EL DERECHO AGRARIO Y EL PROCESO DE PAZ EN COLOMBIA. 1 POR: JUAN CAMILO RESTREPO. I-INTRODUCCION Los Norteamericanos tienen una afortunada expresión : “La Constitución Viviente”; para referirse al hecho de que es el juez de constitucionalidad, quien, a través de sus interpretaciones y su jurisprudencia, mantiene viva la Constitución; lo que evita, entre otras cosas, estarle haciendo frecuentes modificaciones a la Carta. Como sucede en los Estados Unidos. Algo de ese estilo está ya sucediendo- y sobre todo, va a empezar a suceder en los años venideros- con el artículo 64 de la Carta cuando el proceso de paz se firme en Colombia; este artículo desde su consagración en el 91 había venido teniendo una especie de hibernación; pero ahora, cuando el tema agrario ocupa un lugar preponderante en lo que serán los acuerdos de paz, y sobre todo, en lo que será el pos conflicto agrario, pasa a ocupar- tanto el artículo 64 como sus desarrollos- un papel estelar. Recordemos, en primer lugar, el texto del artículo 64. “Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de los campesinos”. 1

Conferencia dictada en la Academia Colombiana de Jurisprudencia el 28 de marzo-2016

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Este artículo, que aparecía como un enunciado más de la Carta Política, adquiere un gigantesco contenido normativo y de orientación de la política pública ahora que nos encontramos a las puertas de formalizar el proceso de paz que se ha venido negociando en la Habana. Y de iniciar el llamado “pos conflicto”. Voy a hacer a continuación una breve disección del texto del artículo 64 que acaba de transcribirse, para cotejarla con las acciones en materia de derecho agrario que ya han venido adoptándose, y sobre todo, con las que se adoptarán una vez los acuerdos de paz sean suscritos en algún momento de este semestre, como se espera. Detengámonos un momento en el primer enunciado del artículo 64: “Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa….”. Este primer postulado del artículo 64 entraña un mandato muy claro, inequívoco podríamos decir del Constituyente, para mejorar las estructuras de tenencia de la tierra en Colombia que se caracteriza por dos malformaciones: i) una excesiva concentración en los índices de tenencia de la tierra que se acentuó a partir de la segunda mitad del siglo pasado cuando los narcotraficantes se apoderaron de extensiones inmensas de las mejores tierras del país en los valles del rio Cauca y del Magdalena, y ii) una asfixiante minifundización de la tierra en departamentos como Boyacá, Nariño, Cundinamarca y la zona cafetera en general, donde la tenencia de la tierra no asegura la sobrevivencia mínima de la familia campesina. Estas dos malformaciones en la estructura de la 2

tenencia de la tierra en Colombia deben ir teniendo un correctivogradual, pero rotundo- en las políticas públicas que se pongan en marcha en el país en los tiempos venideros. Cuando se revisa el punto número uno negociado en la Habana, muy especialmente lo concerniente al Banco de Tierras allí previsto para desde allí distribuir tierras a los campesinos sin tierras o con tierras insuficientes, puede verse que se le está dando cabal cumplimiento al mandato contenido en el artículo 64. Ahora bien, el acceso a la propiedad de la tierra no es solamente un asunto de distribuir tierra. Es también algo vinculado a la formalización de la estructura de tenencia de la tierra. Problemática de la informalidad: cerca del 50% de los predios rurales que se trabajan en Colombia no cuentan con escrituras; qué se está haciendo? Qué se hará en el futuro, en desarrollo del mandato del artículo 64? Téngase en cuenta que la formalización es uno de los instrumentos indispensables para tener acceso real a la propiedad de tierra en Colombia. La política agraria no solo es repartir tierras peladas, como se decía en los tiempos del anterior Incora: es también, y ante todo, una política de desarrollo rural integral, tal como se desprende del texto mismo del artículo 64. Hasta el momento poco o nada se ha avanzado en los aprestamientos para poner en marcha “el fondo de tierras” de que trata el punto No.1 de los acuerdos de La Habana. Durante los últimos dos años el papel del Incoder (hoy en liquidación) ha sido extremadamente opaco. No ha jalonado con rigor político la recuperación para el Estado de cerca de dos millones de hectáreas 3

