VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

El debate sobre la corrupción en México Luis Carlos Ugalde** 1.

¿Cómo definir la corrupción?

Definir el término corrupción es una empresa compleja pues se trata de un fenómeno oculto por naturaleza cuyos ejecutores encubren y, por tanto, operacionalizarlo es muy difícil. Se trata además de un término con diferentes connotaciones a lo largo del tiempo. En el ámbito de la filosofía política clásica, por ejemplo, Aristóteles clasificó diversas constituciones políticas a partir de una dicotomía entre las formas de gobierno puras y corruptas; en este sentido, definió la corrupción como la forma de gobernar en provecho exclusivo del individuo o grupo gobernante. En la tradición Renacentista, Nicolás Maquiavelo se refirió a la corrupción como la decadencia o degradación de la virtud cívica; Montesquieu en tiempos de la Ilustración utilizó el mismo término para referirse a la perversión del orden público y más adelante, Jean Jacques Rousseau se refirió a la corrupción como un resultado inevitable de la lucha por el poder.1 Como se observa, muchas de estas apreciaciones filosóficas sobre la corrupción son de tipo normativo y moral. El primer problema que enfrenta un investigador al estudiar la corrupción es cómo definirla. Durante los últimos años han surgido diversos enfoques, entre ellos el económico, el de elección pública, el legal y el político. Desde la perspectiva económica, la corrupción es un problema de mercado con diversos grados de oferta y demanda. El oferente es un servidor público quien se apropia de los beneficios de su cargo y al cual convierte en un negocio privado cuyos beneficios "maximiza". Estos dependen, en parte, del “talento” del funcionario para ocultar esos actos y de un cálculo para conocer la disposición del demandante de dar “mordidas” o de realizar pagos corruptos. Con relación a este enfoque, Nathaniel Leff define la corrupción como "una institución informal o 'extra legal' utilizada por grupos o individuos que desvían su función como agentes del Estado para obtener beneficios materiales y privados al explotar la función burocrática o al influir en el proceso de toma de decisiones".2 Bajo el enfoque de la elección pública (public choice) se considera a los funcionarios como agentes investidos con la responsabilidad de promover el bien común y el interés público. De acuerdo con Karl Friderich, cuando un servidor se desvía de su labor y se corrompe "utiliza su cargo para obtener recompensas privadas en detrimento del bien común".3 El problema con este tipo de definiciones consiste en definir qué se entiende por bien común, principalmente en las sociedades contemporáneas donde predominan la pluralidad y la heterogeneidad. De acuerdo con la perspectiva legal, la corrupción se refiere a la ejecución de acciones que contradicen el ordenamiento legal del Estado y se desvían de sus criterios normativos. Esta definición está limitada en cuanto que no cualquier acción ilegal es necesariamente una forma de corrupción y, por otro lado, las leyes no contemplan todas las posibilidades de incidencia en prácticas corruptas. En este caso, cuando hay lagunas legales, los funcionarios públicos pueden realizar actos corruptos sin violentar la ley. **

Luis Carlos Ugalde es profesor-investigador y director de la Licenciatura en Ciencia Política y Relaciones Internacionales del Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE. ([email protected]) 1 Véase J.G.A. Pocock, Virtue, Comerse, and History: Essays on Political Thought and History, Nueva York, Cambridge University Press, 1985. 2 Nathaniel Leff, “Economic Development Through Bureaucratic Corruption” en Arnold Heidenheimer (ed.), Political Corruption. Concepts and Contexts, New Jersey, Transaction, 2000. 3 Karl Friederich, “Corruption Concepts in Historical Perspective”, en Heidenheimer, op.cit. pp.15-25.

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El debate actual sobre la corrupción se concentra primordialmente en el estudio de la corrupción política. Para ello se define la corrupción de acuerdo a la propuesta de Joseph Nye: La conducta que se desvía de la función pública reglamentada debido a una consideración de índole privada o para obtener beneficios pecuniarios o de rango; o la violación de reglas por consideraciones de carácter privado.4 Esta definición se utiliza con el conocimiento que todo intento por definir y conceptualizar la corrupción enfrenta la dificultad de no ser suficientemente clara y comprehensiva para captar la complejidad, tipologías y ámbitos donde se ejecutan los actos de corrupción. Sin embargo, ésta es la que mejor se aproxima.5 De esta definición se desprenden tres elementos que distinguen la corrupción de otros problemas sociales: en primer lugar, se trata de una desviación de las leyes y reglamentaciones formales por parte de los funcionarios públicos. En segundo lugar, la corrupción implica un intercambio de recursos que favorecen al funcionario público en detrimento de los intereses del Estado. Finalmente, la corrupción es una forma de influir negativamente —en tanto se trata de negociaciones secretas y clandestinas— en el proceso de toma de decisiones políticas. Si bien la corrupción se refiere a un fenómeno oculto, sus consecuencias son visibles aún cuando sean difíciles de cuantificar. 2.

