acusan presión de la TV”, Reforma, México, 7 de septiembre de 2007. ---------------, “Resiste el senado; acaban con los spots”, Reforma, 12 de septiembre de 2007. RAMOS Jorge y José de Jesús Guadarrama, “Defiende Coparmex autonomía del IFE”, Excélsior, 7 de septiembre de 2007. REDACCIÓN, “Los empresarios de radio y tv, preocupados por spots gratis”, Milenio, 7 de septiembre de 2007. GUERRERO Claudia y Guadalupe Irízar, “Unen spots a la tv. Prohibición de comprar propaganda afecta libertades… y sus finanzas”, El Universal, México, 12 de septiembre de 2007. Revistas Proceso, Cambio. Artículos VILLAMIL, Jenaro, “Dinero vs política”, Proceso, 9 de septiembre de 2007. VANESSA Job y David Santa Cruz, “Frenan la democracia del dinero”, Cambio 281, 1622 de septiembre, 2007.

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FUENTES PRIMARIAS Iniciativa, con proyecto de decreto, de reforma total de los artículos 41 y 99, la reforma de los artículos 85, párrafo primero; 108, párrafo primero; 116, fracción IV y el 122, Base Primera, fracción V, inciso f; la adición de tres párrafos al artículo 134, y la derogación de un párrafo del artículo 97, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 30 de agosto de 2007. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Radio, Televisión y Cinematografía; y de Estudios Legislativos que contiene Proyecto de Decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Reforma Electoral. Cámara de Senadores, 12 de septiembre de 2007. Debate y aprobación del dictamen de segunda lectura del proyecto de decreto que reforma los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116, y 122; adiciona el artículo 134 y deroga el tercer párrafo al Artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cámara de Senadores, 12 de septiembre de 2007. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Gobernación con Proyecto de Decreto que reforma los Artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el Artículo 134; y se deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cámara de Diputados, 14 de septiembre de 2007. Gaceta Parlamentaria, H. Cámara de Diputados, número 2401-V, 11 de diciembre de 2007. Iniciativa presentada por el diputado José Luis Jaime Correa del PRD en la Comisión Permanente, 21 de julio de 2010.

LEGISLACIÓN CONSULTADA Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

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