en que podemos estimar los baldíos de que ha sido despojado el Estado, y que resulta indispensable recuperarlos para con ellos conformar la masa crítica de las políticas agraria s del posconflicto. Tampoco ha sabido el Incoder aprovechar el alcance de la trascendental sentencia que dicto recientemente la Corte Constitucional, en virtud de la cual se eliminó el efecto suspensivo ante el Consejo de Estado que se estaba interponiendo al concluir administrativamente los procesos agrarios en el Incoder. Lo que en la práctica estaba paralizando la puesta en marcha de una política agraria de carácter progresista como la que requiere el posconflicto en Colombia. Mediante sentencia de septiembre 30 del 2015, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994. Este fallo tiene, y, sobre todo, habrá de tener, gran importancia, para la aplicación del Derecho Agrario en el posconflicto y, muy especialmente, en el desarrollo del acuerdo número uno de la agenda de La Habana. Las normas demandadas establecían que en los procesos agrarios, además del recurso de reposición ante el Incoder al terminar la fase administrativa, procedía el de revisión ante el Consejo de Estado. Y que mientras el alto tribunal administrativo no decidiera sobre dicho recurso de revisión, no era factible registrar las determinaciones del Incoder en los folios correspondientes del Registro Público. Como el Consejo de Estado se estaba demorando entre 8 y 15 años para tomar una decisión sobre lo correspondiente al recurso de 4

revisión, ello significaba, en la práctica, la paralización de toda la política agraria en los correspondientes procesos agrarios. Recuérdese que los procesos agrarios versan sobre asuntos cruciales de la política rural del país, tales como la llamada clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción de dominio. Aspectos todos fundamentales para poder adelantar políticas de recuperación de tierras a favor del Estado y, a partir de allí, adelantar políticas de redistribución tierras. El primer argumento en el que se basa la Corte para decretar la inconstitucionalidad de las normas mencionadas es el quebrantamiento del artículo 238 de la Carta Política. “La suspensión provisional, dice el alto tribunal, fue consagrada por el legislador en el código contencioso administrativo, y posteriormente en el actual código de procedimiento y de lo contencioso administrativo, como una medida cautelar, caracterizada por la jurisprudencia del Consejo del Estado como una excepción al principio de legalidad, el cual dispone que la decisiones de la administración se presumen ajustadas a la Ley y por tanto deben cumplirse...”. “El artículo 238 establece como facultad propia de los jueces administrativos suspender los efectos de los actos sujetos a su control, razón por la cual otra rama del poder público no puede atribuirse una competencia que por mandato expreso de la Constitución corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. En otras palabras, la Corte encontró censurable que fuera la ley la que dispusiera cuándo procedía el recurso de revisión en los procesos agrarios, puesto que esta es una atribución del juez contencioso.

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El segundo argumento en que se funda esta sentencia, y que quizás muestra la visión más fresca de este fallo en cuanto se refiere al Derecho Agrario, es la interpretación que le da al artículo 64 de la Carta Política, que, como se recuerda, establece que “es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”. El hecho de que un recurso de revisión se pueda demorar hasta 15 años en el Consejo de Estado conduce en la práctica a que, al no poderse ejecutar durante este lapso de tiempo las decisiones de la autoridad agraria, lleva a que se frustren los mandatos del artículo 64 de la Carta Política. De allí que la Corte concluya que “las expresiones acusadas conllevan una restricción de gran impacto frente a la realización del artículo 64 de la Constitución, pues limitan significativamente la posibilidad de que el Estado, luego de que ha surtido el respectivo proceso administrativo, disponga de los bienes para contribuir a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, lo cual puede lograrse, por ejemplo, mediante la adjudicación de baldíos a las víctimas del desplazamiento forzado, de acuerdo con el espíritu de la Ley 160 de 1994”: “Como estos procesos pueden tardar varios años sin resolverse, agrega, resulta desproporcionado y contrario a la progresividad en materia de derechos sociales, que aun cuando un juez no determine la imperiosa necesidad de suspender los efectos de tales actos administrativos, ello opere de plano, limitando sin fundamento alguno el mandato de distribución de las tierras entre 6