La corrupción como problema de la agenda internacional

La corrupción es un problema arraigado en las comunidades políticas desde hace cientos de años, no obstante, fue apenas hasta la década de los noventa cuando surgieron diferentes iniciativas para llevar a cabo acciones transnacionales para combatirla, tanto al interior de los Estados como de manera coordinada en el ámbito internacional. Desde principios de los noventa, organizaciones internacionales no gubernamentales y gubernamentales desempeñan un papel fundamental para combatir la corrupción. La organización internacional más visible en temas de combate a la corrupción es Transparencia Internacional, fundada en 1993; actualmente cuenta con más de 80 capítulos alrededor del mundo. Los capítulos nacionales participan en el diseño de medidas y estrategias para a combatir la corrupción en sus países; además, supervisan el apego a acuerdos internacionales. En el ámbito internacional, Transparencia Internacional trabaja en conjunción con el Banco Mundial, la Unión Europea, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico y la Organización de Estados Americanos para asegurar el cumplimiento de las convenciones de combate a la corrupción entre Estados. Desde 1995 publica el Índice de Percepción de Corrupción (IPC) y desde 1999 el Índice de Cohecho (Bribes Payers Index, BPI). Asimismo, a partir de 2001 Transparencia Internacional publica el "Reporte de Corrupción Global" en el cual se analizan los éxitos y fracasos de las estrategias contra la corrupción tanto al interior de los Estados como en el ámbito internacional, y se señalan las áreas criticas para mejorar las campañas de prevención y sanción de la corrupción.6 Por su parte, el Banco Mundial trabaja activamente desde 1995 en la promoción de políticas encaminadas a combatir el cohecho y la corrupción tanto en las transacciones comerciales 4

Joseph Nye, “Corruption and Political Development: A Cost Benefit Analysis” American Political Science Review, vol. 61, núm. 3, 1976, pp.417-427. 5 Tanto Transparencia Internacional como el Banco Mundial utilizan una definición similar y entienden corrupción como el abuso del cargo público con el fin de obtener ganancias privadas. 6 Véase http://www.transparency.org 2

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internacionales como al interior de los países. Un instrumento que usa el Banco Mundial consiste en condicionar la ayuda económica y préstamos al exigir un ambiente de transparencia gubernamental. Otras mediadas propuestas por el Banco Mundial se refieren a la promoción de reformas en el diseño burocrático con el fin de simplificar los trámites administrativos, la promoción del servicio civil de carrera y el despliegue de campañas nacionales para fomentar la concientización de la ciudadanía y para facilitar los canales de denuncia. Una posible hipótesis de por qué se incorporó en la agenda internacional el asunto de la corrupción sólo de manera reciente se refiere a la extensión de la actividad económica y financiera en un contexto global, pues para fomentar un ambiente de inversión transnacional es necesario que los países cuenten con un marco regulatorio que propicie la transparencia y el apego a las disposiciones legales; de esa manera se favorece la certidumbre en la inversión. Al contrario, un ambiente corroído por la corrupción y sin un marco legal y regulatorio está plagado de riesgos y en ese sentido, elimina los incentivos para comerciar e invertir. La Ley de Prácticas Corruptas Internacionales (Foreign Corrupt Practices Act) promulgada en 1977 en Estados Unidos es, sin duda, un precedente en el intento de disminuir los riesgos de inversión en los mercados financieros transnacionales.7 La intención de esa ley era promover un ambiente de transparencia para facilitar la inversión en Estados Unidos y también para promover la inversión de las compañías estadounidenses en el exterior. Esta ley fue la primera en el mundo en penalizar explícitamente el cohecho y soborno hacia los servidores públicos extranjeros. Evidentemente, los sujetos con responsabilidad penal y a quienes aplicaban las sanciones eran empresas y personas físicas estadounidenses; por esta razón, el gobierno de Estados Unidos tenía la necesidad de negociar con sus principales socios comerciales la adopción de una legislación similar a la FCPA en el ámbito internacional, a fin de evitar la desventaja de competencia de las empresas americanas frente a aquellas de otros países que no debían cumplir con regulaciones semejantes Desde mediados de los ochenta, los empresarios estadounidenses llevaron a cabo acciones de presión en el Congreso para reformar la Ley de Prácticas Corruptas Internacionales, pues además de la desventaja que la ley implicaba para empresas americanas, la economía norteamericana enfrentaba una recesión económica que contrastaba con la gran estabilidad, bonanza y crecimiento económico de Japón y Europa.8 Ante tal contexto, los empresarios estadounidenses veían en la Ley de Prácticas Corruptas una desventaja respecto a sus contrapartes europeos y japoneses pues fuera de Estados Unidos no existía ley alguna para sancionar la corrupción en transacciones comerciales internacionales. En ese sentido, los empresarios extranjeros, al valerse de actos corruptos no penalizados salvo en Estados Unidos, estaban en condiciones de “ganarle” mercados internacionales a los empresarios estadounidenses.9 Esta situación fomentaba un ambiente de incertidumbre respecto a la igualdad de condiciones respecto a la inversión en el extranjero. Por esta razón el gobierno de Estados Unidos promovió negociaciones con sus principales socios desde mediados de los noventa en el seno de la Organización de Estados

