EL EMPLEO EN LA ARGENTINA

EL EMPLEO EN LA ARGENTINA El rol de las instituciones laborales

F UNDACION DE I NVESTIGACIONES E CONOMICAS L ATINOAMERICANAS

ÍNDICE

Introducción general.................................................................

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PARTE I LAS INSTITUCIONES LABORALES EN LA ARGENTINA

Impreso en la Argentina Hecho el depósito que marca la Ley 11.723 © Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, 1997 Córdoba 637, 4º piso Buenos Aires, Argentina Tel.: 314-1990/7178

Introducción ............................................................................

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1. Negociación colectiva, sindicatos, estatutos profesionales. 1. Negociación colectiva y asociaciones sindicales.............. 2. Reformas parciales en 1991/1993................................. 3. Los proyectos de reforma de 1996 ................................. 4. Los convenios en empresas privatizadas ........................ 5. Los estatutos profesionales ...........................................

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sistema de obras sociales .............................................. Diagnóstico de la situación............................................ La propuesta oficial de reforma de las obras sociales ..... Evaluación de los intentos de reforma ...........................

49 51 53 57

3. Contratación y despido ...................................................... 1. Reformas de las instituciones ........................................ 2. Cuestiones pendientes .................................................. 3. La contratación temporal ..............................................

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4. La solución de conflictos ................................................... 1. La conflictividad............................................................ 2. Situaciones de reestructuración ....................................

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2. El 1. 2. 3.

ISBN: 987-99661-7-1 Derechos reservados Prohibida su reproducción total o parcial

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3. Conciliación obligatoria previa....................................... 4. Síntesis.........................................................................

ÍNDICE

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5. Otras instituciones laborales ............................................. 87 1. Accidentes y enfermedades profesionales....................... 87 2. Las normas de seguridad e higiene ................................ 99 3. Honorarios profesionales............................................... 100 6. Las instituciones laborales y las pequeñas empresas......... 1. La regulación sobre contratación y despido ................... 2. Negociación colectiva y asociaciones sindicales.............. 3. Otras instituciones laborales y las PYME .......................

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PARTE II LAS INSTITUCIONES EN LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL Introducción ............................................................................ 123 7. Mercado laboral e instituciones: lecciones a partir del caso de Chile ................................................................ 1. Introducción ................................................................. 2. Reformas estructurales en Chile.................................... 3. Desempeño del mercado laboral en los últimos veinticinco años ............................................................ 4. Hipótesis que dan cuenta de la evolución del mercado laboral ............................................................ 5. Conclusiones e implicancias de política ......................... Anexo 1 .............................................................................. 8. Persistencia del desempleo: Estados Unidos, Comunidad Europea y España............................................ 1. Introducción ................................................................. 2. La persistencia del desempleo agregado......................... 3. La persistencia del empleo y del desempleo regional en Estados Unidos ........................................................ 4. Persistencia del desempleo regional: Comunidad Europea y España ...................................... 5. Evidencia microeconómica en Estados Unidos ............... 6. Conclusiones ................................................................

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9. La 1. 2. 3. 4.

economía política de la reforma laboral argentina ......... Introducción ................................................................. Una representación estilizada de la situación argentina . Resultados.................................................................... Conclusión ...................................................................

10. Las instituciones laborales en el contexto de reformas estructurales. Argentina, 1989/1996 .................... 1. Introducción ................................................................. 2. Las reformas como un “proceso”.................................... 3. Los puntos de partida ................................................... 4. La etapa de preestabilización (1989/1991) .................... 5. La etapa de estabilización (1991/1994) ......................... 6. La etapa del acuerdo marco para el empleo, la productividad y la equidad social (1994/1995)........... 7. La etapa contemporánea (1995/1996) ........................... 8. Una enumeración no taxativa de temas críticos ............. 9. Reflexiones finales ........................................................ 11. La política de las reformas laborales .................................. 1. La situación laboral en el contexto de la reforma económica argentina ..................................................... 2. El desempleo actual y la estructura del mercado laboral 3. El proceso político de la reforma de la economía ............ 4. Los actores políticos relevantes ..................................... 5. El futuro de las reformas en la opinión pública: segmentaciones de la población..................................... 6. Conclusiones finales ..................................................... Apéndice a la parte III. La opinión pública frente a la reforma laboral..................................................................... 1. La opinión pública ........................................................ 2. La opinión de las empresas ........................................... 3. La opinión sindical........................................................

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PARTE III LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES Introducción ............................................................................ 187

PARTE IV LAS RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Las recomendaciones de política ............................................. 1. Por qué reformar las instituciones laborales .................. 2. La agenda de reformas institucionales........................... 3. El proceso político, la secuencia y el timing de reformas.

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INTRODUCCIÓN GENERAL

Desde fines de la década de 1980 la Argentina introdujo cambios en las instituciones económicas que, en circunstancias externas particularmente favorables a tales reformas, permitieron revertir la situación crítica y de virtual colapso macroeconómico a la que se había llegado, luego de dos décadas de bajo crecimiento y notoria inestabilidad. Las reformas abarcaron diversas dimensiones, desde la apertura de la economía –con la virtual eliminación de las restricciones paraarancelarias, la reducción de la tarifa media y de la dispersión arancelaria, y la implementación de los acuerdos del Mercosur–, la adopción de un régimen monetario de patrón dólar bajo una regla de caja de conversión que permitió una rápida estabilización, la eliminación de controles y regulaciones de muy diverso tipo en etapa temprana de la reforma (1989/1991) que aumentaron el nivel de competitividad en algunos mercados, la refinanciación de la deuda externa, la reforma del sistema previsional, y la privatización de empresas productoras de bienes y servicios públicos a nivel nacional, y más tardíamente a nivel provincial. Como consecuencia del amplio proceso de reformas y de las favorables condiciones internacionales que prevalecieron en la primera mitad de la década del noventa, se revirtieron los magros indicadores de décadas previas tanto en materia de crecimiento del producto como de la inversión, rápida expansión del comercio exterior y estabilización de la economía. En el mercado de trabajo se observó una notoria recuperación del empleo hasta 1993, con un incremento de las remuneraciones medias en términos de la divisa (dólar) que se ubicaron alrededor del 50% por sobre el promedio de la década del ochenta. Lo que resultaba aún más importante, la volatilidad de las remu-

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INTRODUCCIÓN GENERAL

neraciones, muy alta durante los años de alta inflación, declinó hasta niveles próximos a cero en el período 1994/1996. Sin embargo los indicadores favorables en materia de ocupación se revirtieron drásticamente desde 1994, al tiempo que la población económicamente activa se expandía fuertemente. El desbalance entre una creciente oferta y una demanda en declinación, dio lugar a un salto en la tasa de desempleo abierto, que pasó del 6,5% en 1992 al 11,5% en 1994 y a poco más del 17% en promedio en los dos años siguientes. Los diversos factores que contribuyen a explicar esta evolución del desempleo son probablemente de distinto orden: precios relativos entre capital y trabajo, precios nominales rígidos, ciclos de alta liquidez internacional que favorecen la expansión del endeudamiento (y la incorporación de capital), cambios tecnológicos que reemplazan viejas máquinas por nuevos equipos con diferentes requerimientos de trabajo –tanto cuantitativa como cualitativamente–, cambios en las regulaciones en diversos mercados que alientan una mayor entrada de población al mercado laboral, cambios en la riqueza y en los ingresos medios de la población, etcétera. El objetivo del estudio encarado por FIEL durante 1996 y comienzos de 1997 fue el de considerar las diversas dimensiones del problema del empleo que enfrenta la Argentina, explorando en la experiencia internacional, y en las particulares condiciones del mercado doméstico, cuáles son los factores que pueden haber contribuido a estos magros resultados en términos de empleo y desempleo, observados al cabo de seis años de importantes reformas económicas. La investigación se desarrolló por un lado en lo que hace a los aspectos económicos del mercado: cambios en la organización macroeconómica, impacto de cambios en los precios relativos, en la tributación, etc. Esta parte del estudio que contiene un análisis en términos de los cambios en la oferta y en la demanda de trabajo, y sus principales determinantes, son objeto de un tomo del estudio de próxima edición. El presente libro resume la discusión en materia del rol de las instituciones del mercado de trabajo, en términos de su funcionamiento en la Argentina, la experiencia internacional en el diseño de tales instituciones, y el análisis de la cuestión política de tales reformas (los incentivos de los diversos grupos de presión para apoyar o bloquear los cambios en el plano laboral). La investigación en esta etapa contó con la colaboración de reconocidos expertos: Osvaldo Giordano y Alejandra Torres (Superintendencia de ARTs), Hugo Hopenhayn (Universidad de Rochester y Pompeu-Fabra), Manuel Mora y Araujo (Estudio Mora y Araujo y Asociados), Mónica Panadeiros (FIEL), Ricardo Paredes (Universidad de Chile), Santiago Urbiztondo (FIEL y Universidad de La Plata). La dirección de la investigación estuvo a cargo de Juan Luis Bour, economista jefe de FIEL, contando con la colaboración de Nuria Susmel. En noviembre de 1996, en un seminario realizado en

Buenos Aires con el auspicio de la Fundación Konrad Adenauer, se presentaron algunos resultados de la investigación. El estudio contó con el apoyo habitual de las empresas patrocinantes de FIEL, y con la colaboración especial de un grupo de empresas, que financiaron la investigación: Acindar, Aguas Argentinas, Astra, Banco Boston, Banco Crédito, Banco Galicia, Bayer, Banco Israelita de Córdoba, Banco Mildesa, Blainsten, Bodegas Trapiche, Bridas, Buenos Aires al Pacífico, Cámara Argentina de Supermercados, Cargill, Carrefour, José Cartellone, Cervecería Quilmes, Cía. Ericson, Ciba Geigy, Citibank, Chase Bank, Deloitte and Touch, Dow Química, EG3, ESSO, Pfizer, Fundación Banco del Sud, Ipako, KPMG, Loma Negra, Massalín Particulares, Máxima, Mercado de Valores, Mercedes Benz, Monsanto, Pérez Companc, Petrolera San Jorge, Pirelli, Quitral Co, Refinerías de Maíz, Agustín Rocca, S.C. Jhonson & Son, Sancor, Sandoz, Shell, Siemens, Soc. Comercial del Plata, Sociedad Rural Argentina, Socma, Telecom, Telefónica, Total Austral, Vasa, Xerox, e YPF. FIEL desea asimismo expresar su agradecimiento a la Fundación Konrad Adenauer, que apoyó no sólo el desarrollo de la investigación, sino que financió la publicación del presente trabajo. Cabe consignar finalmente que el estudio forma parte del Programa de Investigación correspondiente al año 1996 de la Fundación FIEL, aprobado por su Consejo Directivo, aunque los resultados no comprometen la opinión individual de sus miembros ni la de las entidades fundadoras de FIEL o de sus empresas patrocinantes. Buenos Aires, marzo de 1997 Juan P. MUNRO Vicepresidente

Víctor L. SAVANTI Presidente

Parte I

LAS INSTITUCIONES LABORALES EN LA ARGENTINA

INTRODUCCIÓN

Las instituciones del mercado de trabajo comprenden las normas que regulan la contratación laboral, la ruptura de tales contratos, su duración y las condiciones bajo las cuales pueden ser modificados, la negociación salarial, la negociación de las condiciones laborales, de los cambios en dichas condiciones tanto en términos de jornada como de tareas, puestos, responsabilidades, etc., la aplicación de estas normas generales a algunos grupos poblacionales particulares (menores, mujeres, etc.), y otras diversas cuestiones que conforman el marco de acuerdos para celebrar y modificar contratos laborales. En un sentido amplio, las instituciones pueden abarcar asimismo a las organizaciones asociadas a dichas normas (ministerios, comisiones, etc.), las reglas bajo las cuales operan esas organizaciones, y las características de la aplicación de las normas (normativa jurídica relacionada y evolución de la jurisprudencia). La especificación de estas instituciones y organizaciones, y de su funcionamiento, es de particular importancia para describir el funcionamiento del mercado de trabajo. Cambios en las normas o en las formas de aplicación implican en algunos casos cambios en la forma en que ajusta el mercado laboral a choques externos (cambios de precios, cambios en la demanda, etc.). Por lo tanto, la especificación de la normativa laboral (en sentido amplio) y de su impacto sobre el funcionamiento del mercado, importa no sólo en términos del nivel de equilibrio de las variables (salarios, empleo y desempleo), sino porque aun cuando los niveles de equilibrio no se alteren tras el cambio normativo, pueden modificarse los procesos de ajuste en desequilibrio, alterando la velocidad (tiempo en que se retorna al nuevo equilibrio), la convergencia monótona o cíclica, la frecuencia de los ciclos, etc. Todos estos cambios importan divergencias transi-

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INTRODUCCIÓN

torias o permanentes de los niveles de equilibrio del mercado de trabajo. La discusión acerca de la optimalidad de las instituciones laborales para lograr los objetivos de pleno empleo, baja inflación o convergencia entre productividad y salarios, no ha contado en general con un análisis específico del impacto de dichas normas tanto en el plano estático comparado (comparación de los niveles de equilibrio antes y después de la introducción de las normas), como en el plano dinámico (impacto de las normas sobre los procesos de ajuste). Por el contrario, la discusión ha confundido con frecuencia objetivos e instrumentos de política. Es así como, al problema de que los salarios reales pueden caer frente a un shock que altera las condiciones de la economía, se le impuso la solución de establecer salarios mínimos generales, luego salarios mínimos sectoriales (los básicos de convenio), y finalmente establecer la regla de inflexibilidad a la baja de los salarios nominales. Dado el objetivo, el instrumento que se usó fue con frecuencia plasmar en una norma legal ese objetivo: si no es bueno que los salarios caigan (el objetivo), basta con establecer la norma legal de que los salarios no pueden declinar (el instrumento). Pocas veces se percibió una preocupación por evaluar las consecuencias de los cambios normativos, incluyendo la pregunta básica sobre si el objetivo era en sí mismo deseable (si se impide caer a los salarios, entonces es probable que caiga el empleo: ¿qué es más deseable?). En parte, la introducción de regulaciones en la forma de restricciones al funcionamiento de los mercados fue consecuencia de que la discusión estuvo liderada por grupos de presión con interés en restringir las condiciones de competencia en los mercados de factores y productos. Dichos grupos tuvieron un decisivo peso en la toma de decisiones de los gobiernos en la Argentina en las últimas cinco décadas. Aun en los períodos en que las coaliciones políticas se rompieron, las coaliciones de interés en lo económico probablemente permanecieron inalteradas, por lo que la normativa laboral no fue derogada. La regulación se encontraba eventualmente suspendida de facto, aun cuando no se hubiere alterado de jure. Desde mediados de la década del cuarenta hasta comienzos de la década actual la normativa laboral fue incorporando rigideces en sucesivos saltos, previamente abonados por una jurisprudencia que favorecía las restricciones a la competencia. Es recién a mediados de la década del noventa, con la reforma de algunas instituciones laborales (régimen de accidentes y enfermedades profesionales, contratación temporal) y otras relacionadas (sistema de pensiones), que se introducen normas que alteran en forma significativa los incentivos de los agentes económicos, y modifican –al menos parcialmente– la tendencia regulatoria que caracterizó las cuatro décadas previas. La primera parte del presente estudio describe las características y el impacto económico de las principales instituciones del mercado laboral argentino. Ello incluye el análisis del régimen de negociación co-

lectiva, de asociaciones sindicales, la legislación sobre estatutos profesionales, el régimen de obras sociales, los diversos mecanismos de contratación y de ruptura contractual, los mecanismos de solución de conflictos laborales, y la normativa sobre accidentes del trabajo y en materia de honorarios profesionales. Se analizan las reformas introducidas en los diversos estatutos legales en los últimos seis años, el impacto de tales reformas, y la eventual subsistencia de normas que afectan los procesos de ajuste y el equilibrio en los mercados de trabajo. El último capítulo de esta primera parte se dedica a evaluar el impacto de la normativa laboral sobre el comportamiento de las pequeñas empresas (PYME). La investigación persigue un objetivo esencialmente descriptivo de los problemas que se plantean, y evita sistemáticamente el tratamiento formal. Del mismo modo cabe observar que el enfoque predominante es de equilibrio parcial, pues no se evalúa en forma explícita el impacto de cambios en el mercado laboral sobre otros mercados de la economía, y viceversa (lo que sería un enfoque de equilibrio general).1 En general el tratamiento es de naturaleza microeconómica, haciendo hincapié en cómo la regulación afecta las decisiones de los agentes económicos. En tal sentido, ese enfoque es producto de una sospecha: buena parte de los problemas que encontramos en el mercado de trabajo son consecuencia del funcionamiento de ese mercado, más que la consecuencia de un inapropiado funcionamiento macroeconómico. Se trata de una mera aproximación heurística, que intenta poner de relieve los problemas de organización de este mercado, por sobre las visiones de tipo agregado (de otro modo, se procura enfatizar el rol que desempeñan los precios relativos en la performance de un sistema económico).

NOTA 1. Puede hallarse en el otro tomo de la investigación: Funcionamiento del Mercado de Trabajo.

Capítulo 1 NEGOCIACIÓN COLECTIVA, SINDICATOS, ESTATUTOS PROFESIONALES

Tanto por su origen normativo en el tiempo, como por su desarrollo en las últimas cuatro décadas, las cuestiones de la negociación colectiva en la Argentina han estado ligadas estrechamente al régimen sindical, que opera bajo condiciones de monopolio negociador, y que también actúa en forma monopólica en el mercado de la salud de los trabajadores a través del régimen de obras sociales. En el presente capítulo se discuten las consecuencias que el régimen sindical argentino, de carácter monopólico, ha ido forjando sobre las instituciones del mercado laboral que regulan la negociación colectiva. En el capítulo siguiente se analiza la normativa vinculada a obras sociales.

1. NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y ASOCIACIONES SINDICALES

La típica negociación por actividad, de carácter centralizado y vinculante aun para quienes no están afiliados, realizada por intermedio de terceros no necesariamente representativos (cámaras empresarias y sindicatos), que disponen de diversos recursos legales y financieros para bloquear acuerdos de nivel individual, caracterizó el período que va desde fines de la década del cuarenta hasta comienzos del programa de convertibilidad en 1991. Estas características de la negociación laboral a través de las cúpulas gremiales perduró aun en períodos de interrupción institucional, dado que en los hechos y por realizarse en el contexto de una economía relativamente cerrada, la negociación era esencialmente bilateral, entre sindicatos y gobierno, con un rol pasivo de la parte empresaria.

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NEGOCIACIÓN COLECTIVA, SINDICATOS

La legislación en vigencia sobre negociación colectiva y asociaciones sindicales establece en esencia lo siguiente: • •

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Los convenios colectivos de actividad bloquean los de nivel inferior (de empresa, por principio de irrenunciabilidad). Las empresas pequeñas y medianas tienen una capacidad prácticamente nula de imponer condiciones para un acuerdo “promedio” para todo el sector de actividad, que es negociado por las firmas líderes. En materia salarial ello implica salarios de convenio que se aproximan a los salarios efectivos en las PYME, mientras que se alejan a medida que crece el tamaño. Las firmas más grandes mantienen flexibilidad salarial vía adicionales, no así las más pequeñas por el acercamiento entre básicos y salarios efectivos. En materia de condiciones de trabajo, las restricciones a la polivalencia funcional de los convenios colectivos provienen del hecho de haber sido negociados por firmas grandes en condiciones de una economía cerrada. Dichas restricciones han introducido mayor rigidez laboral cuanto menor es el tamaño de la firma. En la discusión que se ha desarrollado sobre descentralización de la negociación colectiva se privilegia la idea de “articular” los niveles, es decir, un nivel superior (el de actividad) establece los “mínimos” que no pueden ser derogados en instancias inferiores (la rama, la empresa, el establecimiento, el nivel del individuo). El nivel inferior sólo puede superar lo pactado a nivel superior. Esta concepción de “articulación” se opone a la de convenios en los que predomina lo acordado a nivel inferior, es decir convenios en plantas que pueden “abrogar” lo establecido a nivel de rama o actividad. También se opone a la noción de reconocer un nivel indelegable, el individual, como base de negociación (aproximación de Chile a mediados de la década del ochenta, y de Nueva Zelanda a comienzos de los años 90). Los convenios valen con fuerza de ley independientemente de la representatividad de los firmantes (principio erga omnes), a partir del acto de homologarlos por parte de la autoridad de aplicación. Ello implica que las firmas depositan en terceros (los representantes de la actividad o rama que negocian) un instrumento amplio de negociación (la tasa de salarios, y su tasa de utilización definida por las “condiciones de trabajo”). El valor patrimonial de la empresa debe descontarse, por lo tanto, por un factor de incertidumbre debido a las políticas que deciden terceros, que eventualmente podrían actuar en colusión temporaria. En casos extremos esas decisiones de terceros pueden involucrar severas pérdidas del patrimonio. El acto de homologación por parte del Ministerio de Trabajo es equivalente a establecer salarios mínimos por actividad, o en forma equivalente, a un mecanismo de control de precios de los insumos. En la medida que el control resulte efectivo, la tasa de uso del recurso será diferente a la que surgiría de un mercado competitivo. Las disposiciones de los convenios se mantienen vigentes aun des-

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pués de vencer el período por el cual se celebró el acuerdo, a partir del principio de ultraactividad. Los acuerdos no pueden derogar beneficios establecidos, aun cuando éstos fueran reemplazados por otros beneficios (art. 12, Ley de Contrato de Trabajo). Este principio de una legislación laboral que acumula beneficios, implica una noción de antisimetría: no se permite revisar un beneficio, una vez otorgado, lo que genera cuasirrentas de monopolio y comportamientos de carácter rentístico tanto por parte de los sindicatos como por parte de las empresas. Estas últimas demandan protección (a través de aranceles, exenciones tributarias, etc.) para compensar la porción de rentas que se apropia el sindicato. A su vez, por el principio de ultraactividad, los sindicatos tienen los incentivos de mantener inalterados los convenios firmados hace más de dos décadas (1975). En los casos de los Estatutos profesionales, sancionados en su mayoría en la década del cuarenta, las normas legales tienen vigencia hasta que sean revocadas por nuevas disposiciones legales, y por lo tanto constituyen un piso mínimo para cualquier negociación. Los convenios sólo pueden ser celebrados por la organización gremial “reconocida” por el Poder Ejecutivo, es decir por la organización con personería gremial (monopolio de negociación del sindicato más antiguo, o del que logra su reconocimiento). No existe información apropiada sobre afiliación, por lo que la “representatividad” se presume a partir de la autodeclaración sobre número de afiliados. Esta restricción a la competencia entre sindicatos facilita la apropiación de las cuasirrentas por parte de los sindicatos “reconocidos”. El Ministerio de Trabajo “encuadra” la negociación de las grandes firmas o de la representación empresaria con la asociación sindical “que corresponde”. Esto último está sujeto en muchos casos a discusión (Metalúrgicos versus Mecánicos, Caucho versus Metalúrgicos, etc.), al no existir límites claros para la representatividad, salvo el que surge de la mera tradición histórica de representación otorgada por el poder político,1 o de la discrecionalidad de dicho poder. Las asociaciones sindicales tienen un fuero especial de control: el Ministerio de Trabajo (no están supervisadas por la Inspección de Personas Jurídicas, como toda otra asociación civil excepto obras sociales sindicales). En general carecen de balances actualizados, presentando un retraso medio superior a los tres/cinco años. Los convenios colectivos pueden en particular establecer tasas o contribuciones obligatorias sobre las remuneraciones, sobre las ganancias o las ventas de las empresas (caso bancario), que constituyen sustitutos de impuestos de los que se apropia la asociación sindical. Los aportes pactados en convenciones colectivas son obligatorios para todos los trabajadores de la actividad (principio erga omnes), debiendo actuar el empleador como agente de retención. Algunos convenios incorporaron tal descuento (empleados de co-

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mercio, 3%). También se permiten aportes “voluntarios” de los empleadores pactados en acuerdos colectivos. Las asociaciones sindicales tienen asimismo el monopolio de la prestación de servicios de salud para todos los que trabajan en una determinada “actividad” en el país, estén o no afiliados. La no prestación del servicio no interrumpe la percepción de la “contribución” del empleado y la empresa, por lo que los desequilibrios financieros de estos entes se resuelven a través de la interrupción periódica de servicios, los aportes extraordinarios periódicos del Gobierno Nacional, y la derivación de afiliados a los hospitales públicos. Sobre estos aspectos se vuelve en el próximo capítulo.

Las principales cuestiones relacionadas con la Ley de Asociaciones Sindicales (ley 23.551 de 1988), que deben tomarse en consideración para analizar su incidencia en la negociación colectiva, incluyen: •

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En ausencia de normas en las convenciones colectivas u en otros acuerdos, el número mínimo de trabajadores que representen la asociación profesional respectiva en cada establecimiento (y por turno) es de 1 representante en establecimientos de 10 a 50 trabajadores, 2 en establecimientos de 51 a 100 trabajadores, y 2 representantes más uno cada 100 trabajadores que excedan de 100 en establecimientos que tengan más de 101 trabajadores. Los delegados poseen un crédito de horas mensuales, lo que en la práctica equivale a que se les concede el derecho de “no trabajo”.2 Estas disposiciones son de mínima, pudiendo incrementarse en particular el número de delegados si así lo especifica un convenio colectivo. Se establece asimismo la estabilidad de los delegados desde seis meses antes de su designación como tales (por ejemplo, desde su postulación), hasta un año después de la finalización de su mandato. El despido por justa causa resulta impropio en estos casos, dado que los delegados están en los hechos relevados de cumplir actividades que no sean las sindicales. No existe obligación de afiliación (artículo 12). De acuerdo con lo informado por los sindicatos, existían al tercer trimestre de 1994 unas 1.946 organizaciones sindicales, de las que 160 tenían actuación a nivel de todo el territorio nacional, y otras 56 lo hacían en más de una provincia. El total de afiliados autodeclarados por las organizaciones sindicales es de 4.380.250 personas. El número “real” de afiliados sería sustancialmente inferior al autodeclarado, en particular en los sectores del comercio y los servicios.3 La sobredeclaración de afiliados, si bien no lleva aparejado un beneficio directo desde el punto de vista de los fondos del sistema de Obras Sociales (ya que la redistribución del ANSSAL se realiza por afiliación a la obra social, no al sindicato), permite beneficios indirectos por la sobreestimación del presunto padrón de afiliados a la obra social (mientras los padrones efectivos no están disponibles).

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NEGOCIACIÓN COLECTIVA, SINDICATOS

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Datos desagregados para julio de 1988 informaban un total de 3,9 millones de afiliados sindicales.4 Para fines de 1995 el Ministerio de Trabajo estimaba que 3,2 millones de personas se encontraban comprendidos en algún tipo de convención colectiva de trabajo (CCT), tanto en el sector público como en el privado. Cabe recordar que la PEA asalariada ocupada en áreas urbanas se estima en poco más de 6,5 millones de personas, por lo que el sistema de CCT cubre aproximadamente al 50% de la PEA asalariada. La ley no establece ninguna exigencia de métodos democráticos, tales como votación secreta y obligatoria de los afiliados en cada lugar de trabajo, para la iniciación de acciones directas (huelga, quite de colaboración, etc.), otorgándose esta facultad a los sindicatos (y a lo que definan sus estatutos) sin otra especificación.

Alguna información elaborada recientemente por el Ministerio de Trabajo resulta consistente con el cuadro de situación antes descripto. En el cuadro 1 se puede observar la característica de ultraactividad de una muestra de convenios que abarcan a más de mil personas. Esta muestra de convenios que cubre poco más de 2 millones de personas representa el 63% de la población asalariada total bajo convenios colectivos. Se observa que el 66% de la población (1,36 millones sobre 2 millones de asalariados comprendidos en estos 95 convenios colectivos), se encuentra comprendido en convenios negociados en el año 1975, otro 23% se encuentra bajo convenios celebrados entre 1988 y 1990, y sólo el 10% está bajo convenios del período 1991/1995. La mayoría de las cláusulas convencionales están actualmente vigentes a pesar de que el convenio respectivo ha vencido, en razón del criterio de ultraactividad (incorporado en el año 1988). Para una submuestra de 89 convenios de los 95 anteriores que tuvieron alguna ac-

Cuadro 1 DISTRIBUCIÓN DEL EMPLEO SEGÚN RONDAS DE CCT (Unidades de CCT con más de 1.000 personas) Ronda de negociación

Número de convenios

Personal comprendido

Número

%

Número

%

1975

49

51,6

1.359.269

66,3

1988/1990

30

31,6

477.455

23,3

1991/1995

16

16,8

212.014

10,4

TOTAL

95

100,0

2.048.738

100,0

Fuente: MTSS, Comisión Técnica Asesora en Productividad y Salarios.

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NEGOCIACIÓN COLECTIVA, SINDICATOS

tividad negocial al menos en el plano salarial entre 1991 y 1995, el 88% de la población se encuentra comprendida en convenios “con ultraactividad total”, lo que implica que tales convenios tienen todas sus normas sobre condiciones generales de trabajo vencidas. Desde 1975 en el 68,7% de esos casos, o desde 1988/1990 en el 22% de los casos, esos sindicatos no han negociado nuevas condiciones de trabajo, valiéndose de la cláusula de “ultraactividad” que protege las “conquistas” obtenidas en el pasado. Obsérvese que la mayoría de los convenios con ultraactividad datan del turbulento 1975, que registra el primer episodio de hiperinflación en la historia de la Argentina. Otro 10% de la población bajo análisis se encuentra en convenios que, si bien datan de 1975 o de 1988/1990, tienen algunas cláusulas modificadas respecto del convenio original, aun cuando la mayoría de las disposiciones siguen vigentes por ultraactividad. Finalmente de la muestra observada, sólo el 2% de la población se encuentra bajo convenios cuyas cláusulas están contractualmente vigentes. En este último grupo se ubica mayoritariamente el personal de empresas de propiedad pública hasta 1990, y que fueron privatizadas en el período, y el personal de empresas recién instaladas que pudieron negociar un nuevo convenio colectivo, aún no vencido.

vieran en cuenta “criterios de productividad, inversiones, incorporación de nueva tecnología, sistemas de formación profesional y lo dispuesto en la normativa vigente”. Un análisis de los convenios firmados desde 1991 muestra sin embargo que el criterio de productividad fue notoriamente violado en la mayoría de los convenios homologados –es decir, extendidos con fuerza de ley– para las respectivas actividades. Con el transcurso del tiempo, las comisiones paritarias no renovaron los acuerdos establecidos a comienzos de la convertibilidad, y hacia 1995 era ya notorio que la negociación colectiva por actividad se encontraba virtualmente paralizada. Sólo se desarrollaban negociaciones en algunos convenios que involucraban a un reducido número de firmas y/o de empleados, o en los casos a nivel de firma que permite la ley (nuevas empresas con convenios separados, como en el caso automotor). Los principales convenios firmados en 1995, con vigencia al menos hasta 1996, incluyen algunos sindicatos del sector público, algunos convenios en la rama plástica, en la rama de higiene y tocador, en empresas privatizadas (ferrocarriles, puertos, etc.) y en nuevas actividades (las AFJP). Resulta interesante destacar las principales características de los acuerdos firmados entre 1991 y 1995:5 •

2. REFORMAS PARCIALES EN 1991/1993

La inflexibilidad de los convenios a los cambios en las condiciones económicas, y en particular los ajustes de salarios basados en las variaciones del costo de vida, debían introducir dificultades en los procesos de estabilización, y esa fue la situación predominante en las décadas de 1970 y 1980. El plan de convertibilidad de 1991 enfrentaba las mismas amenazas vinculadas a la indexación salarial a través de convenios colectivos que caracterizaron los planes de estabilización durante las décadas previas. Frente a una tasa de inflación del 11% en marzo de 1991, los ajustes de básicos convencionales en ese mes (pactados en abril en la mayoría de los casos), alcanzaron al 27,8%. En el trimestre abril-junio, cuando ya estaba plenamente vigente la convertibilidad, los ajustes de convenio promediaron poco más del 1% mensual, con una tasa anualizada del 12,8%. Desde que en marzo se anunció la convertibilidad y la paridad peso-dólar hasta el 30 de junio, los básicos se elevaron un 31,7%, mientras que los precios al consumidor lo hicieron en un 24,2%. En julio de 1991, se dictó el Decreto 1334/91, que limitó los ajustes salariales en convenios colectivos a que se verificaran “aumentos efectivos de la productividad”. Dos años después, el Decreto 470/93 ratificó los términos de esa normativa, al determinar que las variaciones salariales establecidas en convenio se homologarían en tanto tu-

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Prevalecen entre 1991 y 1993 los convenios de actividad, que abarcan al 96% del personal comprendido en todos los CCT firmados, aun cuando el número de convenios de rama o empresa representa cerca del 30% del total de convenios. Desde 1994 y en 1995, prevalecen los convenios de empresa, en particular si se incluyen las empresas privatizadas y las nuevas firmas. En 1975 el número de beneficiarios estimado por los gremios era de 7,1 millones, y en la ronda de 1988 la cantidad de beneficiarios bajó a 2,3 millones. Entre 1991 y 1993 el número total de beneficiarios era estimado en 302 mil para 40 convenios analizados por Aldao Zapiola y otros. El Ministerio de Trabajo reunía para el período 1991/1995 poco más de 200 mil en la muestra de convenios de más de mil beneficiarios cada uno antes citada. Entre 1991 y 1993 se homologaron 506 acuerdos (este número incluye renovaciones). De ese total, 94 acuerdos (18,6%) se basaron en mejoras de la productividad que se estima ocurrieron; 154 acuerdos (30,4%) utilizaron una hipótesis de mejora de productividad hacia el futuro; otros 36 acuerdos (7,1%) basaron los incrementos en las mejoras de productividad que podrían darse a nivel de firma, aunque establecieron en general pautas globales para el sector; 72 acuerdos tenían criterios mixtos (productividad pasada o futura), y finalmente 150 acuerdos (casi 30% del total) no basaron los aumentos salariales en criterios de productividad, o bien los criterios no se explicitaron (eran completamente desconocidos). Todos estos acuerdos fueron homologados por el Ministerio de

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Trabajo hasta mediados de 1994 basándose en los decretos antes citados. De los 94 acuerdos por “productividad observada” sólo 18 utilizaron indicadores de producto por ocupado o por hora trabajada. El resto carece de nociones precisas. De los 154 acuerdos por productividad futura, 36 se refieren a un objetivo “a lograr”, a partir de lo cual se establecen los incrementos salariales. Del total de 506 acuerdos, 262 (el 51,8% del total homologado) no tiene definido el criterio de productividad sobre el que se basa el ajuste salarial. Entre los casos que pueden considerarse “bien definidos” en cuanto a mejoras futuras de productividad, se observan sin embargo especificaciones de índole general que no aseguran por sí un aumento del rendimiento.6 La aplicación de criterios “bien definidos” de productividad fue más estricta al inicio de la normativa en 1991. El porcentaje de acuerdos con modalidades “bien definidas” fue del 65,5% en 1991, del 54,9% en 1992, y descendió al 36% en 1993. De tal modo, a medida que la autoridad política de aplicación relajó los criterios por los cuales se homologaban los acuerdos, se fueron pactando incrementos salariales que violan notoriamente lo establecido en los decretos de 1991 y 1993. Sólo el 10,3% de los acuerdos homologados indican los parámetros sobre los cuales se han efectuado los análisis, revelando un bajo grado de control por parte de la autoridad de aplicación. Entre los 225 acuerdos homologados en 1993, que establecieron variaciones definidas de los salarios, 54 acuerdos (el 24%) dispusieron incrementos superiores al 25%, y en total 153 acuerdos (el 68% del total) fijaron aumentos superiores al 10% (cabe recordar que la tasa de inflación de enero-diciembre de 1993 fue del 7,3%). Sólo 2 acuerdos establecieron no modificar los salarios. Los ajustes salariales de convenio abarcan en general tanto los básicos como los adicionales. Los aumentos de suma fija (respecto de los incrementos porcentuales) han perdido significación. Cabe observar sin embargo que la duración media de los acuerdos se incrementó notoriamente. En 1991 fue de unos 7 meses, en 1992 de 8 meses, en 1993 de 11 meses, en 1994 de 12 meses y en 1995 de 14,5 meses, incluyéndose acuerdos tales como los de General Motors y el Sindicato de Guardavidas (ambos por 5 años).

3. LOS PROYECTOS DE REFORMA DE 1996

En octubre de 1996 el Poder Ejecutivo envió un proyecto de ley al Congreso que a mediados del mes de diciembre no había recibido tratamiento parlamentario. Se trataba entonces del primer proyecto de

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ley que propugnaba la introducción de cambios sustanciales en el régimen de negociación vigente, en diversos aspectos. A ese proyecto le siguió una negociación posterior con la CGT en la que se establecieron reformas al proyecto, y tres decretos del Poder Ejecutivo sobre negociación colectiva. Las principales disposiciones del primer proyecto de ley incluían: a. Ultraactividad. Se disponía la caducidad de las convenciones colectivas prorrogadas a su vencimiento, a los seis meses de sancionada la ley. Como fórmula de transición, se autorizaba a prorrogar con carácter excepcional (por única vez) el vencimiento de las convenciones colectivas por seis meses. b. Estatutos Especiales. Se derogaban los Estatutos Especiales que rigen el funcionamiento de las relaciones laborales en actividades particulares (periodistas, viajantes de comercio, etc.). c. Materia de negociación. Se autorizaba la negociación a través de convenciones colectivas de nuevas condiciones (en sentido más favorable o menos favorable) en materia de tiempo de trabajo, categorías y funciones, aguinaldo, suspensiones y extinción del contrato. d. Partes que negocian. Dispone que las convenciones pueden celebrarse no sólo con la asociación sindical con personería gremial sino también con “la representación sindical en la empresa o establecimiento”. Ello si bien no implica introducir competencia entre sindicatos, incorpora la posibilidad de competencia entre la representación local y el sindicato nacional. Tal competencia limitada evitaría al menos la captura permanente de los negociadores por parte del sindicato nacional. La ley se definía asimismo como de “orden público”, por lo cual no podría aducirse la existencia de normas previas que configuraran “derechos adquiridos” que podrían suponerse violados por la nueva normativa. Un acuerdo celebrado en la primera quincena de diciembre entre el Poder Ejecutivo y la CGT alteró algunas de estas cuestiones, debilitando la perspectiva de reforma: a. Ultraactividad. Se mantiene por tres años para los convenios prorrogados, y luego se otorga un año adicional para negociar un nuevo convenio. Se establece una extensión para los convenios contractualmente vigentes (6 a 12 meses), y se dispone que los nuevos convenios vencerán a su término. Se trata de un cambio importante respecto del proyecto original, ya que supone mantener la vigencia de las convenciones vencidas por un lapso prolongado, en el cual se verifican importantes cambios políticos (elecciones presidenciales en 1999) que pueden generar la continuidad de la ultraactividad. Lo mismo vale para los Estatutos profesionales, cu-

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yas normas siguen vigentes por un lapso de tres años. Las normas de los Estatutos sobre indemnización (beneficios adicionales a los que establece la ley general) no son derogados. b. Materia negocial. Se introduce la idea de negociación “articulada”, es decir que el nivel superior (la actividad) debe autorizar a negociar al nivel inferior. Este cambio implica que la negociación colectiva no se descentraliza hacia las unidades, a menos que lo autorice el sindicato. c. Partes que negocian. Se privilegia el nivel más general.

de nivel superior no pueda afectar la de nivel inferior. Finalmente también sigue vigente el artículo 12 de la Ley de Contrato de Trabajo por el cual no se pueden negociar o cambiar beneficios hoy vigentes por otros beneficios (nada puede caer, en términos de beneficios). Decreto 1553/96. Finalmente un tercer decreto establece que el Ministerio de Trabajo puede revocar la homologación de un convenio, cuando se hayan modificado las condiciones que dieron origen a la homologación. En este caso el avance en la reforma –que pude ser sustancial, en la medida que caiga la ultraactividad– depende de la decisión política del Ejecutivo de “deshomologar” los convenios que hoy han perdido su razón de ser.

De acuerdo con la nueva redacción, el proyecto de ley mantiene la negociación colectiva centralizada, dominada por los sindicatos con personería gremial nacional, aun cuando introduce algunas posibilidades de reformas a partir de cumplido casi un quinquenio. A mediados de diciembre de 1996, la CGT retiró su apoyo al nuevo esquema de reformas (que incluían también reformas en el sistema de obras sociales y el reemplazo del mecanismo de indemnización). Como respuesta el Poder Ejecutivo emitió tres decretos que alteraron en parte la situación de statu quo que caracterizaba la negociación Gobierno-sindicatos hasta entonces. Estas disposiciones reintrodujeron la posibilidad de una mayor descentralización en las negociaciones colectivas, ya que dispusieron: Decreto 1555/96. Para el caso de pequeñas empresas (PYME), la comisión interna de una empresa o planta podrá ser parte en la negociación siempre que la entidad sindical delegue esa autorización, o que transcurran quince días desde el momento que se comunica la decisión de negociar y el sindicato nacional no inicie las tratativas. En otros términos, si el sindicato nacional se viera desbordado de pedidos de negociación por parte de pequeñas empresas, o si decidiera él mismo descentralizar las tratativas, entonces en el caso de las pequeñas empresas se descentralizaría la negociación colectiva a la discusión con la comisión interna del sindicato nacional con personería gremial. Decreto 1554/96. Otro decreto indica que en caso de desacuerdo entre las partes sobre el nivel de una negociación (es decir, centralizado o no), el Ministerio de Trabajo tiene la facultad de definir el ámbito de una negociación “de modo que éste comprenda y no supere los ámbitos” de las partes. Ello puede interpretarse como que en caso de suscitarse una discusión sobre el nivel de una negociación, el Ministerio debe necesariamente privilegiar el más bajo, es decir que debe favorecer la descentralización. Si bien este decreto favorece en esta interpretación la negociación a nivel de firmas, depende para su aplicación que se llame a negociar a las partes, y por otro lado no cambia la base de negociación, en la medida que permanezcan las claúsulas de ultraactividad (siguen vigentes los convenios del año 1975). Tampoco establece que una convención

La combinación de los tres decretos, de ser aplicada en forma generalizada, permitiría que en algunas actividades cayera la ultraactividad (Decreto 1.553), y que ante el llamado a una negociación por parte de firmas individuales se pudiera negociar un nuevo convenio colectivo (descentralizado) sobre la base de la ley de contrato de trabajo (Decreto 1.554). En el ámbito de las empresas pequeñas (aquellas con hasta 200 ocupados) podría eventualmente negociarse con la comisión interna del sindicato nacional (Decreto 1.555). Obsérvese sin embargo que este escenario depende de la decisión del Ministerio de Trabajo en forma preminente, y luego de la decisión sindical de no perder la conducción de la negociación a nivel de las firmas. Tampoco queda claro que una vez celebrado el convenio a nivel de la firma, un convenio más general no pueda afectarlo con posterioridad (con lo cual se perderían los incentivos para negociar), aun cuando en el caso de las PYME se establece que una vez transcurridos tres meses del vencimiento del convenio específico, las relaciones laborales se rigen exclusivamente por la Ley de Contrato de Trabajo. Del análisis de los proyectos de reforma de la negociación colectiva y de los decretos emitidos por el Ejecutivo a fines de 1996 se desprende que la posición del Ejecutivo ha ido evolucionando hacia un concepto de reforma más amplia, a partir de una visión restringida, pues en las sucesivas rondas se observa: a. Nuevo piso para las negociaciones. Se avanza en la idea de eliminar la ultraactividad y en la derogación de los Estatutos especiales, así como en establecer como piso de negociación la Ley de Contrato de Trabajo en lugar de los viejos convenios (lo que complementa la idea de eliminar la ultraactividad). b. Descentralizar la negociación. Una segunda idea que cobra fuerza en las diversas propuestas es la de que se debe privilegiar la negociación más cerca de la firma (el menor nivel) respecto de la negociación por actividad (el mayor nivel), y que además los convenios de mayor nivel no pueden afectar lo celebrado a nivel inferior. Esto implica un gradual abandono de la descentralización “articulada”,

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por una idea de descentralización “no articulada”, paso intermedio respecto de la idea de negociación abrogante (la abrogación de las cláusulas celebradas en convenios de nivel superior en cambio sólo puede surgir de una decisión administrativa de “deshomologar” convenios o de la derogación legal de los beneficios establecidos en los estatutos). c. Gradualismo de las reformas. Sin embargo también se observa que predomina la idea de que la reforma establece dos grupos de trabajadores: los que quedan cubiertos por las cláusulas hasta ahora vigentes, y los nuevos que se incorporan al régimen modificado. Esto vale para la reforma en el régimen de indemnización, pero también se mantienen algunos beneficios en los estatutos especiales que eventualmente se derogan. La aproximación gradualista también se nota en la propuesta de que la ultraactividad caiga en un plazo de casi cinco años.

licitada por 1 año cada 10 años de antigüedad, se reduce la licencia por estudios de 28 días a 10 días por año, la bonificación por egreso, que implicaba el pago de 3 meses de sueldo para el trabajador que obtuviera la jubilación ordinaria y de 4 meses en caso de jubilación por invalidez, y se reduce el número de adicionales sobre el salario. Se reemplaza el suministro de gas sin cargo, que variaba entre 4.700 y 10.000 metros cúbicos al año, por una suma fija de 35 pesos mensuales (420 dólares por año). En el caso de las compañías de teléfonos, los nuevos convenios amplían el horario diario de 7 horas a 8,15 horas para el personal y de 6 horas 30 minutos a 7 horas para el personal que trabaja en centrales de tráfico. A todos los efectos sólo se reconoce la antigüedad en la empresa, en tanto que el anterior convenio reconocía la antigüedad en otras empresas telefónicas y cooperativas, y en la administración pública, nacional, provincial y municipal. También se reduce el beneficio de tarifa telefónica para los empleados; se elimina el día del trabajador telefónico como feriado y se lo compensa con el pago de 1 jornada y media. Se reduce la bonificación por productividad del 70% de las remuneraciones percibidas en el año a 2 pagos equivalentes al 30% del sueldo básico del mes y del valor antigüedad, que se incrementa en diferentes porcentajes entre un 5 a un 20% al personal con menos de 4 inasistencias en el semestre.