población vulnerable, como lo ordena el artículo 64 de la Constitución, e impidiendo (es el tercer pilar argumental de la Corte) la materialización de las finalidades de interés público y función social, que recaen sobre el derecho a la propiedad privada, de conformidad con el artículo 58 de la Carta Política”. Como puede verse, este fallo habrá de tener una enorme transcendencia en la conformación del nuevo Derecho Agrario del posconflicto. Hasta esta sentencia, todos los esfuerzos de la autoridad agraria por recuperar baldíos y con ellos adelantar políticas de redistribución agraria estaban siendo frustrados por la interposición de recurso de revisión con efecto suspensivo ante el Consejo de Estado, con lo cual quedaban paralizadas durante décadas las posibilidad prácticas de adelantar políticas agrarias progresistas. Tal como las requiere el posconflicto, y muy especialmente el desarrollo del acuerdo alcanzado en torno al punto número uno de la agenda de La Habana. La esencia del acuerdo sobre temas agrarios, acceso a la tierra, formalización de la propiedad y desarrollo rural integral a que se había llegado en la mesa de negociaciones de La Habana, como punto número uno de la agenda, fue publicado como un comunicado divulgado conjuntamente por las partes desde 2013. Posteriormente se ha divulgado lo que pudiéramos llamar el acuerdo agrario “ampliado”. Así se ha procedido igualmente con los otros dos temas de la agenda sobre los cuales ha habido acuerdos hasta la fecha: participación política y cultivos ilícitos. Lo anterior es bueno tenerlo en cuenta pues no es que hasta ahora se estén divulgando por primera vez los acuerdos: sobre cada uno de ellos, repito, a medida que se fue llegando a acuerdos, se han ido publicando comunicados conjuntos en el último año y medio. 7

Y tales comunicados conjuntos han circulado profusamente a través de los medios. Por ejemplo, del acuerdo agrario alcanzado en el 2013 se han publicado hasta la fecha cerca de cuatro millones de copias, además de su inserción profusa en medios electrónicos y en páginas web. Por ello ha carecido siempre de fundamento el reproche- a menudo malintencionado- de que las negociaciones de paz de La Habana se han hecho a espaldas de la opinión pública o con cartas secretas bajo la mesa. El objeto de este escrito es presentar el contexto general del acuerdo sobre el punto número uno de La Habana; y dentro de este lo ateniente a la formalización de la propiedad en Colombia. II-Visión general del acuerdo sobre temas agrarios: exige más un cambio de mentalidad que de normas; y contiene el esbozo de un gigantesco plan de desarrollo rural para realizar en el posconflicto. Quien lea desprevenidamente el acuerdo sobre temas agrarios que acaba de publicarse en su versión integral se lleva, en primer lugar, una gran sorpresa: allí no aparece – como se había amenazado por los malquerientes del proceso- menoscabo alguna al derecho de propiedad o a la seguridad jurídica sobre la tierra en Colombia. Todo el ambicioso programa de transformación rural que allí queda dibujado para realizar en un escenario de posconflicto, se puede hacer sin cambiarle una coma a la Constitución Nacional ni a las normas que tutelan la protección a los derechos adquiridos de buena fe sobre la tierra en Colombia. En otras palabras: para ejecutar el acuerdo número uno de La Habana sobre desarrollo rural con enfoque territorial se necesita de mucha decisión política pero de pocos cambios legislativos. De muchos recursos pero de pocas normas nuevas. Exigirá profundos cambios de mentalidad en la sociedad Colombiana sobre lo que 8