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Alejandro Posadas, “Iniciativas Internacionales en el Combate a la Corrupción y el Papel del Derecho Internacional”, documento presentado en el seminario Transparencia y corrupción: Tendencias en México, celebrado en Washington D.C. en noviembre de 1999. 8 Véase Peter Trooboff, “Proposed Amendments of the Foreign Corrupt Practices Act of 1977”, American Journal of International Law, vol. 77, núm. 2, pp. 340-344. 9 Nótese, por ejemplo, que en algunos países europeos tales como Francia y Alemania, las empresas no sólo podían “gratificar” a funcionarios de gobiernos extranjeros, sino incluso, podían deducir esos gastos de sus declaraciones fiscales. 3

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Americanos y en la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico.10 A partir de esa coyuntura, el gobierno de Estados Unidos bajo la presidencia de Bill Clinton inició una intensa campaña al interior de la OCDE para incorporar el tema de la corrupción en la agenda internacional. Esta estrategia tuvo como resultado la adopción de una legislación similar a la Ley de Prácticas Corruptas Internacionales (FCPA) en el seno de la OCDE y las subsiguientes “recomendaciones” para llevar a cabo medidas conducentes a prevenir y combatir la corrupción en las transacciones comerciales internacionales. Finalmente, en 1997, los miembros de la OCDE y cinco Estados no miembros suscribieron la “Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Público Extranjeros en la Transacciones Comerciales Internacionales”.11 También, en 1994, la Organización de Estados Americanos (OEA) resolvió concentrarse en el tema de la corrupción y el cohecho y se firmó la “Declaración de Principios y Plan de Acción”. En esta se identificó a la corrupción como un obstáculo para el desarrollo económico sustentable pero también para el buen funcionamiento democrático. La Declaración fungió, sin lugar a dudas, como el preámbulo para que esos Estados, a partir de 1995 redactaran, negociaran y adoptaran en dieciocho meses la “Convención Interamericana Contra la Corrupción”. Esta Convención entró en vigor desde 1996 y representa el primer tratado internacional de esta índole. El énfasis del debate sobre la corrupción en la agenda internacional a partir de consideraciones de índole económicas se pone de manifiesto en los índices para medir la corrupción. El Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional, por ejemplo, es una encuesta entre inversionistas y banqueros calificadores de riesgo de inversión. Asimismo, el Índice de Opacidad de PriceWaterhouseCoopers muestra cómo la corrupción es uno de varios factores que aumentan el costo del capital al interior de los Estados. Ese índice contribuye al debate sobre la transparencia económica y comercial pues ofrece una guía respecto a los costos de las prácticas corruptas en algunos países. De acuerdo con esa agencia, la corrupción afecta negativamente la actividad económica y tiende a reducir la inversión extranjera, aumenta los costos de producción para las empresas y empeora las condiciones económicas de los Estados.12 Otros factores que contribuyeron a introducir el tema de combate a la corrupción en la agenda internacional son de índole político; entre ellos, el colapso del comunismo hacia finales de los ochenta es uno de ellos. En efecto, el contexto mundial de Guerra Fría vigente hasta la década de los ochenta inhibió el desarrollo del tema de la corrupción en las transacciones comerciales en la agenda internacional pues la “amenaza comunista” y particularmente, las consideraciones de seguridad nacional eran la prioridad para el gobierno estadounidense. En ese sentido, el gobierno americano tenía el imperativo de pactar con ciertos países —aun cuando esos llevaran a cabo prácticas corruptas— pues el objetivo principal era mantener una situación de equilibrio entre las superpotencias.13 La caída del Muro de Berlín en 1989 y el colapso del bloque comunista abrieron la oportunidad de avanzar sobre el tema de la corrupción en la agenda internacional pues el desmembramiento del socialismo implicaba cambios profundos en los sistemas económico, político y social de los nuevos Estados y, eventualmente, abría la oportunidad para nuevas formas de abusos y corrupción en el ámbito económico. Por otro lado, los países que anteriormente formaban parte de la Unión Soviética, los 10

