El conflicto indo-pakistaní a través de la lente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas María Luque Fernández

Derecho Internacional Público Dra. Susana Beltrán García Mayo de 2015

1. Contexto El conflicto Indo-pakistaní es un conflicto territorial que tiene un origen cultural y religioso. Se remonta al momento de la independencia de las colonias británicas en territorio indio. En ese momento, en 1947, los musulmanes optan por formar un estado separado de la India, Pakistán, con un gobierno islámico. En el momento de la separación, cada uno de los estados coloniales deciden anexionarse a Pakistán o a India. Sin embargo, más allá de la religión, había factores culturales e históricos que unían a las poblaciones que asentaron a uno y otro lado de las fronteras que se establecieron entre la India y Pakistán. Jammu y Cachemira eran dos de ellas: Tenía una población predominantemente musulmana, pero un gobernante hindú, era el mayor de estos estados autónomos y limitaban con ambos países modernos. Su gobernante prefirió seguir siendo independiente, así que no se anexiona. Y surgen reclamos desde India y Pakistán. En octubre de 1947, algunas tribus musulmanas entran en territorio de Cachemira con la intención de librar una batalla para liberar al estado del 'dominio hindú'. Como el estado de Cachemira no tiene recursos militares suficientes para hacer frente al ataque invasorio, pide ayuda a la India. Pero existe un problema: India y Pakistán, previamente, habían firmado un acuerdo de no intervención y no injerencia en Jammu y Cachemira. Y dado que el ataque invasorio no era atribuíble al estado de Pakistán, o al menos no se tenían pruebas, India no podía actuar en consecuencia. Finalmente, Cachemira decide anexionarse a la India a cambio de recibir la ayuda pertinente para combatir este ataque. Cachemira firma un instrumento de adhesión. Al mismo tiempo, y a expensas del gobernador, la conferencia musulmana, el partido mayoritario en la asamblea de Cachemira, vota a favor de la anexión al estado de pakistán, algo que Pakistán reconoce como un reclamo de hecho y hace que la intervención militar de la India para la liberación del pueblo de Cachemira de los ataques se contemple como una invasión. Ello lleva a una confrontación armada que, a pesar de la intervención de las Naciones Unidas, a través del rol protagonista de la misión de mantenimiento de la paz (UNMOGIP) y de la buena fe de otras naciones intervenientes en la resolución del conflicto, se repetirá en reiteradas ocasiones, empujando a ambas naciones a otras dos guerras, en 1965 y 1971, un simulacro en 1998 y un incremento cíclico de las tensiones que llegará a nuestros días.

2. Normas u obligaciones internacionales relacionadas con el supuesto práctico elegido. Resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre la cuestión 'India-Pakistán': •

38 (1948). Resolución de 17 de Enero de 1948 [S/651]

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39 (1948). Resolución de 20 de Enero de 1948 [S/654]

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47 (1948). Resolución de 21 de Abril de 1948 [S/726]

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51 (1948). Resolución de 3 de Junio de 1948 [S/819]

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80 (1950). Resolución de 14 de Marzo de 1950 [S/1469]

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91 (1951). Resolución de 10 de Noviembre de 1951 [S/2392]

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98 (1952). Resolución de 23 de Diciembre de 1952 [S/2883]

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122 (1957). Resolución de 24 de Enero de 1957 [S/3779]

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123 (1957). Resolución de 21 de febrero de 1957 [S/3793]

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126 (1957). Resolución de 2 de Diciembre de 1957 [S/3922]

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Resolución 209 (1965) de 4 de Septiembre de 1965

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Resolución 210 (1965) de 6 de Septiembre de 1965

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Resolución 211 (1965) de 20 de septiembre de 1965

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Resolución 214 (1965) de 27 de Septiembre de 1965

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Resolución 215 (1965) de 5 de Noviembre de 1965

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Resolución 307 (1971) de 6 de Diciembre de 19711

Hasta Enero de 1948, el Consejo de Seguridad de la ONU no se pronuncia al respecto del conflicto. A lo largo de ese año, va a emitir 4 resoluciones (la 38, 39, 47 y 51) al auspicio de los capítulos VI y VII de la Carta de las Naciones Unidas. La primera, res. 38, es una resolución exploratoria que invita a representantes de ambos gobiernos a participar en la decisión y determinación de la cuestión Indo-pakistaní. Se enmarca dentro de una resolución que trata 'Cuestiones consideradas por el Consejo de Seguridad bajo su responsabilidad de mantener la paz y seguridad internacionales' 2 , y 1 2