debe ser el futuro agrario del país, pero de leves modificaciones al derecho agrario vigente; el cual, más que reinventarlo habrá de aplicarlo. En segundo lugar, el acuerdo sobre el punto agrario de La Habana, en el fondo, no viene a ser otra cosa que el esbozo de lo que tendrán que ser los capítulos de un gigantesco plan de desarrollo rural, con su correspondiente cuantificación de recursos presupuestales necesarios para ejecutarlo durante el periodo del posconflicto (ocho o diez años), a partir del momento en que se firme un acuerdo de paz con la subversión. De tal manera que al cabo de este horizonte de tiempo se avance sustancialmente hacia el objetivo final de todo el ejercicio que no es otro que alcanzar la “convergencia” entre lo rural y lo urbano; es decir, el cerramiento de las múltiples brechas que hoy prevalecen en contra de las condiciones de vida de quienes viven en los ámbitos de la ruralidad colombiana. III- La reforma rural integral (RRI) El eje conceptual de todo el acuerdo está centrado en compromiso para realizar en Colombia una reforma rural integral (RRI) durante el posconflicto. La reforma rural integral de que trata el acuerdo de La Habana no debe confundirse con una reforma agraria del estilo de la que se intentó hacer- con resultados mediocres- en América latina durante la segunda mitad del siglo XX, donde lo esencial era repartir tierras “peladas” a los campesinos. La reforma rural integral (RRI) tiene también un componente de tierras (creación del Fondo de Tierras), pero es mucho más que eso: es un verdadero plan de desarrollo rural multifacético, donde la dotación de tierras para los campesinos no es más que uno de sus ingredientes. 9

IV- El Fondo de Tierras. La Constitución del 91 prevé que uno de los deberes del Estado es ayudar al acceso a la tierra a los campesinos que, careciendo de ella, quieran trabajarla (artículo 64) El acuerdo agrario de La Habana busca ofrecer una vía de aproximación al cumplimiento de ese propósito con la creación de un “Fondo de Tierras”, que aún no está cuantificado (estudios preliminares indican que podría ser de unos tres millones de hectáreas) para ser entregadas a campesinos “sin tierra o con tierra insuficiente” (punto 1.1). Tampoco se cuantifica en el acuerdo el número de campesinos que se beneficiarían con la dotación de tierras a través de este fondo, pero estudios también preliminares indican que las eventuales familias beneficiarias podrían fluctuar entre 250.000 y 300.000. Los institutos de reforma agraria que se crearon en América Latina durante la segunda mitad del siglo XX (entre nosotros el Incora) nutrían sus disponibilidades de tierras para repartir entre campesinos principalmente de fincas compradas en un mercado privado a menudo imperfecto y coludido, y de unas cuantas expropiaciones que realizaban. Y su músculo financiero para actuar en el mercado de tierras quedaba supeditado a las apropiaciones presupuestales que recibían a través de los presupuestos anuales. El fondo de tierras de que trata el punto número uno de La Habana se nutre de unas fuentes mucho más variadas que los tradicionales institutos de reforma agraria. De hecho lo que se busca, a través de este fondo, es que muchas tierras que ya están en la órbita del Estado actualmente pero que no están cumpliendo con su función social, salgan a proveer la materia prima con la cual dotar de tierra a campesinos “hoy sin tierra o con tierra insuficiente”.

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De allí que en el punto 1.1 encontramos descritas 8 fuentes a través de las cuales habrá de dotarse de tierras este banco: a) tierras provenientes de la extinción judicial de dominio a favor de la Nación de aquellas que han sido incautadas al narcotráfico. Se calcula que puede haber actualmente en la Dirección de estupefacientes entre 400000 y 500000 hectáreas de estas tierras con vocación para que se les declare la extinción de dominio. Hacen parte de las mejores tierras del país, ubicadas en los valles del Magdalena y Cauca, principalmente. No es fácil tarea pues sobre ellas gravita un enjambre de abogados y de testaferros de los narcos incautados que a toda costa buscan evitar la extinción del dominio, último paso antes de poder dispones de estas tierras para distribuirlas entre campesinos; b) tierras recuperadas para la Nación, es decir baldíos indebidamente apropiados o adjudicados, que pueden estar cercanos a un millón de hectáreas; y que es preciso recuperar a través de procesos agrarios. Es factible, pero requiere de una voluntad política de hierro por parte de las autoridades, en especial del Incoder, para lograrlo. Durante los primeros tres años de la administración Santos se reactivaron cerca de 1,800 procesos agrarios que dormían el sueño de la incuria en los sótanos del Incoder, cuando esta entidad estuvo cooptada por intereses paramilitares. Hay que proseguir esta dispendiosa y difícil tarea pues no son pocos los callos que con ella se pisan, c) Tierras provenientes de la desafectación de áreas de ley 2 de 1959 allí donde ya no hay bosque alguno que proteger, pero que por estar formalmente incluidas en los perímetros de la ley segunda no se pueden formalizar ni titularse a los campesinos; d) “Tierras inexplotadas: tierras recuperadas mediante la aplicación del actual procedimiento de extinción administrativa de dominio, por incumplimiento de la función social y ecológica de la 11