Ibid. p. 15 Patrick Glynn (et.all), “The Globalization of Corruption” en Kimberly Ann Elliott (ed.) Corruption and the Global Economy, Institute for International Economics, Washington D.C., 1997, pp. 8-10. 12 Esta información se puede consultar en http://www.pcglobal.com 13 Véase Erhard Blankenburg, “Judicial Anti-Corruption Iniciatives”, en Heidenheimer, op.cit., pp. 911-925. 11

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Estados de Europa del Este y los países latinoamericanos en proceso de transición a la democracia eran potenciales mercados emergentes en los cuales se podía invertir; para ello se necesitaba contar con un ambiente de certidumbre y de bajo riesgo financiero: un contexto de transparencia gubernamental favorecía esos objetivos.14 Ciertamente, la corrupción está vinculada con factores políticos y sociales; empero, las preocupaciones comerciales y de inversión probablemente fueron el catalizador para iniciar la discusión mundial sobre el tema. Más adelante, las agencias internacionales para el desarrollo retoman el tema y lo convierten en un asunto prioritario de su agenda. Otro aspecto por el cual obtiene relevancia el estudio de la corrupción es la revisión crítica de la política económica mal llamada “neoliberal”. En efecto, las reformas estructurales implementadas en América Latina pusieron en evidencia los peligros de aplicar reformas económicas sin considerar al mismo tiempo reformas en el marco institucional. Hacia fines de los ochenta, la mayoría de los países latinoamericanos, de acuerdo con las propuestas provenientes de los países industrializados y del llamado “Consenso de Washington”, avanzaron hacia la liberalización, privatización y desregulación económicas; sin embargo, esos cambios no dieron signos de mejorar el desempeño económico, fomentar la estabilidad financiera o mejorar la distribución del ingreso. Al mismo tiempo y ante las crisis recurrentes, organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, comenzaron a cuestionar el destino de los fondos y préstamos otorgados a los países para enfrentar las dificultades económicas pues su situación en vez de mejorar parecía agudizarse. En ese contexto, se propusieron las llamadas reformas de "segunda generación” cuya lógica radica en que para tener una economía eficiente y distributiva no bastaba efectuar reformas únicamente en ese ámbito, sino también era necesario atender el marco institucional, político, judicial y regulatorio. A partir de las reformas de “segunda generación” el debate se llevó a cabo en torno a cuestiones referentes al análisis de las instituciones adecuadas y conducentes a optimizar el desempeño económico. Entre sus propuestas destacaban mejorar y reformar las funciones administrativas — simplificación de trámites burocráticos y promoción del servicio civil de carrera; la promoción de reformas en el ámbito legal para garantizar la independencia del poder judicial y reformas tendientes a mejorar la capacidad reguladora del Estado. Por otro lado, sugirió poner en práctica la ejecución de acciones para incentivar el desarrollo del sector privado con base en un marco institucional eficiente y distributivo.15 Por ello se retomó el estudio de la corrupción pero con énfasis en la agenda del desarrollo y dela inversión bajo una perspectiva global y transnacional. Sin embargo, fue hasta la década de los noventa cuando la comunidad internacional decidió emprender acciones coordinadas y cooperativas para reducir la incidencia de prácticas corruptas, tanto al interior de los Estados como entre ellos. Además, el tema adquirió relevancia pues en un contexto globalizado, los síntomas de la corrupción eran susceptibles a expandirse y provocar contagios, y en este sentido, un gobierno corrupto puede provocar externalidades negativas y desestabilizar la política económica y desfavorecer la inversión en otros países.

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K. A. Ellitott, “Corruption as an International Policy Problem”, en Heidenheimer, op.cit., pp. 925-944. James Wolfenhson, “Second Generation Reforms: Reflections and New Challenges”, ponencia presentada en IMF Institute Conference on Second Generation Reforms, noviembre 8-9, 1999, Washigton, D.C.