C. Travesedo, (2001) La hostilidad indo-pakistaní como legado de la Guerra Fría. El conflicto de Cachemira. “Cuestiones examinadas por el Consejo de Seguridad en el contexto de su responsabilidad de mantener la paz y la seguridad internacionales” El conjunto de cuestiones puede considerarse que se corresponde a grandes rasgos con los Capítulos VI y VII de la Carta. Repertorio de la práctica del Consejo de Seguridad— Suplemento 1989-1992, pg. 189

responde a una carta del representante de la India fechada a día 1 de Enero de 1948, al amparo del artículo 33 de la Carta, que refiere a las 'partes en una controversia', y en la que deja constancia de que sus esfuerzos por resolver una cuestión que considera una 'amenaza' no han dado frutos, pidiendo una intervención de las Naciones Unidas 3. Consecuentemente, el texto pide a ambos gobiernos, que, reconociendo que ambos se someten a los principios de la Carta, mientras el Consejo lleva a cabo una decisión, traten de mantener la situación de conflicto estable. En la resolución 39, emitida tan solo tres días después de la anterior, y tras la consulta a representantes de ambos gobiernos, el consejo de seguridad, al amparo del art. 34 de la Carta de las Naciones Unidas, y por ende, bajo el auspicio del capítulo VI de la Carta 'Arreglo pacífico de controversias', corroborando 'el deber de la organización de investigar todo suceso que pueda poner en peligro la paz y la seguridad internacionales', resuelve establecer una comisión del Consejo formada por tres representantes de estados miembros de las Naciones Unidas, uno por India, otro por Pakistán y otro por ambos, ésto es, una comisión de mediación afín en la medida de lo posible a ambos gobiernos, cuya función va a ser, en primera instancia, investigar y determinar los hechos, -causas del enfrentamiento, imputabilidad de responsabilidades-, y en segunda, ejercer de agente mediador, y ver hasta qué punto se incumple el Derecho Internacional. Los miembros de la comisión irán al territorio y el Secretario General autorizará sus movimientos: Se trata de una misión de observación de la ONU, llamada CNUIP4, 'Grupo de Observadores de la ONU en India y Pakistán', y se constituirá como una operación de establecimiento de la paz. La resolución 475, de Abril de ese mismo año, será diferente. Ésta reafirma los objetivos de las dos primeras, aumenta los miembros de la comisión y pone oficinas e instrumentos de mediación a disposición de ambos gobiernos. Hará ésto atañéndose al artículo 39 de la Carta de las Naciones Unidas, "El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a 3

Again, the 227th meeting on 6 January 1948, the representative of India stated that his Government had been compelled to bring this question before the Council by the failure to reach agreement in direct negotiations which had resulted from the intransigence and lack of co-operation of the Governgent of Pakistan". Repertorio de la práctica seguida por el Consejo de Seguridad, Arreglo pacífico de controversias, artículo 33, 1946-1951, pg. 376 " 4 La Comisión de las Naciones Unidas para la India y el Pakistán fue establecida el 20 de enero de 1948 para que investigara los hechos sobre el terreno en relación con el estallido de hostilidades en Jammu y Cachemira y prestara ayuda en las funciones de mediación según procediera. Se puso término al mandato de la Comisión el 17 de mayo de 1950. 5 47 (1948). Resolución de 21 de Abril de 1948 [S/726]