4. LOS CONVENIOS EN EMPRESAS PRIVATIZADAS

La ley 23.697 de Emergencia Económica sancionada en 1989, encomendaba al Poder Ejecutivo Nacional revisar los regímenes de empleo en empresas públicas y organismos y entes de la Administración Pública Nacional. Posteriormente el decreto 435/90, estableció la obligación de denunciar todos los convenios colectivos vigentes en el sector público como paso previo a su posterior renegociación. Algunos de tales convenios (Gas del Estado e YPF) fueron renegociados hacia 1991. Para ese entonces, la Empresa Nacional de Teléfonos (Entel) ya había sido privatizada y había renegociado su convenio colectivo. Con la privatización de las restantes empresas en manos del Estado nacional, se suscribieron nuevos convenios con los sindicatos correspondientes. Los convenios renegociados se caracterizan por ser menos restrictivos del accionar de la firma, otorgándose una menor injerencia en las decisiones a los sindicatos. Comparando el actual convenio de YPF con el vigente hasta el año 1989 se observa un aumento en la duración de la jornada normal de trabajo (de 7 a 8 horas por día) y una reducción en los días por licencias extraordinarias (matrimonio, fallecimiento, estudios). En particular, en el caso de enfermedad de largo tratamiento, el convenio firmado en el año 1975 otorgaba hasta 36 meses de licencia con goce de sueldo, mientras que el convenio actual remite a la legislación laboral general vigente que otorga una licencia de hasta 6 meses con goce de sueldo. En el caso de Gas del Estado, también se observa un aumento en el horario laboral de 7 a 8 horas diarias. En materia de licencias, se elimina la licencia extraordinaria sin goce de sueldo, que podía ser so-

5. LOS ESTATUTOS PROFESIONALES

En la discusión previa se ha hecho mención con alguna frecuencia a los Estatutos especiales o profesionales. Se trata, en general, de cuerpos legales sancionados al promediar el siglo, basados en una evolución de la legislación protectiva que se inició con los empleados de comercio. En efecto, a comienzos de la década de 1930 se sancionó la ley 11.729 que establecía diversos beneficios para los “empleados de comercio”, a cuyo efecto modificaba cuestiones de naturaleza del contrato laboral (despido, accidentes, vacaciones, etc.) del vigente Código de Comercio. En la década siguiente diversas leyes y decretos emitidos por gobiernos constitucionales y de facto fueron ampliando los beneficios en materia de condiciones laborales a grupos poblacionales específicos. De tal modo, y tres décadas antes de la sanción de la Ley de Contrato de Trabajo en el año 1974 para los trabajadores en general, fueron apareciendo los “Estatutos Especiales” que regulaban las relaciones laborales en las actividades periodísticas (ley 12.908 y modificatorias, Decreto 13.839/46), encargados de casas de departamentos (1947), viajantes de comercio (1940). Los estatutos anticiparon las disposiciones que habrían luego de plasmarse en leyes labora-

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les de carácter general, aun cuando también introdujeron normas que se suponían transitorias o de emergencia, pero que perduraron a partir de la sanción de una norma legal específica. Una vez sancionada la norma, ésta se convertía en un derecho adquirido difícil de remover. En efecto, a pesar de la prelación de los Estatutos respecto de las normas laborales más generales, la regulación que introdujeron no fue revisada en oportunidad de sancionarse posteriormente las normas laborales para los trabajadores en general. Dado que la jurisprudencia privilegia la normativa específica -cuando existe- por sobre la general, ello llevó a que los Estatutos mantuvieran disposiciones que diferencian a los trabajadores de estas actividades, respecto del resto de los trabajadores. Cuando tales diferencias no se fundan en cuestiones objetivas, el tratamiento diferencial se transforma en una distorsión. Esa distorsión afecta negativamente la asignación de recursos (los niveles absolutos y relativos de capital y trabajo para la actividad, y su distribución entre actividades), el nivel de empleo, el nivel de actividad, y los salarios netos percibidos por los trabajadores. Entre los Estatutos vigentes a fines de 1996 se incluye un grupo amplio sancionado en la década de 1940:

Como puede observarse, la mayoría de las disposiciones fueron sancionadas en las décadas de 1940 y 1950, extendiéndose luego a otras actividades. También puede notarse que la mayoría de los estatutos regulan relaciones laborales en sectores no transables de la economía, es decir en sectores en los que existe alguna protección natural que permite la generación de rentas o de cuasirrentas de monopolio, en tanto se mantengan condiciones de baja competitividad en los mercados de productos. Un reciente intento (1994) de establecer un estatuto especial en la industria petrolera fracasó dada la dificultad para introducir una regulación no competitiva en el mercado de factores, de una actividad que a su vez es competitiva en el mercado de productos. Cabe observar asimismo como antecedente de cambio de estas normas estatutarias, el caso del Estatuto del Personal Bancario y de Seguros que se derogó en 1981 (el fundamento de la derogación se basó en la ley 21.297 de abril de 1976), y aunque en 1984 se restableció la vigencia de las convenciones colectivas de trabajo para todas las actividades, y a todos sus efectos, nunca se lo hizo con las normas de tal Estatuto Bancario derogado a comienzos de la década del ochenta. En lo que sigue se discuten las principales razones que dieron lugar a la sanción de uno de los primeros Estatutos, el de Periodistas en el año 1946, y las sucesivas modificaciones a las relaciones laborales en dicha actividad, para cerrar con un rápido balance de las consecuencias que desde el punto de vista económico se desprenden de esta normativa, sin tomar en consideración las disposiciones que emanan del convenio colectivo (301/75) vigente para la actividad.7

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Ley 12.867, de 1946 , de Choferes Particulares, Decreto-Ley 22.212/45, del año 1945, de Profesionales del Arte de Curar, Ley 12.908, del año 1946, para Periodistas, Decreto 13.839/46, del año 1946, para el Personal Administrativo de Empresas Periodísticas, Decreto-Ley 14.954/46, del año 1946, de Operadores Radiotelegrafistas, Decreto-Ley 16.130/46, de 1946, de Aeronáuticos Civiles, Ley 12.981, de 1947 , de Encargados de Casas de Departamentos, Ley 13.047, de 1947, de Docentes Privados. Otro grupo de Estatutos fueron sancionados entre 1958 y 1980:

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Ley 14.546, del año 1958, de Viajantes de Comercio, Ley 14.597, del año 1958, de Ejecutantes Musicales, Ley 17.371, del año 1967, de Marítimos y Portuarios, Decreto-Ley 326/56, del año 1956, de Servicio Doméstico, Ley 18.835, del año 1970, de la Industria Frigorífica, Ley 20.160, de 1973, de Jugadores Profesionales de Fútbol, Ley 22.250, de 1980, de la industria de la Construcción.

Finalmente rige también un estatuto sancionado durante la actual Administración: •

Ley 23.947, del año 1991, de Peluqueros.

Peculiaridades de la actividad periodística La primera cuestión a analizar es: ¿cuál es lo “específico” o peculiar de una actividad que puede justificar la sanción de un Estatuto para los empleados, más allá de las normas laborales generales? En el caso del periodismo, y si se excluyen las situaciones extremas asociadas a períodos de guerra o de grave conmoción política interna, no se encuentran en la literatura otros fundamentos que abonen la “peculiaridad” de la actividad que los citados en oportunidad de introducirse estas normas en la década de 1940: por una parte el hecho de que pueden presentarse casos de empresas que determinen aplicar “despidos masivos”, y por otro lado “la particular modalidad de la actividad (que la hace) susceptible de caer en el fácil cambio de política …”.8 El primero de los argumentos, sin embargo, no introduce una diferencia específica de la actividad. En efecto, la apertura y cierre de firmas (en este caso, de empresas periodísticas) no es un fenómeno que caracterice a ramas particulares de la actividad económica, tanto en

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la Argentina como en el resto del mundo.9 La probabilidad de despidos “masivos” no se relaciona con actividades específicas, sino con shocks (financieros, cambios regulatorios, cambios en precios de commodities, etc.) que suelen atravesar toda la economía, y que sólo en casos particulares afectan una actividad específica. No existen razones para presumir que la distribución de shocks negativos castigue particularmente a este sector de actividad. Más aún, el hecho de que la actividad periodística se caracterice como un típico caso de servicios no transables (o de baja capacidad de transacción a nivel internacional), la aísla relativamente de algunos shocks. Ello configura un argumento a favor de aumentar el nivel de competencia en el sector en todos sus mercados (de factores y productos), y por lo tanto una razón adicional para eliminar toda disposición que trabe el funcionamiento competitivo de ese mercado. En consecuencia, esta “peculiaridad” de la actividad exige una mayor competitividad en los mercados en que se desenvuelve, no una menor competencia como la que se introduce en su mercado laboral a través de un Estatuto profesional. El segundo de los argumentos (la eventual volatilidad de las opiniones de un medio periodístico) parece suponer que las editoriales constituyen entes de orden público, para los que no sería conveniente desde el punto de vista social que puedan alterar su orientación político-económica, y por consiguiente adecuar sus planteles periodísticos a tales modificaciones. No parece que tal argumentación a favor de sobreregular los medios pueda sostenerse en un contexto democrático que procura favorecer la pluralidad de opiniones. Desde un punto de vista técnico, el cambio de opinión de un medio puede asimilarse al cambio de producto en una actividad (en la medida que cambia el contenido del mensaje, las características del producto son diferentes, por lo que ello implica un cambio de producto).10 No existen razones de naturaleza económica que abonen la introducción de restricciones a la reconversión de una actividad desde un tipo de producto a otro tipo de producto, y el Estatuto del Periodista constituye una clara restricción sobre la movilidad de los factores que afecta a esta actividad. Cabe señalar que un argumento a favor de alguna regulación laboral, no utilizado por parte de quienes propugnan mantener los Estatutos, es el de que el trabajador del sector podría tener “capital humano específico” que se deteriora instantáneamente al perder su puesto. Por tal razón, seguiría la argumentación, la introducción de una indemnización especial financiaría un período más largo de tiempo durante el cual el individuo debe “reconvertirse” hacia la nueva demanda de trabajadores que exista en el mercado (frente a la que desapareció). Ese capital humano específico del que disponía el individuo sólo era de valor para la firma en la que estaba empleado, pero no para el resto de las firmas. Esta cuestión del capital humano específico puede ofrecer varios aspectos para la discusión, pero en ningún caso resulta un argumen-

to atendible en la actividad periodística (aun cuando a diferencia de los dos argumentos anteriores, merece una consideración económica para determinar su aplicabilidad). Por un lado, pueden presentarse situaciones en las que una vasta proporción de trabajadores pierda capital humano específico: es el caso de un país que, en un momento determinado, realiza una reforma arancelaria que torna obsoleta buena parte de la tecnología que estaba disponible, y que por lo tanto hace necesarias nuevas calificaciones laborales para la nueva tecnología. Ese caso de “desajuste generalizado” de calificaciones puede dar lugar a necesidades de recalificación de la mano de obra de gran amplitud. No hay nada en este aspecto que indique que la actividad periodística requiera consideración específica diferencial, en particular frente a otras actividades transables de la economía. En otros casos, el shock puede centrarse sobre una actividad y exigir una reconversión de un número importante de trabajadores (industria militar en el Estado de California, Estados Unidos, a partir de la distensión internacional desde 1989; declinación relativa tendencial de la demanda de “radio” respecto de la demanda de “TV por cable o abierta”; cambios tecnológicos e introducción de robótica en las plantas automotrices y de autopartes; etc.). No existen razones atendibles para esperar que la distribución de los shocks perjudique particularmente al sector del periodismo, y que por lo tanto ello funde un requerimiento de mayor protección al capital humano específico.

La génesis de las normas sobre despido Algunas de las disposiciones que diferencian el régimen laboral del periodismo del resto de los trabajadores que se rigen por la Ley de Contrato de Trabajo y los convenios colectivos, son producto de la ausencia de normas generales que regularon las relaciones del trabajo en la Argentina hasta el momento de sanción del Estatuto. Sin embargo, otras normas surgieron como disposiciones transitorias y de emergencia, que intentaban resolver por la vía de mecanismos típicos de control la volatilidad que presentaban las variables principales (salarios, precios, empleo) de la economía: así, un período de reducción de empleo cíclico en la posguerra fue contrarrestado por disposiciones que intentaban frenar el desempleo en el sector periodístico. De tal forma, se introdujo una disposición “transitoria”, con vigencia acotada al período que va entre octubre de 1946 y diciembre de 1947: los despidos realizados en ese período darían lugar a una indemnización especial de 6 meses de remuneración normal. Sin embargo, al vencimiento de la disposición transitoria, y dado que la eventualidad de “despidos masivos” podía mantenerse, la ley 13.040 prorrogó el período de vigencia de la norma hasta diciembre de 1949. Finalmente, la ley 13.503 estableció que se “daba carácter

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definitivo a las indemnizaciones por despido o cesantía establecidas por ley 13040”. Ello generó una controversia jurídica sobre si ambas indemnizaciones (por antigüedad y especial) se acumulaban o no. Algunos fallos concordaron en que la indemnización especial sólo correspondía “en caso de despidos en masa o como represalia o como medio de evitar la mayor desprotección legal asegurada en la norma”, y que no se acumulaba con la indemnización por antigüedad que correspondía a los casos comunes, prevaleciendo la jurisprudencia contraria a la acumulación de indemnizaciones. En 1960, un proyecto de ley de reforma estableció el pago de la indemnización especial en todos los casos (es decir, superponiéndose a la indemnización por antigüedad), pero la ley sancionada en el Congreso fue vetada por el Poder Ejecutivo. Cinco años después, una propuesta de reforma con estas mismas características fue aprobada (ley 16.792), conformando con carácter permanente una situación de mayores costos indemnizatorios para el personal periodístico. Una vez instalada la norma para periodistas, no tardó en extenderse al personal administrativo de las editoriales. El Estatuto del Personal Administrativo incorporó como disposición transitoria la indemnización especial de 6 meses adicionales por falta de preaviso, lo que fue luego confirmado a través de la ley 13.502. En el caso de los tribunales de la Capital Federal, se ha interpretado que la indemnización especial sólo debe ser abonada en los casos de omisión de preaviso. En los tribunales de la provincia de Buenos Aires, la jurisprudencia ha prevalecido en el sentido que la indemnización debe incluir siempre un preaviso de seis meses.

La mayor diferencia entre ambos regímenes surge, sin embargo, de la indemnización por antigüedad. La Ley de Contrato de Trabajo establece una indemnización de un salario por cada año de antigüedad, con un piso de 2 salarios y un tope para la base anual de cálculo de 3 salarios promedio de convenio. En el Estatuto del Periodista la indemnización también es de un salario por cada año de antigüedad, aunque en este caso no existe tope alguno sobre el salario de cómputo. A ello se agrega una indemnización especial de 6 salarios, que no depende de la antigüedad del individuo. En el cuadro 2 se comparan los dos regímenes, el del periodista y

Las principales normas diferenciales en el Estatuto del Periodista

Cuadro 2 COSTO DEL DESPIDO PREAVISO MÁS INDEMNIZACIÓN (En número de salarios) Ley de Contrato de Trabajo Salario

Periodistas

Hasta $ 880

$ 3.000

$ 4.560

Todos

1

3,00

3,00

3,00

8,00

2

3,00

3,00

3,00

9,00

3

4,00

3,00

3,00

11,00

4

5,00

3,00

3,00

12,00

5

7,00

4,00

4,00

13,00

6

8,00

4,00

4,00

14,00

7

9,00

4,05

4,00

15,00 16,00

Antigüedad

8

10,00

4,35

4,00

Diferentes aspectos pueden citarse que diferencian el régimen legal del periodismo del vigente para la mayoría de los trabajadores de la actividad privada en la Argentina.

9

11,00

4,64

4,00

17,00

10

12,00

4,93

4,00

18,00

11

13,00

5,23

4,12

19,00

Despido

12

14,00

5,52

4,32

20,00

13

15,00

5,81

4,51

21,00

14

16,00

6,11

4,70

22,00

15

17,00

6,40

4,89

23,00

16

18,00

6,69

5,09

24,00

17

19,00

6,99

5,28

25,00

18

20,00

7,28

5,47

26,00

19

21,00

7,57

5,67

27,00

20

22,00

7,87

5,86

28,00

En lo que se refiere al preaviso por despido, mientras en la Ley de Contrato de Trabajo el preaviso es de 1 mes para el personal con una antigüedad menor de 5 años y de 2 meses si la antigüedad es mayor, el Estatuto del Periodista establece una indemnización de 1 mes de sueldo para una antigüedad menor de 3 años y 2 meses para una antigüedad superior. En el caso de la Ley de Contrato de Trabajo, la omisión de preaviso puede ser sustituida por una indemnización equivalente a la remuneración del período de preaviso, mientras que en el Estatuto esta omisión implica una indemnización igual al doble del monto del preaviso correspondiente.

Fuente: FIEL, sobre la base de legislación disponible.

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el general que surge de la Ley de Contrato de Trabajo (a partir de la ley de empleo) en materia de costo de despido, en términos del número de salarios que se deben abonar en caso de ruptura contractual. En el caso del Estatuto del Periodista se consideró que no existe omisión del preaviso, por lo que el monto de éste no se encuentra duplicado en estos cálculos. En el cuadro 3 se calculan las diferencias de costos de despido entre el régimen del Estatuto y el régimen general. Las diferencias se presentan en términos de número de salarios adicionales que deben

ser abonados en el caso del periodismo, respecto de la indemnización básica por Ley de Contrato de Trabajo. Puede observarse en ambos cuadros que el costo de ruptura bajo el régimen del Estatuto del Periodista es sustancialmente más elevado que si el personal se rigiera por Ley de Contrato de Trabajo. Para los cómputos se utilizó como tope bajo régimen de la Ley de Contrato de Trabajo el nivel de 3 veces la remuneración promedio básica del convenio 301/75 (prensa), que asciende a 880 pesos. Para el caso de periodistas con elevada antigüedad y salarios próximos a los 60 AMPOS (4.560 pesos mensuales), el diferencial de costos indemnizatorios es muy elevado: periodistas con 20 años de antigüedad se hacen acreedores a una indemnización que supera en 22 meses (casi dos años de remuneración) el costo de ruptura para el resto de las actividades en el sector privado. El costo de indemnización es, puesto de otra forma, 4,8 veces el nivel correspondiente a la indemnización bajo régimen ordinario. También se observa que el mínimo diferencial entre ambos regímenes oscila entre 5 y 7 remuneraciones adicionales que deben abonarse bajo el régimen de periodismo. Para el caso de personal sin antigüedad, es decir con antigüedad de tres meses (más un día, al menos, y hasta los dos años) se tiene el extremo de una indemnización total de 8 salarios, es decir, un costo de ruptura contractual que puede superar en casi tres veces el total de remuneraciones abonadas durante el período trabajado. Aun se puede citar que la jurisprudencia ha llegado a admitir una situación más gravosa en términos relativos, dada por el caso de un trabajador que no haya completado los tres meses de trabajo, y al que le correspondería -en tal interpretación- la indemnización especial de 6 salarios. De acuerdo con información suministrada por empresas periodísticas grandes, el salario medio abonado a los empleados bajo el régimen del Estatuto del Periodista es, a mediados del año 1996, de 3.000 pesos mensuales, en tanto que la antigüedad promedio se ubica en torno de los 6 años. Esto significa que bajo el régimen actual, despedir a un trabajador que cobra el salario medio y tiene una antigüedad de 6 años, le cuesta a una empresa periodística 14 salarios, mientras que si se aplicara el régimen establecido por Ley de Contrato de Trabajo el costo sería de 4 salarios, es decir que la indemnización establecida para el personal periodístico es 3,5 veces superior al del resto de los trabajadores del sector privado con igual nivel salarial y antigüedad. Dado el porcentaje promedio de despido registrado en las empresas periodísticas, y los niveles de salarios y antigüedad media, el costo laboral anual por indemnización y preaviso exige una previsión del orden del 6,9% de la nómina salarial, mientras que de regirse por Ley de Contrato de Trabajo el costo laboral anual implicaría una previsión ligeramente inferior al 2% de la nómina salarial. De allí que el diferencial en materia de indemnizaciones implica un mayor costo laboral anual del orden del 5% de la nómina salarial.

Cuadro 3 DIFERENCIA DEL COSTO DE DESPIDO PREAVISO MÁS INDEMNIZACIÓN (En número de salarios) Periodistas vs. Ley de Contrato de Trabajo Antigüedad

Hasta $ 880

$ 3.000

$ 4.560

1

5,00

5,00

5,00

2

6,00

6,00

6,00

3

7,00

8,00

8,00

4

7,00

9,00

9,00

5

6,00

9,00

9,00

6

6,00

10,00

10,00

7

6,00

10,95

11,00

8

6,00

11,65

12,00

9

6,00

12,36

13,00

10

6,00

13,07

14,00

11

6,00

13,77

14,88

12

6,00

14,48

15,68

13

6,00

15,19

16,49

14

6,00

15,89

17,30

15

6,00

16,60

18,11

16

6,00

17,31

18,91

17

6,00

18,01

19,72

18

6,00

18,72

20,53

19

6,00

19,43

21,33

20

6,00

20,13

22,14

Fuente: FIEL, basándose en el cuadro previo.

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Renuncias Otro concepto que eleva el costo laboral relativo entre el personal bajo Ley de Contrato de Trabajo y el que se encuentra bajo el Estatuto del Periodista y el del Personal Administrativo de Empresas Periodísticas es el costo del retiro voluntario. Frente a la renuncia de un trabajador, si la antigüedad de éste es superior a 5 años, corresponde el pago de una indemnización de medio mes de sueldo por cada año de trabajo que exceda de 5 hasta un máximo de 3 meses, siempre que el trabajador no omitiera el preaviso. Según datos de empresas periodísticas, el 0,5% del personal se jubila anualmente, mientras que un 7,6% renuncia. Suponiendo que el personal que se jubila tiene una antigüedad de más de 11 años en las empresas y –como es de esperar– no omite el preaviso de que se va a retirar, el costo laboral por este concepto se elevaría a un 0,11% de la nómina salarial. Para el personal que renuncia, suponiendo que sólo la mitad no omite el preaviso y teniendo en cuenta la antigüedad media del personal de 6 años, el costo laboral del retiro voluntario por renuncia ascendería a 0,15% de la nómina, todo lo cual constituye una situación diferencial respecto del régimen de contrato de trabajo, donde este beneficio no existe. El costo diferencial de ambos conceptos ascendería al 0,25% de la nómina salarial.

Horas de trabajo Otro aspecto diferencial de los regímenes bajo análisis se refiere a las horas trabajadas. El personal que se rige por Ley de Contrato de Trabajo tiene una jornada máxima legal de 48 horas semanales, mientras que tanto en el Estatuto del Periodista Profesional como en el del Personal Administrativo de Empresas Periodísticas, la jornada semanal máxima se establece en 36 horas. Además el Estatuto del Periodista Profesional establece el pago por horas extras siempre al 100%, y la restricción de un número máximo de 20 horas extras mensuales. Dada la tasa de salarios, suponiendo que las firmas han logrado con el tiempo ajustar la tasa de salarios a las horas efectivamente trabajadas, el objetivo de equiparar las horas de un trabajador bajo el régimen del Estatuto del Periodista con un trabajador bajo régimen general implicaría un sobrecosto salarial del 25% (12 horas sobre 48 horas), mientras que en el régimen del Estatuto del Personal Administrativo la equiparación a 40 horas semanales desde las 32,5 horas que efectivamente se trabajan en la actualidad implicaría un sobrecosto del 18,8% sobre la remuneración total. Evidencia que surge en materia de salarios pagados a periodistas, comparada con las remuneraciones (observadas en la Encuesta Permanente de Hogares de INDEC) de personal que trabaja en el sector privado en condiciones similares de edad, sexo y educación formal, señala que la tasa de

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salarios corregida por horas trabajadas abonada en el sector periodístico es en promedio superior a la tasa de salarios para personal de similar nivel de capital humano en otras actividades privadas. En otros términos, si bien otros factores (tanto de oferta como de demanda) pueden contribuir a explicar los diferenciales salariales observados, no puede descartarse la hipótesis que el régimen horario establecido por el Estatuto no se encuentra completamente “internalizado” por las empresas a través de tasas de salarios que ajustan por las horas trabajadas. En el cuadro 4 se presentan estos aspectos seleccionados que determinan un costo laboral diferencial más alto para las empresas peCuadro 4 COSTO LABORAL (En porcentajes de la remuneración bruta) Ley de Contrato de Trabajo Remuneración Neta

83,0

Estatuto del Periodista 83,0

Aportes y contribuciones individuales

17,0

17,0

Jubilación INSSYP Obra social

11,0 3,0 3,0

11,0 3,0 3,0

Remuneración bruta

100,0

100,0

Aportes y contribuciones patronales

23,9

23,9

Jubilación INSSYP Obra social Asignaciones familiares Fondo de desempleo

11,2 1,4 5,0 5,3 1,1

11,2 1,4 5,0 5,3 1,1

Otros Costos

14,9

20,9

Aguinaldo Vacaciones

10,3 1,3

10,3 2,2

2,0 1,5 0,0

6,9 1,5 0,3

Indemnización Acc. del trabajo Retiro voluntario Costo por unidad de tiempo (CUT)

139,0

144,8

CUT/RN

167,5

174,5

Fuente: FIEL, sobre la base de legislación laboral.

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riodísticas, dado el nivel de salarios y la antigüedad prevalecientes, al regirse por el Estatuto del Periodista, respecto de cuál sería el costo que afrontarían las firmas si la actividad se rigiera por la Ley de Contrato de Trabajo. El cálculo se realiza para una empresa en el área de la Capital Federal y Gran Buenos Aires (donde la reducción de aportes patronales alcanza al 30%). Como puede verse en el cuadro, el costo laboral mensual es –bajo el Estatuto del Periodista– 44,8% superior a la remuneración bruta mensual, es decir que por cada 100 pesos de remuneración bruta al empleador le cuesta 144,8, mientras que si el sistema fuera regido por la legislación general (Ley de Contrato de Trabajo), el costo laboral sería 6 puntos porcentuales inferior. En este cómputo no se incluyen, entre otros, los diferenciales de costos, producto de una menor jornada normal de trabajo, una mayor sobretasa para las horas extras y las restricciones que provienen de la rigidez en materia de categorías convencionales que impone el Estatuto.

Algunos efectos económicos de la sobreprotección al despido

NEGOCIACIÓN COLECTIVA, SINDICATOS

•

•

Una última cuestión que cabe destacar respecto de las disposiciones del Estatuto del Periodista, relativas a la alta penalización económica al despido, es que éstas tienen efectos económicos más allá de los objetivos perseguidos en el momento de la sanción de la norma. En efecto, en rápido resumen cabe señalar: •

•

Reducción del nivel de empleo. Es bien sabido que en la medida que el precio de un producto se eleva, la demanda disminuye casi sin excepción (la literatura sólo reconoce casos extremadamente raros que contradicen la ley de la demanda, los bienes Giffen). Esto que vale para la demanda de bienes y servicios de los consumidores, vale con mayor fuerza aun para la demanda de factores productivos por parte de las empresas: no existe ninguna posibilidad de que una empresa que actúa racionalmente, no reduzca las compras de un factor productivo cuyo precio aumenta. Los sobrecostos laborales por lo tanto, cualquiera que sea su forma (mayores costos de despido y rotación, mayores impuestos, etc.), reducen la demanda de trabajo de las firmas. Por lo tanto, la vigencia del Estatuto tiene como primera consecuencia –más allá del efecto inmediato de haber detenido o no algunos despidos entre los años 1946 y 1947– haber reducido en el tiempo la demanda de personal por parte de las firmas periodísticas. Reducción del nivel de actividad. En la medida que los precios de los factores se encarecen, las firmas en parte sustituyen trabajo por capital, y en la medida que se mantengan como empresas formales, reducen también su nivel de actividad. Por lo tanto, la se-

•

45

gunda consecuencia de la introducción de sobrecostos es que algunos proyectos de inversión en la actividad pasan a ser marginales (su tasa de retorno es inferior al costo de oportunidad del capital), y por lo tanto no se realizan. Aumento de la precarización laboral. Otra de las posibles consecuencias es que el aumento de los sobrecostos laborales y las trabas a la rotación conduzcan a un aumento de la informalidad en las relaciones laborales. La evidencia empírica en la Argentina (a partir de las Encuestas Permanentes de Hogares del INDEC) revela que –con un breve rezago– la respuesta típica al aumento en la imposición al trabajo en la Argentina entre 1983 y 1990, fue el crecimiento de la informalidad laboral (desde el orden del 18% de la población asalariada en el área metropolitana de Buenos Aires a comienzos de los años ’80, a niveles consistentemente superiores al 32% a partir de comienzos de los años ’90). Del mismo modo, en la actividad periodística, la imposición de restricciones al despido induce la expansión de formas laborales precarias (contrataciones, colaboraciones, etc.)11 más allá de lo que constituye una característica ya habitual de la actividad. Discriminación entre trabajadores. La coexistencia de personal bajo distintos regímenes laborales no es exclusiva de la actividad periodística, pero la discrepancia entre las normas generales y las específicas del periodismo, pueden dar lugar a efectos económicos no deseados. Uno de ellos es que frente a regímenes diferenciales de ruptura contractual, exista en las empresas una dotación laboral más “flexible” que otra frente a shocks inesperados, aun cuando desde el punto de vista del capital humano de ambos grupos de trabajadores no existan diferencias que justifiquen el trato diferencial. Si bien las empresas podrían intentar ajustar la tasa de salarios en el submercado “inflexible” a estas restricciones, en la medida que el ajuste no sea pleno (como parece insinuarlo la evidencia empírica) el sobrecosto del Estatuto las lleva a ajustar empleo en forma subóptima: despiden en términos de la relación producto marginal/costo laboral, lo que las lleva a tomar decisiones ineficientes por la diferente “tasa impositiva” que abonan en cada submercado. Trabas a la reasignación de recursos. Desde el punto de vista económico y en términos del bienestar general de una comunidad, si una actividad enfrenta problemas (shocks) que la hacen inviable hacia el futuro, entonces no sólo es inadecuado trabar su reconversión (imponiendo costos que hagan el proceso más largo) sino que toda traba genera costos para la sociedad en su conjunto.12 En una escala más pequeña, toda actividad se enfrenta a shocks permanentes de distinto orden (internos y externos, financieros, tributarios, tecnológicos, de demanda del producto que fabrica, del mercado laboral local, etc.) que le exigen readaptarse a esas nuevas circunstancias que conforman el contexto de negocios. En la

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medida que se introducen penalizaciones económicas a la reasignación de recursos, las firmas reducen su inversión y la economía se aleja de su frontera de posibilidades de producción.

NOTAS 1. Cuando una firma nueva se instala (casos de Fiat, General Motors, Toyota) en la Argentina, la decisión del poder político aumenta en discrecionalidad, ya que se trata de otorgar una renta perpetua para el sindicato que sea “encuadrado”. La decisión da lugar, como es de esperar, a decisiones judiciales que se interponen a las disposiciones del Ministerio de Trabajo, ya que se pueden llegar a esgrimir ante la justicia (y hacerse valer) argumentos tales como que tal firma estuvo alguna vez (casos Fiat y General Motors hasta fines de la década del setenta) radicada en la Argentina, y tuvo la representación de tal sindicato, por lo que “debería” mantener esa representación. 2. Aquellos que detentan cargos en los sindicatos o federaciones no se hallan comprendidos en la limitación de horas mensuales. 3. Existen incentivos a la sobredeclaración de afiliados, tanto por razones políticas –dada la influencia que en este campo tienen las organizaciones sindicales en la Argentina en el Partido Justicialista–, como por razones económicas (redistribución de fondos a través del ANSSAL en el régimen de obras sociales). 4. Al total de 3,69 millones desagregados, debían agregarse otros 200 mil afiliados aproximadamente de diversas asociaciones que no informaban el número de afiliados (Unión de Docentes Argentinos, Empleados Municipales y Judiciales de la Provincia de Buenos Aires, etcétera). 5. Sobre la base de Productividad y Negociación Colectiva, de Carlos M. Aldao Zapiola, Hugo Hülsberg y Claudio Jaureguiberry, Buenos Aires, Macchi, noviembre de 1994. También Análisis y Dinámica de la Negociación Colectiva, Ministerio de Trabajo, Comisión Técnica Asesora en Productividad y Salarios, noviembre de 1995. 6. “El trabajador ... debe encontrarse listo y en condiciones de trabajar en el momento de inicio establecido y hasta la finalización de la jornada de trabajo”. Acuerdo 158/75, del 29/12/92, Sindicato de Obreros Navales. 7. El análisis en este punto contó con el inestimable apoyo de diversos profesionales letrados, entre ellos el doctor Daniel Funes de Rioja, sin cuya colaboración el trabajo no hubiera sido fructífero. Los errores que pudieran subsistir son de responsabilidad exclusiva de los autores. 8. Antonio Vázquez Vialard. Tratado de Derecho del Trabajo, tomo 6, Astrea, 1985. 9. Al respecto cf. por ejemplo FIEL, Las Pequeñas y Medianas Empresas en la Argentina. Buenos Aires, 1996, capítulos 3 y 4. 10. La aproximación más general en teoría económica al análisis de la producción reconoce esta definición “tecnológica” del concepto de producto, según su introducción a fines de la década de 1960 por Kelvin Lancaster (The technological theory of production. Véase Kelvin Lancaster, Mathematical Economics, 1975). 11. Esto es, se reduce la demanda relativa de contratos por tiempo indeterminado.

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12. Ejemplos extremos que pueden ayudar a comprender el argumento son los de haber intentado trabar la desaparición de la “industria” de la carreta en el siglo pasado, frente a la irrupción de otros medios de transporte, o el fallido intento de proteger a los fabricantes locales de computadoras a mediados de la década de 1980, frente al desarrollo a escalas cientos de veces superior en otros países. En ambos casos, el costo de la sobreprotección queda a cargo de la sociedad, en la forma de una menor tasa de acumulación de capital (y de progreso tecnológico).

Capítulo 2 EL SISTEMA DE OBRAS SOCIALES1

El sistema de salud para los trabajadores en relación de dependencia y su grupo familiar, denominado Sistema de Obras Sociales, se encuentra regulado en la Argentina a través de un sistema en el que desempeñan un rol central las asociaciones sindicales. La ley 23.660 sancionada a comienzos de 1989 (gobierno radical previo al justicialismo, que asumió en julio de aquel año) rige hasta el presente este sistema de obras sociales. Está integrado por más de 300 entidades de distinta naturaleza jurídica pero con predominio sindical, cuyas actividades están reguladas por la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL), que funciona en el ámbito del Ministerio de Salud y Acción Social. La población cubierta en forma obligatoria por el sistema incluye a todos los trabajadores en relación de dependencia y a su grupo familiar primario. La actividad principal de las obras sociales es administrar los beneficios para los usuarios, y realizar los pagos por la utilización de los servicios médicos, ya que en general no han desarrollado capacidad instalada de prestación, ni cuentan con planteles propios de profesionales, inclinándose por la contratación de los servicios con el sector privado, y más recientemente también con los hospitales públicos. La principal característica del sistema es la ausencia de competencia entre los distintos entes, ya que los beneficiarios obligatoriamente quedan afiliados a la institución correspondiente a la asociación gremial a la que la ley los relaciona (independientemente de estar o no afiliados a ella). En lo que hace a su financiamiento, cada obra social percibe los ingresos provenientes de un aporte patronal del 6% y una contribución del trabajador del 3%, en total 9%, sobre la remuneración bruta. El 90% del aporte lo recibe la obra social y el 10% restante se acredita

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EL SISTEMA DE OBRAS SOCIALES

a la ANSSAL (85% y 15% en el caso de las obras sociales del personal de dirección). La recaudación de la ANSSAL, luego de descontados los gastos de funcionamiento del organismo, constituye un Fondo de Redistribución que se destina al otorgamiento de subsidios y préstamos a las obras sociales que los requieran. En marzo de 1994, el Poder Ejecutivo Nacional redujo los aportes patronales entre el 30 y el 80% según la región del país en la cual el trabajador desarrolla sus actividades, para los sectores del agro, la industria, la minería y la construcción, dejando al resto de los sectores con los aportes patronales invariables. Esta medida, que abarcaba todo tipo de aportes (jubilatorios, asignaciones familiares, fondo de desempleo y obras sociales) fue alterada un año después en marzo de 1995, estableciéndose una nueva escala de rebajas de aportes entre 30 y 50%, pero extensiva a todos los sectores de actividad, excluido el sector público. Con ello, algunos sectores vieron extendida la rebaja de aportes (servicios, comercio) pero en todas las regiones la rebaja cayó 30 puntos para los sectores que contaban con el beneficio desde marzo de 1994. Finalmente, en agosto de 1995 se estableció un cronograma de 4 meses, iniciado en setiembre, por el cual cada dos meses rige una reducción general en los aportes patronales de 10 puntos porcentuales, de modo que se alcanzó el 1° de enero de 1996 una escala general de reducciones del 30 al 80%, para todos los sectores de actividad. La escala del 30 al 80% responde, tal como en su origen fue diseñada, a consideraciones de distancia respecto de Buenos Aires (cuanto mayor la distancia, mayor la declinación de aportes) y de nivel relativo de desarrollo (cuanto menor el nivel estimado de desarrollo de una región en cuestión, mayor la reducción de aportes). En oportunidad de la reducción establecida en agosto de 1995, los sindicatos lograron negociar con el Poder Ejecutivo que la rebaja de aportes fuera menor en el caso de los aportes para obras sociales. Así, la reducción se limitó a 1 punto porcentual (de 6% de aporte patronal a 5% de aporte patronal), con lo que para algunas regiones y sectores se verificó un retroceso en las reducciones. El cambio implica que la alícuota por aporte patronal para obra social es uniforme y del 5%, en lugar de reducirse a un rango de entre 1,2% y 4,2%, como se establecía en su origen. De tal modo, a partir del mes de setiembre de 1995, el financiamiento para obras sociales surge básicamente de un aporte del 5% del empleador y del 3% del trabajador, en total 8%, sobre la nómina salarial. Algunas entidades cuentan con ingresos adicionales que efectúan las empresas del sector correspondiente, pactados en convenios colectivos de trabajo o por disposiciones legales (caso de bancarios). De estos recursos, el 50% se canaliza a la obra social respectiva y el resto se aplica al Fondo de Redistribución de la ANSSAL. En lo que hace al destino de este Fondo, la ley prevé que el 70% debe distribuirse entre las entidades que observen el menor ingreso por beneficiario. La ley

también prevé que el restante 30% se distribuya según el criterio discrecional de la ANSSAL. Cada obra social tiene autonomía para determinar el tipo de servicio brindado, no existiendo un listado o prestación mínima específico determinado por ley o por la reglamentación. A esas prestaciones debe destinar el 80% de los fondos recaudados. La cobertura a su vez es idéntica para todos los individuos pertenecientes a una misma obra social, independientemente de su nivel de aporte, de modo que el sistema opera en la forma de un mecanismo de reparto. El carácter monopólico de las entidades prestadoras, su financiamiento por la vía tributaria (impuestos sobre la nómina salarial), y el status jurídico especial de las entidades involucradas (no sujetas a supervisión por la Inspección de Personas Jurídicas), derivó en formas de control de precios para los pagos de las prestaciones por parte de las entidades hacia los prestadores efectivos (clínicas privadas, hospitales, especialistas, etc.). Los pagos de prestaciones se efectúan, por lo tanto, en general por acto médico, de acuerdo con una escala de aranceles (el Nomenclador Nacional) que elabora la ANSSAL. El Nomenclador Nacional (que perdió su carcácter obligatorio), fue el instrumento de control de precios de la actividad durante muchos años, y comprende un listado exhaustivo de las distintas prácticas, en el que se fijan aranceles reconocidos para cada una de ellas.

1. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN

De acuerdo con información oficial correspondiente a 1994 y confirmada a comienzos de 1997, aproximadamente 8.500.000 individuos son beneficiarios de este sistema. Si a estas entidades se agregan las obras sociales provinciales y municipales, del Poder Judicial, Congreso de la Nación, universidades nacionales y personal de las Fuerzas Armadas y de Seguridad –regidas por leyes específicas–, la población con cobertura médica obligatoria asciende a alrededor del 60% del total de residentes del país. Las principales características del sistema son: •

•

Ausencia de competencia entre las obras sociales y respecto de otros aseguradores, lo que deriva en que las entidades no tengan incentivo económico alguno para otorgar servicios de buena calidad ni para desarrollar una gestión eficiente (minimizar costos), puesto que no pueden perder clientes. La conformación de las entidades en torno a la actividad productiva genera fuertes diferencias en el tamaño de éstas, dando lugar a que algunos entes sean tan pequeños que desde el punto de vista de la teoría del seguro no se justifica su existencia, dada la imposibilidad de hacer un “pool” de riesgo adecuado.

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•

•

•

•

•

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El sistema así organizado por actividad se caracteriza por la duplicación (o multiplicación, en general) de la cobertura en aquellos casos en que los individuos tienen más de un empleo, o en los hogares en que trabaja en relación de dependencia más de un integrante del grupo familiar primario. A estas duplicaciones involuntarias se deben agregar las generadas por la insatisfacción de los usuarios con los servicios de su obra social, pues ello ha dado lugar a la contratación adicional de un seguro de salud privado. El modelo de financiamiento adoptado corresponde al de un sistema de reparto limitado al interior de cada obra social, esto es, los recursos de cada entidad se destinan a la provisión de los mismos servicios para todos sus beneficiarios, independientemente del aporte efectuado por cada uno de ellos. Este esquema de reparto restringido, además de introducir subsidios cruzados entre beneficiarios, da lugar a una significativa inequidad horizontal, pues individuos en las mismas condiciones que realizan un aporte similar reciben beneficios diferentes por estar ocupados en distintas ramas de actividad. Y la ley les impide cambiar de asegurador. A su vez, el divorcio entre aportes y prestaciones recibidas constituye un impedimento para que aquellas personas que bajo estos entes estarían dispuestas a efectuar pagos adicionales para obtener mayor o mejor cobertura, puedan hacerlo. La financiación basada en la nómina salarial en lugar de fundarse en cálculos con base actuarial que reflejen el costo esperado de la atención médica, lleva a la ausencia de vínculo entre los recursos de cada ente y sus probables egresos. Esta disociación entre ingresos y egresos de cada entidad hace imposible garantizar en forma simultánea la viabilidad financiera del sistema y una cobertura prestacional determinada. Como consecuencia del mecanismo de financiamiento adoptado, el resultado ha sido o bien un deterioro en la calidad de los servicios o en los hechos una cobertura menor que la que se deriva de los datos de afiliación, lo cual es sostenible dado que los individuos no tienen más alternativa que continuar afiliados y aportando al sistema, independientemente de las prestaciones que reciban a cambio.

Otro mecanismo habitual de ajuste financiero de las obras sociales ha sido negociar rebajas de aranceles con los prestadores, generando por parte de éstos prácticas tales como facturar prestaciones no realizadas, aumentar innecesariamente el número de servicios otorgados para compensar la caída en el precio, cobrar un arancel diferencial no autorizado a los usuarios y/o reducir la calidad de los servicios. La baja en la calidad de los servicios y el cobro no autorizado de diferenciales generan una reducción en la demanda de prestaciones, pero no así –por el carácter de población cautiva que tienen los beneficiarios– en los ingresos de las entidades, de modo tal que como se

EL SISTEMA DE OBRAS SOCIALES

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señaló este proceso de ajuste por el lado de las erogaciones, con ingresos constantes, restablece el equilibrio financiero de las obras sociales. En tal sentido, es elocuente la ausencia de control por parte de la autoridad de aplicación (Ministerio de Salud) del cumplimiento de las obligaciones que en materia de cobertura médica tienen las obras sociales. En relación con el Fondo de Redistribución, la ANSSAL ha enfrentado serias dificultades para recopilar información, por lo que no dispone de un registro confiable del fluir de fondos de los entes a los cuales se supone que supervisa. El número de beneficiarios que declara cada obra social a la ANSSAL ha sido sistemáticamente sobreestimado (dado los incentivos perversos que tienen las entidades para magnificar su déficit). El reparto del Fondo de Redistribución se ha efectuado en general para atender situaciones de déficit, no necesariamente para las entidades de menores ingresos, y respondiendo a presiones políticas. El criterio redistributivo con el que fue creado –con subsidios inversamente proporcionales a los recursos por beneficiario de cada ente– no ha sido el mecanismo que predominó en la asignación de estos fondos.

2. LA PROPUESTA OFICIAL DE REFORMA DE LAS OBRAS SOCIALES

Hasta fines de 1991, las autoridades no reconocían en el diseño del modelo la principal fuente de origen del grave deterioro que acusaba el sistema de obras sociales. Por ello, las acciones estuvieron concentradas en solucionar los desequilibrios financieros a través de fondos adicionales, condonación de deudas, pago de deudas consolidadas a través de un mecanismo de bonos, etc., además de insistir en el recambio de dirigentes a cuya falta de honestidad se le atribuía la ineficiencia del sistema. En esta aproximación vigente hasta 1991, la corrupción era exclusivamente producto de una mala selección de los dirigentes. A comienzos de 1992, y luego del diagnóstico elaborado y difundido ampliamente por entidades privadas,2 se reconoce desde el Poder Ejecutivo que una de las principales causas de la crisis está en los problemas de organización y de incentivos asociados al diseño del sistema. Este cambio en el diagnóstico por parte de las autoridades se plasmó en la elaboración de un anteproyecto de reforma del sector que contempla un cambio significativo del modelo actual. Sin embargo, esta propuesta no superó la etapa de memorando, y nunca fue elevada a consideración del Poder Legislativo. El seguro de salud previsto en ese documento por el Poder Ejecu-

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tivo mantiene el carácter nacional y obligatorio para los trabajadores que presten servicios en relación de dependencia en el sector privado y en el sector público nacional, para los jubilados y pensionados del Sistema Nacional de Previsión Social, extendiéndose además a los desempleados comprendidos en el Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo. Si bien también comprende a los trabajadores autónomos, queda por definir en el proyecto la forma mediante la cual serán integrados al sistema. También se prevé la incorporación voluntaria de los individuos no incluidos en la población obligatoriamente cubierta, así como también la posibilidad de adhesión de los trabajadores activos y pasivos del sector público provincial y municipal. Tampoco en estos casos se establece la modalidad bajo la cual se podrán efectivizar estas incorporaciones. El carácter de beneficiario de los titulares se extiende automáticamente a los miembros del grupo familiar primario, en tanto no se encuentren afiliados por otra vía, pudiendo éstos elegir libremente para sí y su grupo familiar entre los entes prestatarios autorizados. Dado que se establece que cada individuo tendría relación contractual con un único ente prestatario, el sistema eliminaría la cobertura múltiple. Los entes prestatarios que deseen participar del sistema están obligados a suministrar a sus afiliados una cobertura asistencial básica definida, al tiempo que deben aceptar la incorporación de todo beneficiario que desee hacerlo, excepto que hayan alcanzado el cupo máximo -previamente definido- de población que cada ente está dispuesto a cubrir. El sistema se financia con los aportes y contribuciones vigentes, recursos que –teniendo en cuenta el total de beneficiarios– dan origen a la Cuota Parte de Atención Médica (CUPAM). La CUPAM constituye la suma que el sistema asignará a cada beneficiario para contratar la cobertura asistencial básica definida por las autoridades. El valor de la CUPAM será establecido periódicamente, y adoptará el mismo valor para todos los individuos pertenecientes al mismo grupo etáreo, previéndose la clasificación de la población en dos únicas categorías de edad. Los desempleados comprendidos en el Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo y su grupo familiar primario ingresarán al sistema con un aporte mensual per cápita equivalente al monto de una CUPAM, que se financia con fondos de dicho Sistema. La CUPAM constituye el pago que por todo concepto recibirá cada ente prestatario para otorgar la cobertura asistencial básica a los beneficiarios de este sistema, excepto que la autoridad de aplicación faculte el establecimiento de copagos, bonos moderadores, etc., y sólo puede utilizarse para financiar prestaciones médicas. Sin embargo, los afiliados podrían pactar aportes voluntarios para acceder a servicios de cobertura adicionales a los comprendidos en el régimen básico. Los entes prestatarios gozan –en la propuesta– de plena libertad para suministrar los servicios previa categorización y acreditación de

los efectores, estableciéndose como única restricción la prohibición de celebrar contratos con entidades que tengan competencia en el control de la matrícula profesional o que ejerzan funciones deontológicas o gremiales, que tampoco podrán efectuar ni la regulación ni el cobro centralizado de los aranceles prestacionales. Se admiten contratos entre entes prestatarios y efectores públicos. En el documento del Ejecutivo se prohibía asimismo al Estado Nacional otorgar subsidios o participar en la conducción, administración y propiedad de los entes prestatarios, con excepción del Instituto para Jubilados (INSSJyP). En el mes de enero de 1993 se dictó el Decreto 9/93, una primera norma pública que procura dar comienzo a la desregulación del sistema. Sus principales disposiciones incluyen las siguientes medidas: •

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Se habilita a los beneficiarios a elegir libremente la obra social dentro de las obras sociales comprendidas en la ley, excluidas las del personal de dirección y de las asociaciones profesionales de empresarios. Se establece que las prestaciones básicas son determinadas por la ANSSAL, la cual debe compensar las diferencias entre los ingresos de las obras sociales por aportes y contribuciones y el costo de las prestaciones. También se eliminan las restricciones que limitan la libre contratación entre los prestadores y obras sociales, así como la regulación de aranceles.