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Enfoques para el estudio de la corrupción

La corrupción es un fenómeno milenario cuyo estudio y discusión se ha realizado desde diversas perspectivas, entre ellas morales, religiosas, legales, económicas y culturales. En este artículo se revisan tres escuelas o enfoques: el funcionalismo, el culturalismo y el institucionalismo. La escuela funcionalista hace un análisis de los sistemas políticos evaluando la manera en que las demandas políticas —inputs— procesadas al someterse bajo mecanismos de transformación y conversión dando lugar a una serie de resultados —outputs—. El enfoque funcionalista aborda el estudio de las funciones de mantenimiento y adaptación de los sistemas políticos —lo cual implica un análisis tautológico, es decir, se analizan las consecuencias de un fenómeno político a partir de las causas del mismo—. En términos generales, el funcionalismo es un método en el cual se estudia la interrelación e interacción de la sociedad con las instituciones, organizaciones y estructuras estatales. De acuerdo con el enfoque funcionalista, la corrupción puede tener consecuencias —outputs— positivas en sociedades donde los trámites burocráticos y administrativos son lentos e inciertos. La corrupción se estudia como una demanda o input que pretende “agilizar” el proceso de toma de decisiones y estimular la creación de un ambiente de certidumbre. De acuerdo con el funcionalismo la incidencia de prácticas corruptas –esto es, el procesamiento de las demandas— tiene lugar debido a sobre regulaciones y a los altos costos de información y negociación con las autoridades; es una manera de proteger a los ciudadanos frente a un Estado poco eficiente e impositor de controles inquisitivos. Samuel Huntington escribió en los años sesenta y setenta textos usando este enfoque, y afirmaba que para el crecimiento económico “sólo hay algo peor que un gobierno rígido y corrupto y esto es un gobierno rígido y honesto”.16 Este enfoque, sin embargo, ha mostrado debilidades y falta de sustento en la realidad. La corrupción en ningún caso fomenta la eficiencia de la economía, y por el contrario, la vuelve más defectuosa. Análisis recientes muestran que las empresas propensas a realizar acciones corruptas aumentan sus costos de negociación, de información y de producción; así, en vez de reducir sus costos totales, los aumenta. Por otro lado, contrario a la hipótesis funcionalista, la corrupción no crea certidumbre respecto al cumplimiento de contratos pues no garantiza la imposición de mayores y nuevos pagos corruptos --en forma de sobornos, por ejemplo-- por parte de los funcionarios. La aproximación culturalista consiste en analizar cómo los individuos y grupos interiorizan los valores y actitudes sociales y cómo esos valores afectan su comportamiento individual y colectivo y el curso de acción estatal. Asimismo, se aboca a la comprensión de los significados de símbolos que construyen identidades sociales. De acuerdo con Clifford Geertz, la cultura se define como “un patrón históricamente transmitido de significados reflejados en símbolos; un sistema de concepciones heredadas [...] por el cual los hombres se comunican, se perpetúan y desarrollan las actitudes sociales”.17 Grosso modo, el culturalismo es un marco analítico para estudiar e interpretar el significado de las acciones personales e individuales y cómo éstas motivan ciertos cursos de acción colectiva para incidir en cuestiones sociales y políticas. 16

Véanse Samuel P. Huntington, “Modernization and Corruption”, en su libro Political Order in Changing Societies, New Haven, Yale University Press, 1968; Gunnar Myrdal, “Corruption as a Hindrance to Modernization in South Asia”, en Heidenheimer, op.cit. pp. 265-280 y Pranab Bardhan, “Corruption Development: A Review of Issues”, en Heidenheimer, op.cit. pp. 321-338 y Peter Ward, Corruption,development, and inequality: soft touch or hard raft?, Nueva York, Routledge, 1989. 17 Véase Clifford Geertz, “Thick Description: Towards an Interpretative Theory of Culture”, Nueva York, Basic Books, 1973. 6