la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresion y hará recomendaciones o decidirá que medidas seran tomadas(...) para mantener o restablecer 1a paz y la seguridad internacionales" 6 y recomienda una serie de medidas para cesar la lucha y crear buenas condiciones para celebrar un plebiscito imparcial y que Jammu y Cachemira decidan a qué estado se anexionan o, en todo caso, si prefieren la independencia. En este sentido, y a través de esta resolución, el CSNU reconoce a Jammu y Cachemira como 'territorios en disputa' y les reconoce el derecho de autodeterminación7. Para restaurar la paz, el consejo recomienda: que los pakistaníes se retiren de la región, que, hecho esto, la India retire progresivamente las fuerzas militares del territorio, y que una vez hecho ésto, se lleve a cabo el plebiscito, bajo la supervisión de un administrador a acordar, y con la ayuda de personal de cada distrito para restablecer el orden y la paz social, con especial atención a las minorías o grupos especialmente afectados por el clima de guerra. Para ello, el CSNU nombra a un asesor militar y un grupo de observadores militares no armados cuya misión será ayudar al CNUIP en su cometido y supervisar la cesación del fuego. Este grupo de observadores constituirá el UNMOGIP, y se conformará como una misión de mantenimiento de la paz. La resolución 518, del 23 de abril de 1949, reitera el compromiso de la res. 47 y añade a la comisión los estados miembros de Colombia y Bélgica. La resolución 80, de 1950, elogia la consecución de la cesación de las hostilidades, la demarcación de la línea de cesación del fuego, y el acuerdo del administrador del plebiscito. Es entonces cuando invita, a tenor del capítulo VI de la Carta, a ambos gobiernos a que desmilitaricen completamente la región, con la ayuda de las Naciones Unidas. Y además decide designar a un representante de la ONU en la región para que escuche y haga cumplir los mandatos de las resoluciones. La resolución 90, de 1951, reconoce, según informe del representante de la ONU, que existen trabas para que el pebliscito se lleve a cabo, y estas son: la desmilitarización de la zona, que no se lleva a cabo, y el grado de control que había de ejercerse sobre las funciones de gobierno del estado, necesario para garantizar un plebiscito libre e imparcial. A partir de este momento y hasta 1965, año en que se viola la línea de cesación del fuego el asunto se mantuvo en stand by. La comisión de observación (res. 91), debido a estas 6

Carta de las Naciones Unidas, Capítulo VII, art. 39

7 "On, 14 December 1960, the General Assembly by a vote of 89 to 0 with 9 abstentions, adopted the Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples. The Declaration acknowledged that “all peoples have the right to self-determination” and immediate steps should be taken to transfer all powers of peoples of the colonies, non-self-governing or trust territories without any condition or reservations". Saini, supra note 1, at 163. 8 51 (1948). Resolución de 3 de junio de 1948 [S/819]

problemáticas, mantuvo sus funciones de cara a una futura resolución del conflicto. En el periodo de tiempo que va de 1952 a 1971 el Consejo de Seguridad emitirá una serie de resoluciones, todas ellas de carácter no vinculante, excepto en lo referente a la manutención de la misión de mantenimiento de la paz (UNMOGIP). Estas resoluciones tendrán un carácter declarativo (del estado de la cuestión) y apelativo (apelando a la continuidad en el buen comportamiento de ambos estados), y, como veremos a continuación, a través de estos textos vislumbraremos un cambio gradual de posición del Consejo de Seguridad con respecto a las prioridades en el conflicto Indo-pakistaní. Pasaremos de instar al arreglo pacífico de controversias (cap. VI) a la responsabilidad de proteger (cap. VII). La resolución 989, de 1952, recoge el estado de la negociación sobre la desmilitarización de Jammu y Cachemira y exhorta a ambos gobiernos a que negocien de nuevo, esta vez en la sede de la ONU. Las resoluciones 122 y 12310, de 1957, deciden proseguir con la monitorización de la controversia. La 12611, de diciembre 1957, pide a ambas naciones no formular declaraciones que dañen la estabilidad social en Jammu y Cachemira. La 209 y 210 12, de 1965 pedirán respeto a la línea de fuego, y encomienda al secretario general aumentar y reforzar las competencias del grupo de observadores militares. La resolución 21113 pide una cesación del fuego y una vuelta a las posiciones de ambos bandos al estado del 5 de agosto de 1965. Insta a ambos gobiernos a usar los medios del art 33 de la Carta para arreglar sus asuntos. En este sentido, vemos como El Consejo de Seguridad comienza a dar menor importancia a la resolución de la cuestión política (consensuar unas condiciones para que los territorios en disputa puedan ejercer su derecho de autodeterminación) y dará más importancia a la cuestión operativa, y a su 'responsabilidad de proteger'. La 214 renovará el compromiso con esta línea de acción. La 30714(1971) exhorta a que se respete el cese del fuego, a que se preste ayuda asistencial a los individuos y que los EE.MM se abstengan de hacer declaraciones o gestos que aviven la situación conflictiva. Tanto en esta resolución como en las anteriores se ratifica la decisión de mantener el UNMOGIP. 9

98 (1952). Resolución de 23 de Diciembre de 1952 [S/2883]

10 123 (1957). Resolución de 21 de febrero de 1957 [S/3793]

11 126 (1957). Resolución de 2 de Diciembre de 1957 [S/3922] 12 Resolución 210 (1965) de 6 de Septiembre de 1965 13 Resolución 211 (1965) de 20 de septiembre de 1965 14 Resolución 307 (1971) de 6 de Diciembre de 1971