propiedad”. Nótese que este es el caso típico en el que, en vez de estar creando nuevas normas para arbitrar tierras con destino al fondo, se está manifestando la voluntad de aplicar leyes que ya existen de vieja data, pero que simplemente no se aplican, o se aplican muy poco; e) Sucede lo mismo con esta siguiente fuente de tierras: “Tierras adquiridas o expropiadas por motivos de interés social o de utilidad pública, adquiridas para promover el acceso a la propiedad rural, con la correspondiente indemnización”. La posibilidad de la expropiación por motivos de interés social, con indemnización, es una antigua institución de nuestro derecho público aunque de escasa aplicación. f) tierras donadas h) tierras adquiridas con el subsidio integral provisto por el Estado, i) y, por último, tierras adquiridas por los campesinos a través de créditos blandos que se abrirán para tal propósito. Como puede verse, el Banco de Tierras previsto en el acuerdo de La Habana se nutrirá de varias fuentes, ninguna de las cuales contempla la expropiación sin indemnización, o el despojo arbitrario de tierras bien explotadas por parte del Estado, como lo pregonan irresponsablemente los enemigos del proceso de paz. ¿Quiénes podrán ser beneficiarios de este banco de tierras? El punto 1.3 los define con mucha precisión: “Serán trabajadores con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la mujer cabeza de familia y a la población desplazada. También podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en asentamientos y reasentamientos con el fin, entre 12

otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria”. V- Formalización de la tenencia de la Tierra. Uno de los problemas más delicados de la estructura agraria en Colombia lo constituye la alta informalidad que se observa en sus patrones de tenencia. Los estudios más confiables indican que entre un 40%-50% de los predios que se explotan en Colombia son informales. Es decir, quienes los trabajan, solo tienen títulos precarios. No tener escrituras a carta cabal excluye al trabajador del agro de la posibilidad de tener acceso al crédito, al subsidio, al mercado de hipotecas, en fin, a las avenidas de modernidad que a menudo están reservadas solo para quienes exhiben títulos de propiedad formalizados. La posición inicial de las FARC fue inicialmente muy hostil a los programas de formalización de la propiedad agraria. Así se pudo observar, por ejemplo, en el discurso inaugural de las negociaciones de Iván Márquez en Oslo. Acusaban injustamente los programas de formalización de ser un mecanismo para facilitar el despojo posterior de las tierras a los campesinos. Nada más desacertado. Afortunadamente la posición de las FARC cambió radicalmente y en el texto del acuerdo se reconoce a la formalización como uno de los propósitos centrales que habrá de presidir las políticas agrarias del posconflicto. Se adecuara en consecuencia, dice el punto 1.5.1, Un plan de formalización masiva y se adelantará las reformas normativas y operativas pertinentes, garantizando la participación de las comunidades y sus organizaciones. Este programa de formalización será gratuito para la pequeña propiedad rural tanto en el caso de 13