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De acuerdo con el enfoque culturalista, la corrupción atiende principalmente a la degradación de los valores y actitudes sociales y, en ese sentido atiende a consideraciones de índole moral y cultural. Esta perspectiva privilegia el estudio histórico e incorpora como variables fundamentales los antecedentes coloniales, patrimoniales o clientelistas. Este enfoque incluye en sus unidades de análisis a las familias e individuos quienes expresan su descontento ante las autoridades al dejar de lado las disposiciones formales del Estado, reemplazándolas por arreglos informales. El análisis culturalista tiene la virtud de estudiar cómo las transformaciones en el discurso de combate a la corrupción reflejan mutaciones en la forma de hacer política y de manera más general, cambios en la cultura. Asimismo, sirve como referencia analítica para comprender la relación entre el desarrollo de la corrupción y el surgimiento de diversas clases sociales –en un primer tiempo se hablaba de la clase “burocrática”; cuando ésta se desvía de sus funciones y concibe su puesto como negocio privado aparece una nueva categoría, por ejemplo, las “palancas” y “conectes”. Finalmente, el culturalismo analiza la relación entre corrupción y las formas de representación política —ésta se merma cuando los políticos anteponen el interés particular al desarrollo del Estado—.18 No obstante, este enfoque tiene el inconveniente de omitir los canales institucionales y da por descontado aspectos institucionales tales como el diseño constitucional, la política nacional e internacional. El principal problema del culturalismo se relaciona con cuestiones metodológicas y por la vaguedad de utilizar la “cultura” como unidad de análisis y la dificultad de distinguir la cultura de otros conceptos similares —valores, comportamiento político, por ejemplo. Por otro lado, el estudio de la corrupción a partir del enfoque culturalista apunta hacia un determinismo histórico en el cual las sociedades con problemas de corrupción parecen estar condenadas a vivir por siempre con ese problema. Esta perspectiva no explica por qué los mismos individuos llevan a cabo actos corruptos en ciertas sociedades y se comportan de acuerdo a disposiciones legales en otras. Finalmente, el institucionalismo aborda el estudio de la corrupción mediante el análisis de la interacción entre individuos e instituciones —éstas son el conjunto de reglas formales e informales que rigen la vida en sociedad—.19 Las instituciones crean patrones de comportamiento social y para evitar desviaciones cuentan con mecanismos de coerción que norman y limitan las acciones individuales. Estas se estudian a partir de la interacción estratégica entre actores racionales que toman decisiones sujetos a restricciones —en este sentido, las instituciones son constreñimientos en el curso de acción— y el curso de acción individual depende del cálculo estratégico sobre las acciones de los demás. Este enfoque privilegia el estudio de los dilemas de acción colectiva, el problema del gorrón —o free rider-, los costos de transacción y conflictos de principal-agente.20 Con relación a la corrupción, el institucionalismo propone analizar el papel de las leyes, reglas y procedimientos e investigar si acaso promueven la proliferación de prácticas corruptas. Si ese es el caso, sugiere una revisión y readaptación del sistema legal para sancionar de manera más efectiva la incidencia de corrupción. Por otro lado, privilegia el estudio sobre la eficacia y eficiencia institucionales y, en este sentido, propone la creación de mecanismos de delegación de responsabilidad 18

Ann Deysine, “Political Corruption: A Review of Literature”, Journal of Political Research, 1990, pp. 447- 462,Jean Claude Waquet, Corruption : Ethics and Power” University Park, Pennsylvania State University Press, 1991, Fernando Escalante, “Piedra de Ecándalo. Apuntes sobre el significado político de la corrupción”, Política y Gobierno, núm. 1, 1994. 19 Véase Douglass North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Nueva York, Cambridge University Press, 1992. 20 Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Cambridge, Harvard University Press, 1965, Jack Knight Institutions and Social Conflict, Nueva York, Cambridge University Press, 1992. 7

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y rendición de cuentas. Asimismo, subraya la necesidad de estudiar de manera específica la interacción entre la sociedad civil e instituciones y a tal fin, propone la creación de canales para promover la participación ciudadana mediante campañas nacionales de prevención y también propone la creación de mecanismos de denuncia y sanción de funcionarios corruptos. De acuerdo con el enfoque institucionalista, la corrupción tiene como causa defectos en el diseño institucional: la corrupción tendrá lugar si éstas incentivan la deshonestidad —por ejemplo, por medio de trámites rigurosos y excesivos que invitan a los ciudadanos a corromper las autoridades; si la probabilidad de que el funcionario sea sancionado cuando se incurre en irregularidades es baja; y si los beneficios de desviarse de la función pública son mayores a la sanción. Desde la perspectiva institucionalista la corrupción no atiende a asuntos morales, sino a cálculos estratégicos.21 Si bien el enfoque institucionalista parece el más adecuado para el estudio de la corrupción, también enfrente ciertos inconvenientes. Por ejemplo, los sociólogos de la escuela francesa resaltan que esta perspectiva sólo es útil cuando se la aplica a sociedades con tendencias industriales; cuando se estudian sociedades tradicionales y patrimoniales, el enfoque pierde poder explicativo. De manera general, si se estudia una sociedad donde se sustituye el acatamiento de instituciones formales por convenciones informales, el institucionalismo ofrecerá un marco analítico limitado. Aproximarse al estudio de la corrupción mediante un enfoque particular tiene sus ventajas e inconvenientes. Para realizar un análisis más profundo sobre las causas y consecuencias de la corrupción es más conveniente complementar los diferentes enfoques, de esta forma se podrán construir modelos analíticos e investigaciones más robustas y con mayor poder explicativo. 4.