Poco tiempo después, en abril de ese mismo año, se dictó el Decreto 576/93 reglamentario de las leyes 23.660 y 23.661 (del Seguro Nacional de Salud) en el cual se establece que ningún beneficiario puede estar afiliado a más de una obra social, ya sea como titular o no titular. En caso de que ambos cónyuges sean beneficiarios titulares, pueden afiliarse a un único agente del seguro acumulando sus aportes. También se establece que los aportes y contribuciones que se efectúan sobre las remuneraciones a favor del sistema de salud le pertenecen al trabajador y puede disponer de ellos para la libre elección del agente del seguro. Por su parte, permite a los trabajadores o empleadores pactar de manera individual o colectiva aportes adicionales. En caso de que un trabajador opte por otra obra social, la de origen debe transferir al Fondo Solidario la porción correspondiente al beneficiario de los recursos extraordinarios pactados en convenciones colectivas u otras disposiciones. Los beneficiarios pueden afiliarse a cualquier agente contemplado en el decreto 9/93 pudiendo cambiar de agente del seguro una vez al año. La reglamentación de la ley 23.661 establece que quienes ejerzan la opción establecida en el decreto 9/93 pueden afiliarse a cualquiera de los agentes inscriptos en el Registro Nacional de agentes de seguro, estableciendo que cada beneficiario no puede estar afiliado a

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más de un agente del seguro. Los agentes del seguro no pueden supeditar la afiliación al cumplimiento de ningún requisito no previsto en la ley ni efectuar discriminación alguna. Deben garantizar a sus beneficiarios los niveles de cobertura especificados por el Ministerio de Salud. Las entidades que no siendo obras sociales pretendan adherir al sistema deben tener como objetivo principal la provisión de prestaciones a que se refiere la ley 23.661. El Ministerio de Salud es el encargado de determinar el valor individual (monto per cápita) de los planes de atención médica que surjan de los niveles de cobertura. A pesar del cambio de diagnóstico de 1992, y los decretos del primer semestre de 1993, no se registraron cambios en la organización del sistema. En particular, y a pesar de que los decretos –no derogados– establecen la libertad de afiliación restringida entre obras sociales, en la actualidad sólo se podría verificar el cambio de un trabajador de una obra social a otra por vía de una presentación judicial. El hecho que la vía administrativa del Ministerio de Salud de la Nación no esté operando para instrumentar los traspasos, es una clara muestra de falta de decisión política del Ejecutivo en implementar los cambios establecidos en el documento de 1992. En agosto de 1995 mediante el Decreto 292/95 (modificado luego por el Decreto 492/95) el Poder Ejecutivo Nacional introdujo nuevamente cambios en el régimen de obras sociales, a raíz de la rebaja que a través de esa misma norma se disponía de las contribuciones patronales. La modificación más significativa estuvo vinculada al reparto del Fondo Solidario de Redistribución, que de aquí en más sigue un criterio automático completando los aportes y contribuciones de aquellos titulares cuya cotización mensual no alcance a $ 40.3 El decreto establece que el Fondo Solidario de Redistribución pasa a ser manejado por el Ministerio de Economía, en lugar de la ANSSAL. Se eliminó además la doble cobertura pero no el doble aporte, al disponerse que los aportes y contribuciones de las personas en situación de pluriempleo y/o de los grupos familiares con más de un beneficiario titular se unifiquen en una única obra social. Cabe observar que este esquema de distribución automática, si bien reduce la discrecionalidad que caracterizó al ANSSAL, no evita incurrir en inequidades, como en el caso de obras sociales que se vean penalizadas por tener un tamaño medio del grupo familiar superior a la media de todo el sistema, o aquellas cuyos miembros puedan tener ingresos inferiores al promedio pero con una elevada homogeneidad salarial (que reduce el diferencial sobre el cual se computa el subsidio de la ANSSAL). En mayo de 1996 se dio un paso adicional en materia de reorganización del sistema, al establecerse por Resolución 247 del Ministerio de Salud y Acción Social la obligatoriedad de todas las obras sociales de ofrecer un conjunto mínimo de prestaciones en materia de prevención, atención y recuperación de la salud. Esa cobertura mínima, de-

finida como el Programa Médico Obligatorio (PMO), establece asimismo máximos sobre los copagos (pagos adicionales, a cargo de los beneficiarios, para recibir las prestaciones). Las entidades tienen un plazo de 6 meses para cumplir con esta normativa, y en caso de no poder hacerlo deberán fusionarse o adherir a otras entidades que las cumplan, o bien ello será implementado de oficio por la autoridad de aplicación.

3. EVALUACIÓN DE LOS INTENTOS DE REFORMA

La propuesta oficial de 1992 y los decretos dictados entre 1993 y 1995, contemplan un comienzo de transformación respecto del modelo vigente, aunque el grado de avance de la reforma ha sido prácticamente nulo hasta fines de 1996. Uno de los elementos más relevantes en el plano del diagnóstico lo constituye la idea que de debe otorgarse libertad de elección al beneficiario del ente prestatario, lo cual significa introducir competencia al menos en un sentido restrictivo, ya que los agentes susceptibles de ser elegidos están limitados al ámbito de las obras sociales sindicales hoy existentes. En el plano administrativo, se ha señalado reiteradamente como uno de los principales inconvenientes para instrumentar las reformas, el que si bien las obras sociales declaran el número de beneficiarios a la ANSSAL, la información del padrón no es confiable. Las bajas en los padrones se efectúan en forma parcial y con considerable demora, no así las altas, de modo que el número total de beneficiarios está sistemáticamente sobreestimado. El incentivo del sistema ha estado siempre puesto en sobreestimar los padrones, de lo que se derivaba un mayor poder político y económico, esto último en oportunidad de las redistribuciones de la ANSSAL y los periódicos subsidios del Gobierno Nacional que caracterizaron la década de 1980 y comienzos de los ’90. A comienzos de 1996 la discusión en torno de la reforma del sistema de obras sociales incluyó un nuevo elemento: la posibilidad de financiamiento por parte de organismos multilaterales como el Banco Mundial, que otorgó un préstamo con contrapartida del gobierno argentino que provendría del Fondo de Redistribución. Otro préstamo atiende las necesidades de financiamiento y reforma del PAMI (obra social de jubilados). La obligatoriedad de ofrecer un programa médico básico (el PMO) juntamente con el apoyo financiero del Banco Mundial para la reconversión, y la eventual introducción de competencia a mediano plazo en el conjunto de aseguradores (con la componente de libertad de elección incluida, en sentido amplio o con restricciones), son incenti-

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vos que han comenzado a operar para establecer algunos cambios entre las obras sociales. Los arreglos institucionales “definitivos” no han sido definidos para el caso del sistema de obras sociales. En la propuesta oficial (desde el Ministerio de Salud) que se hallaba más elaborada en 1996, el mercado quedaría conformado por tres tipos de entidades: los prestadores, las entidades administradoras de prestaciones (aseguradoras), y las administradoras de carteras. Los prestadores, es decir los establecimientos que realizan las prácticas médicas, estarían sometidos a regulaciones para su acreditación y categorización, probablemente a partir de un nuevo esquema con entidades privadas (una Superintendencia de Salud, en reemplazo del ANSSAL). Las administradoras de prestaciones serían las entidades que a partir de una prima o cápita asumirían el riesgo de cubrir los eventos objeto del seguro, para lo cual contratarían con terceros (los prestadores) las prestaciones que los beneficiarios requieran. Las administradoras de prestaciones serían contratadas, o eventualmente estarían asociadas, con el tercer pilar del sistema: las administradoras de carteras. Esta actividad estaría reservada en el proyecto oficial a las obras sociales, que retendrían de tal modo el monopolio de esta función, aun cuando entrarían en competencia entre sí para captar beneficiarios. El esquema planteado reduce la exclusividad que ostentan las obras sociales desde los dos pilares de administradores de prestaciones y de carteras, a sólo el de administradores de carteras. Por otro lado, introduciría competencia, aunque restringida, en el último segmento, y competencia abierta en los otros dos segmentos. Si bien no existen razones económicas para mantener el carácter restringido de la competencia en ninguno de los segmentos, en el nuevo esquema las obras sociales -es decir, los sindicatos- tendrían garantizado un rol de “productores de seguros”, lo que facilitaría en el plano político la reforma. Es probable asimismo que la función de productor disociada de la de administrador de las carteras introduzca un costo mayor en el sistema, financiado por cápitas más elevadas, que el que resultaría de permitir la libre competencia entre todo tipo de entidades –es decir, en los tres pilares–, admitiendo eventualmente la integración vertical de éstos. A pesar de la introducción de financiamiento para la reforma, el proceso no registró avances sustanciales durante el año, aunque los cambios más importantes fueron en la regulación del sistema actual, preparando el mercado para el proceso de desregulación que eventualmente tendría lugar. Resultó característico de las grandes reformas “virtuales” hasta fines de 1995, que a poco de dictarse una norma que promueve la reforma, su comienzo fuera postergado. Es probable que ello haya llevado a que la reforma durante 1996 avance con objetivos más modestos (redistribución automática en lugar de discrecional de los fondos del ANSSAL, obligatoriedad del PMO) pero

que permitieran dar señales consistentes con una reforma de largo plazo que en algún momento tendría lugar. Por lo que hace a la falta de acciones concretas en el período 1991/1995, la existencia formal de diversas normas que no son aplicadas, o cuya aplicación se pospone indefinidamente, o que nunca son reglamentadas, muestra que el Poder Ejecutivo tuvo en ese período una actitud vacilante: en los períodos en que predominaron dentro del Ejecutivo los grupos partidarios de las reformas, se dictaron decretos que podrían permitir avances más o menos profundos. Sin embargo estos períodos fueron invariablemente seguidos por otros en los que otros grupos opuestos a las reformas lograron neutralizarlas, por vía de la inacción. De tal modo, podría inferirse que las coaliciones políticas proreforma que periódicamente lograron introducir alguna norma legal, son de carácter inestable, y carecieron hasta 1995 de peso político frente a la capacidad de amenaza que lanzaban los opositores a la reforma cada vez que se insinuaba un cambio. Los principales oponentes de la reforma de obras sociales han sido, y continúan siéndolo, los operadores monopólicos del sistema, las organizaciones sindicales. La recaudación anual de las obras sociales asciende a 2.800 millones de pesos/dólares, de los cuales la ANSSAL retiene para el Fondo de Redistribución alrededor de 300 millones. Estos fondos son administrados por las obras sociales, que pertenecen a asociaciones sindicales. La falta de supervisión por parte de las autoridades de aplicación, tanto de las obras sociales (Ministerio de Salud) como de los sindicatos (Ministerio de Trabajo), genera el incentivo para que las entidades asignen parte del impuesto que reciben para obra social, para financiar otras actividades relacionadas con el gremio. En la parte III de este estudio se vuelve sobre la “economía política” de las reformas de las instituciones laborales en la Argentina. Durante 1996, la perspectiva de avance en las reformas se veía alentada por diversos factores. Por una parte, la progresiva incorporación de entidades en los planes de reconversión con apoyo del Banco Mundial. Por otro lado, la eventualidad de mayores controles sobre las prestaciones (y el cumplimiento del PMO), al constituirse la Superintendencia de Salud. Finalmente, el Decreto 1.560/96 ratificó la Resolución 633/96 del Ministerio de Salud, por la cual se establecieron nuevas normas operativas para el traspaso de afiliados entre obras sociales sindicales. Las principales disposiciones sin embargo, si bien tienden a acelerar la instrumentación de la reforma, limitan los incentivos a ejercer la opción de cambio de obra social. Estas disposiciones incluyen, entre otros aspectos, los siguientes: •

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Especificación de la operatoria. Se establecen las modalidades bajo las cuales intervienen la ANSES, la ANSSAL, y las obras sociales, en el perfeccionamiento del traspaso de afiliados. Unificación de aportes. Los afiliados cónyuges unifican sus aportes a obras sociales. En defecto de su elección, la autoridad de aplica-

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ción unificará al cabo del primer año los aportes hacia la obra social con mayores aportes. Restricciones a la rotación. La opción de cambio podrá realizarse sólo una vez al año, en el período de dos meses que va desde el 1º de diciembre al 31 de enero. Excepcionalmente la ANSES podrá autorizar cambios en otras fechas del año. De hecho, decretos posteriores fueron cambiando este período, extendiéndolo en primer lugar hasta fines de febrero, y luego fijándolo entre el 1º de mayo y el 30 de junio de cada año. Los recién ingresantes al mercado laboral deben permanecer al menos un año en la obra social de su actividad de origen. Quienes cambien de obra social, deben permanecer al menos un año en la nueva obra social antes de ejercer nuevamente la opción de cambio. No pueden optar los desempleados que cobren seguro de desempleo, los despedidos en los primeros tres meses del distracto, y los que tienen una remuneración inferior a tres AMPOS. Traspaso de aportes. Cuando el afiliado hace uso de la opción, se traspasa a la nueva obra social el promedio de aportes a la obra social de origen. Con sucesivos cambios, se mantiene el traspaso de sólo el aporte promedio a la obra social de origen. Obligaciones de la obra social. El afiliado proveniente de otra obra social tendrá la cobertura del PMO (Programa Médico Obligatorio). Para equiparar el plan con los afiliados de origen de la obra social, los afiliados traspasados podrán pagar un adicional. No se establecen carencias. En los casos de afecciones crónicas preexistentes, el costo de cobertura quedará durante 9 meses a cargo de la obra social de origen. La ANSSAL reglamentará las patologías a responder por la obra social de origen.

De acuerdo con esta breve descripción, se observa que si bien las nuevas normas tienden a que se favorezca el inicio del proceso de elección por parte de los afiliados, se introducen algunas disposiciones que limitan los incentivos del afiliado a mudar de entidad, y también limitan los incentivos a prestaciones más eficientes por parte de las obras sociales. En efecto, en lo que hace a los afiliados, se mantiene la actual redistribución desde aquellos que aportan más que el promedio (en su obra social de origen) hacia los que aportan menos (en la misma obra social). El incentivo a migrar está dado por la calidad de la prestación del PMO entre obras sociales, dado el nivel de aporte actual que cada uno realiza. Diversas situaciones pueden presentarse: afiliados de obras sociales cuyo promedio de aportes sea muy bajo (para el resto de las obras sociales) tendrán incentivo a mudarse a otra obra social (quizá de aporte medio más alto) si la calidad del PMO es mejor en la nueva obra social (aun cuando el PMO para los afiliados “de origen” podría llegar a ser diferente del PMO de los afiliados “traspasados”). También es de esperar que obras sociales con altos aportes promedio

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pero baja calidad de prestaciones, vean eventualmente migrar afiliados hacia otras obras sociales con mejor calidad de prestación del PMO y adicionales. En lo que hace a las entidades, el nivel de ingresos del sistema (total de pagos por los afiliados) no cambia, respecto del presente. Las obras sociales eventualmente compiten a través de la calidad del PMO, y del precio por los servicios adicionales. Una obra social que pierde afiliados, no ve disminuir su ingreso promedio, aunque caiga su ingreso total. En los hechos, los ingresos de las obras sociales dependerán de quiénes migran y quiénes se quedan: la normativa podría estar discriminando en contra de los enfermos crónicos y los de alto riesgo, que se quedarían en su obra social, frente al resto con incentivos a migrar. Para una obra social que gana afiliados, el ingreso medio puede crecer o caer con los traspasos, de acuerdo con las diferencias con el aporte medio entre esa obra social y las de origen de los traspasados. La unificación de aportes no implica en sí misma que esa concentración aumente la calidad de las prestaciones, ya que las obras sociales no pueden alterar la regla de asignación sino en forma marginal (convencer a los afiliados para que opten por unificar en esa obra social los aportes, a través de alguna prestación adicional; sin embargo, para las obras sociales con aportes medios elevados, la redistribución automática los favorece, sin requerir aumentar sus servicios). En el esquema que queda configurado, las entidades tienen afiliados que aportan sumas diferentes por la misma cobertura (PMO), aun cuando las diferencias no se funden en razones técnicas (probabilidad del evento enfermedad). Esto es así, puesto que la “reforma” no cambia las bases del sistema desde uno redistributivo a un sistema en el cual los individuos puedan asegurarse frente a eventos de enfermedad que, para cada grupo familiar, pueden tener una diferente probabilidad. El nuevo esquema mantiene redistribuciones entre individuos basadas en los ingresos, pero también en la historia laboral del individuo (que pasa a “portar” una cápita relacionada con la obra social de la actividad en que está trabajando), lo cual no parece responder a otro criterio que no sea el de minimizar el impacto financiero del traspaso de afiliados entre obras sociales. La competencia queda limitada a los operadores sindicales, pues no existe disposición que introduzca la posibilidad de opción con entidades de medicina prepaga. En el “Acuerdo Marco” entre el Poder Ejecutivo y la CGT suscripto el 13 de diciembre de 1996, una semana antes de emitirse el Decreto 1560/96, se establece –por el contrario– que las partes “coinciden en la necesidad de consolidar el sistema de salud […] organizado sobre la base de pricipios de […] administración sindical” (punto 3.1 del Acuerdo). De allí que tanto del Acuerdo como de la ausencia de mención explícita en la reglamentación que se ha dictado hasta la fecha, pueda inferirse que el sistema se encuentra lejos de un marco competitivo ya que si bien introduce algunos atribu-

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tos (homogeneidad del producto), carece de otros no menos esenciales para la competencia (libre entrada y salida, transparencia informativa, y todos los operadores “pequeños” para el mercado). Finalmente cabe observar que la regulación por la cual los traspasos se limitan a un período de 60 días al año carece de otro fundamento que no sea el de introducir una limitación de tipo administrativo a éstos (y quizá reducir el oportunismo de los afiliados). La norma puede visualizarse como una barrera a los traspasos desde diversos puntos de vista. Por una parte, resulta evidente que alienta la congestión y además el período originalmente seleccionado (diciembre/enero) sólo podía justificarse como el que minimiza (no el que maximiza) la probabilidad de movimientos. Por otro lado, obsérvese que dado que la probabilidad de “ser elegible para el traspaso” en una fracción del año (60 días) es menor que la probabilidad de ser elegible en un momento cualquiera del año, la regulación reduce la probabilidad de traspasos. A pesar de estos aspectos que limitan su amplitud, el proceso de reforma de las obras sociales ha cobrado algún impulso desde fines de 1995, y periódicamente se dictan nuevas disposiciones que, en general, apuntan a los mismos objetivos: concentración del mercado en un número sustancialmente inferior de entidades al existente a fines de 1995, introducción de una normativa que persigue mayor transparencia (redistribución automática de recursos de la ANSSAL, introducción del PMO, creación de la Superintendencia de Salud), y establecimiento de criterios operativos para ejercer la libertad de opción entre los afiliados (Decreto 1560/96). Aun cuando el rediseño definitivo de las instituciones de la salud se encuentra pendiente (y parece cambiar con frecuencia, según el peso político relativo de los circunstanciales “jugadores” que intervienen en la discusión), vale la pena notar que el proceso de reformas finalmente cobró impulso a lo largo de 1996, luego de cuatro años en que no se había registrado progreso sensible alguno.

NOTAS 1. El capítulo tiene como fuentes diversos trabajos realizados en FIEL, en especial por Mónica Panadeiros. 2. Entre ellos, el análisis realizado por FIEL en “El sistema de obras sociales. Propuesta para su reforma”, presentado a una amplia audiencia en la Convención Nacional de Bancos de la República Argentina, en agosto de 1991. 3. El Decreto 292/95 establecía un monto de 30 pesos. Cuando se establece que la reducción del aporte es de 1 punto porcentual y no un porcentaje como en el caso de los restantes aportes patronales, el monto se elevó a 40 pesos. Esta suma es modificable de acuerdo con las disponibilidades del Fondo.

Capítulo 3 CONTRATACIÓN Y DESPIDO

El despido sin justa causa tiene asociado en la legislación argentina un costo monetario por la ruptura, que se integra con dos componentes: uno en concepto de indemnización, y otro de preaviso. Ambos componentes están relacionados con la remuneración y con la antigüedad en la firma. El preaviso es de un mes de sueldo o salario, si la antigüedad del trabajador es de hasta 5 años, y de dos meses de remuneración si la antigüedad es mayor. La indemnización es de un mes de remuneración por año trabajado o fracción mayor de tres meses, con un tope (de la remuneración computable) de tres veces el salario básico promedio del convenio aplicable al trabajador. La indemnización por antigüedad tiene un mínimo de dos meses la mejor remuneración normal habitual percibida por el trabajador. El tope de tres básicos de convenio por cada mes de indemnización equivale a unos 20 AMPOS,1 por lo que para un trabajador de un año de antigüedad cuyo salario mensual (bruto de aportes patronales) está por debajo del tope, el costo de indemnización es de 3 salarios mensuales. Para ese mismo trabajador con 10 años de antigüedad en la empresa el costo de ruptura asciende a 12 salarios. Si el salario del empleado supera el tope, el costo de ruptura desciende. Por ejemplo, para un asalariado con ingresos por 60 AMPOS (4.560 pesos mensuales), el costo de ruptura para la firma es al cabo de un año de 3 salarios, y al cabo de 10 años, de 5,3 salarios. El régimen comentado tiene algunas excepciones. En el caso de trabajadores agrarios, el tope es de tres veces el salario mínimo vital general, por lo que dicho máximo se reduce a 600 pesos por mes y por año de antigüedad del trabajador en cuestión. Cuando la antigüedad crece también crece el tope: 10% para una antigüedad de 5 a 10

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años, 15% para una antigüedad de 10 a 20 años, y 20% para más de 20 años de antigüedad. En el caso del servicio doméstico, la indemnización es del 50% de la remuneración por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses. El preaviso es de 5 días para una antigüedad de hasta 2 años, y de 10 días para una antigüedad superior. En la industria de la construcción existe un fondo de desempleo que reemplaza los sistemas de preaviso e indemnización. Dicho fondo se integra con un aporte del 8% sobre los salarios para el personal con más de un año de antigüedad, y del 12% si la antigüedad es menor. Al producirse la ruptura contractual (ya sea por despido o por renuncia), el trabajador puede disponer del fondo que se ha constituido. En el caso del sector público nacional, el despido por justa causa está severamente limitado a través de normas que regulan los sumarios administrativos. Sin embargo, en los casos de reestructuración administrativa que implica la desaparición de puestos de trabajo, el personal pasa “a disponibilidad” por un tiempo que se relaciona con su antigüedad en la Administración: 3 meses si su antigüedad no supera 10 años, 6 meses si va de 10 a 20 años, 9 meses si supera los 20 años. En caso de que el personal no sea reubicado en otras dependencias, puede ser despedido mediando el pago de una indemnización declinante con la antigüedad, de acuerdo con el siguiente patrón: 80% de la remuneración, sin tope, por año trabajado, con antigüedad hasta 5 años; 75% por cada año subsiguiente, desde los 5 a los 10 años; 65% por los años subsiguientes, entre 10 y 15 años; 55% por los subsiguientes, desde los 15 y hasta los 20 años, y 50% por los años subsiguientes, a partir de los 20 años. De tal modo un empleado público con 10 años de antigüedad, cualquiera sea su nivel de remuneración, recibe una indemnización (computando período en disponibilidad más pago por rescisión del contrato laboral) equivalente a 13,8 salarios, frente a los 12 salarios que percibe como máximo un trabajador de bajos ingresos en el sector privado. Para el caso de un trabajador con 20 años de antigüedad con altos ingresos (del orden de los 60 AMPOS), la indemnización en el sector público nacional equivale a casi 20 meses de remuneración (unos 89.000 dólares), frente a 7,6 meses (34.000 dólares) en el caso general del sector privado. Cabe observar sin embargo que la mayoría de los trabajadores en relación de dependencia, con la excepción del sector público, trabajadores agrarios y personal doméstico, tienen una segunda cobertura (aparte de los pagos por indemnización o el fondo de desempleo en la construcción) por el evento de desempleo. Se trata de un sistema de seguro de desempleo,2 cuyas prestaciones dependen del período de tiempo aportado al Fondo Nacional de Empleo (FNE). Para un aporte mínimo de 12 meses y hasta 23 meses, la cobertura es de 4 meses, para aportes de 24 a 30 meses la cobertura se eleva a 8 meses, y para aportes de más de 30 meses la cobertura llega a los 12 meses. La pres-

tación tiene un mínimo de 150 pesos por mes y un máximo de 300 pesos desde setiembre de 1994 (antes era de 120 y 400 pesos, respectivamente), y se determina para los primeros 4 meses como el 50% del importe neto de la mejor remuneración en los últimos 6 meses, cifra que se va reduciendo al 85% de ese valor en los siguientes 4 meses, y al 70% en los últimos cuatro. Dadas estas características, la mayoría de las prestaciones se establecen algo por debajo de los 300 pesos mensuales para los primeros cuatro meses, que se reduce alrededor de los 200 pesos mensuales para los últimos 4 meses de cobertura. Si se suman los pagos por indemnización y preaviso con los correspondientes al seguro de desempleo, un trabajador del sector privado con ingresos del orden de 800 pesos mensuales (nivel próximo al promedio vigente de remuneración bruta para todos los sectores) con 10 años de antigüedad, que resulta despedido, tiene una cobertura equivalente a unos 15,8 meses de remuneración. Sólo en este caso de salarios próximos o inferiores a la media, la cobertura por desempleo en el sector privado es superior a la vigente en el sector público. Si el análisis se concentra en el sector privado, corresponde destacar que el impacto de la regulación sobre despido para cada empresa depende esencialmente de la relación entre remuneración efectiva y tope indemnizatorio (el que surge de los tres salarios de convenio). Cuanto mayor es ese cociente (es decir, cuanto mayor es la remuneración efectiva, o cuanto menores son los salarios de convenio), menor es el costo derivado del régimen de indemnización respecto del costo laboral habitual para la firma. En particular, cuanto mayor es el nivel de capital humano de los asalariados, mayor es el nivel de remuneración habitual, y, por lo tanto menor el impacto de la regulación (dada la antigüedad), que se comenta. En tal sentido cabe esperar que toda regulación que eleve los costos del despido grave particularmente a las pequeñas firmas, con menor nivel medio de capital humano. Del mismo modo, toda norma que disminuya el costo relativo de la ruptura laboral favorece a las firmas pequeñas y medianas, en las que la relación salario/tope salarial es menor.

1. REFORMAS DE LAS INSTITUCIONES

Desde inicios del programa de convertibilidad, los principales cambios introducidos en materia de prestaciones por desempleo se refieren, por un lado, a modificaciones en los topes por indemnización, y por otro lado a la introducción del seguro de desempleo como régimen estable3 a partir de la Ley Nacional de Empleo de fines de 1991. El tope por indemnización había estado fijado hasta setiembre de 1989 en el nivel de tres salarios mínimos por cada año de servicio. A partir de la ley de Emergencia Económica de 1989 ese tope se elimi-

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nó, quedando como compensación un sueldo o salario por año de servicio. Si se tiene en cuenta que el salario mínimo en promedio durante la década de 1980 representaba el 30% de los salarios medios industriales, se observa que el tope no había sido relevante para la mayoría de los despidos en la industria y los servicios, con remuneraciones similares o inferiores al promedio. La eliminación del tope sin embargo introducía mayores costos en los procesos de reestructuración en que se involucraban cargos jerárquicos. Cabe observar asimismo que por un decreto de 1990 (1757/90) y en razón de la inminente reestructuración en el sector público nacional, se modificó el régimen de disponibilidad e indemnización para el sector público, reduciéndose los costos en forma significativa (entre 30 y 50% el período de pase a disponibilidad, según la antigüedad, y en torno del 25% el costo de indemnización). También a comienzos de 1990 el Poder Ejecutivo propuso introducir nuevamente un tope en las indemnizaciones para el sector privado. El proyecto de Ley de Empleo que propiciaba tal cambio vio sucesivas modificaciones, hasta su aprobación en diciembre de 1991. La nueva ley, actualmente vigente, estableció como tope tres veces el salario promedio de convenio de la actividad en la que se desempeña un trabajador. Este nuevo nivel se encuentra en promedio un 50% por sobre el salario promedio general. En lo que hace al seguro de desempleo, la Ley de Empleo de 1991 lo introdujo en forma permanente. Hasta entonces se habían introducido subsidios en forma esporádica en 1983 y luego entre 1985 y 1989. La instrumentación inicial del sistema fijó elevadas tasas de reemplazo (cociente entre monto del seguro y remuneración habitual), que incentivó un rápido crecimiento de la población cubierta, a pesar de las restricciones de cotización y de otro tipo previstas en la ley. Se pasó así de 21 mil prestaciones en enero de 1993 a 109 mil prestaciones a fines de ese año. El promedio de la prestación (unos 371 pesos) era próximo del máximo, por la elevada tasa de incorporación de nuevos casos, y con una permanencia promedio de 10 meses. Esto último indicaba que un elevado número de prestaciones se renovaba, hasta aproximarse al máximo admisible (12 meses). La tasa de reemplazo inicial resultaba a todas luces elevada, si se compara su nivel nominal promedio (371 pesos mensuales) con otros indicadores salariales, como el nivel del salario mínimo vital, incluyendo transferencias para una familia tipo (262,5 pesos mensuales), o el salario promedio en la industria manufacturera para el personal de fábrica, de 477 pesos por mes en el citado año de 1993. Dado este último valor, el beneficio de 371 pesos representaba una remuneración sustituta del orden del 78% para el personal de fábrica en la industria. Si se considera que la ley preveía una tasa de reemplazo declinante a lo largo del tiempo, en 10 meses el beneficio promedio (para una remuneración neta representativa de 477 pesos) debería haber cubierto 70,4%, en lugar del 78% observado.

Gráfico 1 SUBSIDIO POR DESEMPLEO CANTIDAD DE PRESTACIONES 165.000 150.000 135.000 120.000 105.000 90.000 75.000 60.000 45.000 30.000 15.000 E 93

A

J

O

E 94

A

J

O

E 95

A

J

O

E 96

A

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O

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O

Fuente: FIEL, sobre la base de MTySS.

Gráfico 2 SUBSIDIO POR DESEMPLEO CANTIDAD DE PROMEDIO* 560 520 480 440 400 360 320 280 240 200 E 93

A

J

O

E 94

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* Incluye el pago de asignaciones familiares. Fuente: FIEL, sobre la base de MTySS..

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La elevada tasa de reemplazo, la permanencia de los beneficiarios por un período próximo al máximo, y el virtual agotamiento del Fondo Nacional de Desempleo a comienzos de 1994, llevaron a modificar los niveles de beneficios en los lineamientos antes señalados: se limitó el máximo beneficio a 300 pesos desde los 400 pesos iniciales, se redujo la primera prestación a un máximo del 50% de la mejor remuneración previa (antes era del 80%), y con ello se redujeron las prestaciones para la primera renovación (de un máximo de 340 pesos mensuales a 255 pesos como máximo, pero a niveles efectivos en torno de 200 pesos) y para la segunda renovación (de un máximo de 280 pesos mensuales a niveles efectivos algo inferiores a los 200 pesos mensuales). Durante 1995 el número de prestaciones se elevó, particularmente en los últimos 5 meses del año, a un promedio en torno de las 145 mil mensuales, frente a un promedio en torno de 100 mil prestaciones mensuales en el año precedente, para volver a descender en 1996. Otra de las modalidades de apoyo al desempleo introducidas a fines de 1991 por la Ley de Empleo, fue la virtual explosión de los “Programas Especiales” tanto de empleo como de capacitación, que se han desarrollado desde diversos Ministerios (Economía, Trabajo, Salud y Acción Social), y cuyo presupuesto conjunto en 1995 superó los 320 millones de dólares. La financiación de estos programas reconoce diversas fuentes: organismos multilaterales, Fondo de Empleo (integrado con aportes sobre sueldos y salarios), aportes de provincias y aportes del Gobierno Nacional. Los principales programas incluyen los siguientes: •

•

Programas de capacitación y entrenamiento. Hay tres grupos principales de programas. El más importante es el de Apoyo a la Reconversión Productiva, y sus componentes centrales son el Proyecto Joven (cursos de capacitación para jóvenes), el Proyecto Micro (capacitación para población desplazada del sector público o privado, para oficios y gestión empresarial), el Programa de Orientación para la Inserción Ocupacional (cursos breves para facilitar la búsqueda de ocupaciones), el de Fortalecimiento de Servicios de Empleo (para expandir la actividad de las Agencias Públicas de Colocaciones, que comenzaron a operar en 1995). Otros programas son el de Pasantías (para desocupados registrados como tales, otorga un subsidio de 200 pesos mensuales por pocos meses a las empresas que los empleen) y el de Formación Profesional (para desocupados registrados o no, provee subsidios para cursos de capacitación). Programas de empleo público. Los principales subprogramas son el PROAS (3 a 12 meses en tareas no calificadas, generalmente pequeñas obras públicas definidas por municipios, en provincias del norte argentino y con altos niveles de población por debajo de la línea de pobreza); el PRENO (similar al PROAS, pero con cofinancia-

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•

69

ción de las provincias), y el PROEDIS (administrado por ONGs, para desocupados de difícil reinserción). Programas de empleo privado. El programa PEGPYME requiere contratar personal desocupado y calificarlo por un período de 4 a 12 meses, por lo que otorga un subsidio mensual de hasta 350 pesos, mientras que el PROCRED favorece la contratación de personal a través de subsidiar la tasa que se paga sobre créditos.

2. CUESTIONES PENDIENTES

Los principales mecanismos de apoyo al desempleo son el pago de la indemnización por despido, el seguro de desempleo introducido a fines de 1991, y los programas de capacitación y empleo que cobraron auge desde 1993. También las provincias pueden tener mecanismos de apoyo adicionales como un seguro adicional (Neuquén) o programas de empleo específicos (Buenos Aires). No se trata de una red de mecanismos que operen ante el evento “despido” o desocupación en general, sino más bien un conjunto de instituciones superpuestas que rara vez resultan coordinadas, y que por lo tanto están expuestas a una ineficiente utilización por incentivar conductas de free riders. En el plano de los programas federales, es notoria la superposición de los sistemas de indemnización, de despido y los programas de empleo y capacitación. Tanto el mecanismo de indemnización como el seguro de desempleo generan incentivos para alterar las conductas de los agentes económicos. La superposición de ambos mecanismos, tal como ha sido diseñada en el caso argentino (esto es, como sistemas independientes), potencia algunos de los problemas presentes en estos mecanismos. En general se puede señalar que un sistema de seguro no sólo reduce el costo esperado del evento “desempleo” para el individuo, sino que también reduce el beneficio neto de la búsqueda durante el período de subsidio. Ello da lugar a riesgo moral y conductas oportunistas por parte de quienes tienen algún control de los eventos “ser despedido” (y percibir el subsidio) y “encontrar empleo”. Ello tiende a elevar la tasa abierta de desempleo, y la duración observada de éste. La evidencia en la Argentina es consistente (por este factor, y por otros concomitantes) con estas conductas esperadas. El mecanismo de seguro, por otro lado, al debilitar la restricción de liquidez que enfrentan los individuos durante el período de búsqueda, tiende a que los individuos no acepten empleos de baja productividad, en razón de que disponen de un mayor período financiado para la búsqueda. Sin embargo, también incentiva a que los individuos acepten empleos informales, que no se declaran ante las autoridades. De tal modo terminan por aceptar empleos de baja productivi-

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dad, pero al margen de las regulaciones tributarias y previsionales. En otros términos, puede inducir subsidios desde trabajadores formales y empresas de alta productividad relativa (que financian el subsidio) hacia empresas y trabajadores informales (que lo perciben). Dado que la financiación se realiza sobre la base de una tasa única de aporte sobre la nómina salarial (diferenciada sólo por región, a partir de la reducción general de aportes patronales iniciada en 1994), las empresas que menos rotan tienden a financiar a aquellas que más lo hacen. La indemnización por su parte castiga relativamente con más fuerza a las empresas que rotan (en la medida que los mayores costos no pueden ser plenamente trasladados a menores salarios), ya que las provisiones por despido se realizan sobre la base de la experiencia previa de cada firma. De allí que la combinación de indemnización y seguro den lugar a un resultado cualitativamente incierto, en términos de los incentivos netos a la rotación. Desde el punto de vista de la firma, sin embargo, el mecanismo de indemnización introduce un costo contingente de ruptura, que al ser provisionado reduce la demanda de trabajo y favorece la sustitución tecnológica. Para un trabajador con un año de antigüedad el costo de ruptura para la firma equivale al 25% del monto salarial abonado durante todo el período contractual (un año). Cuando la antigüedad se eleva, aumenta el costo nominal del despido aun cuando cae en términos de la proporción del período del contrato laboral total. Para la empresa, sin embargo, la cuestión a considerar es el costo/beneficio de mantener al individuo o despedirlo. Si la empresa renueva esa decisión cada año y no sólo decide sobre el individuo en el momento de la contratación, el mecanismo de indemnización genera el incentivo de tener trabajadores con baja antigüedad, manteniendo bajos los costos contingentes de ajuste. Así por ejemplo, si el trabajador tiene un año de antigüedad y su salario está en torno de la media de la economía, el costo de ruptura contractual es de tres meses de salario, por lo que el costo laboral promedio se eleva en el próximo período anual en un 25% (sobre el salario) multiplicado por la probabilidad de despido. En el caso de que la antigüedad promedio de los trabajadores en la planta se eleve a 10 años, el costo de la ruptura contractual de cada trabajador se elevaría en cambio a un año de salarios. De allí que una estrategia de minimizar el impacto de los costos de ajuste durante la recesión, induce a las empresas a mantener una política de periódicas rotaciones y baja antigüedad promedio. La existencia de pagos por indemnización que crecen con la antigüedad no es por lo tanto neutra respecto de la estabilidad promedio de los individuos en los empleos, y disminuye los incentivos a la capacitación (la empresa no puede apropiarse de los beneficios en empleados que rotan). Desde fines de 1995 el Ministerio de Trabajo ha comenzado a des-

tacar en presentaciones públicas la ineficiencia que conlleva el régimen vigente en materia de seguro de desempleo superpuesto con el régimen de indemnización, insinuando la necesidad de una reforma amplia que abarque ambos aspectos. Hasta el primer trimestre de 1996 sin embargo no se había presentado una propuesta de reforma del régimen existente, quedando la iniciativa restringida a la elaboración de una propuesta por parte del sector privado,4 elevada en el mes de marzo al Poder Ejecutivo.

3. LA CONTRATACIÓN TEMPORAL

Hasta fines del año 1991 la contratación laboral estuvo limitada en forma casi excluyente a la modalidad del contrato por tiempo indeterminado, ya que toda forma temporaria o transitoria se encontraba severamente limitada. Con la Ley de Empleo de fines de aquel año se introdujeron nuevas formas contractuales para diversos eventos: la iniciación de actividades de una nueva empresa, la contratación de jóvenes sin experiencia laboral, la contratación de jóvenes para completar su formación, o simplemente para fomentar el empleo. Estos contratos reducían los costos laborales (impuestos sobre la nómina) y los de ruptura contractual (indemnización). Numerosas trabas interpuso sin embargo la misma legislación para la aplicación de estos contratos habilitados desde 1991: la empresa no debía haber producido despidos colectivos con anterioridad, y sólo un convenio colectivo podría habilitar las nuevas formas contractuales. El virtual fracaso del sistema, ligado esencialmente a la resistencia sindical por autorizar (a través de convenios) estas modalidades, llevó a que el Poder Ejecutivo declarara la situación de “emergencia ocupacional” en diversas provincias, con el objeto de introducir de oficio estas nuevas formas legales de relación laboral. Ello facilitó la expansión de estos contratos, que alcanzaron a 43.558 casos en 1993 y 65.730 casos en 1994. En 1995 el total de casos se estabilizó en 67.087, acumulándose desde el inicio del sistema (1992) un total de 190,8 miles de contrataciones por esta vía. A fines de marzo de 1995 se sancionó la ley 24.465 de “promoción del empleo”, que facilitó la aplicación de estos contratos y los extendió a otros subgrupos poblacionales para los que estaban hasta entonces vedados. La aparición de nuevas modalidades contractuales con esta ley, y la sanción posterior de la ley para las PYME que no exige la registración de contratos en estas empresas, hace que desde mediados de 1995 el número de contratos registrados subestime el total de contratos laborales con modalidades promovidas, según se reconoce oficialmente en el Sistema Único de Registro Laboral del Ministerio de Trabajo. De retenerse un número total de contrataciones de unos 100

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CONTRATACIÓN Y DESPIDO

a 110 mil por año (67 mil registrados, más unos 30 a 40 mil por otras modalidades y no registrados), se tiene que prácticamente dos tercios del flujo neto de nuevos empleos urbanos en años “normales” (unos 160 mil/año) se estarían realizando por estas modalidades temporarias, sin costos de indemnización y con menores cargas laborales. Cabe observar que normalmente un tercio del empleo incremental se realiza por modalidades de cuenta propia, de modo tal que en los hechos los poco más de 100 mil contratos anuales representan todo el crecimiento de población asalariada en un año normal. Una consecuencia que por lo tanto se desprende de las diversas reformas posteriores a la ley de empleo de 1991, es que la contratación temporal se ha visto notablemente facilitada, y en el año 1995 en que el empleo asalariado permaneció relativamente estable, ha implicado alguna sustitución en el stock de asalariados entre permanentes y temporarios. Dado el muy bajo nivel inicial de estas contrataciones del cual se parte (alrededor del 2% del total de asalariados urbanos a fines de 1995), y las características de inestabilidad macroeconómica que se derivan de un proceso de reformas como el de la Argentina, que impone altos riesgos a la contratación permanente, es de prever un importante flujo de contrataciones por estas vías en los próximos años, y al mismo tiempo un muy bajo crecimiento o alguna declinación en el porcentaje de contrataciones por tiempo indeterminado. Sin embargo también cabe destacar otras consecuencias de estas modalidades contractuales. En efecto, las sucesivas reformas a la Ley de Empleo derivaron en que diversos subgrupos poblacionales tengan mayores facilidades que otros para conseguir empleo, tal como se desprende de la caracterización de estas formas contractuales que se realiza en el cuadro 1. Del cuadro 1 resulta que las poblaciones con menor probabilidad de acceder a modalidades promovidas de contratación son los varones autónomos (por definición, se fomentan las contrataciones de ex asalariados o nuevos asalariados), y los varones asalariados de 26 a 40 años de edad. Estas poblaciones sin embargo constituyen una porción sustancial de los jefes de hogar. Aproximadamente el 86% de todos los jefes de hogar de 25 a 40 años son, en efecto, varones (Censo Nacional de Población de 1991, total del país). Y por otra parte en ese grupo etáreo de varones de 25 a 40 años se encuentra poco menos de un cuarto de toda la población ocupada. De tal modo las nuevas modalidades de empleo que se comentan discriminan en contra de la población de jefes de hogar, lo que puede elevar la tasa de desempleo abierto del grupo (se trata de un grupo que difícilmente se retira por “desaliento” del mercado laboral, aun si no consigue empleo). También la expansión de estas modalidades debería favorecer un aumento en la oferta de trabajo del resto de los miembros del hogar. Estos resultados son consistentes, y se dan al mismo tiempo en que se observa una tendencia a la fuerte expansión del desempleo de

Cuadro 1 POBLACIÓN CUBIERTA EN LOS CONTRATOS DE PROMOCIÓN DEL EMPLEO

73

Tipo de contrato

Sexo

Otras condiciones

Nuevos empleos (ley 24.465)

Mujeres

Todas las edades

Nuevos empleos (ley 24.013)

Mujeres

Todas las edades

Fomento (ley 24.013)

Mujeres

Todas las edades y desocupados registrados

Práctica laboral (ley 24.013)

Mujeres

14 a 24 años, con previa formación

Trab. formación (ley 24.013)

Mujeres

14 a 24 años, sin previa formación

Aprendizaje (ley 24.465)

Mujeres

14 a 25 años, desocupados (registrados o no)

Nuevos empleos (ley 24.465)

Varones

Mayores de 40 años

Nuevos empleos (ley 24.465)

Varones

Todos, ex Malvinas

Nuevos empleos (ley 24.465)

Varones

Todos, discapacitados

Nuevos empleos (ley 24.013)

Varones

Todas las edades

Fomento (ley 24.013)

Varones

Todas las edades y desocupados registrados

Práctica laboral (ley 24.013)

Varones

14 a 24 años, con previa formación

Fuente: FIEL, sobre la base de la legislación laboral.

los jefes de hogar. En efecto, esta tasa, que en la experiencia de las décadas de 1970 y 1980 en el área metropolitana de Buenos Aires, osciló entre un mínimo de 0,7% en 1980 y un máximo de 4,9% en 1989, con un valor modal del 3%, inició un sostenido ascenso en 1992/1993. A fines de 1994 llegaba a poco más del 9% en el área de Buenos Aires, elevándose al 13,2% en mayo de 1996. El costo fiscal (reducción de aportes) asociado a estas modalidades sólo puede estimarse asumiendo alguna hipótesis sobre las remuneraciones promedio pagadas en las modalidades registradas y en las no registradas, y los flujos netos de empleo permanentes y no permanentes. Asumiendo una remuneración bruta media anual de 7.800 pesos (600 pesos mensuales, algo inferior a la media observada en la industria manufacturera), y que todo el empleo bajo contratos temporarios sustituye a empleados permanentes, unos 100 mil contratos anuales representan una pérdida de ingresos fiscales del orden de 63 millones de pesos en el año 1996. Debe destacarse que parte de la pérdida de recursos fiscales ya está asumida en la reducción de aportes patronales que opera desde enero de 1996 (de otro modo la pérdida sería de unos 105 millones al año). Asimismo, y a pesar de la magnitud del sacrificio fiscal involucrado, el establecimiento de estas

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modalidades contractuales entre 1991 y 1995 se hizo sin prever, en ningún caso, el financiamiento requerido, ya sea vía una reasignación de partidas presupuestarias (es decir, reducción de otros gastos) o por un incremento de los recursos fiscales. El crecimiento de estas formas contractuales se explica desde el punto de vista de las firmas no sólo por la mayor flexibilidad que ofrece en términos de ruptura del vínculo, y por la reducción de costos impositivos. Según destacan algunas empresas, la posibilidad de realizar múltiples selecciones de los postulantes (hasta 5 renovaciones contractuales) permite en cada oportunidad una nueva prueba, y por lo tanto reduce a su mínima expresión la probabilidad de fracaso en la selección por un imperfecto conocimiento del postulante. En el cuadro 2 y en el gráfico 3 se observa el pronunciado crecimiento relativo de las formas de contratación temporarias, particular-

Gráfico 3 EVOLUCIÓN DEL EMPLEO SEGÚN FORMA DE CONTRATACIÓN 105

100

95

90

85

80 N 95

D

E 96

F

M

Indeterminada

Cuadro 2 EVOLUCIÓN DEL EMPLEO SEGÚN TIPO DE CONTRATO Índice base 100 = diciembre de 1995

A

M

Determinada

J

J A prueba

A

S

O

N

D

E 97

Eventuales

Fuente: FIEL, sobre la base del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Personal Propio Total

Contrato de duración indeterminada

Contrato de duración determinada

Trabajadores a prueba

Personal de agencias de serv. eventuales

N 95

100,0

93,6

4,1

1,4

1,0

D

100,0

92,9

4,3

2,0

0,8

E 96

100,0

94,6

3,2

1,3

0,9

F

100,0

94,4

3,5

1,3

0,8

M

100,0

94,2

3,6

1,5

0,8

A

100,0

93,9

3,9

1,6

0,7

M

100,0

93,4

4,2

1,8

0,7

J

100,0

92,8

4,4

2,1

0,7

J

100,0

92,2

4,4

2,7

0,7

A

100,0

91,5

4,5

3,3

0,7

S

100,0

90,9

4,5

3,9

0,6

O

100,0

89,9

4,9

4,6

0,6

N

100,0

89,2

5,4

4,9

0,6

D

100,0

88,4

5,8

5,3

0,6

E 97

100,0

87,4

5,9

6,1

0,6

Fuente: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

mente en el caso de los trabajadores “a prueba”, pero también en los contratos por “tiempo determinado”. La tasa de reducción de los contratos por tiempo indeterminado ha sido marcada, alcanzando unos 5 puntos porcentuales de reducción en la participación a lo largo de 1996. Dada la tendencia observada, se estima que la población con contratos “largos” (es decir, bajo modalidad indeterminada) se ubicaría entre 80 y 82% a fines de 1997. Si bien estas formas contractuales han reducido también la participación de las agencias de empleo, es innegable que el uso de las diversas modalidades temporarias se ha extendido fundamentalmente en razón de la reducción de los costos de ruptura, y por la menor carga impositiva. Ello implica que el mercado laboral se encuentra en proceso de segmentación, como consecuencia del diferente tratamiento tributario y regulatorio (por ruptura contractual), en dos grupos: uno que tiende a reducirse en importancia, el de los trabajadores bajo contrato por tiempo indeterminado, sujetos a una regulación “fuerte”. Otro grupo tiende por su parte a expandirse: es el de los trabajadores bajo modalidades más flexibles, o sujetos a regulación “débil”. Aun cuando es probable que los cambios en la demanda laboral, que favorecen un contrato laboral más corto (consistentemente con cambios frecuentes en los mercados de productos) también expliquen una tendencia hacia la mayor utilización de contratos temporales, es improbable que la rapidez de los cambios observados en los últimos 15 meses no haya sido dominada sino por los factores tributarios y regulatorios antes apuntados.