"A pesar del desacuerdo entre la India y el Pakistán sobre el mandato y las funciones del UNMOGIP, la misión ha permanecido en la zona para observar los acuerdos relativos a la cesación del fuego de 1971". En 1999 sube la tensión (posesión de armas nucleares), en 2004, y en 2008 con atentados en suelo indio-Cachemira. Y ahora en 2015, existen sospechas de que India ha vuelto a violar la línea de control. 3. Principal norma/obligación internacional que ha sido vulnerada en base al caso elegido. Principal objeto a proteger y su relación con el derecho internacional. En este apartado del análisis se argumenta, brevemente, la constatación de la vulneración del Derecho internacional humanitario, del derecho de autodeterminación de los pueblos, el conflicto con el derecho a la autodefensa y la prohibición del uso de la fuerza y el principio guía de la 'responsabilidad de proteger' en la actuación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Derecho de autodeterminación "El 14 de diciembre de 1960, la Asamblea General por un voto de 89 a 0 y 9 abstenciones , aprobó la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales. La Declaración reconoce que " todos los pueblos tienen el derecho a la libre determinación " y se deben tomar medidas inmediatas para traspasar todos los poderes de los pueblos de la colonias, no autónomo o territorios en fideicomiso sin ninguna condición o reservas". Saini , supra nota 1, 16

Para considerar la violación del derecho a la autodeterminación de los pueblos de Jammu y Cachemira, deberíamos prestar una mayor atención a la posición y a la consideración que haga las Naciones Unidas de si estos territorios califican o no, no ya como territorios en disputa, sino como territorios con capacidad de autodeterminación del estatus propio. Por lo que respecta a Naciones Unidas, hay que confirmar que, en un principio, no consideró legalmente válido el reclamo de India, ya que reconoce a Cachemira como un territorio en disputa, de hecho su postura se muestraba totalmente favorecedora al referéndum, donde fuera la propia población de Cachemira la que decida sobre su estatus, como lo ha mostrado a través de sus resoluciones que, en este sentido, apoyan el deseo de autodeterminación de

Cachemira15. Sin embargo, después de varias décadas trabajando por lograr una desmilitarización que no llega, la ONU, a través del actual Secretario General, Ban Ki Moon, afirma en en el año 2010 que tanto Jammu como Cachemira han sido retirados de la lista de territorios en disputa del Consejo de Seguridad. En esta decisión, va implícita la idea de que se concede una legalidad tácita a la anexión de Cachemira a la India a través del instrumento de adhesión no consensuado en las cámaras, en 1947. Al dejar de reconocer a estos pueblos como territorios en disputa, dada la falta de disposición de medios militares y de liderazgo, ambos territorios quedan a la merced del Estado que los reconoce en su constitución, India. Y al desprender el carácter de urgencia de la cuestión política indo-pakistaní, Pakistán se queda sin argumentos para conseguir apoyos en la comunidad internacional en pro de la celebración del referéndum. En este contexto, la capacidad de ejercer el derecho de autodeterminación se torna impracticable. Prohibición del uso de la fuerza "During the consideration by the Council of measures envisaged in the decision of 21 April 1948, and thereafter of information concerning hostilities in the State of Jammu and Kashmir, the right of selfdefence was invoked on various occasions. Observations were made regarding the limitations imposed by the Charter on the exercise of the right of self-defence under Article 51" Repertorio de la práctica seguida por el Consejo de Seguridad, consideración de las provisiones de los artículos 48-51 de la Carta. 1946-1951

El artículo 53 de la Convención de Viena sobre derecho de los Tratados define el Ius Cogens como el conjunto de normas imperativas del Derecho Internacional general establecidas por la comunidad internacional de Estados en su conjunto, aplicables erga omnes, y entre ellas se encuentra la prohibición del uso de la fuerza, " Los Estados deben abstenerse de la amenaza o el uso de la fuerza en contra de la integridad territorial y la independencia política de cualquier Estado... " una norma que, independientemente de qué estado lo haya hecho en primer lugar, ha sido vulnerada reiteradamente. Desde la respuesta Pakistaní a la adhesión India de cachemira a la intrusión de fuerzas Pakistaníes en territorio Indio.

15 González García, Gabriela. (2005) Perspectivas y análisis sobre el conflicto entre Pakistán e India por la región de Cachemira. S. De Relaciones Internacionales.