Los retos para combatir la corrupción en México

Desde la década de los ochenta el gobierno mexicano puso en la agenda política el tema de combate a la corrupción, sin embargo, fue hasta los noventa —bajo las administraciones de Ernesto Zedillo y recientemente bajo la presidencia de Vicente Fox—cuando comenzaron a desarrollarse acciones más concretas para enfrentar el problema. En un contexto político de transición a la democracia, este tema resulta trascendental y por esa razón ahora adquiere mayor relevancia. Anteriormente, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos preveía la prerrogativa del Ejecutivo para incorporar en su presupuesto una partida denominada “Programa de Erogaciones Contingentes” comúnmente denominada como “partida secreta”. Esta facultaba al Ejecutivo para asignar fondos a discreción y no obligaba a los presidentes a señalar el destino específico de aquellos fondos. Esa disposición abría la posibilidad de incidir en prácticas corruptas desde la esfera política más alta. Sin embargo, durante la administración del ex-presidente Ernesto Zedillo se llevaron a cabo cambios significativos en la forma de ejercer el Presupuesto de Egresos de la Federación. En ese sexenio se aprobó la reforma al artículo 74 fracción IV de la Constitución con lo cual se prohibió la asignación de “partidas secretas” en el presupuesto público. Desde la década de los noventa, el gobierno mexicano se esfuerza cada vez más en la prevención y el combate de la corrupción. En el ámbito legal, se tomaron medidas fundamentales como la creación de la "Entidad Superior de Fiscalización" —en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda-en 1997. 21

En términos de una ecuación, se podría expresar como C=B + PrD + S, donde C es frecuencia de actos de corrupción, B son los beneficios derivados de cometer actos de corrupción, PrD es la probabilidad de ser detectado en caso de incurrir en actos corruptos, y S es la magnitud de las sanciones. 8

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Además, se creó el "Manual Operativo para la Prevención y Detección de transacciones Ilícitas de Lavado de Dinero", y entre 1997 y 1998, se crearon, dentro de la Procuraduría General de la República, grupos especializados para combatir el narcotráfico, el lavado de dinero y el crimen organizado. En el ámbito de participación social se favoreció la inclusión de la ciudadanía para denunciar casos de corrupción y se fomentó la creación de ONG tales como Transparencia Mexicana y Alianza Cívica. Actualmente, la administración del Presidente Vicente Fox también lleva a cabo programas de prevención y combate de la corrupción. En este periodo los poderes Ejecutivo y Legislativo aprobaron reformas a la "Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y recientemente, se aprobó la "Ley Federal Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental". La Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) asume de manera incremental la tarea y responsabilidad de prevenir y combatir la corrupción. Además, México forma parte tanto de la Convención Interamericana como de la Convención de la OCDE. Sin embargo, esos esfuerzos son sólo el principio de la puesta en práctica de cambios y esfuerzos más serios para erradicar ese mal, y aún faltan por ejecutar programas de reforma más ambiciosos y profundos. Una de las reformas más importantes se refiere a garantizar la independencia del Poder judicial. Esta es una condición necesaria —pero insuficiente si se la aplica sola— para ejecutar cambios más de fondo; esa condiciona el éxito o fracaso del combate a la corrupción a indirectamente contribuye a fomentar el crecimiento y desarrollo económicos. Garantizar la independencia del Poder judicial de permitirá la detección y sanción de prácticas corruptas; además, sin reformas en ese poder, cualquier campaña moral de prevención será irrelevante. Los cambios institucionales que garanticen la independencia del Poder Judicial deben ejecutarse paralelamente con otros cambios estructurales; uno de ellos se refiere a cambios en el ámbito administrativo, el cual tiene la responsabilidad y la obligación de poner en práctica mecanismos de control que al mismo tiempo simplifiquen los trámites administrativos. La creación de mecanismos de control no se refiere a imponer una mayor carga de procedimientos y trabas burocráticas; en ese caso, el resultado implicará mayor regulación y esta inducirá mayores posibilidades de incidir en prácticas corruptas. Por el contrario, un mejor sistema de control se refiere a la ejecución de operaciones conducentes a fomentar la rendición de cuentas administrativa pero también a la simplificación de trámites para la ciudadanía. Estos cambios deben tener lugar tanto en el nivel federal como entre los gobiernos estatales y municipales. El combate a la corrupción implica la coordinación y cooperación entre los Poderes de la Unión; en esta tarea los Congresos —federal y estatales— desempeñan un papel fundamental. Por una parte, deben fungir como contrapesos y, en ese sentido, están llamados a exigir cuentas al Ejecutivo Federal y estatales. Por otro lado, los congresos deben asumir la responsabilidad de rendir cuentas. En efecto, un sistema de separación de poderes y de pesos y contrapesos no garantiza necesariamente la igualdad entre poderes; de hecho, puede auspiciar la supremacía del Legislativo. Este poder vigila el funcionamiento de los demás poderes y en esa labor termina por ser un "auditor no auditado". El reto del Legislativo es abrir canales institucionales que promuevan reformas encaminadas a promover la transparencia parlamentaria. Evidentemente, cualquier reforma con miras al combate de la corrupción debe incluir los medios que propicien la inclusión y participación ciudadana. Las entidades gubernamentales son fundamentales para promover el desarrollo de la cultura y educación cívica para informar y educar a los ciudadanos sobre sus derechos -y la forma de ejercerlos-y obligaciones. La educación cívica es una herramienta fundamental que además de reforzar las prácticas democráticas, contribuye a la promoción de la 9