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NOTAS 1. Un AMPO es el aporte previsional promedio, y está fijado en el primer trimestre de 1997 en 76 pesos de modo que 20 AMPOS equivalen a 1.520 pesos. 2. El sistema tiene características de subsidio, ya que la prestación está apenas relacionada con la prima de “seguro” abonada. 3. Desde 1981 hubo transitorios períodos con subsidio por desempleo. 4. Basada en el trabajo “El sistema de seguridad social. Una propuesta de reforma”, elaborado por la Fundación FIEL.

Capítulo 4 LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS

La huelga es un derecho garantizado en la Constitución Nacional, por lo que el trabajador goza de la libertad de adherirse o no a la convocatoria. Más allá de esta declaración de derecho en la Constitución, cabe considerar las normas sobre procedimientos en situaciones de conflictos, como las principales disposiciones que regulan el derecho de huelga. Ello determina la probabilidad de implementar la amenaza, desde el punto de vista de la negociación a realizar con las empresas, antes de un conflicto. Por otro lado, el nivel de amenaza está relacionado con las acciones que pueden o no desarrollar las empresas, de acuerdo con la legislación vigente: es o no factible el reemplazo de trabajadores en huelga, es factible despedir trabajadores en huelga, existen límites temporales en el proceso de negociación, etcétera. Para que una huelga tenga validez (lo que importa, entre otras cosas, a los efectos de la posibilidad y costo del despido) debe ser convocada de acuerdo con el procedimiento establecido en el estatuto de la Asociación Sindical con personería gremial correspondiente. En general, los estatutos estipulan que la huelga debe ser convocada por una Asamblea Extraordinaria, estableciéndose un régimen de mayorías (entre los presentes) para la validez de las decisiones. Una vez declarada la huelga, el sindicato debe comunicar su decisión al Ministerio de Trabajo, momento a partir del cual se inician los procedimientos de conciliación. Tales procedimientos se rigieron por las leyes 14.786 de 1958 (de conciliación obligatoria), 16.936 de 1966 (de arbitraje obligatorio), 18.345 de 1969 de Organización y Procedimientos de la Justicia Nacional del Trabajo, y por las normas de la ley 24.013 de empleo desde 1991. La intervención del organismo público constituyó casi en forma sistemática un elemento de presión sobre las partes, convirtiéndose

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LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS

en un mecanismo de facto de regulación de las relaciones laborales. Desde mediados de 1996 rige un nuevo instrumento legal: la ley 24.635 de conciliación obligatoria. En el procedimiento habitual, y mientras dura la gestión de conciliación, las partes no pueden tomar medidas de acción directa (tales medidas son ilegales). Si luego de la conciliación las partes no llegan a un acuerdo y no aceptan la instancia del arbitraje, pueden recurrir a medidas de acción directa (huelga, lock out). La ley 16.936 facultaba al Ministerio de Trabajo a intervenir en conflictos laborales, de derecho o de intereses, sometiéndolos a un arbitraje obligatorio. Abierta esta instancia deben cesar las medidas de acción directa, en tanto que se puede obligar a las partes a retrotraer el estado de las cosas a la situación anterior al conflicto. Las partes deben fijar los puntos de litigio y ofrecer pruebas, y el árbitro, el titular de la cartera de Trabajo o quien éste designe, debe dictar un laudo arbitral en el término de 10 días. En los casos de conflictos colectivos de intereses, el laudo arbitral tiene los efectos de las convenciones colectivas de trabajo, siendo el plazo de vigencia de un año. El empleador no puede despedir a los trabajadores en huelga, excepto que ésta haya sido declarada ilegal por el Ministerio de Trabajo, en cuyo caso los trabajadores pueden ser despedidos sin justa causa, no debiéndose abonar indemnización. La ilegalidad del despido de los trabajadores en huelga surge de una interpretación del Ministerio de Trabajo de la cláusula constitucional que establece el “derecho” a la huelga.1 Si la huelga ha sido declarada legal, el empleador no puede reemplazar a los trabajadores adheridos ya que la ley prohíbe la contratación de trabajadores temporarios durante el conflicto, por lo que los conflictos una vez iniciados tienden a extenderse en el tiempo, y convergen en un proceso de reestructuración con significativa pérdida de puestos de trabajo o el cierre de firmas (dada la imposibilidad de renegociar a la baja las condiciones salariales y laborales de un convenio de actividad).

conflicto. Las condiciones macroeconómicas de mayor apertura y rigidez cambiaria que se verificaron en la Argentina desde comienzos de la década de 1990, cambiaron este panorama en el cual la autoridad pública laudaba para resolver los conflictos. En ausencia de ese grado de libertad que daba una economía semicerrada a la solución de los conflictos, y en el contexto de un rápido proceso de reestructuración y cambios en los requerimientos de la demanda de trabajo, se verificó una notoria disminución en el número de conflictos en el sector privado y en su duración. En lo que hace al sector público de la economía, por otra parte, hasta 1989 no existía reglamentación específica para el ejercicio del derecho de huelga en los llamados servicios públicos (energía, transporte, comunicaciones, etc.), lo que derivaba en un notorio poder diferencial por parte de los sindicatos de trabajadores en las compañías de servicios que en aquel momento se encontraban bajo propiedad pública. En vista de la intensidad y extensión de los conflictos acaecidos en el sector público durante el año 1990 y las perspectivas de privatización, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 2184/90 que reglamentó el derecho de huelga, estableciendo un procedimiento para regular las medidas de acción directa en servicios definidos como “esenciales”. La norma legal establece como servicios esenciales aquellos cuya interrupción total o parcial puede poner en peligro la vida, la salud, la libertad o la seguridad de los individuos. En particular se incluyen taxativamente los servicios sanitarios y hospitalarios, el transporte, la producción y distribución de agua, de energía eléctrica, gas y otros combustibles, las telecomunicaciones, la educación y la administración de justicia, requiriéndose en este último caso la solicitud expresa de la Corte Suprema de Justicia. Con el cambio de propiedad de pública a privada, sin embargo, la cantidad de conflictos en los servicios públicos disminuyó en forma abrupta, sin que fuera aplicada la normativa antes mencionada de reglamentación del derecho de huelga (que puede haber actuado como amenaza creíble para desactivar conflictos potenciales). En el sector de ferrocarriles, se pasó de 66 conflictos en el año 1990 a 35 en el año 1992, y a 5, 3 y 2 conflictos en los tres años siguientes. En el sector de teléfonos, en el año 1990, previo a la privatización, el número de conflictos ascendió a 25, mientras que entre 1991 y 1995 sólo se verificaron en total 6 conflictos. Si bien la conflictividad en los “servicios esenciales” se redujo sustancialmente a partir de la privatización de las empresas públicas, en el resto de los casos que éstos permanecen en manos del Estado no se tiene conocimiento de la aplicación de este decreto, a pesar de registrarse prolongadas huelgas en algunos casos de provisión de servicios, como en educación primaria y secundaria. Debe observarse sin embargo que los servicios educativos se encuentran desde comienzos de la década de 1990 bajo la órbita de los gobiernos provinciales y de los Municipios, no del gobierno nacional.

1. LA CONFLICTIVIDAD

La experiencia muestra que en la Argentina, los períodos de alta actividad económica se caracterizaron hasta fines de la década de 1980 por un incremento en el número de conflictos laborales, dado que la huelga constituía un instrumento de negociación que explicitaba el conflicto en una economía semicerrada. Frente al conflicto, la autoridad económica solía ceder en su política de precios controlados, o en materia arancelaria, lo que a su vez permitía un mayor margen para negociar mejoras laborales, y de tal forma se lograba “resolver” el

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En octubre de 1995, se sancionó la ley 24.573 de Mediación y Conciliación, que establece la obligatoriedad de la mediación previa a cualquier juicio. Excluyó las causas que se tramitaran ante la Justicia Nacional del Trabajo, siendo éstas materia de la posterior ley 24.635 de conciliación obligatoria previa. El nuevo texto legal vigente desde mayo de 1996 establece que los conflictos individuales o pluriindividuales de competencia de la Justicia del Trabajo, deben ser sometidos con carácter obligatorio, previo a la demanda, ante el Servicio de Conciliación Laboral Obligatoria (organismo administrativo creado al efecto). El conciliador designado dispone de un plazo de 40 días, prorrogables por 30 más a petición de ambas partes, para arribar a un acuerdo. En caso de arribarse a un arreglo de partes, éste debe ser homologado por el Ministerio de Trabajo, que tiene la facultad de no hacerlo en caso de entender que éste no implica una “justa composición del derecho y de los intereses de las partes”. Si fracasa la instancia de conciliación, se puede proponer a las partes un arbitraje voluntario. De no llegarse a un acuerdo o no aceptarse el arbitraje, queda entonces abierta la instancia de presentar la demanda ante los tribunales.

aceptada por el trabajador, éste puede considerarse despedido sin causa. A partir de la sanción en 1991 de la Ley Nacional de Empleo, que introdujo los primeros procedimientos para situaciones excepcionales o de “crisis”, se han efectuado diversas reformas en la materia. Por una parte, la citada Ley Nacional de Empleo 24.013 estableció dos mecanismos para encarar la reestructuración productiva: uno a nivel sectorial y otro a nivel de empresa. En el primer caso, la declaración por parte del Poder Ejecutivo de un sector en situación de reestructuración productiva implica convocar a la comisión negociadora del convenio colectivo para negociar un programa de gestión preventiva del desempleo en el sector, así como discutir las consecuencias de la reestructuración productiva en las condiciones de trabajo y de empleo, y las medidas de reconversión profesional y de reinserción laboral de los trabajadores afectados. La comisión negociadora tiene un plazo de 30 días para expedirse, que puede ser ampliado por el Ministerio de Trabajo en 30 días adicionales. Durante este lapso, el empleador no puede adoptar medidas que afecten el empleo. Por otra parte, se permite al Ministerio de Trabajo elevar marginalmente (10%) el porcentaje de trabajadores que pueden contratar las empresas no reestructuradas con más de 25 trabajadores bajo modalidades promovidas (ver capítulo 7). En el nivel de empresa se definen “procedimientos preventivos de crisis”, que constituyen una instancia de información y/o de negociación entre las empresas y las asociaciones sindicales previa a la comunicación de suspensiones o despidos por razones de fuerza mayor, causas económicas o tecnológicas. Este procedimiento se habilita cuando las medidas afecten a más del 15% de los trabajadores en empresas de menos de 400 trabajadores, a más del 10% en empresas de entre 400 y 1.000 trabajadores y a más del 5% en empresas de más de 1.000 trabajadores. Las partes pueden llegar a un acuerdo o no. Vencidos los plazos de negociación, que pueden durar hasta 27 días, de no arribarse a un acuerdo, se da por concluido el procedimiento de crisis, sin especificar los pasos a seguir a partir de entonces. Cabe observar que esta modalidad de negociación no permite renegociar condiciones laborales que afecten lo acordado en el convenio colectivo de actividad vigente (al que la empresa está sujeta), de modo tal que en general sólo las empresas medianas y grandes, cuyas condiciones laborales y salariales superan las condiciones convencionales, quedaron de hecho habilitadas para negociar exitosamente un “procedimiento de crisis” (es decir, reducir algún beneficio otorgado por sobre el convenio general). A fines de noviembre de 1994, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 2.072/94 para empresas de más de 50 trabajadores, por el cual introdujo un incentivo mayor a la negociación de partes en situaciones de crisis. Dicho incentivo consiste en que, en los casos en que se producen despidos como consecuencia de un acuerdo entre el empleador y

2. SITUACIONES DE REESTRUCTURACIÓN

Hasta el año 1989 la legislación argentina no contemplaba un tratamiento especial para empresas y/o actividades en situaciones de crisis, es decir que no existía tratamiento especial para facilitar los procesos de reconversión, más allá de la legislación sobre concursos y quiebras, y lo dispuesto en el artículo 247 de la Ley de Contrato de Trabajo. Este último establece que en los casos de despido por fuerza mayor o falta, o disminución de trabajo fehacientemente justificada no imputable al empleador, la indemnización se reduce a la mitad establecida en caso de despido sin justa causa. Además de esto, la Ley de Contrato de Trabajo en el capítulo V, establece el régimen de suspensiones por falta o disminución de trabajo no imputable al empleador o por fuerza mayor debidamente comprobada. Las suspensiones por falta de trabajo no pueden exceder de 30 días en un año; si el motivo es fuerza mayor debidamente comprobada, las suspensiones pueden extenderse a 75 días en el término de un año, en ambos casos contados a partir de la fecha de la primera suspensión. Para ser considerada válida, la suspensión debe ser notificada por escrito. La ley establece que debe comenzarse por suspender al personal menos antiguo en cada especialidad y en caso de igual antigüedad por el que tenga menores cargas de familia. Si la suspensión aplicada excede de los plazos fijados y no es

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la asociación sindical, en el marco de un procedimiento preventivo de crisis homologado por el Ministerio de Trabajo, éste podrá disponer elevar las prestaciones por desempleo, de acuerdo “con las disponibilidades presupuestarias”. El mencionado Decreto 2.072/94 especifica asimismo las medidas que deberá presentar el empleador, para superar o atenuar los efectos de la “crisis”. Ellas incluyen: efectos sobre el empleo, y propuestas; modificaciones funcionales, horarias o salariales; aspectos tecnológicos y organizacionales; recalificación y formación profesional; recolocación interna/externa de los desplazados; número y categoría de trabajadores a despedir; oferta indemnizatoria de la firma, etcétera. Como puede observarse, este decreto levantó la restricción establecida por la Ley Nacional de Empleo de no poder negociar condiciones de trabajo o salariales pautadas en convenios colectivos, aunque esto es válido sólo para empresas de más de 50 empleados, las que de acuerdo con el Censo Económico de 1994, representan menos del 1% del total de empresas. Se estima que el Decreto 2.072 respondió al escaso número de “procedimientos de crisis” que se presentaban para fines de 1994, y aun cuando introdujo un incentivo al acuerdo bilateral, en los hechos podría dar lugar a una transferencia de ingresos fiscales a favor de las firmas que reducen personal (en los casos en que el mayor subsidio por desempleo derive en una menor oferta indemnizatoria por parte de las empresas). En marzo de 1995 finalmente, la ley 24.467 para PYME introdujo beneficios fiscales de dudosa probabilidad de aplicación, para los casos de procesos de crisis en pequeñas empresas. En síntesis, los procedimientos de negociación en situaciones de conflicto se caracterizaron hasta 1995 por una elevada discrecionalidad del Poder Ejecutivo, y un ajuste por dos vías alternativas fundamentales:

demanda judicial. Se excluye de este procedimiento, entre otros, los reclamos objeto de las acciones previstas en los procedimientos de reestructuración productiva, preventivo de crisis o de conciliación obligatoria previstos en las leyes 24.013 ó 14.786; las demandas contra el Estado nacional provincial y municipal, y las demandas contra empleadores concursados o en quiebra. Para cada conflicto, el “conciliador”, que debe poseer título de abogado, es designado por sorteo público entre quienes estén inscriptos en el Registro Nacional de Conciliación Laboral dependiente del Ministerio de Justicia, creado a tal efecto. Dentro de los 10 días de designado el conciliador, el Servicio de Conciliación debe citar a las partes a una audiencia, contando el profesional designado con un plazo de 20 días para arribar a un acuerdo, el cual puede ser prorrogado hasta por 15 días a propuesta de ambas partes y ante la consideración del conciliador de que ésta es conducente a la solución del conflicto. Dentro de este lapso las partes pueden ser citadas a las audiencias que se consideren necesarias. En caso de no arribarse a una solución, queda abierta la instancia judicial, aunque puede proponerse a las partes un arbitraje voluntario. Si éste es aceptado, debe firmarse un compromiso que contenga el nombre del árbitro, los aspectos sujetos a arbitraje, medios de prueba y plazos de ofrecimiento y producción, plazo para el dictado del laudo y honorarios del árbitro, y forma de pago. El laudo es recurrible ante la Cámara Nacional de Apelaciones. Las partes deben estar asistidas por un abogado o por la asociación sindical de la actividad, en el caso de los trabajadores, o por las organizaciones representativas, en el caso de los empleadores. Los letrados pueden celebrar pactos de cuota litis que no superen el 10% de la suma conciliada. El conciliador percibe por su función un honorario, que se incrementa cuando el trámite culmine en un acuerdo conciliatorio homologado o en un laudo dictado. En caso de solución el honorario es pagado por el empleador; caso contrario es abonado por un fondo de financiamiento creado a tal efecto. No habiendo llegado a una solución conciliatoria, si el empleador es condenado en costas en sede judicial, éste debe reintegrar al fondo el honorario básico del conciliador, pudiéndosele imponer un recargo de dicho honorario cuando hubiera habido un comportamiento abusivo que condujo a la frustración del trámite conciliatorio. A pesar del tiempo trascurrido desde la sanción de la ley, hacia el primer trimestre de 1997 no se había concluido aún con la organización del servicio, ni se habían fijado los montos de los honorarios.

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inflación, cuando la economía semicerrada lo permitió hasta comienzos de los años ’90, reducción del empleo, dado que la única amenaza creíble del sector empresario, e instrumento de negociación, era la reducción de la planta ocupada (ya que existía un piso a la negociación, dado por el convenio colectivo).

3. CONCILIACIÓN OBLIGATORIA PREVIA

En abril de 1996 se sancionó la ley 24.635, reglamentada en octubre de ese año, que establece la obligatoriedad de realizar una conciliación por conflictos en materia laboral, previa a la presentación de la

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la suspensión de trabajadores por hasta 30/75 días/año;

176 7.957 446 250 234 281 593 864 751 949 763 725 387 389 316 131 374 328 TOTAL

86 5 8 6 0 1 4 7 0 3 5 12 14 2 4 13 0 Sin Especificar

2

70 3.928 105 92 74 141 273 393 311 352 346 337 242 251 166 84 323 Sector Privado

368

101 3.943 333 152 160 139 316 464 440 594 412 376 131 136 146 34 4

Fuente: Centro de Estudios Unión para la Nueva Mayoría.

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En forma incipiente se observa asimismo que la posición tradicional de la justicia laboral de favorecer las posiciones sindicales en cualquier tipo de conflicto del área que se plantee ha evolucionado, aunque en forma asistemática, hacia una ponderación más equilibrada de las presentaciones de ambas partes. Subsisten sin embargo, y a pesar de este progreso tanto normativo como en la aplicación de la justicia, factores que tienden a prolongar los conflictos, cuando éstos aparecen, o a reforzar la amenaza de huelga por parte del sindicato. Estos factores son, por un lado, la prohibición que rige para la empresa, en conflictos no declarados ilegales, de despedir trabajadores, ni siquiera aun abonando la compensación monetaria completa (indemnización, artículo 245) que marca la ley de contrato de trabajo. El despido, en tales circunstancias, es simplemente ilegal. También le está vedado a la empresa contratar trabajadores temporarios en tanto el conflicto no sea declarado ilegal. En ambos casos se trata de sesgos regulatorios que favorecen la reducción de personal, antes que la renegociación de salarios o condiciones laborales, como eventualmente resultaría de admitirse contratar trabajadores temporarios durante el conflicto, para alentar la negociación sin oponer como única alternativa el despido. En los conflictos que la autoridad declara ilegales, en cambio, el empleador puede despedir con causa (es decir, sin pago de indemnización) y también puede contratar trabajadores temporarios. Son muy escasos sin embargo los conflictos declarados ilegales por parte del Ministerio de Trabajo. Aun en estos casos de conflictos ilegales, existe el riesgo de reversión de las decisiones ya que de aplicarse el arbitraje obligatorio, puede obligarse a dejar sin efecto los despidos ocurridos y las contrataciones efectuadas. Dada la baja probabilidad que existe para que un conflicto sea declarado ilegal por el Ministerio de Trabajo, las estrategias de negociación de la firma frente a la amenaza de que se inicie un conflicto que no sea declarado ilegal por la autoridad, son las siguientes:

Sector Público

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por el Decreto 2072/74, en situaciones de crisis y para empresas de más de 50 personas, es posible negociar sin el piso del convenio colectivo, desde mediados de 1996, la ley 24.635 de conciliación obligatoria introduce una instancia de mediación previa, que debería colaborar en reducir la litigiosidad.

Cuadro 1 EVOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS LABORALES

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SECTOR

Desde 1995 el campo de discusión y por lo tanto la probabilidad de lograr acuerdos que eviten los conflictos se elevó por diversas vías:

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 TOTAL

4. SÍNTESIS

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en casos donde la situación sea legalmente encuadrada como de “crisis”, renegociar las condiciones laborales establecidas en convenio, y solicitar su homologación ante la autoridad. Eventualmente la empresa puede recurrir al despido con costo de indemnización reducido (artículo 247 de la Ley de Contrato de Trabajo). En este último caso, sin embargo, existen limitaciones al despido, por la misma naturaleza de haberse declarado una situación de crisis.

NOTA 1. Ver “Guía Laboral”, editada por el Ministerio de Trabajo de la Nación, Buenos Aires, 1995.

Capítulo 5 OTRAS INSTITUCIONES LABORALES

1. ACCIDENTES Y ENFERMEDADES PROFESIONALES

A comienzos de la década de 1990, la normativa sobre accidentes del trabajo se regía por la ley 9688, sancionada en 1915. De acuerdo con esta ley las acciones prescribían a los dos años de tomarse conocimiento de la incapacidad, no existiendo plazo límite para la toma de conocimiento del infortunio por parte del trabajador, con lo cual las acciones eran imprescriptibles. Ello implicaba que las acciones legales por accidentes y enfermedades profesionales podían sobrevenir varios años después de finalizada una relación laboral, con lo que en ocasión de la transferencia de firmas (y en particular en oportunidad de la privatización de firmas públicas), se presentaba la posibilidad de la aparición de pasivos contingentes e imprevistos, por montos de consideración si la firma en cuestión era intensiva en empleo. La ley brindaba la opción de iniciar la demanda –una vez tomado conocimiento del infortunio– por la vía administrativa (ley 9688) o alternativamente por el Código Civil. Sucesivas modificaciones de la legislación en la década de 1960, siguiendo la orientación que ya marcaba la jurisprudencia, ampliaron el ámbito de aplicación original de la ley de principios de siglo, hasta hacerla extensiva a prácticamente todas las actividades económicas y para eventos muy diversos. En el año 1960, una modificación legal amplió la responsabilidad del empleador al incorporar como hecho indemnizable los accidentes ocurridos in itinere, es decir aquellos que tienen lugar durante el trayecto entre el domicilio del trabajador y el lugar de trabajo. La modificación del Código Civil en 1968 constituyó a su vez un hecho de la mayor

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trascendencia en materia de accidentes laborales, al invertir la carga de la prueba. En efecto, la nueva redacción del Código estableció que “en los supuestos de daño causado con las cosas, el dueño o guardián, para eximirse de responsabilidad, deberá demostrar que por su parte no hubo culpa o daño” (artículo 1113). La excesiva vaguedad de la expresión “cosa” derivó en que en la práctica todos los objetos, aun cosas inertes como el “ambiente laboral”, pudieran ser causantes de daño. Los montos indemnizatorios que regían para las acciones que seguían la vía administrativa eran los siguientes:

por los accidentes ocurridos “por el hecho y en ocasión del trabajo”, lo que implicaba una interpretación amplia del infortunio. La legislación original en cambio circunscribía la responsabilidad del empleador a “los accidentes ocurridos durante el tiempo de prestación de servicios, ya sea con motivo o en ejercicio de la ocupación que los emplea, o por caso de infortunio o fuerza mayor”. A partir de esta ampliación del marco eventual regido por las normas sobre accidentes y enfermedades laborales, la jurisprudencia consideró que bastaba la existencia de un nexo de causalidad mediata entre el infortunio y el trabajo para establecer la responsabilidad del empleador. Es decir que la “ocasión del trabajo” no la determina la relación de tiempo y lugar, sino la relación de causalidad entre el trabajo y el riesgo propio de la industria. Esta interpretación jurídica tuvo no sólo una consecuencia en términos de la ampliación temporal de la cobertura, sino que introdujo dentro del concepto de accidentes del trabajo las enfermedades-accidente, y adicionalmente incorporó el criterio de “indiferencia de la concausa”, que implica que basta con que el trabajo sea una causa posible en la adquisición o agravamiento de la enfermedad para que ésta sea considerada necesariamente consecuencia del trabajo, y por lo tanto susceptible de indemnización. Una reforma a la legislación realizada en 1988 introdujo explícitamente las enfermedades-accidente, en tanto que se estipuló que los exámenes pre-ocupacionales no eximían al empleador de la responsabilidad del agravamiento de las enfermedades que se detectaren. La vaguedad e imprecisión de las disposiciones legales permitieron que, a través de sentencias jurídicas que se repetían (se solían presentar miles de demandas similares contra organismos estatales o grandes empresas, patrocinadas por un estudio jurídico, o consorcio de estudios, que en la práctica presentaban un único formulario repetido por cada caso), el sistema se transformara en un sustituto del seguro por desempleo. Se trataba sin embargo de un sistema de seguro “descentralizado”, administrado por jueces, con fondos no presupuestados previstos por firmas públicas y privadas. El beneficio de litigar sin gastos unido al hecho de que el obrero se declaraba insolvente y no pagaba los costos de peritajes generaron un fuerte incentivo a iniciar demandas, y al mismo tiempo, a elevar las costas de los juicios solicitando peritajes adicionales. Esto último introducía un elemento de presión hacia la empresa (que corría con los costos de peritaje, por la insolvencia del trabajador) para llegar a un acuerdo rápido. En general, las firmas optaban por estos acuerdos extrajudiciales que implicaban costos ciertos frente a la inseguridad que implicaba la continuación de los juicios. Ello produjo notorios quebrantos en las compañías aseguradoras que carecían de elementos actuariales mínimos para definir la prima por cobertura, ya que el infortunio dependía de otros factores no predecibles (como el nivel de extorsión que se ejercía por la vía de multi-

CUADRO 1 Muerte/Incapacidad absoluta

1.000 S.D. * 100/edad

Incapacidad parcial y permanente

1.000 S.D. * 100/edad * C.R.C.

Incapacidad temporal

Hasta 1 año: 100% del salario Más de un año: se considera incapacidad permanente

S.D.: Salario Diario. C.R.C: Coeficiente de Reducción de la Capacidad.

Existía sin embargo un tope de 260 salarios mínimos sobre las indemnizaciones por vía administrativa, lo que a fines de 1991 significaba unos 25.400 dólares. Si la acción judicial se ejerce por la vía civil, no existe tope alguno sobre los montos indemnizatorios. Si bien la justicia civil cuenta con tablas para fijar dichos montos, a efectos de garantizar el ingreso que tenía el trabajador desde el momento del infortunio hasta el de su jubilación, los jueces suelen considerar estos montos sólo como una pauta de orientación, y en definitiva los montos son fijados a criterio discrecional del juez. Ello resulta evidente a partir de la elevada varianza observada en los montos reconocidos por infortunios aproximadamente equivalentes. Por otra parte, cabe observar que por ley 18.345 de 1969 (ley de procedimientos del trabajo), el obrero tiene el beneficio de litigar sin gastos, lo que significa que durante el juicio no está obligado a incurrir en erogación alguna. Con respecto a las costas del juicio, los peritos están facultados a cobrarle a la parte que gana el juicio en caso de que la otra parte se declare insolvente, algo habitual en los juicios laborales por parte del trabajador. La legislación original sobre accidentes del trabajo fue ampliando la cobertura por otras vías, más allá de su extensión in itinere y la inversión de la carga probatoria (lo que ampliaba de hecho los infortunios factibles de ser indemnizados). La legislación (y la interpretación de la jurisprudencia) fue asignando al empleador la responsabilidad

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plicar el valor de la demanda, el número de peritajes solicitados, y la particular visión del juez en cada caso). Según estadísticas de 1989 elaboradas por la Asociación Argentina de Compañías de Seguros, por cada 100 pesos pagados de prima se pagaban 127 en siniestros. El crecimiento de las primas desde 1988 era importante (por las reformas de aquel año que incorporaban las enfermedades-accidente), pero aun así los siniestros llevaban a importantes pérdidas en las compañías de seguros. A pesar de la evidencia de la crisis, la situación se sostenía en virtud de que los quebrantos de las aseguradoras eran cubiertos por el INDER (Instituto Nacional de Reaseguros), que ostentaba el monopolio estatal del reaseguro. De tal modo, si bien los siniestros eran elevados, las empresas (privadas o públicas) trasladaban parte de sus costos (por la parte no cubierta por las primas) a las compañías de seguros, que, a su vez, actuaban como meros agentes del INDER. Los déficit se transformaban en gasto público. En marzo de 1990, el INDER suspendió en gran parte del país la cobertura del reaseguro por diversas enfermedades profesionales o enfermedades-accidente. Bajo estas circunstancias, las compañías aseguradoras suspendieron las carteras y renegociaron los contratos, estableciendo franquicias, topes más bajos y primas más elevadas. Sin embargo, la nueva situación implicaba la suspensión del subsidio público (por la parte del quebranto que hasta entonces se verificaba), y la cobertura directa total a cargo de las empresas, con el consiguiente aumento de los costos laborales contingentes.

por el hecho y en ocasión del trabajo, ampliando en forma considerable el rango de eventos indemnizables. El cálculo de la indemnización se estableció en 1.000 salarios diarios multiplicados por el factor “65/edad del trabajador”, con un tope de 55 mil dólares. La modificación en la fórmula indemnizatoria implicó una reducción del 35% en el cálculo hasta entonces vigente, en que se multiplicaba por el factor “100/edad”. Sin embargo, el aumento del tope indemnizatorio hasta 55 mil dólares implicó en los hechos un incremento en las compensaciones, en especial para los salarios más elevados. Cabe hacer notar que si hubiera regido el tope de la ley previa de 260 salarios mínimos, el tope habría variado desde poco más de 25 mil dólares a 52 mil dólares recién en agosto de 1993, en que el salario mínimo nacional se elevó a 200 dólares por mes. La ley incluyó como eximente de responsabilidad la realización del examen preocupacional, en tanto se estableció la prescripción de las acciones –entre otras causas– por el transcurso de dos años desde la finalización de la relación laboral. Cabe recordar que en la norma antes vigente, la prescripción operaba a los dos años de “tomarse conocimiento” del infortunio, lo que podía ocurrir mucho tiempo después de finalizada la relación laboral. La nueva ley procuró contener los elevados costos asociados a los juicios, derivados del trabajo de abogados y peritos. En tal sentido dispuso que los honorarios de esos auxiliares de la justicia se fijen sobre la base del trabajo efectivo realizado, según la evaluación que realice el juez, lo que dejaba aun un significativo margen para la discrecionalidad. La ley no modificó la alternativa por parte de los trabajadores de optar por la acción civil, con lo que los topes sobre los montos indemnizatorios no resultaban relevantes (la mayoría de las acciones se iniciaban por la vía civil). A pesar de que la reforma apuntaba a la solución de algunos vicios de la legislación y de las prácticas judiciales vigentes hasta 1991, no alcanzaba para reducir el grado de litigiosidad del sistema. Al mantenerse la opción de iniciar las querellas por la vía del Código Civil, donde no regía el tope sobre las indemnizaciones, y al no introducir ningún costo al trabajador por iniciar las demandas –con lo que se siguió favoreciendo las demandas masivas, organizadas por estudios jurídicos–, los incentivos para presentar demandas por enfermedades del más diverso tipo (tales como problemas de columna, de audición, callos plantales o impotencia sexual) no se vieron alterados, más allá de la limitación que se introducía sobre la liquidación de honorarios profesionales y la prescripción temporal de las acciones. Por otra parte, la nueva legislación elevaba los topes indemnizatorios, con lo cual para los niveles más altos de salarios, los montos a percibir eran más elevados, y los atractivos para conductas de moral hazard se elevaban. La insuficiencia de la reforma realizada mantuvo la queja generalizada en sectores empresarios, fundada en el nivel de incertidumbre –que aunque moderado por la reforma– todavía subsis-

Las sucesivas reformas A comienzos de 1991, el Poder Ejecutivo elevó al Congreso una propuesta de reforma de la ley 9688 cuyos principales puntos incluían limitar la responsabilidad del empleador a los accidentes ocurridos exclusivamente durante la efectiva prestación del trabajo, y en el trayecto desde el domicilio del trabajador al lugar de trabajo, y se fijaba un tope de indemnización equivalente a unos 20 mil dólares. Ese tope regiría tanto para las demandas realizadas por vía administrativa como para las demandas efectuadas por el derecho común (civil) salvo que existiera responsabilidad objetiva del empleador. Este proyecto de ley fue retirado del Congreso por el Poder Ejecutivo en setiembre de ese año, enviándose uno en su reemplazo que deroga la ley 9688 y establece nuevas condiciones. El nuevo texto fue sancionado a fines de 1991 convirtiéndose en la ley 24.028. En la nueva normativa se limitó la responsabilidad del empleador al tiempo en que los trabajadores están a disposición del empleador y a los accidentes in itinere. Sin embargo, la ley extendió el campo de la legislación sobre accidentes y enfermedades, ya que a partir de entonces abarca también los daños psicofísicos sufridos por el trabajador

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tía sobre el patrimonio neto de las firmas, como consecuencia del régimen de accidentes y enfermedades. A comienzos de 1994, el Poder Ejecutivo presentó ante un comité integrado por asociaciones empresarias y sindicales, y por el gobierno nacional, un anteproyecto de reforma para la discusión, luego elevado al Congreso para su tratamiento. El proyecto fue finalmente sancionado un año después como ley 24.557 sobre Riesgos del Trabajo en setiembre de 1995, reglamentada durante el año 1996. La Ley sobre Riesgos del Trabajo actualmente en vigencia considera accidente del trabajo a todo acontecimiento súbito ocurrido por el hecho o en ocasión del trabajo, o en el trayecto entre el domicilio del trabajador y el lugar de trabajo. Para las enfermedades profesionales se adopta un criterio positivo: éstas estarán expresamente listadas, y las que no figuren como tales no serán susceptibles de indemnización. Las enfermedades o accidentes profesionales causados por dolo del trabajador o fuerza mayor extraña al trabajo, y las incapacidades del trabajador preexistentes a la iniciación de la relación laboral y acreditadas en el examen pre-ocupacional, no son materia de cobertura de esta normativa.1 La ley incluye obligatoriamente a los empleados del sector público nacional, provincial y municipal, a los trabajadores en relación de dependencia del sector privado y a las personas obligadas a prestar servicio como carga pública. El Poder Ejecutivo tiene la facultad de incorporar en el ámbito de la ley a los trabajadores que en la etapa inicial han sido excluidos: personal de servicio doméstico, trabajadores autónomos, a las relaciones no laborales y al personal de bomberos voluntarios. Básicamente la nueva legislación se resume en la obligatoriedad por parte del empleador de contratar un seguro por los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, se modifica el sistema de indemnización de pago único como regía anteriormente por un nuevo esquema de pagos periódicos, y se elimina la vía de acción por el Código Civil, excepto en el caso de dolo. Las acciones de la ley prescriben a los dos años de la fecha en que la prestación debió ser abonada, y a los dos años desde el cese de la relación laboral. Los seguros deben contratarse en una Aseguradora de Riesgos del Trabajo (ART), entidades constituidas con fin específico en esta materia, y que no pueden rechazar la afiliación por parte de ningún empleador. La única alternativa al seguro en las ART es el autoseguro, que encuentra algunas limitaciones (ver decretos 585, 708 y 719/96) esencialmente relativas a la solvencia de la compañía que se autoasegura, y a las prestaciones mínimas que deben ser cubiertas. El sector público en cualquiera de sus niveles puede autoasegurarse. En el primer año de vigencia del sistema se observa que en general existen notorias resistencias en los organismos públicos para contratar seguros por la vía de las ART, optándose en los casos de numerosos municipios por regímenes de autoseguro.

Para determinar las prestaciones se utiliza el concepto de “valor del ingreso mensual base” como la suma de todas las remuneraciones de los últimos 12 meses, o al tiempo de prestación de servicios en caso de que la antigüedad en el empleo fuera menor al año dividido por el número de días corridos en el período multiplicado por 30,4. Las prestaciones se financian con una contribución a cargo del empleador a la ART elegida. La cuota debe ser declarada y abonada con los aportes y contribuciones habituales a la seguridad social. Se definen los siguientes tipos de infortunios y sus prestaciones: –

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Incapacidad laboral temporaria (ILT): se verifica cuando el daño sufrido impide temporariamente la realización de las tareas habituales del trabajador. Transcurrido un año de ILT, ésta se considera permanente. Durante este período el trabajador tiene derecho a percibir un monto igual al valor mensual del ingreso base. Los primeros 10 días el pago está a cargo del empleador, y a partir de allí de quien cubre el seguro (ART o autoseguro). El responsable del pago debe retener los aportes y contribuciones para el sistema de seguridad social y abonar las asignaciones familiares correspondientes. Incapacidad laboral permanente (ILP): se verifica cuando el daño sufrido por el trabajador ocasiona una disminución permanente de su capacidad. Cuando tal disminución es mayor o igual al 66% se considera incapacidad total. La ILP que da derecho al pago de una prestación mensual se considera provisoria durante los primeros 36 meses, pudiéndose extender en tal carácter 24 meses más. Si la incapacidad es parcial el plazo puede ser reducido cuando exista certeza acerca de su carácter definitivo. La ILP que da derecho al pago de una suma fija tiene carácter definitivo al finalizar el período de incapacidad temporaria. Mientras la ILP se considera provisional, se abona al trabajador el 70% del valor del ingreso mensual base, reducido en el porcentaje de la incapacidad, más las asignaciones familiares. Si la incapacidad es total, se abona el 70% del valor del ingreso mensual base. Cuando se declara el carácter definitivo de la incapacidad, corresponden las siguientes prestaciones: a) Si el porcentaje de la incapacidad es menor o igual al 20% se abona un pago único de 43 veces el valor del ingreso mensual base, reducido en el porcentaje de la incapacidad y multiplicado por el coeficiente “65/edad del trabajador”. En ningún caso esta suma puede ser superior a 55 mil pesos. b) Si la incapacidad es superior al 20% e inferior al 66% corresponde abonar una renta periódica igual al 70% del valor mensual del ingreso base multiplicado por el porcentaje de incapacidad. Esta prestación está sujeta a retenciones por aportes previsionales y del sistema de seguro de salud. Esta renta, a cargo de la ART o de una compañía de seguros de retiro, se ex-

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tingue a la muerte del trabajador o cuando éste está en condiciones de acceder a la jubilación. c) Si la incapacidad es total, corresponden al trabajador las prestaciones que por retiro por invalidez establezca el sistema previsional, más la suma de pago mensual que se determina en forma actuarial según el monto integrado por la ART. El capital de integración equivale a 43 veces el valor del ingreso mensual base multiplicado por 65 y dividido por la edad del trabajador al producirse la invalidez, no pudiendo ser este último concepto superior a 55 mil pesos. d) En caso de gran invalidez corresponde además de lo descripto en el punto c) una prestación de pago mensual equivalente a 3 AMPOS a cargo de la ART. e) En caso de muerte del trabajador corresponde a los derechohabientes la pensión establecida en el régimen previsional más la suma de pago mensual complementaria según el capital integrado por la ART descripto en el punto c). Las ART están obligadas a brindar asistencia médica y farmacéutica, prótesis y ortopedia, rehabilitación, recalificación profesional y servicio funerario. La naturaleza laboral del accidente o de la enfermedad, el carácter y grado de la incapacidad, y las prestaciones en especie requeridas son determinadas por las comisiones médicas y la Comisión Médica Central del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. En caso de que un empleador autoasegurado sea patrimonialmente insolvente, las prestaciones son abonadas por un Fondo de Garantía que es administrado por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) que cuenta con los siguientes recursos: – – – –

una contribución a cargo de los empleadores privados autoasegurados cuya suma aún no ha sido establecida, las sumas recuperadas por la SRT de los empleadores con insuficiencia patrimonial, las rentas producidas por los recursos del Fondo de Garantía, un aporte a cargo de las ART que fijará anualmente el Poder Ejecutivo.

Si bien la nueva legislación tiene aún menos de un año de funcionamiento (el régimen entró en vigencia obligatoria el 1º de julio de 1996), algunas cuestiones que se pueden apreciar son las siguientes. En primer lugar, la ley dispone en su artículo 13 la existencia de un período de “carencia” de diez días, es decir que en cada evento de accidente o enfermedad profesional ese lapso inicial de ausencia en caso de incapacidad temporaria debe ser cubierto por la empresa. En otros términos, las ART sólo tienden a cubrir los casos que asumen mayor importancia, dejando la cobertura por accidentes y enfermedades profe-

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sionales de corta duración exclusivamente a las firmas. De tal modo las firmas deben “autoasegurarse” para estos eventos que se suponen poco frecuentes –pero que en los hechos tienen una frecuencia mayor que los “catastróficos”–, y de duración media (por oposición a los eventos de corta duración, como los que surgen de enfermedades inculpables simples, o los de larga duración, a partir de accidentes severos). El establecer una carencia de diez días para estos eventos, genera la necesidad de controles por parte de las firmas de mayor envergadura que los que resultarían de exigir cubrir eventos de menor duración, por ejemplo de hasta cinco días. Cuanto mayor es el período de carencia establecido, mayor es la superposición de controles médicos que se exigen vía la empresa y la ART. Es de presumir que el costo marginal de control para la firma con un día más de carencia supera el costo marginal para la ART de la disminución en un día de la carencia (ya que la ART enfrenta costos hundidos a partir de los diez días, mientras que el costo hundido para la firma es cero en el caso extremo en que se elimina la carencia). Por lo tanto es de prever que la disposición legal que estableció en diez días la carencia, implique que al mismo tiempo que se mantienen parte de los costos del régimen previo para las firmas, se superpongan los costos de las primas a las ART por los accidentes “catastróficos”, aunque tales costos no se expliciten en las primas. Relacionado con el punto previo cabe observar que si se asume jurídicamente firme el cambio que excluye la acción civil para la mayoría de los casos (es decir, si la justicia no declara inconstitucional la exclusión de la acción civil que establece la ley 24.557), la cobertura de las ART implica una clara reducción de los costos por accidentes. En caso contrario, de modificarse por parte de la jurisprudencia laboral el criterio de la ley, la cobertura por accidentes debería no sólo contemplar el autoseguro por eventos cortos (hasta diez días) y el seguro con las ART por eventos más prolongados, sino que debería mantenerse el autoseguro por la acción civil que pudiera sobrevenir.2 Sólo en estas circunstancias, el nuevo sistema podría resultar más oneroso que en su estado presente. Este aspecto que hace a la reacción por parte del fuero laboral de una iniciativa de los poderes Ejecutivo y Legislativo que introduce modificaciones importantes en las prácticas judiciales (qué debe encauzarse por el fuero civil, y qué no) pone de manifiesto el problema de coordinación de las reformas entre los distintos poderes. En este caso, la consistencia de la reforma en el plano laboral con las reformas en un campo más amplio que abarca el Código Civil,3 y finalmente las reformas en el fuero judicial. Cabe asimismo observar que la acción civil no se encuentra completamente excluida de la nueva problemática de los accidentes y enfermedades, ya que en el caso de “dolo” –es decir, en el caso de conductas que conlleven dolo por parte del empleador– se abre la instancia de la acción civil. Algunas interpretaciones jurídicas extien-

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den el concepto de dolo de modo tal que se genera incertidumbre sobre el alcance de la acción civil misma. Tal el caso del incumplimiento de normas de seguridad e higiene, que dados los altos estándares establecidos en algunas disposiciones, podría derivar en que un elevado número de firmas podría estar incursa en incumplimiento. Por lo tanto en tales casos casi toda acción por accidentes podría encauzarse por la vía civil, aun cuando no se hubiere declarado la inconstitucionalidad de la ley de accidentes. Este tema no es de importancia menor, si se tiene en cuenta que de acuerdo con la información emitida por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, a diciembre de 1996 32,75% del total de firmas (unas 123 mil), que reunían a unos 843 mil trabajadores (24% del total), se encontraban clasificadas en el nivel 1, esto es, “no cumplen con las condiciones básicas de higiene y seguridad”. Para estas firmas, de extenderse la noción de dolo al incumplimiento de la normativa de seguridad e higiene, la cobertura de las ART no implica en última instancia cobertura sobre la acción civil. En cualquier caso, más allá de que el nuevo marco normativo permitiría en principio reducir el costo promedio de la cobertura de los eventos de accidentes y enfermedades profesionales, resulta claro que tiende a reducir también la varianza de tales costos entre empresas. Éste resulta un cambio de importancia mayor respecto del esquema vigente hasta mediados de 1996, puesto que en general las empresas se enfrentaban a fenómenos de baja previsibilidad, que obligaban a previsiones por eventos que podían ser del tipo “catastrófico” (tal el caso de empresas con bajo riesgo de accidentes que debieron enfrentar demandas por el equivalente del 20% de la nómina salarial anual; tal evento no difiere significativamente de tener que asegurarse de hechos tales como un terremoto, de muy baja probabilidad, pero de alto impacto). En muchos casos la ocurrencia del evento catastrófico estaba positivamente relacionada con la salud económica y financiera de la firma: cuanto mayor su solvencia, mayor la probabilidad de extraer una renta por parte de un grupo (conformado por empleados, profesionales en el área jurídica y el sindicato) a partir de la permisiva legislación sobre accidentes. Otro aspecto que cabe evaluar en torno al nuevo marco vigente, es el que no se establece un régimen específico para las enfermedades inculpables, salvo la mención por parte de la ley (artículo 26) que las ART podrán contratar con sus afiliados un seguro para cubrir estos eventos. Cabe recordar que el evento de enfermedad inculpable está previsto en la ley de contrato de trabajo (artículo 208), donde se establece que el empleador cubre hasta 3 meses de remuneración para trabajadores con menos de 5 años de antigüedad (6 meses si el trabajador tiene cargas de familia), y hasta 6 meses de remuneración para antigüedad mayor (12 meses de remuneración si el trabajador tiene cargas de familia). Este caso de las enfermedades inculpables suele explicar una sustancial porción del ausentismo en la Argentina, estimándose que la

tasa por este concepto se ubica en torno del 3%. En la mayoría de los casos las faltas por enfermedad se deben a cuestiones leves (gripes, resfríos, etc.) que implican ausencias por períodos breves (uno o dos días) pero que tienen lugar con relativa frecuencia (una o más veces al año). A diferencia de los eventos “catastróficos” como podrían serlo un caso de hepatitis, o los que en general se asocian con el alejamiento del empleado del puesto de trabajo por períodos más prolongados, estos eventos cotidianos (es decir, más frecuentes pero de duración breve) pueden favorecer conductas oportunistas a pesar de los controles médicos que implementen las firmas (obsérvese que el trabajador tiene algún control del evento “estar o no en condiciones” de trabajar). Ya sea que el control se realice por las firmas o por terceros, o que sea contratado a una ART, existe una alta probabilidad de que los controles laxos deriven en primas más altas (si son contratadas a las ART) que recaen finalmente sobre las empresas, o que en el largo plazo deprimen el salario neto promedio, y favorecen un subsidio cruzado desde los empleados “presentistas” a los “faltadores”. Debe observarse que en la legislación argentina, la falta justificada por enfermedad no implica pérdida de premio por “presentismo”, que usualmente representa entre el 8,33% y el 10% del salario básico, por lo que existe un considerable incentivo al oportunismo. De la experiencia en el funcionamiento del segundo semestre de 1996 pueden extraerse asimismo algunas consecuencias. Por una parte, tal como era de esperar, el costo del seguro del sistema tiende a ser mayor cuanto menor el tamaño de la firma. La estadística al mes de diciembre de 1996, sobre la base de unas 377 mil empresas aseguradas y una población cubierta de 3,49 millones de asegurados, indica que las cuotas como porcentaje de la masa salarial eran las siguientes: Cuadro 2 PRIMA PROMEDIO EN RIESGOS DEL TRABAJO Tamaño del Empleador (número de trabajadores)

Cuota promedio (en %)

Porcentaje sobre el total (% de trabajadores)

1 a 10

2,61

21,5

11 a 50

2,32

21,9

51 a 500

1,54

31,7

501 a 1.500

0,85

10,0

1501 a 2.500

0,71

4,1

2501 a 5.000

0,69

5,4

más de 5.000

0,54

5,4

Total

1,53

100,0

Fuente: FIEL, sobre la base de la Superintendencia de ART.