adjudicación de baldíos como cuando se trate del saneamiento de la propiedad de origen privado. Debe recordarse que la informalidad no solo se da en el caso de quienes esperan la adjudicación de baldíos sino en el caso de la propiedad privada. Por ejemplo, un tercio de las fincas cafeteras colombianas apenas disponen de títulos precarios de propiedad y no de escrituras formales. La formalización de la propiedad agraria en cuya búsqueda se han comenzado a dar ya los primeros pasos en este gobierno, aún antes de que se firmaran los acuerdos de La Habana, es de los instrumentos centrales para lograr la modernización de la propiedad agraria en Colombia. VI- La jurisdicción Agraria. La resolución de los conflictos agrarios en Colombia requiere una jurisdicción especial. Se impone un reverdecimiento del derecho agrario. Y mecanismos expeditos para administrar justicia agraria en el país. De allí que en el punto número uno de La Habana las partes acuerdan que se crearán mecanismos ágiles para abordar procesos de “conciliación y resolución de conflictos en el uso y tenencia de la tierra”, y se “creará una nueva jurisdicción agraria”. VII- Catastro e impuesto predial. El acuerdo le otorga gran importancia a modernizar y actualizar el catastro rural en Colombia, y a la consecuente modernización del predial que ello implica, y el mejor uso del suelo. En un plazo- no especificado- se dispone que deba estar actualizado el catastro rural en Colombia y formado allí donde no lo esté. Este instrumento, junto con el censo rural que está en marcha en nuestro país, luego de 41 años en que no se actualizaba, serán dos 14

instrumentos invaluables para la buena formulación de políticas públicas. VIII- Zonas de reserva campesina. Se desechó la idea disparatada original de las FARC de crear 54 zonas de reserva campesina en 9 millones de hectáreas, y lo que era aún más grave, dotadas de autonomismos políticos, administrativos, judiciales y presupuestales. Se reconoce que, tal como están diseñadas por la ley actualmente, pueden ser un instrumento útil de desarrollo rural para marcar el énfasis territorial del desarrollo rural allí donde se justifiquen. Pero que su creación y funcionamiento seguirá sometido a los parámetros señalados por la ley vigente (ley 160 de 1994). Y que, en ningún caso, gozarán de autonomismos. IX- Programas de desarrollo rural con enfoque territorial (PDEF). El acuerdo, recogiendo las modernas teorías del desarrollo rural, acoge la idea de los énfasis territoriales que habrán de tener los diversos programas de desarrollo rural que se ejecuten en el país; priorizando zonas ( por niveles de pobreza, grado de afectación del conflicto, debilidad de instituciones, y presencia de cultivos ilícitos) a fin de focalizar allí- zonas priorizadas- los diversos programas de inversión en la ruralidad; y reconociendo que además de la tierra debe dársele especial atención a la dotación de bienes públicos en las zonas rurales del país. Igualmente, enfatiza la importancia de la participación comunitaria en la determinación de los diversos programas de desarrollo rural. X- Metodología de anunciamiento de los planes que se elaborarán como guías de la inversión y de la presencia estatal en los ámbitos rurales durante el posconflicto. 15

En este orden de ideas, en el acuerdo se enuncian la elaboración de varios planes, de obligatoria ejecución y obligada financiación, cuyo entramado comprende- en el fondo- el gran plan del posconflicto rural en Colombia. Estos planes son: • “Un plan nacional de vías terciarias” (3.1.1) • “Un plan nacional de riego y drenaje” (3.1.2) • “Un plan nacional de Electrificación rural y de conectividad” (3.1.3). • “Plan nacional de salud rural” (3.2.1). • “Plan especial de educación rural” (3.2.2) • “Plan nacional de construcción y mejoramiento de vivienda social rural” (3.2.3). • “Plan nacional de fomento de economía solidaria y cooperativas rurales” (3.3.1). • “Plan nacional de asistencia integral técnica, tecnológica y de impulso a la investigación” (3.3.2). • “Plan para para apoyar y consolidar la generación de ingresos de la economía campesina, familiar y comunitaria, y de los medianos productores con menores ingresos” (3.3.3.) • “Plan nacional para la pro moción de la comercialización de la producción de la economía campesina, familiar y comunitaria” (3.3.4.) • “Plan progresivo de protección social y de garantía de derechos de los trabajadores rurales” (3.3.5.) • Creación de un sistema de seguridad (soberanía) alimentaria y nutricional para la población rural. (3.4). Como puede verse, la sola enumeración de los planes que se deberán elaborar y ejecutar en cumplimiento del punto número uno de La Habana, constituye los capítulos de un gran plan de 16