Derecho Internacional Humanitario Tanto en las tres confrontaciones principales (1947, 1958 y 1971) como en ataques aislados, de un lado y de otro, el conflicto armado ha puesto en peligro las vidas y la forma de vida de los civiles a uno y otro lado de la línea de cesación del fuego. Este derecho se materializa en la Convención de Ginebra, las convenciones de La Haya, la convención sobre los derechos del niño... Responsabilidad de proteger El conflicto sobre Cachemira se basa en una lucha ideológica y nacionalista con presencia religiosa, donde el pueblo cachemir sigue siendo la víctima principal del conflicto. En relación a las vulneraciones al derecho internacional humanitario citadas anteriormente, surge, en el seno de la organización de las Naciones Unidas, la responsabilidad de proteger, que, si bien no se reconoce como principio doctrinal hasta la década del 2000, en palabras de Berta Catón, resulta "imperativa para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales". El ejercicio de la responsabilidad de proteger lleva implícita la idea de que la protección de los derechos humanos ha de prevalecer sobre los intereses estatales 16 La previsión, en el art 1.1 de la Carta de las naciones unidas, del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, a cuyo fin la Organización deberá «tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar las amenazas a la paz y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz» presupone, por una parte, la instauración de un sistema de arreglo pacifico de controversias (art. 2.5 y cap. VI de la Carta) a fin de prevenir situaciones que en si mismas puedan comprometer la paz y la seguridad internacionales 17. Esta responsabilidad u obligación de mantener la paz y la seguridad internacionales conceden la potestad a las Naciones Unidas para establecer, con la connivencia de India y Pakistán, un cuerpo de funcionarios y militares cuya misión va a ser mantener las condiciones de estabilidad en la medida de lo posible, de manera que no estalle de nuevo un conflicto armado que dañe a los civiles que se encuentran en el territorio.

16 Zabaleta Catón, Berta. (2014) Naciones unidas y la responsabilidad de proteger: ¿Qué papel debe desempeñar la ONU en los conflictos internos? Nº 58/2014. Instituto Español de Estudios Estratégicos. 17 Pérez González, Manuel. (1995) Las naciones unidas y el mantenimiento de la paz: 50 años de esfuerzos. Cuadernos de Historia Contemporánea nº 17, Servicio de Publicaciones, Universidad Complutense, Madrid

Preguntas realizadas sobre el trabajo de otros compañeros •

9 de Marzo: Convención sobre armas - ratificación en septiembre 2014: Pregunta: Concienciación a estados sobre a quien o con que objetivos venden armas.

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21 de Abril – Secretaría general de las naciones unidas, operaciones de mantenimiento de la paz Pregunta: ¿El Secretario General coordina también los operativos de estas misiones sobre el terreno?

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Derechos de los niños Pregunta: ¿Se han derivado acciones concretas? ¿Las resoluciones solo apelaban al respeto de los derechos?

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Mali Pregunta: En relación a la intervención en el territorio, ¿La Unión Africana tiene capacidad para enviar fuerzas al territorio?

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30 de Abril – ONU – SIDA Pregunta: ¿En alguna de las resoluciones se plantean instrumentos de colaboración entre el departamento de ONU Sida y los gobiernos afectados para implementar programas a nivel nacional, local..?

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Discriminación religiosa: ¿En la última resolución de 2014 se hace referencia a alguna vulneración concreta?

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Serbia-Kosovo Pregunta: ¿Cuando actúa una organización internacional, en este caso la OTAN, cómo se imputa el derecho de no injerencia?

Bibliografía •

Goodrich, L. M. and Simons, A. P. (1970) Charter of the United Nations: Commentary and Documents. Edited by Leland Matthew Goodrich and etc. New York: Columbia University Press

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González García, Gabriela. (2005) Perspectivas y análisis sobre el conflicto entre Pakistán e India por la región de Cachemira. S. De Relaciones Internacionales.

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Pérez González, Manuel. (1995) Las naciones unidas y el mantenimiento de la paz: 50 años de esfuerzos. Cuadernos de Historia Contemporánea nº 17, Servicio de Publicaciones, Universidad Complutense, Madrid

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Repertorio de la práctica del Consejo de Seguridad—Suplemento 1989-1992

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Repertorio de la práctica del Consejo de Seguridad – Suplemento 1946-1951

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Serrano, A. S. (2007) ‘El derecho internacional humanitario y las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas’, doi: 10.5211/9788496780262

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Zabaleta Catón, Berta. (2014) Naciones unidas y la responsabilidad de proteger: ¿Qué papel debe desempeñar la ONU en los conflictos internos? Nº 58/2014. Instituto Español de Estudios Estratégicos.