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Si bien en la estadística agregada no se controlan las diferencias entre sectores que pueden afectar la media de cada tamaño, el resultado tiende a reforzar la presunción de que los costos de transacción son relevantes para las pequeñas empresas, lo que deriva en primas por cobertura más elevadas. Estos costos de transacción (costos fijos que se distribuyen sobre menos empleados en las PYME, y por lo tanto dan lugar a costos medios de cobertura más altos), sólo pueden tener dos vías de ser encarados: o bien se conforman grupos de PYME que actúen en forma conjunta (bajando los costos medios para la ART), o bien se reducen las prestaciones para este grupo de empresas (lo que bajaría también las primas). La prima promedio del sistema se mantiene en torno del 1,5%, con 4 sectores de actividad por sobre esa media: construcción (4,7%), agricultura (3,8%), industria manufacturera (1,9%) y minería (1,8%). Por debajo de la media se encuentran los servicios financieros, inmobiliarios y profesionales con 0,5%, los servicios sociales (0,8%), la electricidad (0,9%) y el comercio (1,2%). El transporte se encuentra en el nivel promedio. Si se comparan estas primas con los valores estimados para el sistema previo se observa una notoria disminución, particularmente en la industria manufacturera, que registraba niveles superiores al 2,5% de la masa salarial. Esta reducción de las primas contribuye a explicar, en buena medida, que el porcentaje de empresas y trabajadores con autoseguro continúe siendo muy bajo (sólo 6 empresas, con 5.900 trabajadores). Más allá de que en el mediano plazo las cuotas del sistema tiendan a ajustarse según la siniestralidad de los asegurados, cabe prever algún incremento en el tiempo de las primas en razón de que las prestaciones provisorias no están sujetas al tope de 60 AMPOS que rige para los aportes, ni al tope de 55 mil dólares previsto en la etapa inicial para las rentas periódicas. Finalmente está el aspecto que hace a los costos de la transición de un sistema a otro, que según lo señalado por algunos estudios jurídicos habría derivado en un aumento del número de acciones iniciadas en el período que va desde la sanción de la ley a mediados de 1995 hasta su puesta en funcionamiento a mediados de 1996. Incidentalmente esta observación se relaciona con la recomendación emitida por la Secretaría Laboral del partido de La Matanza. De tal modo, se habría verificado (hasta 1996) un aumento transitorio del fraude por la vía de juicios por accidentes por la vieja normativa.

2. LAS NORMAS DE SEGURIDAD E HIGIENE

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Las cuestiones de Higiene y Seguridad en el Trabajo se rigen por la ley 19.587 del año 1972, reglamentada por el decreto 351 de 1979. Todo establecimiento que ocupa 150 o más trabajadores en procesos de producción, o al menos 300 en actividades que no sean de producción, debe contar con servicios de higiene y seguridad en el trabajo y de medicina del trabajo de carácter preventivo y asistencial, bajo la responsabilidad de graduados universitarios con carácter interno. Los establecimientos más pequeños en términos de personal pueden contar con estos servicios con carácter interno o externo, a decisión del empleador. Los servicios de medicina del trabajo deben contar con al menos 3 horas-médico por día, y un técnico en Higiene y Seguridad, por cada turno. Este número de profesionales crece según el nivel de empleo del establecimiento. Asimismo deben tener como mínimo un enfermero/a por la totalidad de cada turno cuando el número de trabajadores excede de 50 en procesos de producción y de 200 en actividades que no sean de producción. El servicio de higiene y seguridad debe cumplir con un mínimo de horas/mes de profesionales en función del número de trabajadores y de los riesgos inherentes al proceso tecnológico, según categorías taxativamente indicadas. Del resumen de esta normativa surge que los requerimientos regulatorios en materia de medicina del trabajo introducen costos crecientes con el tamaño de la firma, en particular a través de la exigencia de contar con servicios internos, en lugar de permitir recurrir a la contratación externa. Las normas generales de higiene y seguridad (luminosidad, sanitarias, etc.) no discriminan por tamaño de firma. Los convenios colectivos de trabajo no contienen, en general, cláusulas relevantes en la materia. Algunos convenios señalan la obligación de proveer los elementos necesarios para la protección. Otros son más específicos en cuanto a los elementos a proveer (por ej. metalúrgicos y caucho). En algunos casos se establece la existencia de una Comisión permanente al respecto (tabaco, transporte automotor), en tanto que en otros convenios, la Comisión Paritaria Central tiene la potestad de dictar normas al respecto y efectuar inspecciones sin previo aviso (carne). A partir de la puesta en marcha de la nueva ley de accidentes del trabajo, sancionada a mediados de 1995, el tema de higiene y seguridad pasa a tener una mayor relevancia. La ley 24.557 (Ley de Riesgos del Trabajo) introduce en efecto elementos que procuran elevar el nivel de cumplimiento de las normas de higiene y seguridad, en la medida que las alícuotas que fijen las ART dependerán de éste. La ley establece que las ART y las empresas acordarán un “plan de mejoramiento de las condiciones de higiene y seguridad”. Las empresas encuadradas en el primer nivel de riesgo (máximo riesgo) son aquellas

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que no cumplen con las obligaciones básicas en esta materia y deben acordar las acciones para arribar a ese cumplimiento en el término de 12 meses. Las empresas de segundo nivel son aquellas que cumplen con las obligaciones básicas, y deben arribar en 24 meses desde la puesta en marcha de la ley al cumplimiento total de las obligaciones legales. Las empresas de tercer nivel, es decir las que cumplen con todas las obligaciones legales pueden acordar con la aseguradora planes para alcanzar el cuarto nivel (mínimo riesgo), que implica alcanzar niveles de prevención y de condiciones de medio ambiente de trabajo superiores a las establecidas en la ley de higiene y seguridad. Si el accidente de trabajo o la enfermedad profesional se producen como consecuencia de incumplimiento por parte del empleador de la normativa de higiene y seguridad, se le aplica una sanción de hasta 30.000 pesos. Sin embargo, mientras el empleador se encuentra ejecutando el Plan de Mejoramiento no puede ser sancionado por incumplimiento de las normas de higiene y seguridad en el trabajo. Se estima que si bien la introducción del problema de higiene y seguridad en la cobertura de las ART implica mayores costos para la mayoría de las firmas que no cumplían las disposiciones básicas, y aun para quienes las cumplían en alto grado, otra consecuencia de la nueva normativa es la de homogeneizar entre firmas el cumplimiento de las disposiciones de higiene y seguridad. En efecto, en la medida que en el régimen previo el no cumplimiento de la norma introducía un costo contingente que sólo enfrentaba un reducido número de firmas (las “controlables”), en el nuevo régimen se establece una cobertura uniforme que tiende a eliminar la discrecionalidad en la aplicación de las normas sólo a un subconjunto de firmas. Nuevamente en este sentido la norma reduce la varianza de costos fundada exclusivamente en la capacidad de administrar controles, y por lo tanto favorece la eficiencia del sistema.

3. HONORARIOS PROFESIONALES

El sistema de asignación de costas en los juicios en la Argentina impone que la parte perdedora se haga cargo de éstas, permitiéndose en algunos casos la celebración de pactos de “cuota litis”, es decir que se acuerda con el abogado que éste perciba honorarios sólo en el caso de ganar el juicio. Sin embargo, en el supuesto que la parte perdedora no pague el honorario regulado, o resulte insolvente, el representante legal de la parte ganadora puede reclamar el pago a su propio cliente. La regulación de los honorarios por parte de los jueces se realiza sobre la base del monto de la demanda, dentro de una banda porcentual. La Ley de Honorarios Profesionales (21.839) establece que:

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Los honorarios pactados libremente entre las partes no pueden ser superiores al 40% del resultado económico obtenido. En caso de regulación de honorarios profesionales por parte del juez, se fijan, en primera instancia, entre el 11 y el 20% del monto del proceso (definido como suma de la sentencia o transacción) para el representante de la parte ganadora, y entre el 7 y el 17% para el representante de la parte perdedora. En las actuaciones posteriores (en instancias superiores), la regulación de honorarios es de entre el 25 y el 35% de los fijados en primera instancia.4 Establece honorarios mínimos en términos absolutos, distintos de acuerdo con el tipo de proceso de que se trate.

En lo que respecta a la tarea pericial, la regulación de honorarios se realiza sobre la base de normas que los colegios profesionales respectivos realizan en cada jurisdicción, los cuales establecen porcentajes en función del monto del asunto litigado. En el fuero laboral, las características detalladas son en gran medida aplicables, aunque existe legislación propia que lo distingue. En primer lugar, en lo que hace a organización y procedimientos de la Justicia Nacional del Trabajo, la ley 18.345 establece que los jueces deben tener en cuenta el valor del litigio, la tarea llevada a cabo y las características del procedimiento laboral al momento de regular los honorarios tanto de los abogados, como de los apoderados, peritos, expertos y demás auxiliares de la justicia. Excepcionalmente, faculta a los jueces a fijar sumas inferiores a las que resultan de la aplicación de los aranceles profesionales respectivos. En ningún caso, los honorarios regulados de los letrados y apoderados de la parte vencedora pueden superar en conjunto el 20% del valor del litigio. La ley 20.744 (Ley de Contrato de Trabajo) otorga a los trabajadores el beneficio de litigar sin gastos en los procesos derivados de dicha ley, estatutos profesionales y convenciones colectivas, salvo que se demuestre la capacidad económica para costear la representación. A fin de que la gratuidad de acceso a la justicia por parte de los trabajadores no derive en el abuso de litigar sin causa fundada, la Ley de Contrato de Trabajo establece que la responsabilidad por las costas del trabajador recaen en el profesional actuante cuando los antecedentes del proceso demuestren una sobrepetición inexcusable. Respecto a la regulación de honorarios, la definición “del valor del litigio” deja la opción abierta y si bien en muchos casos se entiende por ello el monto de la sentencia, en muchos otros parece no respetarse el tope, adoptándose como criterio alternativo el de definir el monto del juicio como el monto que se demanda. Si bien la regulación de honorarios sobre la base del monto de la sentencia podría desincentivar la tarea del letrado en caso de juicios de poca monta, el tomar como base el monto de la demanda genera a su vez fuertes incentivos a demandar por sumas muy elevadas, y litigar en casos carentes de mérito.

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En relación con los honorarios por parte de los peritos, cabe observar que no existe ningún motivo por el cual el costo de la tarea pericial deba estar vinculado al monto del litigio. En particular no puede argumentarse que ello logre incentivar una opinión profesional de mejor calidad en asuntos de cuantías elevadas. Por otra parte, la solicitud de numerosos peritos derivó, en particular en el ámbito laboral, en un instrumento de presión para arribar a acuerdos extrajudiciales en vista de que, dado el monto por cobrar, los peritos pueden reclamar a la parte ganadora en caso de que la perdedora sea insolvente, y en los hechos las empresas han afrontado en forma habitual estos costos.

Diagnóstico y reformas

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Cuadro 3 ESTIMACIÓN DE LOS GASTOS LEGALES (Sin ponderar por montos de sentencia) Promedios lineales

Fuero Civil %

Fuero Laboral %

Honorario Ganador/Gasto Total

22,9

26,4

Honorario Perdedor/Gasto Total

7,8

12,0

Honorario Perito/Gasto Total

5,3

9,7

Total Honorario/Gasto Total

36,0

48,1

Indemnización Neta/Gasto Total

64,0

51,9

Los principales problemas en la materia de regulación de honorarios, especialmente en materia laboral, pueden resumirse en los siguientes puntos.

Nota: en el caso de los honorarios del abogado ganador se incluyen los pagos por acuerdos de “cuota litis”. Fuente: FIEL.

–

lente (93,2%) a lo que recibe el trabajador litigante en concepto de indemnización. La ley 24.028 sobre accidentes del trabajo de 1991 estableció la nulidad absoluta de los pactos de cuota litis en los juicios laborales, al tiempo que dispuso que los jueces deben regular los honorarios de todos los profesionales intervinientes con abstracción del monto reclamado y en función de los trabajos realizados. La problemática descripta sobre los peritos fue parcialmente enmendada por medio de la sanción del Decreto 1813/92 que ofrece a las partes litigantes en los tribunales nacionales un régimen alternativo que transfiere las rentas obtenidas por los peritos al Poder Ejecutivo. Específicamente cualquiera de las partes que opte por este régimen alternativo, obliga a la otra parte a atenerse a él. Se creó por medio del mismo un registro de peritos, martilleros y demás auxiliares en jurisdicción del Poder Judicial de la Nación. Estos peritos reciben una retribución regulada por el juez en función de la tarea realizada, mientras que el excedente de los aportes de las partes se destina al Poder Judicial. Los aportes de las partes se limitan al 3% del valor de la demanda, por cada perito solicitado (y al 1,5% en caso de que el perito sea designado de oficio). Finalmente, si bien estos costos integran las costas del juicio, el decreto limita el pago de la parte no condenada en costas al 50% de los mismos (y hasta una suma de 1.000 pesos por perito), en caso de que su oponente cuente con el beneficio de litigar sin gastos. Este límite es de 500 pesos en el fuero laboral. En enero de 1995, con la sanción de la ley 24.432 se intentó una modificación más profunda del régimen de honorarios profesionales y aranceles. La ley estableció que si bien cabe respetar los aranceles es-

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– –

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–

–

El sistema de asignación de costas implica que, independientemente del resultado del litigio, los abogados reciben una retribución; dado el mecanismo de fijación de costas, los abogados tienen incentivos para elevar el número de presentaciones y prolongar la duración de los litigios a fin de que el juez regule sus honorarios en la parte superior de la banda; no existen incentivos para no litigar causas carentes de mérito; en buena parte de las causas, los honorarios son fijados sobre la base del monto de la demanda y no basándose en la sentencia, lo que hace que se presenten demandas por montos exorbitantes; dado que los profesionales pueden “repetir” (accionar legalmente) contra la parte ganadora en caso de que la perdedora se declare insolvente, en los juicios laborales es la empresa la que siempre se hace cargo de las costas profesionales, con independencia del resultado del juicio; lo descripto en el punto anterior incentiva a multiplicar el pedido de peritajes a fin de forzar a la empresa a un arreglo, que siempre le resultará más barato que litigar; la existencia de este mecanismo de presión sobre las empresas, unido a que los abogados en general logran cobrar sus honorarios, dio lugar a la llamada “industria del juicio”.

Una encuesta realizada por FIEL5 estimó los gastos legales en la Argentina que se muestran en el cuadro 3. Esto significa que del gasto total en el juicio, el 36% en el caso del fuero civil y el 48% en el fuero laboral corresponden a pago a los profesionales intervinientes. Lo último implica que en el fuero laboral, los profesionales reciben un pago que en monto es prácticamente equiva-

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tablecidos por los colegios profesionales al momento de regular honorarios, los jueces deben adecuarlos, inclusive por debajo de sus topes mínimos, a las regulaciones que se practicaren en favor de los restantes profesionales intervinientes, teniendo en cuenta la naturaleza, complejidad, calidad y extensión en el tiempo de los respectivos trabajos.6 Independientemente de lo señalado, se establece asimismo que los jueces pueden no respetar los regímenes arancelarios nacionales o locales de los profesionales, peritos, síndicos, liquidadores y demás auxiliares cuando la naturaleza, alcance, tiempo, calidad o resultado de la tarea realizada o el valor de los bienes que se consideren, indiquen que la aplicación de los mismos ocasionan una evidente e injustificada desproporción entre la importancia del trabajo y la retribución que en virtud de las normas arancelarias corresponden. Esta ley de 1995 establece asimismo que la responsabilidad por el pago de las costas procesales, incluidos los honorarios profesionales de todo tipo correspondientes a la primera o única instancia, no pueden exceder del 25% del monto de la sentencia, laudo, transacción o instrumento que ponga fin al diferendo, debiendo el juez prorratear este monto entre los profesionales intervinientes en caso que la suma de los honorarios, regulados conforme a las leyes arancelarias locales, superan dicho porcentaje. Para el cómputo del porcentaje indicado, no se tiene en cuenta el monto de los honorarios de los profesionales que hubieren representado a la parte condenada en costas. En el caso de los peritos intervinientes, la ley dispone que sólo pueden reclamar a la parte no condenada en costas hasta el 50% de los honorarios que le fueran regulados. Otro aspecto modificado en materia de regulación de honorarios, es lo establecido en la Ley de Quiebras sancionada a mediados de 1995, que redujo los honorarios de los profesionales intervinientes. En el caso de los concursos, la regulación de honorarios pasó de entre el 2% y el 8% del valor de los activos (no pudiendo superar el 8% de los pasivos) a una banda de entre el 1 al 4% de los activos, no pudiendo superar el 4% de los pasivos, ni ser inferior a 2 sueldos de secretario de primera instancia. En los casos de quiebras, los porcentajes anteriormente vigentes eran de entre 8% y 25% de los activos realizados, limitándoselos a entre 4% y 12% de dichos activos, no pudiendo ser inferior a 3 sueldos de un secretario de primera instancia.

NOTAS 1. Un análisis detallado de los principales problemas que se enfrentaban al momento de sanción de la nueva ley, así como un compendio de la nueva normativa y reglamentación vigentes, puede hallarse en Riesgos del Trabajo. La modernización de las instituciones laborales en la Argentina, de O. Giordano, A. Torres y M. Bettiol, Buenos Aires, Fundación del Trabajo, 1996, tomos I y II.

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2. A favor de la limitación que establecería la nueva ley cabe señalar que hacia el mes de agosto de 1995 la Secretaría Laboral de la Municipalidad de La Matanza (en la provincia de Buenos Aires, un distrito industrial con más de un millón de habitantes) emitió un volante dirigido a todas las firmas radicadas en el municipio en el que se exhortaba a iniciar rápidamente acciones judiciales por accidentes de trabajo, ante la inminencia de la puesta en aplicación de la nueva ley. Ello indicaría que el fuero laboral asume que la nueva norma limita la acción civil. Sin embargo, esta actitud también pudo estar motivada por la sospecha de que podrían establecerse limitaciones a la iniciación de nuevos juicios durante el período de transición hasta la aplicación de la nueva norma. 3. Debe recordarse que en oportunidad de sancionarse la ley de convertibilidad estos aspectos de coordinación entre lo económico y lo jurídico fueron tomados en cuenta, y constituyeron un elemento central para la irreversibilidad de los cambios adoptados. 4. En algunas provincias, se fijaron recientemente topes a los honorarios que revelan el alto costo que enfrentaban -y aún enfrentan- las empresas, en materia de litigios. Así es que en la provincia de Tucumán, legislación reciente estableció como tope de honorarios el 100% del “resultado económico” del juicio. La provincia de Buenos Aires en cambio establece una banda regulatoria amplia en las instancias superiores de los juicios (entre 8 y 25% del monto del juicio). 5. La Reforma del Poder Judicial en la Argentina, Buenos Aires, FIEL, agosto de 1994. 6. Cabe observar que tanto la ley 24.432 como el Decreto 1813/92 tienen aplicación para la justicia de la Capital Federal, invitándose a las provincias a adherir al nuevo régimen.

Capítulo 6 LAS INSTITUCIONES LABORALES Y LAS PEQUEÑAS EMPRESAS1

Las empresas pequeñas se consideran frecuentemente discriminadas por la política económica, tanto en el campo tributario como financiero. De allí las habituales propuestas referidas al apoyo en materia de políticas de financiamiento y promocionales, en general, para este grupo heterogéneo y amplio de firmas. En materia laboral, sin embargo, no se han señalado frecuentemente discriminaciones en materia regulatoria que pudieran afectarlas, salvo su carácter “tomador de precios” en el sentido de su baja capacidad para influir en los arreglos institucionales a nivel agregado de un sector de actividad. Es probable por otra parte que la informalidad que caracteriza las relaciones de estas firmas con el mercado –es decir, el frecuente incumplimiento de normas y disposiciones tributarias, previsionales, y regulatorias en general– sea la principal razón que ha llevado a no realizar un detenido análisis del impacto de la regulación sobre este estrato de empresas, bajo la hipótesis que el no cumplimiento de las normas tiene el mismo impacto económico que la ausencia de normativa. Sin embargo, el no cumplimiento de las normas que se observa en muchos casos, no implica ausencia de elevados costos potenciales para las empresas más pequeñas. No sólo cabe considerar los costos asociados al castigo por el incumplimiento formal, sino cómo afectan dichas normas las decisiones de las empresas en materia de asignación de recursos. En efecto, un análisis somero de las disposiciones vigentes permite inferir que las instituciones del mercado de trabajo tienen incidencia diferencial sobre las empresas más pequeñas respecto de las de mayor tamaño. Dicho impacto diferencial se basa casi siempre en que la regulación impone “costos de transacción” mayores que deben afrontar estas firmas, y que en muchos casos son el principal impulso al incumplimiento de las normas, esto es, favorecen la

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informalidad. En algunos casos sin embargo, las normas laborales (en particular las de más reciente sanción) atenúan los costos de las instituciones laborales para las firmas pequeñas, con lo que discriminan en su favor. El propósito de este capítulo es el de destacar los casos más relevantes en uno u otro sentido (mayores o menores restricciones para las firmas pequeñas), que se derivan de la legislación y de sus recientes modificaciones.

1. LA REGULACIÓN SOBRE CONTRATACIÓN Y DESPIDO

En la Argentina se observa -como es de esperar- un menor nivel promedio de capital humano en las empresas pequeñas respecto de las más grandes. Ello implica una menor remuneración media para el mismo nivel de remuneración de convenio colectivo aplicable. Por lo tanto -teniendo en cuenta el tope de tres remuneraciones de convenio que rige en materia de indemnización por despido, por año de antigüedad computable- el costo monetario de la indemnización por antigüedad constituye una restricción que se vuelve efectiva más frecuentemente para las empresas pequeñas que para las empresas más grandes. En otros términos, los costos monetarios del régimen de indemnización por despido dan lugar a costos de ajuste más elevados para las empresas pequeñas, puesto que cada vez que ocurre un despido en estas firmas, el tope de tres salarios no constituye un límite al costo de despido como suele serlo en las firmas de mayor tamaño. Esta mayor incidencia de los costos de despido se potencia en los sectores de actividad (servicios, comercio, algunas ramas industriales) en los que se observa, a lo largo del ciclo económico, una mayor proporción de nacimientos y muertes de firmas pequeñas que de firmas medianas y grandes. En tales casos, la regulación eleva los costos de ajuste de la porción de firmas que mayor flexibilidad requieren durante esa etapa del ciclo. La compensación por preaviso (un adicional monetario en el momento del despido), y a diferencia de la indemnización por despido, se calcula sobre la remuneración efectiva y carece de topes. Por lo tanto no discrimina por tamaño de firma,2 y en tal sentido permite relativizar el impacto diferencial señalado en párrafos precedentes. Para el personal con muy baja calificación, sin embargo, la discriminación apuntada entre tamaños no parece significativa. Así por ejemplo, cuando el nivel medio de remuneración bruta es inferior a los 13.000 pesos anuales (remuneración neta mensual inferior a los 680 pesos mensuales en el área de Buenos Aires), el tope de tres salarios convencionales no opera en la mayoría de los acuerdos colectivos. De tal modo para salarios bajos, cualquiera sea el tamaño de fir-

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ma, el tope de indemnización no constituye una restricción sobre el costo de despido. Sin embargo, en cuanto se superan tales niveles de remuneración, los topes resultan operativos. Cuanto mayor la proporción de empleados afectados por el tope (y por lo tanto, en general cuanto más grande la firma) menor el impacto de la regulación sobre el costo del despido. Para una firma pequeña, dada la combinación de tecnología y personal de bajo nivel de capital humano, cualquier shock que le obligue a ajustar su dotación de personal implica costos de ajuste proporcionalmente mayores a los que enfrentaría una firma de mayor tamaño. Por lo tanto, estas firmas pequeñas tienen mayor incentivo que las más grandes a no cumplir con la regulación laboral y previsional, de donde este factor contribuye a una mayor probabilidad de encontrarlas en el sector informal de la economía. La legislación más reciente referida a empresas PYME (ley 24.467 y Decreto 737/95) redujo el costo del preaviso para estas firmas a un mes de remuneración, cualquiera sea la antigüedad del empleado, para los nuevos empleados. También establece que el cómputo del preaviso es a partir del día siguiente de su comunicación por escrito, lo que disminuye marginalmente el costo monetario. Las disposiciones reducen la incidencia discriminatoria de los costos de ruptura en estos casos, pero no los eliminan. En efecto, en términos formales, dados W: remuneración bruta normal, P: costo de preaviso, igual a uno o dos salarios (W), W: tres veces la remuneración de convenio, o nivel mínimo de W, n: número de años de antigüedad (o fracción) del empleado, se tiene que para toda empresa en la que W < W, es decir, cuando el tope no es operativo (empresas pequeñas), el costo de indemnización C será C = P + nW que se reduce a C’= W + nW < P + nW con la nueva legislación, cuando n>5. Es decir que la nueva legislación reduce el costo de indemnización futuro (la reducción sólo opera para nuevos empleados) de una firma pequeña en el caso de empleados de más de cinco años de antigüedad. Como en general W>W para firmas grandes, y cuanto mayor los niveles de capital humano (que en mayor proporción se encuentran en firmas más grandes), se tendrá que la relación entre costo del despido y los salarios de la firma3 será menor en empresas grandes (G) que en empresas pequeñas (P), es decir C(G)/W(G) < C’(P)/W(P), lo que siempre se verificará si y sólo si4

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n > W(G)/{W(G)-W} (1) En otros términos, basta que se verifique la relación (1), es decir que la antigüedad (n) del empleado supere el cociente entre el salario de la firma y el tope de 3 básicos (W), para que el costo relativo de la indemnización sea mayor para una empresa pequeña que para una grande. A modo de ejemplo, suponiendo que la remuneración para una calificación dada es de 1.200 pesos mensuales en la empresa grande, y el tope de tres básicos es de 1.000 pesos (igual o superior al salario en la empresa pequeña), entonces cuando n>6, es decir, para una antigüedad de seis años o más se verifica que la empresa pequeña enfrenta un costo relativo de indemnización superior al de la empresa grande. Esto es así aun después de la reducción del costo del preaviso5 de la nueva ley sobre las PYME. Esta relación implica que para cada nivel de salario, la regulación sobre despido induce una menor antigüedad media en las firms, más pequeñsW

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2. NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y ASOCIACIONES SINDICALES

Las pequeñas empresas formales actúan en general en mercados competitivos. En ese contexto, el salario de equilibrio tiende a igualar el valor de la productividad marginal. Dado el precio del producto, salarios determinados por la vía colectiva centralizada, que en términos de costo laboral superen los valores de equilibrio, implican que el producto marginal físico también debe superar el nivel de equilibrio. De ello se infiere que el nivel de trabajo que demandan las firmas en desequilibrio tienda a ser inferior al que demandarían bajo un régimen de negociación descentralizada. De tal modo la regulación, en la medida que eleva los costos por sobre los niveles de equilibrio, reduce el nivel de empleo esperado en las pequeñas firmas. Es posible, por supuesto, que la firma decida eludir la regulación y por lo tanto actúe “como si” la normativa no existiera. Aun en ese caso, al imputar una probabilidad positiva al evento de “ser detectada” hará que el costo laboral (que ahora incluye la prima por riesgo de ser informal, asociada al uso de mano de obra) supere el costo laboral de equilibrio, y por lo tanto la demanda de trabajo sea menor a la de equilibrio. La reciente ley sobre las PYME de 1995 establece como requisito para la homologación de un convenio colectivo de trabajo, que éste contenga un capítulo que regule las relaciones laborales de la pequeña empresa, salvo que en la actividad exista un convenio específico para las mismas. La norma establece asimismo que los convenios colectivos para pequeñas empresas no pueden ser afectados por convenios de otra actividad, y que los convenios colectivos para el ámbito de las PYME se negocian entre la representación de éstas y la entidad sindical con personería gremial. Como puede observarse, estas disposiciones no resultan operativas ya que no se elimina la ultraactividad convencional (las cláusulas siguen vigentes después de vencer el convenio), no se modifican las condiciones de representación gremial, se mantiene el principio de representación erga omnes (el convenio vale para todas las empresas de la actividad), así como también persiste la vaguedad jurídica de quiénes representan a las PYME. No obstante ello, la ley 24.467 introduce la posibilidad de adecuar algunas instituciones laborales para el nivel de las empresas definidas como PYME (definidas como empresas de hasta 40 personas ocupadas). Estas modificaciones incluyen en primer lugar la adecuación de la licencia por vacaciones a las necesidades de la firma; en segundo lugar, el pago del aguinaldo fraccionado hasta en 3 períodos, lo que facilita el giro del negocio en actividades estacionales, y, en tercer lugar –como ya se mencionó–, la posibilidad de modificar el régimen de indemnización. Asimismo se introduce la posibilidad de redefinir los puestos de trabajo de las categorías convencionales, a efectos de lograr una mayor movilidad interna. Finalmente se estipula que, más allá de la fecha de vencimiento establecida en los convenios colectivos

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de pequeñas empresas, los nuevos convenios que se celebren se extinguen de pleno derecho a los tres meses de la fecha de vencimiento. Tal como se ha señalado, la posibilidad de lograr estas adecuaciones está severamente limitada al no modificarse el régimen básico de incentivos que hace que los sindicatos y cámaras empresarias se sienten a negociar. Si bien del lado empresario existen incentivos (no siempre coincidentes)7 para introducir criterios más flexibles, la representación sindical no recibe un beneficio inmediato de tal negociación, y por lo tanto una alternativa óptima para la representación sindical es la estrategia de la inacción (esto es, la no negociación). A menos que se establezca la caducidad forzosa de los convenios, y por lo tanto la negociación se realice sobre base cero (por ejemplo, base Ley de Contrato de Trabajo), la ausencia de incentivos determina que –en tanto estas condiciones no se alteren– no se producirán mayores variantes en materia de negociación colectiva para las PYME. El intento conocido en enero de 1997 de la Federación de Empleados de Comercio por establecer un acuerdo laboral para las PYME del sector comercio, tiende a confirmar esta presunción de que la estructura jurídica en torno de la negociación colectiva favorece acuerdos de grupos que no toman en cuenta los intereses de las firmas individuales, aun cuando se elaboren por los “representantes” de tales firmas. Brevemente se pueden sintetizar las características del acuerdo y sus consecuencias en los siguientes términos. •

•

Términos del acuerdo. En forma suscinta, el acuerdo establece para las PYME del sector la posibilidad de algún fraccionamiento de las vacaciones y del aguinaldo, y eleva el período de prueba desde 3 meses hasta los 6 meses, para un máximo de 20% de trabajadores. Por otra parte introduce la cuota sindical (2,5% de la remuneración) para los trabajadores a prueba, y extiende los derechos sindicales a estos trabajadores. Asimismo determina el carácter ultraactivo del convenio, y se ratifican todas las ampliaciones homologadas en los últimos 21 años al convenio todavía vigente, el 130/75. Cabe observar que por no haber sido ratificado por la Cámara Argentina de Comercio, el acuerdo no fue homologado por el Ministerio de Trabajo de la Nación. Cuota sindical. La introducción de la cuota sindical del 2,5% sobre la remuneración de los trabajadores a prueba es el resultado de la colusión entre sindicalistas y los representantes empresarios para elevar las rentas de monopolio del sindicato. Dichas rentas cayeron entre 1995 y 1996, en la medida que los nuevos trabajadores en el sector ingresaban bajo la forma de trabajadores a prueba (en lugar de hacerlo bajo contrato indeterminado), y la economía no se formalizaba. La propuesta del acuerdo es que todo trabajador que ingrese en el sector, aun temporariamente, abone la cuota al sindicato. Por cada millón de asalariados en el sector, si el 10% está a prueba, entonces dada una remuneración media inicial de 450

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pesos, la renta sindical se eleva anualmente (si el acuerdo se hace obligatorio) en 3,4 millones de pesos por cada millón de asalariados. Dado el muy corto tiempo para el cual rige la cuota (tres meses), cabe estimar que todo este mayor ingreso es aumento de beneficios para el sindicato y la Federación, pues las erogaciones asociadas son despreciables. Jubilación compulsiva. Al ratificar el convenio original con sus modificaciones posteriores, el acuerdo pretende extender y recibir una nueva homologación del “seguro de retiro” establecido en junio de 1991, para explotar la entonces deficitaria situación del sistema previsional. Dicho “seguro” 8 es un fondo virtualmente perdido para los trabajadores, que involucra al 3,5% de las remuneraciones brutas. A diferencia del sistema nacional de pensiones, este “seguro” es obligatorio para todos los individuos y los fondos están cautivos por parte de las compañías con que el sindicato ha cerrado acuerdos. Dado que el personal de Comercio representa 15% del personal ocupado total declarado al SIJP (sistema nacional de jubilación), y que la remuneración media del sector es un 24% inferior a la remuneración media del sistema, si todos los aportantes al SIJP del sector comercio lo hicieran también a este “fondo de retiro”, se acumularían anualmente aportes por un monto del orden de unos 150 millones de pesos. Ultraactividad. El acuerdo establece que se mantendrá en vigencia por tiempo ilimitado, a diferencia de lo que se ha planteado en las propuestas oficiales de reforma laboral: los convenios deben caducar en un plazo dado, para dar lugar a negociaciones efectivas por primera vez en más de veinte años. Indemnización y fondo de capitalización. También se establece que si hay reforma del sistema de indemnizaciones, las partes integrarán una comisión para establecer “un régimen especial” para el caso de extinción del contrato de trabajo en las PYME del sector.

Si bien el acuerdo que se comenta para las PYME en Comercio introduce algunos elementos de flexibilización en las relaciones laborales, estos cambios son claramente marginales respecto de los costos que cabe pagar por ellos: aumentan los costos laborales directos y las rentas de monopolio (cuota sindical y “seguro de retiro”), mantiene la incertidumbre sobre los derechos de propiedad (al mantener el régimen de negociación colectiva centralizado y ultraactivo, que puede imponer tributos por mero acuerdo de partes), y prevé desactivar, a través de tales convenios de partes (las que no tienen capacidad de “salirse” de tales acuerdos), cualquier reforma que se introduzca en la legislación general. El riesgo al que el convenio colectivo expone a la empresa, en este caso la pequeña empresa, es que un acuerdo entre dos grupos cuya representación no puede ser discutida (la representatividad viene dada por la ley), pueda ser extendido hacia todas las empresas del sec-

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tor por la vía de la homologación por parte de la autoridad de aplicación. La cuestión de la representatividad de los firmantes (empresarios, sindicales) es una cuestión que se plantea sólo porque los acuerdos se plantean a nivel agregado. Si los acuerdos se realizan a nivel desagregado, por las partes directamente involucradas, el problema de la representatividad sencillamente no se presenta. Aparece entonces el principal problema legal asociado a la negociación colectiva: el de la potestad que tiene el Poder Ejecutivo para homologar un acuerdo que involucra a más de una firma. En efecto, si tal posibilidad le estuviera vedada al Ejecutivo, o si sólo se pudieran homologar acuerdos donde los mandantes (empresas, trabajadores) debieran ratificar previamente el acuerdo para que éste sea obligatorio, entonces no existiría técnicamente problema alguno de representatividad, o problema de agregación, pues los acuerdos tendrían en uno u otro caso la instancia de discusión entre las partes directamente involucradas.

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de 46,3 en 1990 (el salario mínimo no se actualizó durante la segunda hiperinflación, aproximándose a un nivel de 3 dólares mensuales en febrero de 1990), para volver a 4,8 en 1991, 5,4 en 1992, y 5,8 en el primer semestre de 1993. En el segundo semestre de ese último año sin embargo, el nivel del salario mínimo se ajustó desde 97 a 200 dólares mensuales, con lo que el cociente de salarios de fábrica (salarios efectivos, no básicos) a salario mínimo se redujo a 3,0, como promedio para el año 1994 , y a 3,08 en 1995. A comienzos de 1997 la relación se mantiene en torno de 3,1, es decir un 20% por sobre los niveles mínimos de la relación alcanzados a comienzos de la década del ochenta. A pesar del aumento en la dispersión salarial en la década de 1990, que implica que mayores porciones de la población se desplazan hacia los extremos de la distribución de salarios, no parece que una proporción apreciable de los asalariados se encuentren en niveles de remuneración cercanos al salario mínimo. Sin embargo, y a pesar de ello, hay tres aspectos adicionales que deben ser tomados en cuenta al evaluar el impacto de los salarios mínimos: –

3. OTRAS INSTITUCIONES LABORALES Y LAS PYME

Finalmente cabe señalar otras instituciones laborales que de una u otra forma afectan diferencialmente a la pequeña empresa. Como se verá, en general esto es así en la medida que las PYME demanden intensivamente trabajo no calificado, pues entonces la regulación discrimina en términos de empleo para este subgrupo poblacional, y favorece la informalidad. –

Salario mínimo Los grupos no calificados de trabajadores han estado habitualmente “protegidos” por la legislación sobre salarios mínimos, que desplaza la demanda en favor de los más calificados, o induce a la informalidad. En este aspecto sin embargo, resulta claro que el salario mínimo no generó presiones inflacionarias, ni parece haber desplazado a trabajadores de modo significativo en el mercado de trabajo entre 1989 y 1993. En efecto, la relación entre salarios efectivos (remuneraciones de personal de fábrica en la industria) y el salario mínimo nacional, se había mantenido como promedio en la década de 1980 entre un mínimo de 2,5 en 1983 (períodos de presión salarial por negociaciones colectivas) y un máximo de 3,4 en 1988 (períodos de deterioro relativo del salario mínimo). A partir del año siguiente, caracterizado por la hiperinflación, el salario mínimo perdió rápidamente relevancia: el cociente subió a 5,2 en 1989, saltó hasta un promedio

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–

En primer lugar, si bien la relación salario mínimo/salario efectivo no se ha modificado en promedio, se han producido cambios sectoriales de importancia entre 1995 y 1997. En particular los salarios de los sectores productores de transables están declinando en términos nominales, mientras que los salarios de los productores de servicios se han elevado en forma compensatoria. Dentro de cada grupo, a su vez, se presentan notorias discrepancias en su tendencia. Por lo tanto, para algunos sectores trabajo intensivos, con mercados de productos competitivos, la remuneración mínima puede estar actuando como un límite inferior que hasta 1994 no había resultado operativo. En segundo lugar, más allá de la comparación directa entre el salario mínimo y el de mercado, el mínimo legal actúa en forma indirecta introduciendo “pisos” de diversa naturaleza: es un “piso” para ciertos niveles en convenios colectivos (los básicos, sobre los que se “enganchan” otros adicionales), es un piso que suele interpretarse para una jornada menor a la que exige la ley (el mínimo vale para 48 horas semanales, pero en los hechos rige para contratos laborales de 40 a 44 horas), es un piso para fijar las compensaciones en contratos para desocupados, etc. En la mayoría de estos casos no se trata de pisos impuestos por la ley, pero que surgen del caracter de salario “de referencia” que tiene el mínimo legal. Aun así, en un contexto de deflación salarial el mantenimiento nominal del salario mínimo puede introducir restricciones al ajuste, frente a un nuevo cuadro de salarios y precios relativos de equilibrio. En tercer lugar, los salarios mínimos no sólo tienen impacto sobre el mercado laboral presente, sino que pueden afectar las caracte-

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rísticas del mercado laboral futuro al alterar los incentivos relativos entre estudiar y trabajar. En efecto, aumentos del salario mínimo aumentan el beneficio presente de quien ingresa al mercado laboral, y por lo tanto reducen los beneficios de “esperar” en el sistema educativo.9 Si bien estos efectos pueden haber estado presentes antes de los años ’90, en la presente década se habrían visto atenuados por diversas razones, en general vinculadas con efectos-precio: el aumento en la tasa de desempleo de corto plazo redujo el valor esperado de los ingresos en el mercado laboral (cae el salario esperado en el corto plazo), y el aumento en la tasa de desempleo de largo plazo para los trabajadores no calificados (implícito en la apertura de la economía) aumentó el valor de la educación (sube el salario esperado del trabajador calificado en el largo plazo). Sin embargo, el mismo aumento de la tasa de desempleo de corto plazo tiene también efectos-ingreso (caída en el ingreso familiar) que pueden elevar la participación laboral y reducir la tasa de asistencia al sistema educativo en el corto plazo.

Situaciones de reestructuración

En suma la regulación sobre salarios mínimos pareace haber atenuado sus efectos negativos sobre la demanda de trabajo en la presente década, aun cuando aparecieron costos de ajuste que antes estaban ausentes (por el efecto de flexibilización que introducía una alta inflación). Por el lado de la oferta de trabajo, el impacto de la regulación en los años ’90 es ambiguo, pudiendo acompañar algún incremento de corto plazo en el año 1995, que se corresponde con alguna reducción de la asistencia educativa en el mismo período. Desde el punto de vista de las pequeñas empresas, la política cautelosa sobre salarios mínimos que se llevó a cabo entre 1989 y 1997 permitió mantener acotado el impacto de esta regulación sobre las decisiones de demanda de trabajo, y sobre la oferta disponible para este grupo de firmas.

Tiempo de trabajo Las regulaciones que afectan la tasa de utilización del factor trabajo en la forma de límites (superior o inferior) sobre horas de trabajo, distribución del tiempo disponible en la semana, mes o año, así como las normas sobre reemplazos temporarios, establecen limitaciones generales que resultan tanto más restrictivas cuanto menor el tamaño de la firma. Esta característica de mayor flexibilidad requerida por la pequeña empresa está reconocida en la legislación comparada (en particular la europea), que suele liberalizar las restricciones que se imponen tomando como base las firmas más grandes.

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La legislación en la materia estuvo en general dirigida a facilitar el ajuste en empresas grandes. En marzo de 1995, la ley de las PYME introdujo en su artículo 98 una fórmula que puede suponerse esencialmente declarativa en el actual contexto de restricción fiscal, y de déficit que presenta el Fondo de Empleo: cuando la extinción del contrato de trabajo tenga lugar a través de un proceso preventivo de crisis, el Fondo Nacional de Empleo podrá cubrir total o parcialmente los montos de indemnizaciones para estas empresas.

Registros simplificados A partir de las disposiciones de la ley 24.467 de marzo de 1995 las PYME pueden sustituir los libros y registros exigidos por diversas normas legales por un único registro denominado Registro Único de Personal. Al igual que en el caso antes citado de situaciones de reestructuración, en la mayoría de los sectores (es decir con la excepción del trabajo agrario, trabajo a domicilio, etc.) esta consolidación de libros parece de carácter casi declarativo. En efecto, la misma no importa un cambio sustancial respecto de la situación antes vigente, en la que las empresas sólo debían llevar el libro establecido en el artículo 52 de la ley de Contrato de Trabajo.

Normas de higiene y seguridad Los establecimientos pequeños en términos de personal pueden contar con los servicios de medicina del trabajo con carácter interno o externo, a decisión del empleador. De la normativa surge que los requerimientos regulatorios en materia de medicina del trabajo introducen costos crecientes con el tamaño de la firma, en particular a través de la exigencia de contar con servicios internos, en lugar de permitir recurrir a la contratación externa. Sin embargo las normas generales de higiene y seguridad (luminosidad, sanitarias, etc.) no discriminan por tamaño, lo que tiende a establecer niveles mínimos que pueden resultar exigentes para las firmas más pequeñas, y en cambio débiles para las firmas más organizadas. Esta inadecuación de normas ha sido el fundamento del artículo 104 de la ley 24.467 (PYME) que establece –por el momento con carácter también declarativo– que las normas “deberán considerar, en la determinación de exigencias, el número de trabajadores y riesgos existentes en cada actividad...”.

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La imposición al trabajo La elevada tributación sobre el factor trabajo en la Argentina, los costos de transacción (que imponen las normas y procedimientos tributarios) decrecientes con el tamaño de las firmas, así como la baja capacidad de fiscalización de los organismos de control, derivaron en un elevado grado de incumplimiento de la normativa sobre seguridad social y tributaria en general por parte de las empresas más pequeñas. El análisis del impacto de la imposición al trabajo para las pequeñas empresas no difiere en este aspecto del análisis del impacto de la tributación en general, en la medida que se imponen costos de transacción relativamente más altos a estas empresas, y a la vez se mantiene una baja probabilidad de detección de parte de quienes no cumplen con la normativa. Ello genera fuertes incentivos a la informalidad, que en la legislación comparada tienden a ser tratados por la vía de mecanismos tributarios más simplificados para las empresas pequeñas. Ello tiene por objeto no sólo reducir los costos de transacción para las firmas, sino también volver automáticos los mecanismos de control.

NOTAS 1. El presente capítulo se basa en parte en el capítulo 5.2, págs. 197 a 255, del libro Las Pequeñas y Medianas Empresas en la Argentina, Buenos Aires, FIEL, 1996. 2. La discriminación se basa en la discrepancia entre remuneración efectiva y remuneración (tope) de convenio, y en el hecho que mientras la segunda es constante para todo tamaño de firma, la remuneración (formal) efectiva es menor cuanto menor el tamaño de firma. 3. Dicha relación C/W es un índice del impacto de la regulación, que afecta los incentivos de las firmas a la rotación de personal. Cuanto mayor el índice, menor el incentivo a rotar. 4. Con W(P)=W se requiere n > W(G)/{W(G)-W(P)}. La derivación de estos resultados parte de la desigualdad C(G)/W(G)= {2W + nW}/W < {W(P) + nW(P)}/W(P) = C(P)/W(P). Se supone una antigüedad de al menos 5 años. 5. Para los casos en que rige el preaviso de dos meses (todos los empleados actuales en empresas pequeñas y los empleados en empresas grandes, con 5 o más años de antigüedad), la desigualdad es más sencilla, pues para que el costo relativo en empresas pequeñas supere el costo relativo en empresas grandes sólo se requiere que W(G)>W, es decir basta con que el salario efectivo en la empresa grande supere el tope de básicos. 6. Según un relevamiento del Estudio Kritz/Mora y Araujo, entre fines de 1995 (noviembre y diciembre) e igual período de 1996, los contratos por tiempo determinado (que incluyen estas modalidades) se expandieron en 41,8% entre las empresas medianas (50 a 199 ocupados), 82,2% en empresas grandes (más de 200 ocupados), y 97,7% entre las empresas pequeñas (10 a 49 ocupados).