desarrollo que habrá de guiar las políticas y definir las inversiones que deben ejecutarse a lo largo del posconflicto en materia rural. Ahora bien, como es lo propio de todo plan (así acontece con el Plan cuatrienal de desarrollo, artículo 339 CN) deben definirse las inversiones y los recursos con que se contará a lo largo de su aplicación, a fin de que no se queden en promesas y en buenas intenciones los enunciados que aparecen en el texto concertado en La Habana. El Gobierno, para cerrar el acuerdo, propuso esta frase, que no por lo escueta deja de tener una profunda significación financiera: “El Gobierno se compromete a asegurar la financiación de todos los compromisos derivados del presente acuerdo”. La discusión reciente, pues, de si hay suficiente financiación o no para honrar los compromisos que se derivan de los acuerdos de La Habana queda plasmada en la frase transcrita, que habrá de tener su concreción presupuestal y fiscal al confeccionar el gran plan del posconflicto rural, el cual, a su turno, deberá ser la sumatoria de todos los planes sectoriales que se mencionan a lo largo del acuerdo, tal como lo hemos señalado. Aún no existe una cuantificación detallada al respecto. Lo que hemos mencionado hasta el momento son, apenas, órdenes de magnitud para visualizar la gran tarea financiera que tenemos por delante, pero no es difícil anticipar que el costo fiscal del posconflicto rural (que naturalmente se escalará en varios años) es inmenso. Un estudio reciente que hemos realizado en la Misión Rural, indica que, solo para desarrollar algunos de los programas más importantes enumerados anteriormente, habrá que hacer inversiones del orden de 0,6% de PIB por año, lo que significa cerca de cinco billones de pesos anuales de inversiones públicas a lo largo 17

de los años del posconflicto. Adicionales- y esto es muy importante tenerlo en cuenta- a la inversión pública que ya se está ejecutando en el sector rural. Si a este estimativo que se ha realizado en la Misión Rural le sumamos otros gastos necesarios para desarrollar cabalmente los propósitos contemplados en el punto número uno de los acuerdos de La Habana, como los relacionados con el Banco de tierras y la modernización del Catastro Rural, llegamos a una cifra que no estará muy distante de un punto del PIB por año. Es decir cerca de ocho billones de pesos. De ahí resulta que si por posconflicto entendemos los diez años que seguirán a la firma de los acuerdos, llegamos a una cifra del orden de ochenta billones de pesos que se requerirá financiar - durante el período que hemos dado en llamar el posconflicto rural. Una parte de estas inversiones – quizás la más considerable- tendrá que venir del presupuesto nacional, otra de los presupuestos de las entidades territoriales, una tercera fuente será el sector privado y, por último, habrá un componente de cooperación internacional. Ninguno de los componentes financieros del posconflicto rural está todavía cuantificado al detalle; ni mucho menos ha empezado a incorporarse en las proyecciones presupuestales. Pero es necesario comenzar a hacerlo. El costo, aunque importante, no es inabordable para las finanzas públicas del país en la próxima década, teniendo en cuenta que está de por medio algo tan importante como aclimatar las condiciones socioeconómicas de la ruralidad colombiana que hagan sostenible la paz en el futuro. El gran reto de las finanzas públicas en Colombia en los años venideros consistirá en definir cómo se puede financiar adecuadamente los costos del posconflicto, a partir del momento en que se firme la paz, sin desquiciar la sanidad fiscal y los 18