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participación ciudadana y crea mecanismos para controlar la labor de los funcionarios; si los servidores públicos están vigilados por la ciudadanía, se reducirá la posibilidad de incidir en prácticas corruptas. 6.

Conclusión

La corrupción es un signo de los tiempos y es un elemento irremediablemente asociado a la política; la incidencia de prácticas corruptas erosiona y degrada la autoridad y disminuye la confianza y credibilidad de la ciudadanía respecto a los órganos e instituciones del Estado. En un contexto de democratización, la corrupción es una amenaza a la gobernabilidad pues afecta los valores en los que se fundamenta la asociación política. Una sociedad con problemas graves de corrupción sustituye el acatamiento a las reglas formales e institucionales del Estado por la sujeción a convenciones informales con lo cual se fomenta la descomposición jurídica global con lo cual se vuelve difícil distinguir lo legal de lo ilegal. Cuando la corrupción tiene lugar en la alta esfera gubernamental, el problema se puede extender y provocar un contagio generalizado en la ciudadanía. Por otro lado, las campañas nacionales de combate y denuncia a la corrupción deben ser prevenir la eventualidad de volverse un negocio redituable para los políticos y referirse a un “quítate tú para que me ponga yo”. Un combate efectivo de la corrupción debe incluir modificaciones en el diseño institucional estatal no únicamente para sancionar sino principalmente para prevenir la incidencia de prácticas corruptas. Cualquier reforma institucional se debe acompañar de una campaña de educación de cultura cívica para modificar el sistema de valores sociales y, en este sentido, aumentar los “costos morales” de la corrupción. Asimismo, es recomendable incluir códigos de conducta tanto en el sector público como en el privado y enfatizar un sistema meritocrático para ejercer las funciones de la administración pública. Sobre el autor Luis Carlos Ugalde es Director de la Licenciatura en Ciencia Política y Relaciones Internacionales y Profesor-Investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Ha sido investigador visitante del Centro David Rockefeller de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Harvard (2001), y ha impartido cursos de economía, ciencia política y relaciones internacionales en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), en la Universidad de Georgetown y en American University, en Washington, D.C. Es autor de los libros Vigilando al Ejecutivo (México: Miguel Angel Porrúa y Cámara de Diputados, 2000) y The Mexican Congress: Old Player, New Power (Washington, D.C., 2000). Ha sido articulista en diversos medios, entre ellos los diarios El Financiero (1995-1997), Uno Más Uno (1989), Milenio y Enfoque de Reforma, así como en diversas revistas, incluyendo Nexos y Este País. Es doctor en ciencia política (1999) y maestro en administración pública (1992) por la Universidad de Columbia, Nueva York. Obtuvo la licenciatura en economía en el ITAM en 1990. Nació en la ciudad de México en 1966. Dirección: Carret. México-Toluca 3655, Lomas de Santa Fé, 01210 México, D.F. Teléfono de Oficina es (5255)5727-9828 y 29. Fax (5255)5727-9871. Dirección electrónica: [email protected]

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