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7. En diversas ramas de actividad, las empresas más grandes suelen imponer condiciones salariales y laborales en general que las empresas más pequeñas no pueden satisfacer. Ello tiende a expulsar a las firmas más pequeñas de estos mercados, generalmente de naturaleza oligopólica (o proveedores del sector público). En estos casos existe una clara disociación entre los intereses de las empresas más grandes y de las más pequeñas, y un incentivo a la colusión entre firmas grandes y sindicatos. 8. Véase “Jubilación compulsiva, instrumento equivocado”, Ambito Financiero, 29 de julio de 1991, pág. 14. 9. Véase Minimum wages and school drop-outs in Chile, Ricardo Paredes y Alejandra Sanhueza, Departamento de Economía, Universidad de Chile. 1995.

Parte II

LAS INSTITUCIONES EN LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

INTRODUCCIÓN

Las últimas dos décadas permiten observar algunas regularidades en materia del funcionamiento de los mercados de trabajo, en particular en lo que hace al impacto que tiene en ese funcionamiento el diseño de instituciones que reglan el funcionamiento del mercado laboral. Esas experiencias han sido documentadas en muchos estudios comparados, entre otros algunos realizados por la OECD1 y por el Banco Mundial.2 Tales regularidades no permiten sin embargo identificar en todos los casos las consecuencias de los cambios de políticas, o cambios de instituciones, sobre la performance del mercado laboral. Ello es así, en la medida que las comparaciones se formulan entre países con diferentes contextos institucionales (en un sentido amplio), diferentes dotaciones factoriales, y que muchas veces experimentan shocks de diversa naturaleza, y/o introducen cambios regulatorios que afectan simultáneamente diversas dimensiones de la economía. Aun así, el análisis de algunas experiencias más estilizadas (ya sea por el tiempo involucrado que permite un mejor control de las observaciones, como por la amplitud de las reformas realizadas) tiene el interés de proveer una suerte de respuesta a un problema de dinámica comparada: ¿cómo se vería afectado el equilibrio de un sistema y cuál sería su trayectoria en el tiempo, dadas las condiciones iniciales (la situación de partida), si experimentara un conjunto de cambios en sus reglas de funcionamiento, y en la constelación de variables exógenas (aquellas que no están bajo el control de la autoridad de la política económica)? Este “experimento” de ver el resultado en otra economía de cambios de políticas no es, por supuesto, un experimento controlado: se han alterado simultáneamente las ecuaciones de ajuste y las variables exógenas. ¿A cuál o cuáles de estos cambios debemos imputar la

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trayectoria observada del sistema? Esta incertidumbre no puede despejarse sino con nuevos análisis de otras experiencias que muestren los mismos cambios de reglas, bajo diferentes constelaciones de variables exógenas. Por supuesto, la teoría económica brinda siempre el apoyo inestimable de proporcionar un esquema racional de interpretación de los fenómenos en todos estos casos. La discusión anterior sienta las bases para la polémica en cuanto al impacto que cabe esperar de la reforma de las instituciones laborales sobre el comportamiento de las variables que caracterizan el mercado laboral (las variables “de estado” del sistema). Habrá polémica (es decir, habrá interpretaciones eventualmente divergentes acerca de los resultados de un “experimento” de reforma dado) en tanto se comparen experiencias en las que se encuentre al menos una diferencia, ya sea en el contexto institucional (en los diversos mercados de la economía), o en los niveles de las exógenas relevantes para cada economía. Pero es posible también establecer límites a esta discusión. En efecto, hay algunas cuestiones que deben establecerse con precisión a efectos de hacer fructífera una eventual polémica, y ello incluye: 1. Los conceptos básicos de la discusión deben ser cuidadosamente definidos ab initio. Conceptos tales como “régimen laboral flexible”, “descentralización de la negociación”, o “desregulación del mercado” son en sí vacíos de contenido si no se explicita el contexto normativo preciso al que se hace referencia. 2. La medición de los hechos económicos no puede constituirse en un hecho aislado, sin teoría que la sustente, pues en tal caso se carece de estructura para una explicación. La formulación hipotético-deductiva requiere que las mediciones deban fundarse en conceptos de teoría económica. Esta observación no es menor, pues midiendo sin teoría es concebible desarrollar cualquier polémica (de una medición no basada en teoría se suele seguir una teoría ad-hoc). En tal sentido, debemos preferir la medición y el análisis basado en teoría, a la medición sin teoría. 3. Finalmente es de esperar que la acumulación de evidencia en forma sistemática, es decir controlando en la mayor medida posible los “experimentos”, o acumulando mayor evidencia sobre experimentos previos, colabore en reducir el margen de incertidumbre del análisis. Con el objeto de favorecer este tercer aspecto, es decir un mejor conocimiento de otras experiencias de funcionamiento de los mercados laborales en condiciones de desequilibrio, hecho particularmente relevante para la Argentina a mediados de la década del noventa, se presentan a continuación dos trabajos especialmente desarrollados por prestigiosos economistas que residen fuera de la Argentina. El primero de ellos ha sido elaborado por Ricardo Paredes, economista con vasto conocimiento en materia de análisis del mercado la-

INTRODUCCIÓN

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boral chileno (y de otros países de América latina), quien toma el punto de vista de revisar no sólo la experiencia chilena desde su propio punto de vista, sino haciendo una síntesis de la profusa literatura escrita sobre la “experiencia chilena” en la última década. El segundo capítulo ha sido escrito por Hugo Hopenhayn, economista especialista en el análisis de los mercados de trabajo que ha trabajado en los Departamentos de Economía de las universidades de Minnessotta, Stanford, y Rochester en los Estados Unidos, y en la Universidad Pompeu-Fabra en España. Su trabajo se vincula con el intento de explicar las velocidades de ajuste implícitas en diversos diseños institucionales, frente a shocks que afectan el nivel de empleo, la tasa de actividad y la tasa de desempleo, en particular en el caso de los Estados Unidos y en el español. Tal como surge del análisis, las diversas “velocidades de reacción” observadas en las distintas experiencias se relacionan con diversas cuestiones, algunas directamente relacionadas con las instituciones laborales (arreglos para la negociación salarial, diferencias en salarios mínimos, mecanismos de seguro por desempleo, etc.) y otras con aspectos sólo indirectamente relacionados (probabilidad de migrar entre regiones, etc.).

NOTAS 1. The OECD Jobs Study. Part 1. Labor market trends and underlying forces of change; Part 2. The adjustment potential of the labour market. París, 1994. 2. Particularmente por el Economic Development Institute.

Capítulo 8 PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO: ESTADOS UNIDOS, COMUNIDAD EUROPEA Y ESPAÑA* HUGO A. HOPENHAYN Universidad de Rochester y Universitat Pompeu-Fabra

1. INTRODUCCIÓN

El proceso de aumento en la tasa de desempleo argentino ha abierto nuevos interrogantes. Dada la escasa experiencia con episodios de elevado desempleo en la Argentina, parecería útil examinar la experiencia de otras economías. A tal efecto, en este trabajo presentamos un análisis del mercado de trabajo en Estados Unidos, considerado uno de los menos regulados en el mundo, y de la Comunidad Europea y España, en el otro extremo del espectro de regulación. Este conjunto de países presentan también un marco interesante, puesto que durante las décadas de los ochenta y noventa ha tenido experiencias muy distintas con el desempleo. Estados Unidos ha tenido oscilaciones, algo fuertes, de la tasa de desempleo en torno de un nivel medio de alrededor del 6%. En contraste, los países comunitarios, y en particular España, han exhibido una marcada tendencia al aumento del desempleo. El caso español es probablemente uno de los más extremos, pasando de un nivel de desempleo de menos del 5%, a principios de la década del setenta a más del 20% en la actualidad. ¿Qué puede aprenderse de estas experiencias? Son al menos dos las preguntas que uno quisiera responder. En primer lugar, dado los ajustes observados en estas economías, ¿volverá a niveles normales la tasa de desempleo en la Argentina? y, en ese caso, ¿cuánto tiempo

* Este trabajo fue hecho en colaboración con Estela Hopenhayn. Agradezco los comentarios de Juan Luis Bour y la generosidad de Steve Davis quien me brindó los datos sobre desempleo regional en Estados Unidos.

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tardará en hacerlo? En segundo lugar, ¿qué políticas pueden implementarse para reducir el desempleo? Desde un punto de vista teórico, la respuesta a estas preguntas requiere entender cuáles son las causas del desempleo. Existe sin duda consenso entre los economistas de que la tasa de desempleo normal en una economía saludable no ha de ser cero. El proceso de crecimiento económico requiere reasignaciones importantes en los recursos de una economía, y en particular en el trabajo. Esta reasignación lleva necesariamente a desajustes en las ofertas y demandas locales de trabajo y por consiguiente a una situación de desempleo. Se admite entonces, que hay alguna tasa friccional de desempleo mínima. Por encima de esta tasa, otras características particulares de una economía, como la intensidad de las reasignaciones y las instituciones del mercado de trabajo, hacen que la tasa esperada de desempleo sea aun mayor. Siguiendo el término acuñado por Friedman (1968) y Phelps (1968), podemos denominar a este nivel de desempleo la tasa natural. La tasa natural tiene sentido como punto de referencia, pero cabe esperar que el comportamiento cíclico de la economía lleve a oscilaciones, más o menos fuertes, de la tasa de desempleo en torno de ella. Más allá de este comportamiento cíclico, también cabe esperar que ciertos cambios de importancia en la economía lleven a una reasignación mayor que la normal –como es el caso de la apertura– y produzcan desviaciones relativamente grandes de la tasa natural. ¿Cuál es el grado normal de persistencia en estas desviaciones? En este trabajo presentamos información de los mercados de trabajo de Estados Unidos, la Comunidad Europea y España, a fin de poder contar con mayores elementos para responder a esta pregunta. En la segunda sección, se analiza la experiencia de empleo agregada en estos países. La tercera sección explora los ajustes en los mercados regionales de trabajo en Estados Unidos. La cuarta sección documenta los ajustes regionales para las regiones del bloque comunitario y las regiones de España. Finalmente, en la quinta sección, se presenta evidencia sobre la reinserción laboral de trabajadores desplazados en Estados Unidos.

167

PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO

Figura 1 TASAS DE DESEMPLEO 25

20

15

10

5

0 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 España

EE.UU.

Comunidad Europea

Unidos. En contraste, en 1994 la tasa media en los países comunitarios (11,4%) llegó casi a duplicar la de Estados Unidos. (6,0%), mientras la de España se situaba cuatro veces por encima de ésta (23,8%). Es interesante observar el comportamiento cíclico de la tasa de desempleo en Estados Unidos, que sigue marcadamente el ciclo económico en dicho país. Los niveles más altos de desempleo corresponden a las dos crisis del petróleo (1973/1975 y 1979/1981), llegando a su máximo (9,5%) en los años posteriores a esta crisis (1982 y 1983). En un plazo de cinco años, la tasa volvió a los niveles anteriores a la última crisis. Es difícil, sin embargo, extraer de aquí conclusiones sobre la velocidad a la cual las desviaciones de la tasa natural de desempleo son eliminadas, ya que esta recuperación coincidió con una reversión de la tendencia ascendente de los precios del petróleo. El grado de persistencia observado en estas series puede cuantificarse con un simple modelo estadístico. Supongamos que la tasa de desempleo U(t) sigue un proceso autorregresivo de primer orden: U (t) = a + r U (t-1) + e (t)

(1)

2. LA PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO AGREGADO

En esta sección se analiza la evolución de la tasa de desempleo agregada en Estados Unidos, la Comunidad Europea y España. La figura 1 presenta las series de desempleo correspondientes, desde el año 1965 hasta 1994. Al principio de este período, la tasa de desempleo media en la Comunidad Europea y la de España se situaba en torno del 3%, algo por debajo de la tasa correspondiente a Estados

donde e (t) es un shock estándar, con media cero. El coeficiente r mide el grado con que un shock en el período t-1 persiste en el período t. En ausencia de shocks, es decir, si e (t) = 0 en todos los períodos, la tasa de desempleo converge a su nivel estacionario U* = a/(1-r). Consideremos el efecto de corto y largo plazo de un shock inicial que aumenta la tasa de desempleo 1% por encima de este nivel, es decir un valor de e (0)=0,01. Tras este shock, la tasa en el período inicial será U(0) = U*+0,01. Suponiendo que el shock es transitorio y que para t >0

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no hubiera ningún shock adicional, es decir e(t)=0, la tasa de desempleo en t estará dada por: U (t) = U *+r t e (0) El valor estimado del coeficiente r para la tasa de desempleo en Estados Unidos es 0,788, lo que indica que en cada año la brecha entre la tasa de desempleo y su nivel estacionario, se reduce un 21,2%. Los países de la Comunidad Europea (CE), y en particular España, muestran un crecimiento sostenido de la tasa de desempleo durante la década del setenta y principios de la del ochenta. Éste es un fenómeno cuya magnitud y persistencia aún no han encontrado una explicación adecuada. Si bien hay una serie de factores que parecen haber contribuido al aumento de la tasa de desempleo, no hay consenso entre los economistas sobre cuáles han sido las verdaderas causas.1 En un estudio reciente, Blanchard y Katz (1996) consideran las distintas alternativas. A continuación detallamos brevemente las conclusiones de su análisis. En primer lugar, durante la década del setenta, la crisis del petróleo y la disminución en la tasa de crecimiento de la productividad estuvieron acompañadas por un aumento considerable en la participación del trabajo en el ingreso nacional (véase Bruno y Sachs, 1985). Si bien ésta podría ser una causa importante del incremento observado en la tasa de desempleo durante la década de los setenta, no puede explicar la evolución posterior. En primer lugar, tras la drástica reducción en los precios del petróleo a mediados de la década del ochenta, la tasa de desempleo se mantuvo a niveles muy superiores a los de principios de la década. Por otra parte, en muchos países europeos la participacion del trabajo en el ingreso nacional se encuentra hoy en los niveles más bajos de la posguerra. En segundo lugar, se ha considerado como posible explicación el elevado costo del trabajo en Europa, donde la brecha entre dicho costo y el salario es muy superior a la observada en Estados Unidos. Según Blanchard y Katz, la evidencia en este sentido es algo tenue, ya que un análisis comparativo entre los distintos países europeos no muestra una correlación importante entre esta brecha y las tasas de desempleo o los cambios en ellas. En tercer lugar, se encuentran las restricciones legales al despido y la contratación, que son prácticamente inexistentes en Estados Unidos y muy importantes en los países comunitarios. En cuanto a esta causa, cabe una serie de comentarios. Por un lado, países europeos con costos similares, como lo son España y Portugal, muestran un comportamiento muy distinto en las tasas de desempleo (véase Blanchard y Jimeno, 1995). Por otra parte, las restricciones legales han existido desde hace mucho tiempo en Europa y, más aún, durante la década del ochenta se introdujeron reformas en muchos países de la CE tendientes a flexibilizar el mercado de trabajo, sin que esto cam-

PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO

169

biara la tendencia observada.2 En particular, las políticas de desregulación del mercado laboral español de mediados de la década del ochenta no parecen haber revertido la tendencia observada en la evolución del desempleo en ese país, aunque sí podrían explicar la mayor volatilidad observada con posterioridad a estos cambios.3 En cuarto lugar, se ha destacado que una diferencia importante entre el desempleo en Estados Unidos y en los países comunitarios es su duración. Mientras que en Estados Unidos la mayoría de los desocupados muestran períodos relativamente breves de desempleo, en la CE hay un número significativo de desocupados de larga duración. Esto en parte podría explicarse por un seguro de desempleo considerablemente más generoso, que reduce los incentivos a la búsqueda de trabajo. Las estimaciones de Arellano, Bentolila y Bover (1996) para el caso español sugieren que este efecto puede ser muy importante. Para el grupo de trabajadores de mayor participación laboral, la probabilidad de conseguir empleo en los primeros meses de desempleo llega a ser dos veces superior para aquellos que no reciben seguro.4 Finalmente, una nueva línea de investigación atribuida a Krugman (1994) sugiere que los cambios observados en la composición de la demanda de trabajo durante este período, que han favorecido la demanda del trabajo calificado, pueden ser un factor explicativo importante. Según Krugman, estos cambios han ido aparejados de aumentos en los salarios mínimos y en los beneficios sociales para los desocupados, lo que podría explicar el aumento en la tasa de desempleo de los trabajadores de menor calificación. El estudio de Blanchard y Katz arroja así un cierto escepticismo sobre la posibilidad de encontrar una explicación simple y unidimensional al fenómeno del desempleo europeo. En el caso particular de España, los elevados costos de despido y otros factores que afectarían directamente a la demanda de trabajo parecen estar en un segundo lugar, comparados con los efectos negativos sobre la búsqueda de trabajo derivados de la política de protección al desempleo. La tendencia experimentada en la tasa de desempleo impide hacer inferencias sobre la velocidad a la que el desempleo se ajusta frente a shocks transitorios. Si bien un análisis estadístico similar al realizado para la serie temporal de desempleo en Estados Unidos indica niveles de persistencia cercanos a la unidad, el cambio estructural observado en las series de la CE y España impiden llegar a esta conclusión. En particular, si uno restringe el análisis en el caso español al período posterior a la reforma laboral de 1984, se obtiene un coeficiente r estimado de 0,87.

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PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO

Figura 3 CONTRATOS MILITARES: ESTADOS

3. LA PERSISTENCIA DEL EMPLEO Y DEL DESEMPLEO REGIONAL EN ESTADOS UNIDOS 2.500

En la sección anterior utilizamos información agregada de las tasas de desempleo en Estados Unidos, la CE y España para analizar las propiedades del ajuste del desempleo frente a perturbaciones en dichos países. Los shocks económicos regionales son por lo general más grandes y persistentes. La información de empleo regional de los Estados Unidos permite entonces realizar un análisis más pormenorizado del tema. El análisis que presentamos en esta sección se basa en un reciente estudio de Davis, Loungani y Mahidhara (DLM, 1996), que considera el impacto que han tenido una serie de shocks externos a las regiones, sobre la evolución del empleo y desempleo en ellas. Los shocks más importantes considerados por DLM son la reducción en los gastos militares y la crisis del petróleo. La figura 2 presenta la evolución del presupuesto de contratos militares en Estados Unidos desde 1957 a 1992. Los picos corresponden a la guerra de Vietnam y el auge en la carrera armamentista en los años de Carter y Reagan. La caída en los gastos militares tras estos picos es marcada, llegando a superar el 30%. La figura 3 detalla los gastos militares en los cuatro estados con mayor presupuesto militar en el período inicial: California (CA), Connecticut (CT), Delaware (DE) y Washington (WA). Todos estos estados muestran oscilaciones muy fuertes en el gasto militar. Además de los ciclos señalados más arriba, se observa en el caso de Delaware y Washington una caída inicial importante, tras los años de guerra fría.

2.000

1.500

1.000

500

0 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 CA

CT

DE

WA

Figura 4 DESEMPLEO REGIONAL 14

Figura 2 CONTRATOS MILITARES (En dólares constantes)

12

10

26.000 8

24.000 22.000

6

20.000 4

18.000 16.000

2

14.000 0

12.000

1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

10.000

CA

1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

CT

DE

WA

172

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PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO

La Figura 4 presenta la evolución de las tasas de desempleo en estos estados. Puede observarse un marcado aumento en la desocupación a principios de la década del setenta, muy probablemente causada por la reducción de los gastos militares tras la finalización de la guerra de Vietnam. En particular, la tasa de desempleo aumentó en el estado de Connecticut del 3% en 1969 al 8% en tan sólo dos años. Resulta difícil analizar la evolución posterior a este ajuste, ya que las dos crisis del petróleo ocurrieron poco tiempo después. Más adelante retomaremos el tema, presentando resultados de la estimación de un modelo estadístico utilizado por DLM. Una conclusión que se desprende de dicho estudio es que los shocks del petróleo tuvieron un impacto en el empleo muy superior a la reducción de gastos militares. La persistencia del desempleo a nivel regional puede analizarse con un modelo estadístico similar al utilizado en la sección anterior. El siguiente modelo de componentes de varianza, utilizado por DLM, permite descomponer los factores que determinan las variaciones regionales y temporales en las tasas de desempleo en tres categorías: Ust = gt + as + est

(2)

est = res,t-1 + hst

(3)

Ust es la tasa de desempleo en el estado s en el período t; el término gt es un componente cíclico que afecta a todos los estados por igual en el período t; el término as captura las diferencias en las tasas de desempleo natural entre regiones. Finalmente, est representa el componente cíclico de empleo regional, similar al que consideramos en la sección anterior, con un nivel de persistencia r que se supone idéntico para todas las regiones. Nótese que si nos abstraemos de los componentes gt y as, el modelo estadístico es idéntico al correspondiente a la ecuación (1). Al igual que en la sección anterior, el componente r mide la velocidad de ajuste hacia la tasa natural. A diferencia del desempleo nacional, el ajuste también incluye posibles flujos migratorios. El cuadro 1, extraído de DLM, presenta las estimaciones del modelo estadístico de componentes de variación. En la primera columna, se presentan los resultados de la estimación utilizando como variable dependiente la tasa de desempleo. La variable dependiente en la segunda columna es el empleo regional per cápita. Nótese que el componente cíclico puramente regional explica un 71% de la varianza total.5 La persistencia del desempleo regional es de 0,70, indicando que en un año se elimina un 30% del desequilibrio en la tasa de desempleo resultante de un shock regional. El ajuste en el desempleo tras un shock regional se explica por varios factores: cambios en las tasas de actividad, creación de nuevos empleos y migraciones. Según el trabajo de Blanchard y Katz (1992), este último componente cumple un rol importante en la estabilización regional del desempleo de Estados Unidos. ¿Qué lecciones pueden ob-

Cuadro 1 MODELO DE COMPONENTES DE VARIACIÓN Variable dependiente

Tasa de desempleo

Media de la variable dependiente Desvío estándar de la variable dep. (su)

Empleo/Población

5,96

41,16

Desvío estándar de los efectos fijos del estado (sa) Desvío estándar de los efectos fijos temporales (sg) Desvío est. del componente cíclico regional (se) Desvío est. del shock regional (sh)

2,21 1,38 1,44 1,86 0,82

5,24 2,87 3,19 2,93 0,79

sa2 /su2 sg2 /su2 se2 /su2

0,39 0,43 0,71

0,30 0,37 0,31

r

0,70

0,87

R2

0,86

0,977

Fuente: Davis, Loungani y Mahidhara, 1996.

tenerse de aquí para el proceso de ajuste en un país como la Argentina? Si bien es posible que las migraciones de trabajadores de países limítrofes puedan jugar algún rol en el ajuste, la magnitud de dichos flujos no se compara con el nivel de migraciones interregionales en Estados Unidos. De esta manera, las estimaciones sólo pueden interpretarse como una cota superior a la velocidad de ajuste. En cambio, si uno considera como variable de interés el empleo per cápita, la velocidad de ajuste frente a un shock negativo resulta inferior a la correspondiente a la tasa de desempleo: sólo un 13% de los empleos perdidos a causa de un shock negativo a la región se recuperan después de un año.6 La diferencia no sorprende, precisamente por el papel que juega la migración en los desequilibrios regionales. En ausencia de migraciones, cabría esperar una recuperación más rápida del empleo per cápita en la región. De este modo, la velocidad de ajuste del empleo per cápita regional puede interpretarse como una cota inferior a la velocidad de ajuste. El modelo estadístico de componentes es útil como herramienta descriptiva del proceso de ajuste del desempleo o el empleo regional. ¿En qué medida es útil para hacer inferencias sobre la posible velocidad de ajuste tras un cambio estructural? A tal efecto, es necesario distinguir los cambios en el empleo debidos a una sucesión de shocks que pueden estar correlacionados en el tiempo –como es el caso de los shocks al precio del petróleo o los gastos militares– de aquellos cambios que son atribuibles a las fricciones normales del ajuste. A efectos de captar, en parte, estas diferencias, DLM estima un

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Figura 5 EMPLEO, DESEMPLEO Y TASA DE ACTIVIDAD RESPUESTA A UN INCREMENTO DEL PRECIO DEL PETRÓLEO 0,4 0,2 0 -0,2 -0,4 -0,6 -0,8 -1 1

2

3

4

Desempleo

5

6

7

8

Empleo

9

10

Tasa de participación

Fuente: Davis, Loungani y Mahidhara (1996).

Figura 6 EMPLEO, DESEMPLEO Y TASA DE ACTIVIDAD RESPUESTA A LA CAÍDA EN LOS CONTRATOS DE DEFENSA

PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO

175

para la región (OILst)7, incluyendo también valores rezagados de la variable dependiente. Las estimaciones permiten hacer un análisis impulso-respuesta para evaluar el impacto que un shock inicial en una de las variables exógenas que dura un solo período tiene sobre la evolución de las variables consideradas como endógenas: el empleo, el desempleo y la tasa de actividad en la región. Las figuras 5 y 6 presentan los resultados del análisis de impulsorespuesta para un aumento en los precios del petróleo y una caída en el valor de los contratos de defensa adjudicados. Las variaciones iniciales utilizadas para el análisis de impulso-respuesta corresponden a una unidad del desvío estándar de la variable explicativa considerada. Como puede verse en la figura 5, la caída máxima en el empleo regional a consecuencia de un shock en los precios del petróleo se produce a los tres años del shock y llega al 1%. Aun después de 10 años, el empleo está 0,4% por debajo del nivel anterior al shock. En contraste, el impacto sobre la tasa de desempleo, que inicialmente sube 0,2 puntos, se reduce a la mitad en cuatro años y prácticamente desaparece después de siete años. La variación en la tasa de actividad es insignificante, indicando así la importancia de las migraciones regionales como factor de estabilización del desempleo regional. Los efectos de una reducción en los contratos de defensa son similares.

4. PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO REGIONAL: COMUNIDAD EUROPEA Y ESPAÑA

0,1 0 -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 1

2 Empleo

3

4

5

6

7

Tasa de participación

8

9

10

Desempleo

Fuente: Davis, Loungani y Mahidhara (1996).

modelo VAR tomando como variables explicativas la variación anual en los contratos de defensa adjudicados a una región (CONst) y una variable que captura el efecto de los cambios en el precio del petróleo

Los datos de Estados Unidos permiten concluir que los flujos migratorios entre regiones constituyen un mecanismo de ajuste muy importante frente a shocks de empleo regional. En esta sección discutimos la evidencia correspondiente a la CE y España, según se desprende de los estudios de Decressin y Fatás (1996) y Bentolila y Jimeno (1995). Bentolila y Jimeno (1995) presentan resultados de estimaciones de un modelo autorregresivo de segundo orden para las tasas relativas de desempleo regional. Los niveles de persistencia estimados son de 0,74 para Estados Unidos, de 0,49 para las regiones de la CE8 y de 0,89 para las regiones de España. Es destacable que la persistencia del desempleo regional para toda la CE es inferior a la obtenida para Estados Unidos. Según Decressin y Fatás (1995), la baja persistencia se puede atribuir a cambios en la participación laboral en las regiones en respuesta a los cambios en su situación económica. A efectos de analizar el ajuste a los shocks regionales al empleo, Bentolila y Jimeno (1995) presentan estimaciones de un modelo VAR, que incluye como variables la tasa de crecimiento en el empleo de la región (Dust), la tasa de desempleo en la región (ust) y la tasa de participación en la región (pst). El papel que juegan las migraciones en el

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Cuadro 2 DESCOMPOSICIÓN DE LA RESPUESTA A UN INCREMENTO DEL 1% EN LA TASA DE CRECIMIENTO DEL EMPLEO REGIONAL (Porcentajes sobre el cambio en el nivel empleo de la región)

CE (51 regiones, 1975-1987) desempleo participación migración Estados Unidos (51 estados, 1958/1990) desempleo participación migración España (17 regiones, 1976/1994) desempleo participación migración

Primer año

Segundo año

Tercer año

21 74 4

30 43 27

25 31 45

18 29 52

36 23 41

17 20 62

39 18 43

16 13 70

33 18 49

Fuente: Bentolila y Jimeno, 1995.

ajuste, se obtiene por diferencia. El modelo utilizado supone que los coeficientes del VAR son los mismos para todas las regiones, de modo que los resultados representan el ajuste en una región “media” del universo considerado. El cuadro 2 presenta resultados del siguiente experimento. Supongamos que por algún shock externo, la tasa de crecimiento del empleo en esta región media aumenta en un año un punto porcentual. ¿Qué proporción del cambio del empleo en esta región se explica por una reducción en la tasa de desempleo, aumento de la participación y cambios en los flujos migratorios? El cuadro permite ver el impacto de cada uno de estos componentes, un año, dos años y tres años después del shock. Los flujos migratorios en Estados Unidos explican el 70% del cambio en el empleo de la región después de 3 años. Las migraciones, aunque menores, también juegan un papel protagónico en las regiones europeas y en España. El cuadro también permite observar la respuesta inicial de la participación laboral en las regiones europeas. En contraste con Estados Unidos, en el mercado de trabajo español las variaciones en la tasa de desempleo de la región juegan un papel más importante en el ajuste. ¿Por qué los flujos migratorios tienen un rol menos importante en España y los cambios en el empleo tienden a traducirse con mayor fuerza en las tasas de desempleo regionales? Una hipótesis que Ben-

177

PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO

Cuadro 3 ESTIMACIONES DE ECUACIONES DE SALARIO REGIONAL/SECTORIAL (1)

(2)

(3)

Salario medio en los demás sectores de la misma región

0,14 (1,47)

0,13 (1,26)

0,11 (1,56)

Salario medio en las demás regiones para el mismo sector

0,57 (5,32)

0,61 (6,31)

0,60 (5,09)

Productividad media en el sector y región

0,26 (0,23)

0,23 (3,06)

0,26 (2,79)

Tasa de desempleo nacional

–0,33 (1,49)

–0,46 (2,78)

–0,42 (1,44)

Tasa de desempleo regional

–0,2 (1,07)

–

–0,01 (0,04)

Nota: Período considerado 1983/1988. Los estadísticos t aparecen entre paréntesis. Fuente: Bentolila y Jimeno, 1995.

tolila y Jimeno (1995) consideran es la falta de flexibilidad de los salarios relativos de las regiones. El proceso de fijación de salarios en España es mediante convenios colectivos sectoriales que tienen como unidad geográfica la provincia. Esto da lugar a la posibilidad de variaciones interregionales de salarios para una misma industria. Sin embargo, la dispersión en las tasas de crecimiento de los salarios entre las diversas regiones es baja. A efectos de evaluar la respuesta de los salarios a cambios en las condiciones regionales y nacionales, Bentolila y Jimeno (1995) estiman ecuaciones utilizando como variable dependiente el logaritmo del salario real wijt en la región i, sector j, en el período t. Las variables independientes están indicadas en el cuadro 3. Las ecuaciones fueron estimadas utilizando las primeras diferencias, eliminando así los efectos fijos de región y/o sector. Para computar los salarios reales, se utilizaron como deflactores los índices de precios al consumidor de cada región. En la ecuación (2) se excluye la tasa de desempleo regional como variable explicativa. La ecuación (3) toma como variable dependiente los salarios nominales. A rasgos generales, puede verse que los salarios responden débilmente a las condiciones económicas de la región y presentan una mayor asociación con la evolución de los salarios en el resto del país y la tasa de desocupación nacional. Además, la respuesta de los salarios reales a las condiciones de desempleo de la región parece explicarse por cambios en el índice de precios de la región, ya que según la ecuación (3), la respuesta de los salarios nominales no es significativamente distinta de cero.

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Según otras estimaciones de Bentolila y Jimeno, las migraciones en España también parecen ser poco sensibles a cambios en los salarios relativos de las diversas regiones. De aquí se desprende que el menor peso de las migraciones en el ajuste de los mercados laborales en España se explica tanto por falta de flexibilidad de los salarios relativos, como también otros factores independientes del salario. Éstos podrían ser, por ejemplo, factores culturales, mayores costos de inmigración, así como también la reducción en los incentivos a la movilidad regional derivados de la política de protección a los trabajadores desocupados. Del análisis anterior se desprende que la falta de flexibilidad de salarios relativos entre las diversas regiones así como la falta de respuesta de los flujos migratorios pueden explicar, aunque sea parcialmente, la mayor persistencia del desempleo regional observada en España. Por simple agregación, esto también explicaría una mayor persistencia del desempleo a nivel agregado. No obstante, estos factores no pueden explicar por sí solos la tendencia creciente observada en la tasa de desempleo desde fines de la década del setenta, pues esta tendencia se ha verificado, con mayor o menor intensidad, en todas las regiones del país.

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PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO

Cuadro 4 ANTIGÜEDAD EN EL EMPLEO ANTERIOR Y CONSECUENCIAS DEL DESPLAZAMIENTO Cierre de empresa Antigüedad Variación de Semanas en la empresa salario (ln) desocupado (años)

Despido

Cambio de industria %

Variación de Semanas Cambio de salario (ln) desocupado industria %

0-1

–0,084

21,5

0,66

–0,097

22,6

0,55

1-3

–0,093

24,8

0,60

–0,109

28,3

0,55

3-5

–0,151

26,5

0,57

–0,264

32,5

0,55

5-10

–0,222

29,8

0,54

–0,278

36,3

0,48

11-15

–0,285

32,9

0,47

–0,413

36,9

0,45

16-20

–0,404

34,5

0,47

–0,364

44,8

0,38

>20

–0,489

38,8

0,44

–0,555

53,0

0,44

Total

–0,165

27,2

0,57

–0,175

29,3

0,50

Fuente: Topel, 1990.

5. EVIDENCIA MICROECONÓMICA EN ESTADOS UNIDOS

Los estudios analizados en las secciones precedentes se refieren a los cambios en el empleo o desempleo agregados a nivel nacional y regional. En esta sección describiremos resultados de estimaciones de duración de desempleo construidos a partir de historias individuales. En los años 1984 y 1986, se realizó un relevamiento que comprende a todos aquellos trabajadores de la encuesta de hogares que habían dejado o perdido su puesto de trabajo en alguno de los cinco años precedentes. A partir de este relevamiento, se construyó una muestra de trabajadores desplazados, que comprende a todos aquellos cuyos puestos de trabajo habían terminado por una de las siguientes causas: i) cierre de la compañía; ii) relocalización de la empresa; iii) poco trabajo; iv) eliminación del puesto o turno. Se suministró un cuestionario especial con preguntas retrospectivas, a fin de determinar el historial de empleo del trabajador posterior al desplazamiento. Es importante destacar que, a diferencia de los cambios en el empleo a nivel agregado, la mayoría de los desplazos no están asociados a una situación económica general adversa, sino a problemas idiosincrásicos de la empresa en la que el trabajador estaba ocupado. En consecuencia, los tiempos y condiciones de reempleo no son los mismos que se observarían si los desplazamientos tuvieran como origen shock agregados a ciertos sectores u ocupaciones en la economía.

El cuadro 4 reproduce resultados de estimaciones hechas por Topel (1990), utilizando las muestras de trabajadores desplazados de los años 1984 y 1986. Puede observarse que la duración media del período de desempleo es entre 27 y 29 semanas. Si se supone una tasa de salida del desempleo constante, esto implica que la probabilidad de conseguir empleo en un año supera el 80%. Esto no quiere decir que todos estos trabajadores encuentren un nuevo empleo permanente; la rotación laboral tras un desplazamiento es elevada. Cabe destacar que la duración del período de desempleo es superior para los trabajadores con mayor antigüedad en el puesto desplazado. Por ejemplo, un trabajador con más de 20 años de antigüedad tiene una duración media de casi un año. ¿Cuáles son los costos privados de estos desplazamientos? Según se observa en el cuadro, los salarios de trabajadores desplazados en sus nuevos puestos son sustancialmente menores que los correspondientes al empleo anterior. Estas pérdidas oscilan entre un 8% para trabajadores con menos de un año de antigüedad previa que perdieron el empleo por cierre de empresa hasta más del 50% para aquellos con más de 20 años de antigüedad que fueron despedidos. Es cierto que esta caída salarial puede sobreestimar el costo de capital, medido por el valor esperado presente de los ingresos futuros, ya que parte de la diferencia salarial se recupera en el tiempo. A efectos de obtener

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una estimación de esta pérdida de capital, en Chari y Hopenhayn (1996), desarrollamos un modelo de búsqueda para trabajadores desplazados, que es calibrado con los datos de las encuestas de trabajadores desplazados. Según nuestros cálculos, un trabajador con diez años de antigüedad en su puesto anterior experimenta una pérdida de capital del orden del 12%, que es un equivalente a algo más de dos años de salario. En resumen, la evidencia microecónomica de trabajadores desplazados sugiere que la mayoría de ellos encuentra algún trabajo durante el primer año, pero con pérdidas importantes en el valor de su capital humano.

6. CONCLUSIONES

Hemos examinado el comportamiento del desempleo y empleo en Estados Unidos, la CE y España, a fin de entender mejor los procesos de ajuste en la tasa de desempleo. La evidencia de los Estados Unidos sugiere que, tras un shock inicial, la tasa de desempleo debería acercarse a la natural a una tasa anual entre el 13 y el 30%. Si uno considera la cota inferior a esta velocidad de ajuste, cabría esperar que en cinco años se absorbiese la mitad del exceso del desempleo por encima de la tasa natural. Los modelos estadísticos utilizados son lineales y por lo tanto la velocidad de ajuste no depende de la magnitud del shock inicial. El nivel de los shocks observados en Estados Unidos en el período considerado parecería ser bastante inferior al observado en la Argentina. ¿Cómo se hubiera ajustado una economía como la de Estados Unidos frente a shocks superiores? La evidencia a nivel regional, en la que los shocks han sido más grandes, sugiere que tal vez la persistencia sea significativamente mayor. Hemos observado que si bien los desvíos en las tasas regionales de desempleo tienden a corregirse con rapidez, los shocks regionales tienen efectos permanentes sobre el empleo de la región. Como indicamos más arriba, la diferencia se explica por las migraciones interregionales y es difícil especular a qué velocidad se ajustaría el empleo regional en ausencia de flujos migratorios. La evidencia de los mercados regionales de España muestra que las migraciones han tenido un rol estabilizador mucho menos importante en ese país. El estudio de Bentolila y Jimeno indica que esto se debe en parte a la baja elasticidad de los flujos migratorios, y la participación laboral, a diferencias salariales entre regiones. A esta mayor segmentación regional aparente de los mercados de trabajo se suma la falta de respuesta de los salarios regionales a las condiciones de desempleo de la región. En consecuencia, la tasa de desempleo regional es considerablemente más persistente en España.

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La mayor persistencia del desempleo regional en España sugiere que algunos de los factores institucionales indicados más arriba pueden contribuir a una reducción en la velocidad de ajuste del desempleo. Si bien estos factores institucionales no pueden ser ignorados, es peligroso también exagerar su importancia. Aun en el mercado de trabajo de Estados Unidos, que ha sido considerado frecuentemente como paradigma de la flexibilidad, las cotas inferiores que hemos obtenido para la velocidad de ajuste a shocks de empleo, son bajas. Como señalamos anteriormente, la experiencia europea y la de los Estados Unidos son muy disímiles, más allá de lo que podría explicarse por diferencias en las velocidades de ajuste a desequilibrios temporales. El crecimiento en la tasa de desempleo en Europa lleva ya muchos años. No hay consenso entre los economistas sobre cuáles son las causas, pero la hipótesis sugerida por Krugman podría tener relevancia para el caso argentino. La idea básica es que durante los últimos veinte años el progreso tecnológico ha estado asociado a una aceleración creciente de la brecha entre la demanda de trabajo calificado y la demanda de trabajo no calificado. Esta tendencia, combinada con políticas de protección social y presiones para la compresión salarial, podrían explicar parte del crecimiento del desempleo, que se concentra en sectores de trabajadores menos calificados. Los recientes cambios estructurales en la Argentina han generado, en muy poco tiempo, un stock muy elevado de trabajadores desplazados. La reabsorción de este gran contingente de trabajadores desplazados no será fácil y los costos pueden ser muy elevados. La evidencia para la economía norteamericana, indica que las pérdidas de capital humano asociadas a la pérdida de empleo para trabajadores desplazados con cierta antigüedad pueden ser muy altas. Si a esto sumamos los efectos de cambios estructurales importantes como los observados en la Argentina, es muy probable que estas pérdidas sean aun mayores. Está claro que las políticas de protección social afectan los incentivos que tienen los trabajadores desocupados para conseguir empleo; la experiencia de países como España o Canadá, con seguros de desempleo generosos, así lo indica. Pero de aquí no se desprende que tales políticas deban eliminarse, sino que han de diseñarse teniendo en cuenta los tradeoffs existentes entre incentivos y protección o seguro. En particular, una mayor flexibilidad del mercado de trabajo puede contribuir a acelerar el proceso de ajuste en el mercado laboral y reducir su costo total. Pero sin una política adecuada de compensación a los trabajadores desplazados que la acompañe, llevará aparejada una distribución muy desigual de este costo.

NOTAS 1. “Es sorprendente el escaso progreso que los economistas han tenido en explicar el incremento en la tasa natural de desempleo en Europa. Se han en-

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contrado muchos sospechosos, pero ninguno ha sido condenado.” (Blanchard y Katz, 1996). 2. Estas reformas comprenden: reducción de la duración de seguros de desempleo y mayor supervisión de los esfuerzos de búsqueda; mayor flexibilidad en el despido; mayor descentralización en las negociaciones salariales; aumento de los incentivos para jubilación anticipada; reducción de salarios mínimos. (véase Tabla 1.4 en Blank y Freeman). 3. En 1985 se introdujeron reformas que facilitaron la contratación temporal, extendiendo el período máximo de contratación hasta 36 meses. Asimismo se simplificaron considerablemente las reglas de indeminización, lo cual también contribuyó a una disminución de los costos de despido. Como consecuencia de estas reformas, el flujo de terminaciones por despido se duplicó (véase Hopenhayn y García-Fontes, 1996). Si bien se observa una caída en el desempleo tras haberse introducido estas reformas, dicha caída coincidió con una fase ascendente del ciclo económico. Un estudio reciente (véase Cabrales y Hopenhayn, 1996), sugiere que los efectos de la reforma laboral sobre la tasa natural de desempleo han sido modestos, pero que han contribuido a aumentar la volatilidad del empleo. 4. Durante la década del ochenta, la tasa de desempleo de Canadá se distanció de la tasa observada en Estados Unidos. Un reciente estudio (véase Card y Riddell, 1996) atribuye esta diferencia a una mayor tendencia de los trabajadores canadienses a permanecer en la actividad tras haber perdido el empleo y que esto se explica en gran parte por las prestaciones por desempleo. 5. La suma de las varianzas explicadas supera la unidad, ya que los componentes no son ortogonales. 6. Cabe destacar que los resultados presentados utilizan como fuente de información los datos de la CPS. La persistencia es muy superior (0,97) según las estimaciones obtenidas por DLM utilizando datos del BLS. 7. El impacto de cambios en los precios del petróleo depende obviamente de la estructura productiva de la región. Un estado petrolero como Texas, obviamente se beneficia, mientras que un estado productor de automóviles como Michigan se perjudica. La medida OILst construida por DLM tiene en cuenta la estructura industrial de la región. 8. Se incluyen las regiones de Bélgica, Dinamarca, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Holanda, Portugal, España, Reino Unido y Alemania.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Bentolila, S. y J. F. Jimeno: “Regional Unemployment Persistence (Spain, 1976-94)”. CEPR, Discussion Paper Nº 1259, octubre de 1995. Blanchard, O. y J. F. Jimeno, “Structural unemployment: Spain Versus Portugal”, American Economic Review 85, 1995. Blanchard, O. y L. F. Katz: “Regional Evolutions”, Brookings Papers on Economic Activity, Nº 1, 1992. —————: “The natural rate of Unemployment”, Forthcoming in the Journal of Economic Perspectives, 1996. Blank, R. M. y R. B. Freeman, “Evaluating the Connection Between Social Protection and Economic Flexibility”. Bover, O., M. Arellano y S. Bentolila: “Unemployment Duration, Benefit Dura-

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tion and the Business Cycle”, presentado en el European Summer Symposium in Macroeconomics, R. de Bara, 28 de mayo - 2 de junio de 1996. Bruno, M. y J. Sachs: “The Economics of Worldwide Stagflation”, Basil Blackwell, Oxford, 1985. Cabrales, A. y H. A. Hopenhayn: “Flexibility and Aggregate Employment Volatility”, a ser publicado en los Proceedings of the Carnegie-Rochester, conferencia de abril de 1996. Card, D. y W. C. Riddell: “Unemployment in Canada and the United States: A Further Analysis”, manuscrito inédito, febrero de 1996. Chari, V. V. y H. A. Hopenhayn: “Matching, Human Capital and Displacement”, RCER mimeo. Nº 414, febrero de 1996. Davis, S. J., P. Loungani, y R. Mahidhara: “Regional Labor Fluctuations: Oil Shocks, Military Spending, and other Driving Forces”, manuscrito inédito, julio de 1996. Decressin, J. y A. Fatás: “Regional Labor Market Dynamics in Europe”, European Economic Review, 1996. Elmeskov, J. y M. MacFarlan: “Unemployment Persistence,” OECD Economic Studies Nº 21, invierno de 1993. Friedman, M.: “The role of monetary policy”, American Economic Review, 58 (1968). García-Fontes, W. y H. A. Hopenhayn: “Flexibilización y empleo”. Moneda y Crédito, Nº 201, 1996. Krugman, P.: “Past and prospective causes of high unemployment, Reducing Unemployment: Current Issues and Policy Options”, Proceedings of a symposium in Jackson Hole, Wyoming. Federal Reserve Bank of Kansas City; Kansas City, MO, 1994, págs. 49-80. Phelps, E.: “Money-wage dynamics and labor market equilibrium”, Journal of Political Economy 76, Part 2, 1968. Topel, R.: “Specific Capital and Unemployment: Measuring the Costs and Consequences of Job Loss”, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy 33, 1990.

Parte III

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES

INTRODUCCIÓN

Se presentan en esta parte del estudio tres aproximaciones al problema de cuáles son los mecanismos por los que tiene lugar el proceso de reformas en el mercado de trabajo; qué grupos de interés están involucrados; qué hipótesis son las que mejor responden al objetivo de entender sus comportamientos, y cómo se van formando y eventualmente disolviendo las coaliciones de interés que sustentan o que bloquean las reformas de las instituciones laborales. El primer trabajo (“La economía política de la reforma laboral argentina”) pertenece al economista Santiago Urbiztondo, y su aproximación analítica puede asociarse a la corriente de la teoría de la elección pública, un área de la economía que ha cobrado particular importancia en las últimas dos décadas para explicar el comportamiento de las organizaciones y de los grupos. El trabajo del economista Osvaldo Giordano y la abogada Alejandra Torres (“Las instituciones laborales en el contexto de reformas estructurales”) ofrece una descripción del proceso de reformas que tuvo lugar entre 1989 y fines de 1996. Se trata de una descripción que encierra no sólo valor analítico, sino el carácter testimonial de ser realizada por quienes participaron activamente, en distintas posiciones desde el Ministerio de Economía y luego desde el Ministerio de Trabajo, de las marchas y contramarchas de la reforma laboral. El tercer trabajo de esta parte III (“La política de las reformas laborales”) está a cargo del sociólogo Manuel Mora y Araujo, quien, desde una aproximación diferente, conceptualiza sin embargo el problema en forma coincidente, a partir del comportamiento probable de los mismos grupos de interés señalados en el trabajo de Urbiztondo. La base empírica de información con la que opera Mora y Araujo le permite además aventurar una visión hacia adelante, por lo demás bas-

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tante escéptica, acerca de las probabilidades de avanzar en el momento actual, en una reforma profunda y amplia de las instituciones laborales. Finalmente esta parte del estudio cierra con una presentación de dos relevamientos disponibles a fines de 1996 acerca de la evolución de la opinión pública, tanto de la población como de las empresas y sindicatos, sobre la reforma laboral, y sobre los actores mismos (los grupos de interés) que participan de la negociación de la reforma.