equilibrios presupuestales necesarios para mantener una economía sana. El reto y los órdenes de magnitud del financiamiento del posconflicto rural están, pues, ubicados; las cifras exactas, la secuencia de las inversiones y los montos exactos del financiamiento, aún no. XII. Los pendientes. Según se ha sabido, existen temas de grueso calibre que las FARC han dejado para ser discutidos al final del proceso. Son temas delicados, pero el hecho de que los hayan mencionado y dejado para discutirlos al final del proceso, NO SIGNIFICA QUE EL GOBIERNO VAYA, O ESTÉ EN LA OBLIGACIÓN DE ACEPTARLOS. Estos temas son: • Latifundio y delimitación de la propiedad agraria. • Freno a la extranjerización de la propiedad rural. O sea, prohibición de toda inversión extranjera en tierras y en agroindustria en Colombia. • Extracción minero energética y conflictos en el uso de la tierra. • Regulación a la producción de biocombustibles. • Revisión y renegociación de los tratados de libre comercio (TLC). • Nueva ley de ordenamiento territorial. • Financiación presupuestal fija para los territorios campesinos así como sucede hoy en día con las entidades territoriales. • Han mencionado una cuantificación del Fondo de tierras en 20 millones de hectáreas. • Creación de un consejo de tierra y de territorio, encargado de definir el uso de la tierra en Colombia. 19

• Definiciones sobre el derecho real de superficie con el ánimo de desechar esa figura, y adopción de medidas compulsivas para impedir acaparamiento de tierras en manos de empresas transnacionales o grupos económicos nacionales o extranjeros. Como se puede notar, las pretensiones más radicales de la guerrilla han quedado remitidas al tema de los “pendientes”; pero ello no significa que el gobierno esté en disposición o en la obligación de aceptarlas en la fase final de las negociaciones, que, desde luego, no será fácil. CONCLUSIÓN. Como anotábamos al comienzo de este escrito, lo que se ha negociado en La Habana hasta el momento, en lo que corresponde al punto número uno de la agenda (Política de desarrollo agrario integral), de ninguna manera compromete la propiedad privada o los legítimos derechos adquiridos de los empresarios que honesta y denodadamente trabajan la tierra en Colombia. Tampoco crea factores de inseguridad jurídica, como con manifiesta mala fe repiten los enemigos del proceso de paz. En el fondo, lo negociado en La Habana, no es otra cosa que el esbozo de un inmenso plan de desarrollo rural y de la formalización de la propiedad agraria que habría que ejecutar durante el llamado posconflicto, a partir del momento en que, ojalá, se firme la paz en Colombia. Para realizarlo, más que cambios en leyes o en la Constitución, se requerirá un inmenso contenido de decisión política, de adecuación institucional para ejecutarlo técnicamente, y, ante todo, de cambio profundo de mentalidad en las esferas dirigentes del país que deben comprender y ayudar a cerrar los baches vergonzosos entre 20

ciudad y campo, si realmente queremos que se arraigue duraderamente la paz en Colombia. El costo que tendrá en términos fiscales el posconflicto rural aún no está ni cuantificado, ni mucho menos presupuestado. Pero sabemos desde ya que será inmenso. Cuando firmada la paz se elaboren los planes diversos que se mencionan en el acuerdo y su sumatoria conforme la ruta hacia la convergencia entre lo rural y lo urbano, que es el objetivo final buscado, se sabrá el costo final del posconflicto. Costo que se diferirá en varios años (el plazo que se le asigne al posconflicto), y que la economía tendrá que asumir ordenadamente para no desquiciar las metas fiscales ni los fundamentos de la política macroeconómica. Como lo reiteramos aquí, Las FARC han reservado como “pendientes” una lista de complicadísimos puntos que se discutirán al final del proceso, pero frente a los cuales el Gobierno no ha adquirido ni tiene ninguna obligación de aceptarlos. Este proceso que desde la primera hora se ha adelantado a la luz del sol, sin cartas tapadas y sin agenda secreta, es fundamental para consolidar la paz de Colombia. Siempre se ha dicho- y con razón- que las raíces del conflicto Colombiano se nutren de los problemas agrarios, viejos de muchas décadas. Ahora hay una ocasión preciosa para que la paz-a la cual ojalá lleguemos pronto- no sea simplemente una firma de papeles, sino el comienzo sincero y profundo para encontrar una solución equitativa y sostenible al que quizás sea el problema más delicado del país: el de la tierra, en todas sus expresiones.

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