Capítulo 9 LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA LABORAL ARGENTINA SANTIAGO URBIZTONDO1

1. INTRODUCCIÓN

Las reformas económicas en la experiencia nacional e internacional han recibido tradicionalmente una fuerte influencia de los juicios y opiniones de los economistas locales y extranjeros. Ellos han sido intensamente consultados sobre los distintos efectos indeseados y no siempre identificables por el observador casual de las legislaciones e instituciones vigentes, y preguntados sobre cuáles serían los cambios que posibilitarían mejoras en esos aspectos. Muchas veces en forma minimizada, esas prescripciones han señalado efectos colaterales no deseados, y frecuentemente de corto plazo, de las reformas propuestas. Los políticos receptores de esos informes se han encontrado típicamente con un panorama delicado: si se realizan las reformas, esos efectos no deseados, más algunos otros omitidos por los economistas consultados, generarán un costo político significativo en lo inmediato, y sólo significarán un reconocimiento en el largo plazo, posiblemente cuando la carrera política hubiese terminado. Más grave todavía, si a pesar de ese costo político, el policy maker decidiera impulsar las reformas pertinentes, la perspectiva de los costos asociados movilizaría a las partes afectadas para bloquear su sanción y ejecución, o bien una vez impuestas, lograría revertirlas o lavarlas, recargando sobre el impulsor el costo político del intento aunque privándolo del reconocimiento posterior. Por estos motivos, los esfuerzos intelectuales requeridos de los economistas, aunque fundamentales para fijar el horizonte hacia el cual dirigirse, muchas veces no han alcanzado su implementación, o bien lo han hecho con un retardo (y/o distorsión) mayúsculo. La po-

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sibilidad efectiva de esta implementación, más que por los efectos “agregados” sobre la eficiencia que genere, depende fundamentalmente de cómo se vean afectados los grupos de interés que mayor fuerza tienen para oponerse o apoyarla. El campo de estudio de las reformas económicas entonces adquiere una característica interdisciplinaria, donde se confunden la economía y la ciencia política, lo que se ha dado en llamar “la nueva economía política” (NEP).2 En las contribuciones de la NEP se utiliza profusamente el razonamiento económico sobre la conducta de los agentes económicos y políticos. Una vez definidas las preferencias e información de los participantes en relación con las distintas alternativas institucionales que se consideren, y establecido el mecanismo de decisión (por ej., mayoría, unanimidad, dictadura, poder de veto, etcétera) y la secuencia de sus intervenciones, el postulado económico básico de que los individuos (y los grupos de individuos en ciertos casos) son unidades optimizadoras de sus preferencias sujetas a las restricciones enfrentadas se aplica casi sin pausa.3 Instrumentalmente, la forma en que se interrelacionan los participantes interesados en las características de las instituciones elegidas se define como un “juego”, donde cada “jugador”, sujeto a las “reglas del juego”, optimiza el logro de sus intereses o “preferencias”. El objetivo en este trabajo es aplicar el enfoque de la NEP a la reforma de la legislación laboral en la Argentina, en particular en lo referido a las siguientes cuestiones: obras sociales, negociación colectiva y despidos. Ello permitirá avanzar un paso importante en la discusión actual y tradicional en la Argentina, centrada en dilucidar si es deseable o no una modificación de la legislación laboral, para discutir la viabilidad de que una determinada legislación sea efectivamente puesta en práctica en un determinado contexto económico y bajo un determinado esquema de decisión, con un determinado conjunto de variables incorporadas en ella. Así, como resultado, será posible avanzar sobre una pregunta clave: ¿cuáles son los elementos disponibles para, dentro de un esquema democrático, facilitar la aprobación de una legislación eficiente que conlleva costos políticos de corto plazo y que es susceptible de encontrar fuerte oposición por parte de grupos de interés arraigados y poderosos?

2. UNA REPRESENTACIÓN ESTILIZADA DE LA SITUACIÓN ARGENTINA

En función de la discusión anterior, para ello es necesario identificar y definir: (i) los jugadores cuyas preferencias afectan la viabilidad y características de la opción adoptada; (ii) las opciones (legislaciones) disponibles; (iii) las preferencias de los jugadores; (iv) el efecto que, de

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acuerdo con esas preferencias y en función del contexto general, tienen las distintas opciones sobre los jugadores; (v) la información de que esos jugadores disponen sobre dichos efectos (lo que determina sus valoraciones sobre las distintas alternativas), y (vi) el mecanismo de decisión social vigente. Estas tareas son realizadas a continuación.

Los jugadores En lo que respecta a la reforma laboral sobre negociación colectiva y despidos, los intereses en juego más importantes son los de los trabajadores, los representantes de esos trabajadores (los gremialistas), las empresas y el gobierno (como representante del conjunto de la sociedad). A su vez, la forma en que sus intereses son afectados puede hacer que, a los fines del estudio de sus reacciones, estos participantes sean agrupados y se los suponga conformando “grupos de interés”, cuya actividad pública (o la forma en la que se realiza) puede diferir pero que de todas formas tienen cierto impacto (distinto en cada caso) sobre las determinaciones de política adoptadas. Los grupos de participantes con intereses suficientemente alineados que se considerarán aquí son los siguientes: (1) los trabajadores empleados “adaptables”: aquellos que cuentan con empleo al presente y que descansan sobre el supuesto de que son altamente productivos para sus empleadores y que en caso de perder su empleo presente casi con certeza serían capaces de conseguir un empleo alternativo similar, en función de su capacidad demostrable sin mayores costos; (2) los trabajadores empleados “específicos”: aquellos trabajadores empleados en una actividad en la que sólo han desarrollado un capital humano muy específico y que no confían en sus propias cualidades para mantener dicho empleo y para reemplazarlo eventualmente con una posición laboral equivalente; (3) los trabajadores desempleados: aquellos que, independientemente de su productividad, desean y no encuentran un empleo al salario vigente; (4) los gremialistas: representantes (“agentes”) de todos los trabajadores ocupados, quienes –como es común en los problemas de “agencia”– reciben mandatos que no están de acuerdo con sus preferencias individuales; si bien existen distintos tipos de representantes gremiales, con distintas preferencias (por ej., por cuestiones morales, ideológicas o de alineación político-partidaria con el gobierno de turno) y con distinto grado de “alineación natural” con los intereses de sus representados, y enfrentando distintas restricciones sobre la posibilidad de hacerlo (por ej., un representante gremial en una actividad no-competitiva como un servicio enfrenta una restricción menor que un representante gremial en una actividad sujeta a la competen-

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cia del mercado internacional), se supondrá que lo relevante es su posición “agregada”, y por ello propia y distinta de las de sus representados;4 (5) las empresas: incluye todo el sector productivo que combina capital con trabajo en su actividad (las empresas informales se excluyen, aunque podría suponerse que tienen un comportamiento inverso al resto, ya que con una legislación laboral más rígida logran fortalecer sus ventajas comparativas en el mercado interno, donde de hecho actúan); y (6) el gobierno: aquí, como ocurre con los gremialistas, también coexisten (al menos dos) subgrupos con objetivos distintos (por ejemplo, los “reformistas” y los “populistas”, o alternativamente, los “pacientes” –con objetivos de largo plazo– y los “impacientes” –con objetivos de corto plazo–); sin embargo, similarmente, se considerarán ambos grupos como uno solo, donde lo importante es la preferencia “agregada”: cuanto más costosos sean los objetivos de corto plazo, mayor será el poder del grupo de los “pacientes”.5 Al referirnos a la reforma de las obras sociales, también será importante identificar como un jugador adicional a los prestadores alternativos (a los sindicatos, de carácter privado) de asistencia médica (la medicina prepaga, fundamentalmente). En este caso, aunque por motivos distintos como se discute más adelante, puede incorporarse este grupo dentro del conjunto de las empresas productivas (cuidando por supuesto el conflicto de intereses entre ambos tipos de jugadores una vez que se hubiese desregulado el sector: unos quieren medicina barata y otros la prefieren más cara). Finalmente, la participación del Congreso como jugador diferenciado del Poder Ejecutivo (el Gobierno), omitida hasta aquí, toma partido por una de las dos vías siguientes: a) los legisladores representan las voluntades agregadas de los distintos tipos de trabajadores (opción benévola de legisladores maximizadores de votos), o b) están de acuerdo con el resultado de la votación llevada adelante por el conjunto de los jugadores considerados (por ej., también están influenciados por las preferencias de los gremialistas, empresas y el Poder Ejecutivo). Cualquiera que sea el rol efectivo que cumpla el Congreso, los resultados que se obtienen más adelante no se modificarían, y por lo tanto se deja al lector la interpretación preferida sobre el rol del Congreso (entendido en su conjunto, admitiendo desde ya diferencias internas como también las hay entre los distintos trabajadores/intereses representados).

Las opciones disponibles En esta sección se resumen brevemente los aspectos salientes de la legislación laboral actual en cuanto a obras sociales, negociación

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colectiva y despidos, así como también la legislación laboral “óptima” (sin considerar aspectos distributivos ni de viabilidad política) y la legislación laboral intermedia, denominada con cierta vaguedad como la legislación propuesta por el Poder Ejecutivo Nacional.

La legislación actual Obras sociales: los aportes para la cobertura médica de los trabajadores y sus familiares son: (i) proporcionales al salario; (ii) obligatorios, y (iii) deben canalizarse a la obra social que determine el sindicato con personería jurídica en la empresa donde se desempeña el trabajador. El nivel de cobertura médica de que dispone cada trabajador es entonces función de: (i) el salario medio de la actividad en la que se desempeñe, y (ii) la eficiencia en la administración de la obra social (o la vinculación con la misma) por parte del sindicato interviniente; el trabajador no tiene (i) prestaciones vinculadas con la magnitud de sus aportes (por ej., el sistema es de reparto intraactividad) ni (ii) derecho a elegir con cuál prestador médico vincularse. Estas características confieren un enorme poder monopólico a los sindicatos, con una fuente de financiamiento cautiva, obteniendo –paradójicamente– mayores sobrantes de recursos (para otros fines) cuanto peor sea la asistencia médica prestada (ya que el costo unitario sería menor y la demanda por parte de sus aportantes también). Negociación colectiva: la legislación vigente establece que la potestad de negociar recae sobre la asociación de trabajadores que posea personería gremial, la que es otorgada solamente al sindicato con mayor número de afiliados. Asimismo, la ley 23.551 de 1988 sanciona el monopolio del sindicato con personería gremial para negociar en representación de todos los trabajadores, afiliados o no, sin que éstos dispongan de mecanismos de salvaguardia. Aunque la afiliación no es obligatoria, los aportes establecidos en las convenciones colectivas sí lo son para todos los trabajadores de la actividad, afiliados o no, así como también se obliga a todas las empresas en la actividad a aportar al sindicato según se hubiese acordado en la convención colectiva. Las asociaciones sindicales sólo pueden ser controladas por el Ministerio de Trabajo, aun cuando su personería jurídica se hubiese obtenido en virtud de disposiciones de derecho común, gozando así de un fuero especial (y político). Los convenios vencidos quedan automáticamente renovados ilimitadamente hasta que uno nuevo los sustituya (cláusula de “ultraactividad”). La negociación colectiva se realiza en forma centralizada; por ej., por actividad, con un mismo sindicato representando a trabajadores de distintas empresas. Aquí el efecto provocado es múltiple. Por un lado, la centralización en un único sindicato, fundamentada en la intención de fortale-

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cer la representación de los trabajadores evitando el fraccionamiento (“la unión hace a la fuerza”), indudablemente con ventajas en un contexto estático, impide la mejor adecuación por empresa en la discusión de retribuciones vinculadas con la productividad y con las opciones externas de trabajadores y empleadores, elemento que se torna muy importante en un contexto económico cambiante como el actual. Asimismo, el monopolio sindical en la representación de los trabajadores, posiblemente basado en el mismo principio de fortalecer la posición negociadora laboral, olvida el problema “puertas adentro”: si la representación sindical es mala, todos los trabajadores igualmente deben atenerse a ella, financiarla, y sufrir sus consecuencias. Finalmente, la renovación automática de los convenios otorga un poder casi ilimitado al statu quo, y con él –en el contexto actual de la legislación comentada– un altísimo poder a los gremialistas. Formas de contratación y despidos: están reglamentadas por las leyes 20.744 y 24.013, indicando que el contrato de trabajo se entenderá celebrado por tiempo indeterminado, salvo algunas excepciones (por ej., las “modalidades promovidas” –nueva actividad, empleo joven, etc.–, cuya implementación no sólo requiere la satisfacción de ciertas restricciones –las contrataciones por estas modalidades no pueden superar cierta proporción y la empresa no puede haber realizado ni realizar en lo inmediato despidos masivos–, sino también la aceptación sindical no limitada por criterio alguno), por lo que el empleo se entiende estable y la terminación de la relación laboral por parte del empleador sin causa justa significa la obligación de realizar una indemnización al trabajador (igual a un mes de remuneración por año de servicio con tope de tres básicos por año, sin tope sobre los años de servicio, con una indemnización mínima de dos años, sin tope máximo, perdiendo el trabajador el derecho acumulado por su empleo en una empresa si decidiera por cuenta propia cambiar empleos; en caso de motivarse el despido en fuerza mayor –por ej., quiebra–, el valor de la indemnización se reduce a la mitad). Los efectos e ineficiencias que generan estas disposiciones en el mercado laboral ya han sido expuestas con total claridad en la literatura (véase Schenone, 1994). Una lista incompleta podría incluir lo siguiente: (i) la demanda de empleo en actividades novedosas, y/o sujetas a la competencia, y con perspectivas por ello inciertas, se retraería por el alto costo percibido en la contingencia de una terminación de la relación laboral; (ii) el poder de negociación sindical está potenciado al no restringirse sus posibles negativas para la aceptación de la implementación de modalidades promovidas de empleo que reducen ese pasivo contingente; (iii) impide que empresas y trabajadores con distintas posiciones frente al riesgo negocien contratos mutuamente ventajosos; y (iv) reduce la movilidad laboral, tanto desde el lado de la demanda (por el costo del despido) como por el lado de la oferta (por la

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intransferibilidad del derecho acumulado por indemnización en el empleo vigente). Estas trabas son especialmente importantes cuando se produce una reestructuración sustancial de la economía producto de un cambio significativo en el régimen del comercio exterior, donde sectores antes protegidos se contraen y otros sectores antes inviables se expanden. En síntesis, los efectos estimados de esta legislación sobre el empleo y el salario son los siguientes: a) en el contexto económico recesivo actual (1996), y en función del cambio que se ha producido en los precios relativos del trabajo y el capital desde 1991 a la fecha, minimiza las variaciones del empleo en el corto plazo (mantiene suave la caída al presente) y dificulta su aumento en el largo plazo; b) reduce fuertemente la rotación laboral entre empleos, conduciendo a una falsa percepción de seguridad laboral por parte de los trabajadores empleados;6 c) no permite maximizar la productividad del trabajo, tanto en el corto como en el largo plazo, generando por lo tanto un nivel salarial medio bajo, y d) sin embargo, el costo salarial es alto, en función del alto costo de intermediación de los sindicatos y del alto costo de las contingencias asociadas al empleo.

La legislación “óptima” Obras sociales: se establece la obligación de que cada trabajador contrate al menos un plan mínimo de salud cuyo costo está a cargo del trabajador. La elección de la entidad prestadora es libre y se asegura la competencia entre ellas en materia de fijación de tarifas. El carácter solidario del sistema se asegura con un Fondo de Seguro redistributivo que atiende el pago de las tarifas para las familias de más bajos ingresos, a fin de garantizarles el acceso al plan de salud mínimo que no podrían alcanzar por sí mismas. Este fondo se financia con un aporte sobre la nómina salarial. Este sistema generaría una importante mejora en la atención médica, siendo el mismo mucho más competitivo, favoreciendo tanto a los trabajadores (en general) como a los médicos (hoy rehenes de las obras sociales desmanejadas), pero perjudicando fuertemente la “caja” de los sindicatos. Negociación colectiva: permitir la existencia de más de un sindicato por actividad en cada empresa, sin que trabajadores no-miembros deban contribuir a él ni se vean alcanzados por los convenios realizados entre éstos y las empresas (desmonopolización sindical), al mismo tiempo que se permite la realización de convenios por empresa (descentralización de las negociaciones). El control de los sindicatos no

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debe limitarse a uno de tipo político. Una vez vencido el plazo de un convenio colectivo deben perder vigencia todas sus cláusulas. Formas de contratación y despidos: permitir todo tipo de contratos, por períodos a convenir entre las partes, y con modalidades de pago libremente pactadas, haciendo capitalizable por el trabajador el aporte patronal representativo de una indemnización por despido (por ej., el aporte patronal para un seguro de desempleo, relacionado con el salario en actividad y con el número de años aportados). La defensa de la “seguridad jurídica” en este caso tiene que ver con los derechos adquiridos por trabajadores actualmente ocupados: ellos tienen un activo contingente consistente en la indemnización devengada con su empleador actual durante la legislación vigente. Así, el respeto de este derecho adquirido reduce significativamente el riesgo de la reforma para los trabajadores ocupados, aunque también disminuye el impacto de la reforma en el corto plazo sobre una mayor movilidad laboral y los beneficios de eficiencia que ello conllevaría. Vale decir, en contraste con la legislación actual, los efectos más probables de una legislación como ésta serían: a) se generaría paulatinamente un aumento de la rotación laboral, lo que ex-ante puede percibirse como un riesgo por los trabajadores ocupados (esto es así en la medida en que desconocen la rentabilidad de sus aportes al nuevo sistema de capitalización del seguro de desempleo); b) manteniendo el derecho a la indemnización por despido que hubiese acumulado cada trabajador empleado, la reforma no debería producir una reducción ni siquiera temporaria en el nivel agregado de empleo (sin embargo, si se intenta reducir la indemnización por despido “hacia atrás”, entonces sí cabe esperar una reducción temporaria en el nivel de empleo); c) el salario medio en el corto plazo no se vería fuertemente afectado (aunque sí habría variaciones específicas entre trabajadores con distinta productividad y preferencias, lo que también es percibido ex-ante como un factor de mayor riesgo por los trabajadores ocupados, fundamentalmente si son “específicos”); d) pero se reducirían tanto el costo laboral (del nuevo empleo) como el costo del capital (por la menor prima de riesgo-país asociada con la mejor perspectiva de viabilidad del modelo económico), con un inmediato aumento en el producto bruto interno (seguramente comandado por el sector de exportaciones), y e) en el mediano y largo plazo se produciría un aumento general tanto en el empleo agregado como en el nivel salarial medio.

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La legislación “propuesta” por el Poder Ejecutivo Las características de la legislación que hoy se propone desde el gobierno no están del todo definidas, ya que sufren modificaciones diarias y en muchos casos no son explícita y formalmente anunciadas. No obstante ello, pueden señalarse las siguientes propiedades como las más factibles de lograr el consenso dentro del gobierno para su presentación a la opinión pública. Obras sociales: tendiente a la legislación óptima, aunque con un período de “transición” de dos años (en principio), donde las obras sociales pertenecientes a los sindicatos verían reducida la posibilidad de competencia de otros prestadores (la medicina prepaga), y se fijaría un tope a la competencia entre ellas mismas (con un máximo porcentual de “traspasos” y el establecimiento de un período sin cobertura ante el mismo; por ej., un switching cost, que generaría una traba a los traspasos de afiliados). Negociación colectiva: los proyectos que se presentaron y fueron luego retirados, o que no llegaron al Congreso, dan margen a la descentralización pero mantienen cuatro características que los hacen inocuos para el sistema vigente: a) los convenios de nivel inferior (empresas) no pueden revocar cláusulas establecidas en otros niveles (rama, actividad), sino que sólo pueden agregar “beneficios” (es decir, el convenio de actividad establece un “piso” para la negociación; b) se mantiene la “ultraactividad” (por ej., los convenios no renovados continúan vigentes); c) se mantiene el monopolio sindical (sólo negocia el sindicato “representativo”); y d) el PEN extiende el convenio a todas las firmas por vía de la homologación. Formas de contratación y despidos: flexibiliza la duración del contrato de trabajo, introduciendo tres meses de prueba (extensibles a seis por los convenios colectivos) sin derecho a indemnización, contratos de trabajo a tiempo parcial (y remuneración proporcional a la de tiempo completo). Vale decir, en caso de implementarse esta reforma, y en función de su marginalidad respecto de la legislación actual: a) no se produciría un impacto significativo en el corto plazo, evitándose tanto los costos (mayor riesgo, menor empleo agregado y menor salario medio en el corto plazo) como los beneficios (menor costo de los factores productivos que hacen aumentar el PBI en el corto plazo, y el empleo y el salario medio en el largo plazo) de la opción “óptima”, y por lo tanto, b) sus beneficios son menores (en relación con el statu quo), con un pequeño costo para el poder sindical.

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Las preferencias

una desutilidad significativa. La representación específica en este caso podría ser la siguiente:

Sujeto a la necesaria agregación de preferencias para los distintos jugadores identificados en la sección anterior y, en particular, a la imposibilidad de representar a cada uno de los individuos participantes en forma cabal, se considera que una caracterización razonable de las preferencias agregadas de los participantes en este “juego” es la siguiente:7 • Trabajadores empleados “adaptables”: Utea(empleo total, salario), donde Utea denota la función de utilidad respectiva, una función positiva del empleo agregado y del salario propio; puesto que estos trabajadores tienen una profunda autoestima, no consideran significativa la posibilidad de perder su empleo y/o perjudicarse por un cambio; asimismo, la utilidad marginal del empleo agregado es casi nula, y sólo se incluye como un indicador de solidaridad con sus compañeros de tareas (externalidad positiva por el empleo ajeno, que también tiene el componente menos altruista relacionado con el aumento en el nivel salarial propio al reducirse la desocupación); lo que resulta fundamental para estos trabajadores es el salario que podrán alcanzar con cada legislación alternativa, ya que descuentan que en cualquier caso seguramente conseguirán empleo. Una representación específica posible es la siguiente: Utea = a1.E(N0) + a2.E(Wtea) – a3.VAR(Wtea)

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(1)

donde N0 = empleo agregado durante los 2 años siguientes; Wtea = salario de los trabajadores empleados adaptables durante los 2 años siguientes; E(.) = operador esperanza, de acuerdo con la información disponible por los trabajadores; VAR (.) = operador varianza, tal cual es percibida por los trabajadores en función de la información de que disponen, y ai = ponderadores (positivos) de los distintos argumentos (a3, por la discusión anterior, es cercano a cero, y a2>a1). • Trabajadores empleados “específicos”: Utee (empleo total, empleo propio, salario, riesgo del cambio); a diferencia de los anteriores trabajadores, la valoración del empleo propio es sumamente importante (ya que si pudieran perder el que tienen consideran poco factible que sus servicios sean demandados por otro empleador), y por lo tanto el salario obtenido adquiere un rol (relativamente) menor; asimismo, la menor confianza en su capacidad individual les genera una sensación de desprotección frente a una legislación laboral más flexible, y por lo tanto perciben en el cambio en la legislación un riesgo que les genera

Utee = b1.E(N0) + b2.E(Ntee) + b3.E(Wtee) – b4.VAR(Ntee) – b5.VAR(Wtee) ( 2) donde Ntee = nivel de empleo de los trabajadores empleados específicos durante los 2 años siguientes; Wtee = salario de los trabajadores empleados específicos durante los 2 años siguientes; y bi = ponderadores (positivos) de los distintos argumentos (b4 y b5, por la discusión anterior, son grandes, mientras que b1 es pequeño). • Trabajadores desempleados: Utd (empleo total, salario medio); puesto que al salario vigente no consiguen empleo, los desempleados no están primordialmente preocupados al presente por el nivel salarial, sino fundamentalmente por su empleo individual; el que perciben es más factible al aumentar el nivel de empleo global de la economía. La forma funcional específica es entonces: Utd = c1.E(N0) – c2.VAR(N0) + c3.E(W0)

(3)

donde W0 = salario medio de la economía en los dos años siguientes, y ci = ponderadores de los distintos argumentos (c3, por la discusión anterior, es cercano a cero).8 • Gremialistas: Ug (salario, intermediación/poder, Ugob), donde Ugob es la utilidad del gobierno definida más adelante. La elección de esta función responde a las siguientes consideraciones: en primer lugar, si bien sindicatos más numerosos son más poderosos políticamente,9 y esto puede ser positivamente valorado por los sindicalistas, lo fundamental para mantenerse al frente de la representación sindical no es el aumento en el nivel de empleo sino en el nivel salarial presente (y otras ventajas laborales no representadas explícitamente pero que se le asimilan a éste), ya que por su intermedio mantienen el apoyo de sus afiliados; en segundo lugar, los sindicalistas tienen sus intereses propios: los “económicos”, representados en el deseo de continuar siendo intermediarios obligatorios y por ende mantener el poder de la representación sindical y el manejo de actividades vinculadas (por ej., obras sociales, etc.) y los “político-partidarios”, derivados de su militancia partidaria paralela. En el caso de un gremio opositor, el efecto de Ugob sobre Ug sería negativo, mientras que en el caso de sindicatos con extracción partidaria oficialista (como los actuales), los logros del gobierno reciben una ponderación positiva (aunque hoy pueda pare-

200

FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA LABORAL ARGENTINA

cer menor que hace un par de años).10 La representación escogida aquí es la siguiente: Ug = d1.E(W0) + d2.I + d3.Ugob’

(4)

donde I = índice de intermediación/poder negociador (generador de rentas para los gremialistas); y di = ponderadores (d2 se considera mayor que d1 en función del problema de “agencia” comentado, mientras que al presente –año 1996– d3 puede considerarse positivo). • Empresas: Ue (beneficios); el objetivo de las empresas es maximizar beneficios, y si bien una legislación laboral más rígida afecta a las empresas en forma desigual, todas ellas prefieren tener mayor flexibilidad y reducir los costos laborales;11 si se incorporan en este grupo a las prestadoras de medicina prepaga en el caso de la desregulación de las obras sociales, menores costos laborales para las empresas productivas (por ej., mayores beneficios) están asociados con la expansión sustantiva del negocio para los prestadores de asistencia médica privada, razón por la cual sus visiones respecto de la desregulación (en este primer aspecto amplio) coinciden. Entonces, una representación posible es la siguiente:

201

económico general (por ej., una vez realizada la reforma comercial y con un alto índice de desempleo, el deseo de intermediación burocrática es menor y la valoración del efecto de la reforma sobre el empleo total y el salario medio es mayor por el carácter complementario de las distintas reformas). Así, U gob

=

t ∑t = 0 δ [ f 1 . E ( N t ) + f 2 . E (W t ) + f 3 . E ( PBI t )] + f 4 . I ∞

6)

donde: Nt = nivel de empleo agregado en el período t, Wt = salario medio de la economía en el período t, PBIt = producto bruto interno en el período t, δ = factor de descuento temporal (grado de paciencia) del gobierno de turno, menor que uno (pudiendo ser incluso igual a cero si el gobierno tuviese un escaso margen como para mantenerse en el poder perdiendo votos con medidas impopulares en el corto plazo), y fi = ponderadores de los distintos argumentos (f1 y f2 son mayores en un gobierno interesado en la distribución equitativa del ingreso, mientras que f4 es mayor cuando el costo económico de la intermediación I es menor).

Los efectos de las alternativas Ue

=

E (VP ) = ∑t = 0 γ E ( π0 − e. I t ) ∞

t

(5)

donde VP = valor presente de la empresa, igual a la suma descontada al presente por γ = factor de descuento temporal –medida de la paciencia– de la empresa (positivo pero menor que uno) de un incremento sobre π0 = nivel de beneficios alcanzables con la legislación laboral actual producto de una reducción en It = grado de intermediación sindical (inflexibilidad) en el período t, ponderado por e = impacto de la inflexibilidad sobre el costo laboral (mayor al reducirse la inflación y abrirse la economía al comercio exterior). • Gobierno: Ugob (empleo total, salario medio, PBI, poder burocrático en negociaciones); esta representación de las preferencias del gobierno contiene como elemento de corto plazo al poder burocrático, y contempla el efecto de largo plazo sobre el PBI, el empleo total y el salario medio, aunque con una ponderación que depende del grado de paciencia que prevalezca en el gobierno; asimismo, el poder relativo de los distintos subgrupos dentro del gobierno depende del contexto

En esta sección se ordenan, para cada jugador, las alternativas descritas anteriormente en cuanto al nivel de utilidad que generan; este ordenamiento es función del contexto económico definido por el grado de apertura de la economía, el nivel de desocupación y la tasa de inflación vigentes. Considérese entonces, en función de la discusión realizada hasta aquí, la valoración relativa que cada participante tendría sobre las alternativas anteriores en caso de conocer efectivamente sus efectos.

Cuadro 1 ORDENAMIENTO DE PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN COMPLETA JUGADORES

(1)

(2)

(3)

(1)+(2)+(3)

(4)

(5)

(6)

Orden de preferencias

TEAd

TEEsp

TDes Agreg Labor

GR

EMPR

GOB

“1”

B

A

B

B

A

B

B

“2”

C

C

C

C

C

C

C

“3”

A

B

A

A

B

A

A

202

FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

Denotando como A a la legislación actual, B a la legislación “óptima” y C a la propuesta del Poder Ejecutivo, el cuadro 1 a continuación ordena las preferencias de los jugadores (asignando “1” a la mejor, “2” a la intermedia y “3” a la peor). Así, en conocimiento de las consecuencias de cada legislación, los trabajadores empleados “adaptables” (TEAd) prefieren la legislación “óptima” a la propuesta por el Poder Ejecutivo, y ésta a la legislación vigente. Este mismo ordenamiento sería compartido por los trabajadores desocupados (TDes), las empresas (EMPR) y el gobierno (GOB). Por otro lado, el ordenamiento que realizarían los trabajadores empleados “específicos” (TEEsp) y los gremialistas (GREM), por razones distintas, sería exactamente el opuesto. Finalmente, agregando las preferencias de los distintos tipos de trabajadores (Agreg Labor), posiblemente representadas por el Congreso como se discutió anteriormente, en conjunto éstos preferirían la legislación “óptima” a la propuesta por el Poder Ejecutivo, y ésta a la vigente.12 Las valoraciones relativas en el cuadro 1 no permiten captar las intensidades de las preferencias, dependientes del contexto económico operante: al ser mayor el nivel de desocupación el apoyo a una reforma “óptima” de los trabajadores desempleados es también mayor (tanto porque son más los desocupados como porque el costo de no realizarla es mayor), mientras que el efecto sobre la magnitud del rechazo de los trabajadores empleados “específicos” es ambiguo (cada uno de ellos se opone con mayor fuerza porque percibe un riesgo mayor, pero el número de trabajadores en estas condiciones es menor), el apoyo de las empresas también es mayor al aumentar el grado de apertura de la economía y reducirse la inflación (no pueden trasladar a precios los mayores costos laborales ni licuarlos por medio de un retraso en el pago de sus obligaciones salariales), etc. Con el fin de poder analizar la variación de las intensidades de las preferencias, considérese el cuadro 1’ a continuación, donde la mejor alternativa para cada jugador recibe una valoración igual a 30, la segunda una valoración igual a 20 y la tercera 10 (sin dudas estos valores son arbitrarios, pero lo importante es su cambio cualitativo en

Cuadro 1’ INTENSIDAD DE LAS PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN COMPLETA JUGADORES

(1)

(2)

(3)

(1)+(2)+(3)

(4)

(5)

(6)

Alternativa

TEAd

TEEsp

TDes Agreg Labor

GR

EMPR

GOB

“A”

10

30

10

18

30

10

10

“B”

30

10

30

22

10

30

30

“C”

20

20

20

20

20

20

20

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA LABORAL ARGENTINA

203

distintos contextos discutidos más adelante en el trabajo). La intensidad de preferencias para el conjunto de trabajadores (Agreg Labor) se computa ponderando a los distintos subgrupos en función de sus participaciones relativas supuestas: 40% de trabajadores empleados adaptables, 40% de trabajadores empleados específicos, y 20% de trabajadores desempleados.

Información disponible Se supone que, salvo los trabajadores, el resto de los participantes tienen información completa sobre los efectos, sobre sí mismos y sobre el resto, que acompañan a cada una de las alternativas discutidas. Los trabajadores tienen dos tipos de desinformación: (i) agregada, en cuanto a que no comprenden “el modelo”, y (ii) específica, en cuanto a que no saben individualmente cómo les afectará una determinada reforma (aunque tienen una función de probabilidad subjetiva); esta desinformación modifica la valoración efectiva de las opciones por parte de los trabajadores (los ocupados fundamentalmente), y en las funciones de utilidad definidas en las ecuaciones (1) a (3) anteriormente se capta en los términos que contienen las varianzas percibidas sobre el empleo y el salario. El efecto de esta desinformación en el ordenamiento del cuadro 1, por ejemplo, podría hacer que los trabajadores empleados “adaptables” y los desocupados prefiriesen C a B. (Este punto se retoma más adelante.)

Mecanismo de decisión El mecanismo de decisión que caracteriza a una democracia es ambiguo: al ser representantes de los votantes, la potestad de la decisión puede suponerse que recae sobre los legisladores, y que son sólo sus preferencias las que deben ser consideradas (supuestamente el resultado de la maximización ponderada numéricamente de cada uno de los individuos incluidos en los grupos de interés [por ej., los jugadores] previamente definidos); al mismo tiempo, distintos votantes (grupos de interés) tienen de hecho distinto peso sobre el apoyo recibido por los legisladores, por lo que puede suponerse que éstos tienen injerencia directa en la determinación de las reformas (lo que llevaría a los legisladores a ponderar los distintos intereses en juego); más aún, si cada uno de estos grupos de interés es lo suficientemente poderoso, es posible que se requiera unanimidad de su parte para aprobar cada pieza de la legislación (por ej., cada grupo de interés tendría poder de veto sobre una reforma). Vale decir, existen distintas alternativas, todas consistentes con una democracia (aunque sin dudas con democracias de distinta calidad). En el caso que nos ocupa, la reforma laboral en la Argentina, se

204

FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

supondrá una situación intermedia, aunque sesgada hacia la última de las opciones: el poder de veto puede ejercerse sólo por medio de dos de los jugadores en forma conjunta, pero no puede serlo por ninguno de los participantes en forma individual. Asimismo, el peso en las decisiones correspondiente al conjunto de los trabajadores (los ocupados “adaptables”, “específicos” y los desocupados) equivale al de los otros tres participantes (gremialistas, empresas y gobierno), de forma tal que el supuesto anterior, interactuando sólo cuatro “jugadores” con voto de igual peso, equivale a suponer la regla de la mayoría con el mantenimiento del statu quo en caso de empate. Vale decir, por ejemplo, que el gobierno por sí solo no tendría suficiente poder para bloquear una reforma contra la voluntad del resto de los participantes, así como también es necesario para los gremialistas y las empresas tener al menos un aliado con el fin de imponer un veto a una modificación. Puesto que hasta el presente una descripción cercana a la realidad es que los gremialistas han estado acompañados en la oposición a las reformas discutidas por una buena parte de la fuerza laboral (y en tiempos no muy remotos inclusive hasta por el gobierno), la hipótesis del trabajo es que si perdiesen el acompañamiento de esa fracción de los trabajadores (no sólo de los ocupados “específicos”, que en momentos de baja desocupación son la mayoría, sino del conjunto “agregado” de la fuerza laboral) no serían capaces de bloquear nuevos intentos de reformas tendientes a flexibilizar y desmonopolizar el mercado laboral. Finalmente, por otro lado, el mecanismo de decisión utilizado cuando se consideran las intensidades de las preferencias como en el cuadro 1’ es más abstracto, y consiste en suponer que la legislación elegida será aquella en la cual la suma de las valoraciones de los distintos jugadores con voto (por ej., trabajadores, gremialistas, empresas y gobierno) es máxima (por ej., la importancia de cada participante es igual).13

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA LABORAL ARGENTINA

205

Información completa El primer resultado que se obtiene del cuadro 1 es que, con información completa por parte de los trabajadores, la reforma “óptima” es viable y se constituye en el nuevo equilibrio: si se consideran las alternativas A, B y C de a pares, los resultados serían los siguientes: en la votación entre A y B ganaría B (3 votos contra 1), obteniendo entonces la mayoría suficiente para su implementación; asimismo, si luego se le opone a la ganadora la alternativa C, aquélla (la B) se mantendría como el equilibrio. Similarmente, si el orden de votación fuese distinto (A contra C, ganador contra B), la alternativa B sería el equilibrio final de la votación. Por lo tanto, el gobierno logra alcanzar su objetivo de máxima con seguridad e independientemente de la característica en la “agenda” de votación que escoja. Similarmente, teniendo en cuenta las intensidades de las preferencias, las valoraciones agregadas en el cuadro 1’ para las alternativas A, B y C, respectivamente, son 17, 23 y 20, lo que conduce a que la reforma óptima (B) sea implementada.

Información incompleta: la situación actual El no haberlo hecho así al momento presente puede indicar que el supuesto de información completa no se cumple. Este caso se representa en el cuadro 2. En este cuadro los ordenamientos de los gremialistas, empresas y gobierno coinciden con los correspondientes al cuadro 1 ya que estos participantes continúan teniendo información completa en este caso. Asimismo, se supone que los trabajadores ocupados “específicos” también mantienen su ordenamiento anterior, ya que su desconocimiento sobre los efectos “agregados” de la reforma no los induce a esperar que los efectos “individuales” sean beneficiosos, y por lo tanto continúan oponiéndose a una flexibilización laboral.15 El efecto de la información incompleta recae sobre el ordenamiento que realizan los

3. RESULTADOS

En esta sección se discuten, en primer lugar, considerando sólo el carácter ordinal de las preferencias, los resultados de la votación “de a pares” entre las distintas alternativas disponibles, en distintas circunstancias, y asignándole al gobierno la facultad de elegir el orden de votación entre las alternativas (por ej., el gobierno es el “agendasetter”).14 Asimismo, contemplando las intensidades de las preferencias, en segundo término se computan los resultados que corresponden a la maximización de los niveles agregados de utilidad, en todos los casos consistentes con los primeros.

Cuadro 2 ORDENAMIENTO DE PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN INCOMPLETA JUGADORES

(1)

(2)

(3)

(1)+(2)+(3)

(4)

(5)

(6)

Orden de preferencias

TEAd

TEEsp

TDes Agreg Labor

GR

EMPR

GOB

“1”

C

A

C

C

A

B

B

“2”

A

C

B

A

C

C

C

“3”

B

B

A

B

B

A

A

206

FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

trabajadores ocupados “adaptables” y los desocupados: los primeros, por la incertidumbre “agregada”, sólo están dispuestos a arriesgar una reforma marginal (C), y se oponen a una reforma profunda (B), mientras que los segundos, consideran el ordenamiento entre B y C por no percibir la magnitud del incremento en la probabilidad de conseguir empleo en B respecto de C, y por temer peores condiciones laborales en B que en C. De esta manera, agregando las preferencias de los distintos tipos de trabajadores, en conjunto éstos preferirían la legislación propuesta por el Poder Ejecutivo (por ej., C gana en una votación (ficticia, claro está) de los trabajadores al votarse frente a A –2 votos contra 1– y se mantiene si luego se le opone B –3 votos a 0–; de la misma forma, A es preferida a B –2 votos a 1–, resultando en C>A>B como se representa en el cuadro 2). Así, en las condiciones representadas en el cuadro 2, correspondientes al caso donde hay información incompleta por parte de los trabajadores, el resultado de la votación por mayoría sería la alternativa C: (i) si se vota entre A y B, se produce un empate, y por lo tanto A se mantiene como el statu quo; (ii) si se vota entre A y C, la propuesta del Poder Ejecutivo gana por 3 votos contra 1, y si luego ésta se confronta contra B, se produce un empate, manteniéndose C como la estrategia que corresponde al statu quo de esa segunda votación; (iii) teniendo el poder de decidir la agenda, el gobierno haría bien en someter a votación en primer lugar A contra C (y no contra la alternativa “óptima” B), tal como lo ha hecho al presente. Asimismo, ninguno de los participantes tiene la facultad de alterar su votación de forma tal que pueda modificar el resultado final de ella hacia su alternativa más preferida (por ej., el resultado no es “manipulable”).16 En lo que se refiere al cómputo sobre la base de las intensidades de las preferencias, el cuadro 2’ presenta las modificaciones al cuadro 1’ que resultan de la desinformación de los trabajadores: se supone que (i) los trabajadores empleados adaptables y los trabajadores desempleados revierten el ordenamiento entre B y C, y (ii) que todos los trabajadores reducen en 5 unidades su valoración de las alternativas B y C. Así:

Cuadro 2’ INTENSIDAD DE LAS PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN INCOMPLETA JUGADORES

(1)

(2)

(3)

(1)+(2)+(3)

(4)

(5)

(6)

Alternativa

TEAd

TEEsp

TDes Agreg Labor

GR

EMPR

GOB

“A”

10

30

20

20

30

10

10

“B”

15

5

5

9

10

30

30

“C”

25

15

25

21

20

20

20

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA LABORAL ARGENTINA

207

En ese caso, los promedios de las valoraciones en las últimas cuatro columnas son 17,5 para la alternativa A, 19,75 para la alternativa B, y 20,25 para la alternativa C, con lo cual también aquí es esta última la que se implementaría, al igual que lo ocurrido en el cuadro 2.

Información incompleta: la situación en 1988 En el año 1988 se votaron leyes que aumentaron la inflexibilidad laboral (quedaron consagradas la “ultraactividad” y las modificaciones a la ley de contrato de trabajo), culminando un período (1983/1988) de aumento en los impuestos al trabajo y aumento de la regulación. Las características fundamentales en el contexto político-económico vigente en el año 1998 a los fines de la realización de una reforma laboral pueden sintetizarse como: (i) un alto nivel de inflación, reduciendo el efecto real de las rigideces salariales resultantes de la negociación colectiva según la ley vigente; (ii) un bajo nivel de desempleo, reduciendo el peso de los trabajadores desocupados en las preferencias del conjunto de los trabajadores; (iii) un nivel de protección arancelaria y paraarancelaria mucho mayor, reduciendo la exposición a la competencia del sector productivo y la necesidad de rotación, expansión y contracción de empresas, y con ellas del empleo, y (iv) un enfrentamiento político entre el poder sindical y el gobierno de turno. Asimismo, posiblemente, la carencia de información sobre los efectos de una desregulación laboral por parte de los trabajadores era mayor, e incluso también pudo serlo para los mismos miembros del gobierno. Estas diferencias con el contexto actual posiblemente no generen un cambio en el ordenamiento representado en el cuadro 2, aunque sí –al menos– generan un cambio en la “intensidad” de ellas: el menor desempleo y la menor competencia en aquel momento pudieron haber producido una mayor intensidad en la preferencia por A sobre B de parte del conjunto de los trabajadores, así como la oposición al partido gobernante hizo que el poder gremial se opusiera con mayor fuerza a una flexibilización laboral; asimismo, el costo de la legislación actual para las empresas y para el gobierno era menor, por lo que su voluntad reformista fue menos nítida (en el caso del gobierno, si bien había un interés en menguar el poder del sindicalismo, también prevalecía la concepción de que el gobierno debía participar convalidando acuerdos entre trabajadores y empresas para mantener una porción del poder sobre el mercado). Si bien con el ordenamiento del cuadro 2, aunque cambien las intensidades de las preferencias, el resultado es la opción C, de hecho ésta no fue el resultado, explicándose esto porque: (i) el gobierno no propuso esta reforma o (ii) no sólo las intensidades eran distintas, sino que en aquel entonces el ordenamiento para el conjunto de los trabajadores era A>C>B (producto de que los desocupados preferían A contra B), lo que generaría un empate (2 votos contra 2) en la votación entre A y C, manteniéndose la primera por ser el statu quo.

208

FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

Las intensidades de las preferencias en 1988, en función de las apreciaciones del párrafo anterior, tomando como referencia de partida los valores del cuadro 2’ (intensidades de las preferencias en 1996 con información incompleta) están reflejadas en el cuadro 2”.

Cuadro 2” INTENSIDAD DE LAS PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN INCOMPLETA AÑO 1988 JUGADORES

(1)

(2)

(3)

(1)+(2)+(3)

(4)

(5)

(6)

Alternativa

TEAd

TEEsp

TDes Agreg Labor

GR

EMPR

GOB

“A”

15

30

25

25

30

15

15

“B”

15

5

5

8

5

25

20

“C”

25

15

25

19

15

20

20

Las modificaciones son las siguientes: (i) los trabajadores empleados adaptables y los desempleados reducen su rechazo (relativo) a la legislación actual (incrementándose sus valoraciones por la alternativa A en 5 unidades); (ii) las participaciones relativas de los trabajadores, en función de un menor nivel de desocupación y por no haberse producido al momento el update tecnológico de los últimos 5 años, son las siguientes: 30% de TEad, 60% de TEEsp, y 10% de TDes; (iii) los gremialistas se oponen con mayor fuerza a cualquier reforma debido al signo político opuesto al del gobierno (reducen en 5 unidades su valoración por B y C); (iv) las empresas toleran mejor la legislación actual y les importa menos las ventajas de una desregulación amplia (su valoración por A aumenta en 5 unidades y su valoración por B disminuye en 5 unidades), y (v) además de la menor intensidad en la preferencia por la reforma que comparten con las empresas (aumentando la valoración por A en 5 unidades y reduciendo la valoración por B en la misma medida), la alternativa B le hubiese quitado al gobierno un rol de intermediario valorado positivamente por éste (reduciéndose en 5 unidades adicionales la valoración por B). Así, la valoración promedio de las alternativas A, B y C, respectivamente, eran 21,25, 14,5 y 18,5, resultando entonces en el mantenimiento del statu quo (legislación A).17 Sobre las preferencias de las empresas, por otro lado, puede hacerse la siguiente reflexión: éstas favorecen más una reforma óptima cuando asignan una alta probabilidad a que no existirá un mecanismo de catástrofe (una devaluación) que les licuará sus compromisos laborales, y cuanto más creíble sea el compromiso del gobierno (el agenda-setter) con la propuesta B. En ese sentido, al presente (comparado con 1988) tanto: a) la devaluación es una opción remota y b)

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA LABORAL ARGENTINA

209

el grado de compromiso del gobierno es mayor por la “complementariedad” entre las distintas reformas encaradas, por ej., el costo de una legislación laboral rígida es mucho mayor en una economía más abierta al comercio exterior, lo que hace más creíble el interés del gobierno por flexibilizar el mercado laboral. En ese sentido, es más factible que las empresas acompañen hoy con las preferencias descritas en los cuadros anteriores las propuestas del Ejecutivo y, con mayor fuerza, que lo que lo pudieron haber hecho en el pasado.

Alternativas para buscar la reforma “óptima” al presente Transmisión de información (creíble) a los trabajadores: una alternativa obvia a partir de comparar los resultados de las votaciones en los cuadros 1 y 1’ (información completa) con los cuadros 2 y 2’ (información incompleta) es hacer pública a los trabajadores la información sobre los efectos “agregados” e “individuales” de las distintas alternativas ya que, puestos en conocimiento de ella, éstos apoyarían la reforma “óptima”, y ésta sería por lo tanto implementable. Sin embargo, la “información” de que se dispone es “blanda”, vale decir, no existe manera de verificar con un costo razonable para los trabajadores su veracidad. En principio, estarán dispuestos a confiar en su validez dependiendo de quién sea el portador: si son los gremialistas quienes la presentan, contrariando sus intereses más mezquinos, la información es creíble, mientras que si son las empresas o el gobierno quienes lo hacen, los trabajadores sospechan que sea sesgada en función de favorecer intereses ajenos a los suyos. Así las cosas, no resulta factible a primera vista que tal difusión de la información se lleve a cabo, ya que quienes tienen la capacidad de hacerlo (los gremialistas) no lo encuentran conveniente, y quienes sí están dispuestos a hacerlo (el gobierno y las empresas) no son creíbles para los trabajadores (por ej., no encuentran el mecanismo para hacerlo). De todas formas, en la medida en que exista información (aproximadamente) “dura” para ser transmitida, sería deseable agotar los esfuerzos desde el Estado para difundirla de la manera más creíble que se pueda.18 Posiblemente contraste negativamente con la información a la que se hace referencia aquí aquella que es típicamente ofrecida en la prensa, donde hay una tendencia a exaltar los costos de quienes se movilizan para protestar, porque ello se asocia positivamente con los beneficios derivados de una noticia, de forma tal que si los agentes económicos forman sus opiniones consultando a la prensa, el contenido de “información” de sus mensajes debe ser evaluado con cuidado. Esta exaltación de los costos, posiblemente más concentrados y visibles que los beneficios, genera un sesgo en la información disponible y una magnificación de los riesgos (agregados) sin dudas presentes en una flexibilización laboral.

210

FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

Esperar: al aumentar el desempleo, la “intensidad” de las preferencias de los trabajadores se modificarán, habrá menos empleos ocupados que proteger y más empleos latentes para generar, aumentando la probabilidad de que el conjunto de los trabajadores apoye una reforma laboral “óptima”, como lo harían si conocieran el efecto final de las distintas alternativas.19 Los costos de esta estrategia, sin embargo, son excesivos, y seguramente –incluso desde el punto de vista de las finanzas públicas– mucho mayores que los de la opción que se discute a continuación (máxime si se considera el riesgo de provocar el abandono de la estabilidad monetaria y fiscal por el altísimo costo social y político de un nivel de desocupación más alto incluso que el actual).

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA LABORAL ARGENTINA

211

Financiamiento público de los costos de corto plazo de la reforma: el cambio en las preferencias de los trabajadores ocupados “adaptables” y de los desocupados en los cuadros 2 y 2’ (respecto de los cuadros 1 y 1’) fue el resultado del riesgo agregado y particular que percibían en la reforma laboral, particularmente en la reforma “óptima”. Una forma de mitigar esa “aversión al riesgo” podría ser por medio del establecimiento de un “seguro por modificaciones abruptas en las condiciones laborales” a cargo del Estado, por el cual el downside de la reforma (por ej., las reducciones de salario y pérdidas de empleo) fuese compensado por medio de un subsidio público al trabajador ocupado afectado (con reentrenamiento laboral incluido, y en un porcentaje significativo, aunque no total, para evitar acuerdos entre trabajadores y empresas destinados a obtener fondos públicos), durante un período determinado (por ejemplo 2 años). Suponiendo por el momento que dicho costo fiscal no revierte las preferencias del gobierno sobre las reformas B y C (supuesto que se discute en seguida), y dado que los trabajadores desocupados al presente no se beneficiarían con dicho subsidio, el ordenamiento de preferencias resultante podría en este caso corresponder al del cuadro 3.

El resultado de la votación con estas preferencias, producto de cubrir con un subsidio público el riesgo resultante de la información incompleta de los trabajadores, sería la implementación de la reforma “óptima”: (i) si primero se vota A contra C, gana C por 3 votos contra 1, y si luego C se vota contra B se produce un empate, por lo que C se mantiene por ser el statu quo en la segunda votación; (ii) por otro lado, si la votación se realiza en primer lugar entre A y B, gana B por 3 votos a 1, defendiéndose luego en el empate ante C como el equilibrio; (iii) en consecuencia, dado que el gobierno tiene el poder de decidir la agenda, óptimamente debería poner en discusión la alternativa “óptima”, logrando así su implementación. Asimismo, expresando las preferencias en intensidades, el financiamiento público de un seguro de desempleo (para quienes al presente están ocupados)20 podría modificar el cuadro 2’ de la siguiente forma: (i) el riesgo de la reforma percibido por los trabajadores empleados adaptables desaparece (y su valoración por B vuelve a ser 30), y (ii) disminuye significativamente para los empleados específicos (su valoración por B aumenta hasta 25); asimismo, (iii) las empresas perciben que el financiamiento de dicho seguro recaerá sobre ellas y reducen su valoración por B en 5 unidades, mientras que (iv) el gobierno mantiene sus preferencias inalteradas (porque logra transferir buena parte del costo al sector privado y compensa el resto con el “activo político” resultante de proveer el seguro). Así, las intensidades de las preferencias resultantes son las representadas en el cuadro 3’. Entonces, las valoraciones promedio de las alternativas A, B y C son, respectivamente, 17,5, 22 y 20,25, con lo cual la reforma óptima B es implementada. Debe notarse que incurrir en este costo fiscal para poder llevar adelante una reforma laboral “óptima” se juzga como una excelente inversión pública en función de la mayor recaudación tributaria que seguiría a: (i) un mayor nivel de inversión y de actividad económica y (ii) un –posterior– aumento en el nivel de empleo. Por ejemplo, consi-

Cuadro 3 ORDENAMIENTO DE PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN INCOMPLETA Y FINANCIAMIENTO PÚBLICO DE LA TRANSICIÓN (EN LA REFORMA “ÓPTIMA”)

Cuadro 3’ INTENSIDAD DE LAS PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN INCOMPLETA Y FINANCIAMIENTO PÚBLICO DE LA TRANSICIÓN (EN LA REFORMA “ÓPTIMA”)

JUGADORES

(1)

(2)

(3)

(1)+(2)+(3)

(4)

(5)

(6)

JUGADORES

(1)

(2)

Orden de preferencias

TEAd

TEEsp

“1”

B

A

C

“2”

C

C

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A

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(1)+(2)+(3)

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TDes Agreg Labor

GR

EMPR

GOB

Orden de preferencias

TEAd

TEEsp

TDes Agreg Labor

GR

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B

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20

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10

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B

C

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C

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5

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A

A

B

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A

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20

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derando que la masa salarial (del sector privado, formal y asalariado) al presente representa aproximadamente el 20% del PBI, y suponiendo un downside recompensado del 10%, el pasivo contingente para el gobierno alcanzaría el 2% del PBI durante 2 años (seguramente menor en el segundo que en el primero); puesto que la presión tributaria es del 25%, si el resultado de la reforma es aumentar en un 2% anual la tasa de crecimiento del PBI, el incremento en la recaudación se aproximará al 0,5% del PBI por año, y por lo tanto el costo fiscal del seguro sería cubierto en menos de 4 años (0,5% del PBI el primer año, 1,5% [acumulado] el segundo año, 3% [acumulado] el tercer año y 5% [acumulado] en el cuarto año).21 En la medida en que no se considere segura la disponibilidad de financiamiento para el período de transición, sin embargo, y con el fin de evitar especulaciones adversas por los operadores económico-financieros, la puesta en práctica de esta alternativa sólo debería seguir a una negociación con organismos multilaterales de crédito como el Banco Mundial y/o el Banco Interamericano de Desarrollo. Ampliación del conjunto de negociación: la reforma impositiva. En esta sección se considera el efecto que tiene una reforma impositiva en la cual se acentúe la gravación de las ganancias y se disminuya la gravación del consumo (con el riesgo del cambio a cargo del gobierno, como ocurre con el seguro comentado en la opción anterior) sobre las preferencias de los jugadores y por ende sobre el resultado del “juego”. En principio es posible que esta modificación mejore la aceptación de la reforma laboral óptima por parte de los trabajadores, aunque no está claro el efecto sobre las empresas y la magnitud del riesgo fiscal que genera sobre el gobierno, pudiendo revertirse las preferencias de todos los jugadores (considerando al conjunto de los trabajadores, y con la excepción de las preferencias de los gremialistas). Como se detalla a continuación en el cuadro 4 (sobre la base del ordenamiento de las preferencias solamente), el efecto de este tipo de medida es ambiguo. Comparando con el cuadro 2, las preferencias en el cuadro 4 presentan los siguientes cambios: los trabajadores adaptables y los desocupados revalorizan fuertemente la alternativa B y pasan a tener el ordenamiento que tendrían con información completa, llevando las preferencias agregadas de los trabajadores al ordenamiento B>C>A, mientras que los gremialistas, las empresas y el gobierno no modifican sus preferencias. En consecuencia, la situación es estratégicamente equivalente a la correspondiente a la vigente con información completa, conduciendo a la implementación de la reforma laboral B como en aquella circunstancia. Sin embargo, si el gobierno revirtiera el orden de preferencias entre B y C en función del mayor riesgo de solvencia que genera la reforma tributaria que acompaña a la reforma laboral B (por ej., con C>B>A), la alternativa C sería la más votada (independientemente del

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Cuadro 4 ORDENAMIENTO DE PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN INCOMPLETA Y REFORMA IMPOSITIVA PROGRESIVA (EN LA REFORMA “ÓPTIMA”) JUGADORES

(1)

(2)

(3)

(1)+(2)+(3)

(4)

(5)

(6)

Orden de preferencias

TEAd

TEEsp

TDes Agreg Labor

GR

EMPR

GOB

“1”

B

A

B

B

A

B

B

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C

C

C

C

C

C

C

“3”

A

B

A

A

B

A

A

orden de votación), con lo cual la reforma impositiva no contribuiría en nada a hacer posible la reforma laboral óptima. Claro está, el poder del gobierno para fijar la agenda implica que esta alternativa no llegaría ni siquiera a considerarse frente a este reordenamiento en sus propias preferencias, algo que aparenta ser de hecho así en función de su ausencia en la discusión pública presente.

Aplicación del modelo a las reformas laborales en Chile y Perú En esta sección se discute brevemente la aplicación del modelo en discusión a dos experiencias internacionales cercanas de flexibilización laboral: la reforma chilena de hace casi dos décadas y la más reciente reforma peruana.22 Como se argumenta en cada caso, ambas reformas pueden explicarse con el marco de análisis desarrollado en este trabajo, siempre y cuando se realicen las contextualizaciones y adaptaciones correspondientes. En lo que hace a la reforma laboral chilena, Piñera (1990) presenta una descripción pormenorizada y narrativamente atrapante de la secuencia política que la acompañó. De su relato pueden extraerse los siguientes conceptos útiles para incorporar la experiencia chilena al esquema de análisis de economía política propuesto: •

•

La reforma laboral chilena (el Plan Laboral de 1979) estuvo dirigida fundamentalmente a la modificación de las normas para el funcionamiento de las organizaciones sindicales y para la negociación colectiva, desmonopolizando las primeras y descentralizando la segunda. La legislación sobre despidos es anterior (y no es comentada por Piñera). Esta limitación del contenido puede ser una diferencia importante con la reforma que se discute en este trabajo. Queda claro que el statu quo del sindicalismo era distinto en Chile en relación con el existente al presente en la Argentina: con la re-

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•

•

•

•

•

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forma chilena de 1979 se le concedía al sindicalismo más libertad de la que pedían los sindicalistas, y eso les hizo a éstos más difícil ante la opinión pública rechazarla abiertamente; en la Argentina, los sindicalistas no piden ninguna libertad y por ello les resulta más fácil rechazar la que se intente instaurar ahora. La necesidad de innovar en cuanto a la legislación laboral en Chile era imperiosa, ya que existía un boicot del sindicalismo norteamericano a las exportaciones chilenas previsto para mediados de enero de 1979. En función de los adelantos del gobierno sobre el Plan Laboral, el boicot se suspendió hasta el mes de julio para revaluar entonces su implementación. Esta nueva fecha constituyó entonces un plazo límite que forzó el rompimiento del statu quo, característica ausente en la Argentina. La posición de los grupos empresariales, sin ser contraria, tampoco fue entusiasta frente al Plan Laboral, en alguna medida por miedo a la libertad sindical y también porque la intermediación del Estado les proveyó un mecanismo para evitar competir, al mismo tiempo que la carga por los mayores salarios pagados recaía sobre los consumidores o contribuyentes (en el caso de la construcción). Al describir el procedimiento “legislativo”, Piñera señala que era clave para la reforma convencer al general Pinochet, y luego a la Junta de Gobierno (conformada por Pinochet y otros 3 miembros militares). Debe notarse que convencer a 4 personas es más fácil (o probable) que convencer a la mitad de un poder legislativo con dos cámaras y más de 300 miembros en conjunto y que, en todo caso, esto último puede resultar insuficiente. Una característica interesante fue que el gobierno podía usar los medios de comunicación (TV) sin recibir ataques frontales (o descalificaciones) para volcar a favor del plan a la opinión pública (en particular la opinión de quienes están en contacto con los militares de la cúpula). Esto posibilitó que la información disponible por los trabajadores fuese (en el mejor de los casos) insesgada. Al momento de enviar el proyecto desde el Poder Ejecutivo a la Junta de Gobierno sólo restaban tres semanas para que se cumpliera el plazo del sindicalismo internacional para revisar la decisión del boicot al comercio chileno. Este deadline debe interpretarse como fundamental para la línea de análisis de la economía política de la reforma: no sólo por no ser un gobierno democrático fue más fácil la reforma (aunque ello no implique que no existió dificultad alguna), sino que se debió a la necesidad de un cambio por la presión internacional; el statu quo era insostenible, y las alternativas abiertas (poder a la cúpula sindical o poder a las bases sindicales) fueron correctamente evaluadas por el gobierno. Si bien los miembros de la Junta de Gobierno (por ej., el “poder legislativo”) tenían en general posiciones diversas sobre distintos te-

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•

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mas, compartían en común una posición contraria hacia las cúpulas sindicales. La legislación anterior en Chile era incluso más rígida que la argentina (en cuanto a la restricción de la competencia en el mercado laboral) y por lo tanto la necesidad de una reforma era en ese sentido incluso mayor que aquí.

Vale decir, en la reforma chilena existieron factores políticos que pesaron fuertemente en la flexibilización laboral: la necesidad de romper con el statu quo, y la mayor concentración del poder político fueron factores determinantes. Igualmente, la reforma laboral chilena se enmarcó en una reforma más amplia, caracterizada por la apertura de la economía y la relativa estabilización inflacionaria a mediados de la década del setenta, factores éstos complementarios (pero en este caso secundarios en cuanto a importancia) para la ocurrencia de la misma. En lo que se refiere a la reforma laboral peruana, puesta en marcha por medio de distintas medidas entre los años 1992 y 1995, se flexibilizó la estabilidad laboral, se limitó el poder de huelga, se redujo el poder monopólico de los sindicatos y se limitó el rol intermediario del Estado en la negociación colectiva. Existe un aspecto político que la asemeja al caso chileno: la concentración del poder político institucional en el presidente Fujimori luego del autogolpe del 5 de abril de 1992 y la debilidad del sindicalismo luego del accionar de grupos subversivos de ultraizquierda como Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru que minaron la base ideológica sindical. En este contexto, por ejemplo, fue posible introducir una reforma constitucional en 1993, imprescindible para flexibilizar la estabilidad laboral, garantizada en la Constitución del año 1979. Por otro lado, la economía peruana experimentó una fuerte y larga recesión entre 1988 y 1992, lo que provocó un aumento en el desempleo abierto (y en el subempleo), introduciéndose cambios radicales de política económica en 1990, tales como la unificación cambiaria, la apertura de las importaciones y del movimiento de capitales que generaron mayor competencia en la economía y la reducción en los índices inflacionarios desde el 60% mensual en julio de 1990 hasta el 10% anual en 1995. En ese sentido, la reforma laboral fue posterior al resto de las reformas estructurales. Así, fueron tanto factores políticos como económicos los que estuvieron presentes en la reforma laboral peruana. En ambas experiencias comentadas, las características políticas y económicas fueron consistentes con el resultado alcanzado en la legislación. Esto por sí solo no demuestra la validez del análisis, pero se fortalece al notar que: (i) antes de ambas reformas las condiciones que aquí se postulan como determinantes no estaban presentes, y (ii) países vecinos como Brasil y Uruguay, con legislaciones laborales inflexibles, similares cualitativamente a la legislación argentina (véase

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Bour et al. [1992]), se caracterizan por haber tenido hasta hace poco tiempo niveles de desempleo moderados, altos niveles inflacionarios, economías reguladas y protegidas, restricciones al comercio y al movimiento de capitales y ausencia de gobiernos totalitarios con orientación económica liberal.

4. CONCLUSIÓN

Si bien los resultados de las votaciones anteriores fueron determinantes, ello fue debido a las definiciones específicas sobre el mecanismo de decisión, las preferencias de los jugadores y las importancias relativas de cada uno de ellos en la toma de decisiones. Si bien estas precisiones pueden ser sujetas a críticas y revisiones, cualitativamente se encuentran en cierta medida cercanas a la realidad. En definitiva, el espíritu de ejercicio fue tan sólo señalar factores que contribuyan a hacer más probable la aprobación de una reforma laboral amplia, y estos resultados deben ser interpretados en ese sentido, más que como predicciones definitivas. Un elemento importante de la conclusión es que la reforma “óptima” requiere convencer a los trabajadores ocupados, y en particular a los que es menos costoso hacerlo (los trabajadores ocupados “adaptables”). Asimismo, el análisis realizado permite identificar condiciones que hacen más o menos propicia una determinada propuesta de reforma de la legislación laboral, identificando además instrumentos públicos (seguro para el nuevo desempleo), que al presente al menos parecen necesarios para hacer políticamente viable una reforma que implique una flexibilización profunda en las relaciones laborales en la Argentina. Concretamente, si el índice de desempleo sube, la reforma óptima se hace más factible en el plano político, aunque por supuesto éste no es el único factor importante (al menos al presente, y hasta tanto el nivel de desempleo no alcance magnitudes inéditas en la historia de los países del mundo). Así, una reforma “óptima” que deje de lado los derechos adquiridos por parte de los trabajadores ocupados será más resistida por éstos, y si bien generaría una mayor movilidad laboral y ventajas de flexibilidad en la reasignación de recursos, no sería políticamente viable (ni jurídicamente deseable, por cuanto haría caso omiso de derechos adquiridos de acuerdo con una legislación previa bajo la cual se realizaron los contratos laborales vigentes). De la misma forma, si dichos derechos adquiridos son respetados, las ventajas de la mayor flexibilidad y rotación laboral producto de la reforma serían menores pero se reduciría el reparo hacia la misma por parte de los trabajadores más adversos a un cambio en las reglas de juego. Un eventual seguro por despido financiado por el Estado podría contri-

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buir a atenuar la oposición de los trabajadores ocupados menos adaptables a cambios tecnológicos y ocupacionales, de la misma forma que la difusión de información veraz por parte de organismos no gubernamentales puede contribuir a difundir los verdaderos riesgos y ventajas tanto de la reforma como del statu quo. Si bien es posible que en el pasado el margen disponible para una reforma profunda pudo ser escaso o nulo, la habilidad del Poder Ejecutivo para inducir los pasos necesarios hacia el “convencimiento” de los trabajadores, vía la provisión de información (a ellos y a otros intermediarios posiblemente más creíbles para los trabajadores), seguros de desempleo y extensión del período de transición respetando los derechos adquiridos, así como la iniciativa en la presentación de las alternativas abiertas a consideración, son en el presente contexto de un alto desempleo, estabilidad de precios e importante apertura de la economía, factores determinantes para la posibilidad de implementar una reforma laboral eficiente, debido al alto grado de complementariedad de esta reforma con otras que ya han sido adoptadas (por ej., equilibrio fiscal y monetario, mayor apertura de la economía, etc.). Por otro lado, la experiencia de varios países latinoamericanos no parece contradecir la validez del modelo de análisis presentado, al menos una vez que se incorporan las particularidades políticas e institucionales que caracterizaron cada caso. Asimismo, debe notarse que la experiencia europea actual, en la que coexiste una legislación laboral rígida (con estabilidad monetaria y un aceptable grado de apertura comercial) con un alto nivel de desempleo sin que aparezcan inminentes reformas laborales, tampoco constituye un contraejemplo respecto del análisis presentado, ya que en los países europeos los trabajadores desocupados gozan de seguros más que atractivos, lo que reduce fuertemente el apoyo de éstos a una flexibilización de la legislación laboral. En ese sentido, el eventual perfeccionamiento del seguro de desempleo en la Argentina, deseable en cuanto la magnitud de la reforma económica, ha significado que un importante segmento de la población quede “tecnológicamente discapacitado”, restaría apoyo (probabilidad) a la sanción de una legislación laboral más flexible (la secuencia de estas medidas, entonces, importa significativamente aquí). Por último, la experiencia chilena es aleccionadora en un sentido importante no explorado hasta aquí en este trabajo. En ella la reforma (Plan Laboral) se limitó a los aspectos de negociación colectiva y de organizaciones sindicales, pero no del conjunto total de los aspectos laborales que en parte fueron modificados antes y otros después (por ej., normas sobre indexación salarial). Es posible entonces que esta separación de las distintas reformas laborales allane parte de la resistencia que generaría una reforma más amplia. La alternativa es particularmente interesante y obliga a plantear la siguiente pregunta: ¿la reforma posible en un contexto democrático es flexibilizar la legislación sobre despidos sin atacar el monopolio sindical, o viceversa? Al respecto, vale la pena notar que, tomando las distintas reformas

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(por ej., negociación colectiva, despidos y obras sociales) por separado, la descripción de las preferencias de los “jugadores” en este trabajo, indicaría que la desregulación más profunda de las obras sociales tendría como oposición solamente a los sindicalistas (salvo que se considere que su poder para malinformar a los trabajadores en este aspecto es extremo, algo poco probable en el contexto actual). Así, sería posible flexibilizar la legislación laboral en etapas: en primer lugar, las obras sociales, y luego –una vez debilitados los sindicatos al perder la “caja” y por ende reducida su capacidad para sesgar la información a los trabajadores– proceder a la reforma pendiente sobre negociaciones colectivas y despidos. En caso de que el gobierno no lleve adelante esta primera reforma laboral, entonces, puede suponerse que no es su intención efectiva hacerlo.

NOTAS 1. Investigador Visitante, FIEL. 2. La bibliografía desarrollada dentro de esta rama durante los últimos 20 años es por demás extensa, y las contribuciones más significativas se encuentran en journals tan importantes como el American Economic Review y el Journal of Political Economy, de cobertura variada, y los más específicos como Public Choice, Rand Journal of Economics, Journal of Law and Economics, Journal of Law, Economics and Organization, International Journal of Political Economy, American Journal of Political Economy, European Journal of Political Economy, Journal of Law and Contemporary Problems, Journal of Policy Reform, etc. 3. Véase por ejemplo Dewatripont y Roland (1992) y Martinelli y Tomassi (1995). Tomassi y Velasco (1996) revisan en forma ordenada los aportes más importantes y recientes en esta literatura. 4. Podría argumentarse que las seccionales de los sindicatos querrían tener mayor autonomía de la Central Obrera, y que por ello favorecerían una desmonopolización y descentralización sindical, pero de todas formas es razonable suponer que su influencia sobre las preferencias sindicales agregadas es menor (lo que es consistente con los naturales problemas de coordinación de los grupos dispersos y con un pequeño stake descritos por Olson [1968]). 5. Véase Bour y Urbiztondo (1994) para una caracterización similar aplicada a la reforma del sistema previsional en la Argentina. 6. La percepción de seguridad es falsa porque lo que de hecho ocurre es que se magnifica la apuesta laboral: es más difícil perder el empleo, pero si se pierde, es más difícil encontrar otro. 7. El aspecto temporal de las preferencias se considera en la especificación de las funciones de la siguiente manera: en el caso de los trabajadores, su preferencia temporal es tan alta que lo que se representa son sus niveles de utilidad en el corto plazo (por ej., dos años), mientras que en el caso de los gremialistas y las empresas sus objetivos de corto y largo plazo no varían (sólo lo hace la intensidad al aumentar la paciencia), y en el caso del gobierno la “paciencia” es un determinante de los ponderadores de los distintos argumentos. En lo que se refiere al “riesgo” de las reformas, sólo se considera la visión de los trabajadores, considerados como adversos al riesgo, suponiendo implícita-

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mente que: (i) el resto de los participantes son neutrales frente al riesgo o (ii) tal riesgo sólo existe a los ojos de los trabajadores porque no cuentan con la información suficiente para evaluar los cambios en forma completa. (El supuesto informativo se comenta más adelante.) 8. Si el rol asignado al Congreso es representar los intereses de los trabajadores, la función de utilidad de éste estaría dada por Uc=α1.Utea+α2.Utee+α3.Utd, donde los αi son ponderadores positivos (una alternativa es que representen la participación de cada grupo de trabajadores en la fuerza laboral). 9. Aunque, de acuerdo con una de las leyes de Marshall, el poder de un sindicato en la negociación salarial frente a los dueños de la empresa está inversamente relacionado con la incidencia del trabajo sobre el costo total de producción. 10. Nótese que la divergencia de objetivos entre trabajadores empleados y gremialistas está latente, y que no existe casi relación alguna entre los objetivos de los trabajadores desempleados y los gremialistas (a excepción de la relación directa a través de las preferencias partidarias de éstos, que podrían incluso colocarlos como grupos antagónicos o “enemigos”). 11. Si alguna de ellas encontrara óptima la legislación actual, podría igualmente mantener el mismo convenio con sus trabajadores luego de la flexibilización de la legislación, por lo que la preferencia de las empresas (al menos débil) por la flexibilización es unánime. Las excepciones posibles a esta regla están vinculadas con el deseo de algunas empresas de un determinado sector por introducir o mantener barreras o mecanismos no competitivos en los mercados en los que operan. En primer lugar, la negociación centralizada permite explicitar la colusión entre empresarios y trabajadores para lograr introducir barreras de las que se benefician ambos (por ej., sectores metalúrgico y textil en el pasado). En segundo lugar, un grupo de empresarios puede capturar la Cámara que negocia, y establecer normas laborales estrictas (altos estándares) que reduzcan a un pequeño subgrupo de empresas el universo de las que “califican” por estar en blanco, tornándose ese grupo de empresas las únicas en condiciones de contratar como proveedores del Estado, etc. 12. Debe notarse que el hecho de que el ordenamiento de preferencias del gobierno sea B>C>A no implica que éste deba siempre proponer la reforma óptima B, ya que en su propuesta debe evaluar la probabilidad de que finalmente ella sea implementada. Asimismo, las preferencias del Congreso se omiten porque se suponen “endógenas”, por ej., el Congreso convalida el resultado de la agregación de las preferencias descriptas en el cuadro. Véase más adelante. 13. El supuesto adoptado sobre la importancia de cada voto es absolutamente arbitrario, y una modificación del mismo tiene implicancias inmediatas pero también obvias sobre el resultado, comentándose al respecto sólo al analizar las legislaciones de Chile y de Brasil. 14. Véase Romer y Rosenthal (1979). 15. Por ejemplo, si se oponían a cualquier reforma sobre la base de los valores esperados en la ecuación (2), con mayor razón lo hacen cuando las varianzas percibidas son positivas. 16. Si se ubican las 3 alternativas en el orden A-C-B, puede observarse que las preferencias de cada uno de los participantes tienen un único pico, y por lo tanto no se verifica el Teorema de Imposibilidad de Arrow.

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17. La mayor inflexibilidad en la legislación laboral aprobada en 1988 puede deberse al resultado de un intercambio de votos (logrolling), más factible cuanto menor es la intensidad de las preferencias del gobierno por una flexibilización de las relaciones laborales. Véase Stratmann (1992). 18. Un ejemplo de la información a transmitir es el resultado del funcionamiento de los sindicatos sobre el desempleo en otros países, tal como se hace en el trabajo de Borooah (1991) para la experiencia inglesa, donde se concluye que la acción sindical tendiente a la igualación de salarios entre las distintas regiones geográficas genera una tasa de desempleo mayor en las regiones donde la productividad del trabajo es menor. Véase también, más generalmente, Gill (1995). 19. En el cuadro 2’, las valoraciones de los trabajadores empleados adaptables y de los desocupados hacia la alternativa B aumenta (acercándose a su valoración por la alternativa C), al mismo tiempo que aumentaría el porcentaje de trabajadores desocupados (seguramente reduciéndose fundamentalmente el porcentaje correspondiente a los trabajadores ocupados específicos), lo que juntamente con el mayor interés del gobierno por la reforma B conduce a aumentar la probabilidad de que ella sea implementada. 20. Resulta difícil justificar un seguro para el nuevo desempleo que sea mejor que el seguro que gozan los trabajadores que ya están desempleados, razón por la cual es posible que deba ser extendido a una fracción significativa de éstos. Esta extensión aumentaría el costo fiscal de la reforma óptima (B) pero generaría un aumento en el respaldo de los actuales desocupados que no se capturan a continuación. 21. Esta compensación debe evitar que se generen comportamientos oportunistas entre empresarios y empleados, falseando la realidad laboral para recibirla. Una forma de hacerlo es brindar el seguro “en especie”, por medio de vouchers con seguro de salud y cursos de capacitación, empleo de emergencia (por ej., en horario reducido, en las plazas), etc. Una propuesta concreta en este sentido puede consultarse en FIEL (1995). 22. Las referencias para cada caso son, respectivamente, Piñera (1990), y Paredes y Pasco (1996).

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Borooah, V. K.: “Trade Union Behaviour and Interregional Variations in Unemployment Rates”, Public Choice, octubre de 1991, 72(1), págs.1-12. Bour, J. L.; N. Susmel; C. Bagolini, y M. Echart: “Costos Laborales en el Mercosur: Legislación comparada”, FIEL, Documento de Trabajo Nº 32, abril de 1992. Bour, J. L. y S. Urbiztondo: “Understanding the Reform of the Argentine Pension System”, presentado en la Conferencia sobre “Pensiones: Financiamiento, Privatización y Políticas Macroeconómicas”, Santiago de Chile, enero de 1994. Dewatripont, M y G. Roland: “The Virtues of Gradualism and Legitimacy in the Transition to a Market Economy”, The Economic Journal, Nº 102, marzo de 1992. Fernandez, R. y D. Rodrik: “Resistance to Reform: Status Quo Bias in the Pre-

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sence of Individual-Specific Uncertainty”, American Economic Review, vol. 81, Nº 5, diciembre de 1991. FIEL: El sistema de seguridad social: Una propuesta de reforma, Consejo Empresario Argentino, 1995. Gill, K.: “Unemployment and the Unions: Review Article”, International Review of Applied Economics, 1995, 9(2), págs. 229-33. Martinelli, C. y M. Tommasi: “Sequencing of Economic Reforms in the Presence of Political Constraints”, mimeo., marzo de 1995. Nelson, J. M.: “Organized Labor, Politics, and Labor Market Flexibility in Developing Countries”, en Horton, S.; R. Kanbur y D. Mazumdar (eds.), Labor Markets in an Era of Adjustment, vol. 1, The World Bank, Washington D.C., 1994. Olson, M.: The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Nueva York, Schocken, 1968. Paredes, C. M. y M. Pasco C.: “La reforma laboral y el mercado del trabajo en el Perú”, mimeo., enero de 1996. Piñera, J.: La revolución laboral en Chile, 3ra. edición, Editorial Zig-Zag, Santiago, 1990. Romer, T. y H. Rosenthal: “Bureaucrats versus Voters: On the Political Economy of Resource Allocation by Direct Democracy”, The Quarterly Journal of Economics, vol. 93, noviembre de 1979. Schenone, O.: “La tasa de desocupación y sus determinantes en el corto y largo plazo”, 10º Convención Anual de Bancos Privados, Documento Nº 7, agosto de 1994. Stratmann, T.: “The Effects of Logrolling on Congressional Voting”, American Economic Review, vol. 82, Nº 5, diciembre de 1992. Tomassi, M. y A. Velasco: “Where Are We in the Political Economy of Reform?”, Journal of Policy Reform, a aparecer, 1996.

Capítulo 10 LAS INSTITUCIONES LABORALES EN EL CONTEXTO DE REFORMAS ESTRUCTURALES Argentina, 1989/1996 OSVALDO GIORDANO ALEJANDRA TORRES1

1. INTRODUCCIÓN

Luego de soportar un prolongado período de estancamiento cuyo punto culminante es la hiperinflación, la Argentina inicia en 1989 un ambicioso programa de reformas estructurales. El objetivo básico fue recuperar la capacidad de crecimiento y desarrollo a partir de la modernización de las instituciones económicas y sociales. Esto implicó el replanteo de las funciones del Estado tendiendo a que los mercados jueguen un rol más activo en el proceso de asignación de los recursos. Los siete años recorridos ofrecen la perspectiva temporal suficiente como para comenzar a ensayar un primer balance de los resultados alcanzados. Sin pretender emitir juicios definitivos, y en una perspectiva de alta generalidad, hay evidencias suficientes como para afirmar que el proceso de transformación fue muy exitoso. La meta de estabilidad fue alcanzada y avances significativos en una mejor organización de la economía han permitido elevar la eficiencia de la estructura productiva en el marco de la expansión de la actividad económica. Sin perjuicio de ello, el desenvolvimiento del mercado de trabajo aparece como el ámbito más vulnerable dentro de este balance. El explosivo incremento en la tasa de desempleo abierto es el indicador más utilizado para apoyar este posicionamiento, llegando inclusive a relativizar el valor de los progresos alcanzados. Esta línea argumental cuestionada del proceso de transformación reposa en la evidencia de que una alta proporción de población en situación de desempleo es incompatible con niveles aceptables de equidad social. Si bien se pueden ensayar distintas opiniones respecto a las causalidades entre distorsiones en el mercado de trabajo y reformas estructurales no hay

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duda de que el tema laboral y su impacto sobre la situación social constituyen el punto más controvertido del proceso de transformación. Para alcanzar un mejor entendimiento del fenómeno es necesario evaluar en qué medida la modernización se hizo extensiva a las instituciones laborales. Esto implica descartar tanto opiniones críticas que consideran al alto desempleo como la derivación natural de un modelo económico equivocado, como opiniones a favor de las reformas pero que con resignación consideran el desempleo como una consecuencia no deseada pero inevitable de las transformaciones. Ambos enfoques son incompletos, ya que ignoran el rol que juegan las instituciones laborales como condicionantes del desenvolvimiento del mercado de trabajo. Al explorar la alternativa de considerar las regulaciones laborales como un factor determinante de la dinámica del mercado de trabajo, un primer punto a considerar es que se está frente a una experiencia de reforma laboral parcial. Esta caracterización descarta visiones polares bastante frecuentes, pero sin fundamentos empíricos, que indican que en lo esencial no hubo reformas o, en el sentido contrario, se hicieron todas las reformas posibles y necesarias. La realidad se encuentra en algún punto intermedio. A través de estos siete años se puede documentar una cantidad importante de cambios en el marco regulatorio laboral. También se puede argumentar que la cantidad, orientación, profundidad y temporalidad no se correspondió con las exigencias que imponía el contexto. Hay áreas donde las reformas estuvieron bien orientadas y con la profundidad adecuada. En otras, se avanzó con ciertos sesgos, tardíamente o sin la suficiente intensidad. En otros, más que una reforma se trató de una declamación que muchas veces operó como gatopardismo. También se pueden identificar áreas donde los cambios fueron en la dirección contraria a la demandas que imponía el nuevo modelo de organización económica. La sumatoria de todas estas mutaciones dan un panorama complejo que sólo puede ser evaluado a través de un análisis desagregado y que tome en cuenta no sólo los resultados sino también el proceso a través del cual las reformas son gestadas. El objetivo de este documento es describir a grandes trazos el trayecto que siguió la reforma laboral e indagar sobre los factores que explican las secuencias seguidas. Tanto en el plano de la descripción como fundamentalmente en el de la interpretación, las aspiraciones se acotan a plantear ejemplos, hipótesis o juicios provisorios más que a dejar conclusiones definitivas. Esta perspectiva responde, por un lado, a la profundidad analítica del documento (que excluye una evaluación detallada de cada una de las reformas, tanto de las que alcanzaron a instrumentarse como de las que fueron abortadas en alguna instancia) y, por el otro, por la limitada perspectiva temporal, que implica abordar un proceso no concluido y relativamente poco estudiado.

LAS INSTITUCIONES LABORALES EN EL CONTEXTO DE REFORMAS

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2. LAS REFORMAS COMO UN “PROCESO”

En la gestación de una reforma se pueden identificar tres secuencias. Aunque idealmente son etapas que se deberían diferenciar cronológicamente, en la mayoría de las experiencias de reformas se presentan superpuestas e influyéndose mutuamente. De todas formas, las diferencias conceptuales son claras teniendo como punto común que se trata de tres condiciones necesarias para que la reforma efectivamente se instrumente. Desvíos en alguna de ellas implica el aborto o la desnaturalización de la reforma. Existe un primer eslabón que es el diseño de la reforma. En teoría, la meta en esta etapa es definir la arquitectura de las instituciones que garantizarán el desenvolvimiento eficiente de los mercados. Esto involucra tanto generar las condiciones para que los mercados funcionen como corregir las eventuales fallas. De la suma de mercados competitivos e instituciones pertinentes se espera derivar una estructura de incentivos que conduzcan a los agentes económicos a comportamientos socialmente óptimos. La segunda etapa también es de carácter fundamentalmente técnico. El objetivo es plasmar en un instrumento legal el diseño de las nuevas instituciones. La clave en esta secuencia es elegir los instrumentos más apropiados (teniendo en cuenta el diseño pero también las restricciones políticas) y desarrollarlos con rigurosidad. Por último, está la instancia política. Es el proceso a través del cual se supera el mínimo de consenso necesario como para que la reforma sea instrumentada. Esta etapa puede demandar procesos tan diversos como, por ejemplo, la sanción de una ley, la promulgación de un decreto o la toma de decisiones en algún organismo público. El denominador común de todos los casos es que la innovación demanda acumular el suficiente poder político como para superar las resistencias que operan en contra del cambio. El proceso de reforma laboral no es una excepción a este esquema. Sin embargo, tiene muchas particularidades. La más importante es que se trata de transformar instituciones de naturaleza económica y social. Esta doble perspectiva introduce complejidades que la diferencian de otras áreas y que no deben dejarse de tener en cuenta a los fines de entender la dinámica de lo ocurrido en los últimos siete años. En la primera etapa el objetivo es diseñar instituciones laborales eficaces a los fines de disponer de reglas de juego que impongan en el mercado de trabajo una estructura de incentivos que conduzca a más y mejores empleos. A diferencia de otros ámbitos de reformas, en la laboral subyacen tanto objetivos de eficiencia como de equidad. Estos –especialmente en el corto plazo– pueden ser contradictorios. Desde el punto de vista del diseño, la multiplicidad de objetivos y sus eventuales conflictos constituyen una restricción importante. Ésta es una de las razones por las cuales desde el mismo momento en que comienza

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el diseño comienza a tener alta pertinencia evaluar la viabilidad política de la propuesta. Generalmente, dada la elevada complejidad técnica y los muy altos niveles de litigiosidad que caracterizan a las relaciones laborales en la Argentina, el proceso a través del cual la reforma se plasma en un instrumento jurídico es más que una etapa meramente instrumental.2 En muchos casos, se convierte en la instancia decisiva que define la eficacia de la reforma. Cuando la resolución del problema depende de un esquema complejo, las probabilidades de apelar a alternativas distorsivas aumenta. Adicionalmente, para que una reforma laboral alcance el objetivo es necesario que supere la “prueba de los tribunales”.3 Por último, la secuencia política de la reforma laboral también presenta rasgos muy específicos. El marco regulatorio que condiciona las relaciones laborales afecta en forma directa a una proporción muy alta de la población. A diferencia de otras reformas donde el efecto opera por una vía más indirecta (y, por lo tanto, menos identificable la reforma como factor de alteración de la vida cotidiana), en general los cambios en las regulaciones laborales son asociados más fácilmente con el desarrollo de la vida de las personas. Consecuentemente, aunque no necesariamente con información correcta, el proceso de reforma laboral se caracteriza en general por un alto nivel de exposición al debate público. También hay características especiales entre los agentes o jugadores que participan en el proceso de reforma. La visión más explícita y simple es la “tripartita”: los sindicatos, con preferencias en instituciones más “rígidas”; las cámaras empresarias, con preferencias por instituciones más “flexibles” y; el Estado, con un rol armonizador e introduciendo la perspectiva del “interés general” que involucra las preferencias de la sociedad (un conjunto más amplio que sindicatos y cámaras empresarias). La realidad es mucho más compleja. En los tres casos se trata de jugadores “cupulares” que intermedian intereses muy heterogéneos y, en algunos casos, contradictorios. No sólo aparecen los problemas de intereses conflictivos entre representantes y representados, sino también conflictos entre los intereses de los representados. Éste es un contexto propicio para que operen agentes no explícitos o “jugadores solapados”. El caso más notable son los gestores de la industria del juicio laboral.4 Operando transversalmente dentro de los jugadores “explícitos” (sindicatos, cámaras empresarias y Estado) constituyen una comunión de intereses económicos que reaccionan refractariamente frente a innovaciones sobre las instituciones laborales que impliquen alterar sus privilegios. La complejidad jurídica que involucran algunas reformas favorece el accionar solapado de estos jugadores. Por último, un rasgo con profundas implicancias son los rezagos con los cuales operan las reformas en las instituciones laborales. Mientras que, por ejemplo, un plan de estabilización puede mostrar

LAS INSTITUCIONES LABORALES EN EL CONTEXTO DE REFORMAS

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sus beneficios casi instantáneamente con su instrumentación, una parte importante de los cambios en las regulaciones laborales tienen impacto en plazos que se miden en años. Costos políticos en el corto plazo y beneficios diferidos para el mediano y largo plazo constituyen el escenario menos seductor a los fines de construir consensos y derribar las barreras que se oponen a los cambios. En definitiva, la visión del proceso de reforma como un ámbito de interacción de aspectos técnicos y políticos facilita el entendimiento de la experiencia argentina. Esto es particularmente importante dado el contexto de sistema político democrático y con sindicatos poderosos y que en su mayoría forman parte de la fuerza política que ejerce el gobierno. Este constituye un entorno que diferencia la reforma laboral argentina de otras experiencias en el mundo. Los cambios en las regulaciones laborales exigen elevados niveles de consenso, por ser un contexto muy propicio para el “empate”, ya que muchos de los “jugadores” tienen poder de veto y pocos capacidad autónoma para imponer la reforma. Adicionalmente, están disponibles múltiples vías para “lavar” las reformas a través de su desnaturalización en la instancia de definición jurídica.

3. LOS PUNTOS DE PARTIDA

Haciendo una simplificación extrema de la realidad, los datos más significativos que caracterizaban al contexto en que se lanza el proceso de transformación se resume en los siguientes puntos: –

–

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Instituciones laborales claramente disfuncionales con las necesidades de una economía de mercado abierta a la competencia. Tanto en las regulaciones derivadas de la legislación como de los convenios colectivos, el elemento común es el desprecio por los factores relacionados con la competitividad (costos, productividad). Desde el punto de vista del funcionamiento del mercado de trabajo, la inflación (alta y oscilante) en el marco de una economía protegida y con negociación colectiva centralizada operaba como un “flexibilizador automático”. Los desajustes en el mercado de trabajo se corregían fundamentalmente vía precios a través de la erosión que producía la inflación sobre los costos laborales (salarios y cargas sociales). Fijados en una primera instancia los salarios nominales y las condiciones de trabajo, existía una segunda instancia donde se fijan exógenamente los precios de los bienes y servicios en un contexto no competitivo y, por lo tanto, con la holgura como para corregir cualquier incoherencia entre los costos laborales y la productividad del trabajo. Los problemas de empleo no se hacían explícitos. La tasa de de-

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–

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LAS INSTITUCIONES LABORALES EN EL CONTEXTO DE REFORMAS

sempleo abierto se mantenía relativamente baja a pesar del estancamiento. Las distorsiones en el mercado de trabajo se acumulaban a través del subempleo (ocupaciones de muy baja productividad tanto en el sector público como privado) y desempleo oculto (bajas tasas de participación). En orden a la importancia y urgencia, la estabilidad institucional y económica constituían temas críticos íntimamente vinculados. La consolidación del sistema democrático dependía de la capacidad para estabilizar la economía. La hiperinflación trascendía el carácter de problema económico y ponía en jaque el orden institucional. Luego aparecía la necesidad de iniciar un proceso de crecimiento que rompiera con el estancamiento secular. La cuestión social no era directamente correlacionada con los problemas de empleo. La marginalidad social era considerada fundamentalmente una derivación de la decadencia general. Si se intentaba alguna localización no aparecía el empleo. En efecto, el área más considerada era la seguridad social: los bajos haberes previsionales como fuente de pobreza fue un tema recurrente en los primeros años de reformas.

los dos ámbitos las cuestiones laborales tenían una jerarquía comparable a, por ejemplo, las privatizaciones, la reforma del Estado o las políticas cambiaria, fiscal y monetaria. No resulta sorprendente que el principal cambio en la legislación laboral que se produce en este período es la eliminación del tope sobre la indemnización por despido, tradicionalmente determinado en función del valor del salario mínimo. Se trataba de un cambio ligado a proteger de los efectos de la inflación un instituto laboral propio del viejo esquema de organización económica. Las contradicciones con el espíritu modernizador que orientaba las reformas en las cuales se enmarcaba son muy evidentes. Es sugestivo que en el mismo instrumento legal en el que se inicia el proceso de transformación, la opción en lo laboral fue preservar los viejos criterios. Esto muestra hasta qué punto se relegaba a las instituciones laborales dentro del proceso de reformas. Sin embargo, son las disposiciones incluidas en el capítulo IV (de la protección del trabajador) de la Ley de Reforma del Estado5 las que mejor ilustran la concepción predominante en relación con las instituciones laborales. En este articulado se establece que se garantizará la continuidad de las regulaciones laborales a los trabajadores de los organismos a privatizar. Esto se extiende a disposiciones legales, convencionales, de encuadramiento sindical y de la seguridad social.6 Similares comentarios –aunque matizados por los intereses en juego que operaron– merece la modificación del concepto de remuneración previsto en la Ley de Contrato de Trabajo a través de un decreto de necesidad y urgencia.7 Frente a la elevada presión impositiva que sufría el costo laboral –reduciendo los salarios, conspirando contra la generación de empleos e incentivando el empleo irregular– se establece un nuevo componente del salario (vales alimentarios y canastas familiares) no sujeto a cargas sociales. Esto implica que en lugar de eliminar una distorsión se crea una nueva para compensarla parcialmente. También en este período se sancionó un decreto con el objetivo de regular el derecho de huelga en los servicios esenciales. Es probable que –a la luz de la tradición argentina– se haya pensado en este instrumento como forma de enfrentar eventuales conflictos. La realidad indica que uno de los rasgos que caracterizó el proceso de transformación fue el muy bajo nivel de conflictividad laboral.8

La principal conclusión que surge de los puntos anteriores es que el contexto de partida era claramente adverso en relación con incorporar las instituciones laborales dentro del proceso de reforma. A la natural resistencia sindical se le sumaba la apatía patronal y el interés general focalizado en otras prioridades. Desde esta óptica, la necesidad de la reforma laboral se reducía a un ejercicio intelectual construido a partir del supuesto de que si el nuevo esquema de organización económico basado en mecanismos de mercado era exitoso en estabilizar la economía era necesario prever instrumentos alternativos que sustituyeran la inflación como factor flexibilizador del mercado de trabajo. A partir de esta realidad, sumamente abstracta para gran parte de la sociedad, era difícil acumular adhesiones que permitieran tomar acciones preventivas frente a la dinámica que iba a caracterizar al mercado de trabajo.

4. LA ETAPA DE PREESTABILIZACIÓN (1989/1991)

Hacia mediados de 1989 al factor estructural de estancamiento se le adiciona como hecho coyuntural la hiperinflación, que obligó a adelantar el cambio de gobierno. De ese entorno se derivaban dos tipos de prioridades. Por un lado, la urgencia de atacar con instrumentos fiscales y monetarios la hiperinflación. Por el otro, emitir los actos fundacionales del proceso de reformas estructurales que permitirá la modernización del país y cerrar el ciclo de decadencia. En ninguno de

La “antirreforma” La principal conclusión que se deriva de la rápida enumeración anterior es la presencia de una opinión predominantemente refractaria ante la alternativa de reformar la normativa laboral. La actitud pasiva frente a la eventualidad de extender las reformas al área laboral y activa para sostener o profundizar el antiguo modelo se sustentan

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Cuadro 1 PRINCIPALES CAMBIOS EN LAS INSTITUCIONES LABORALES. ETAPA DE PREESTABILIZACIÓN Normas

Contenido

Año 1989 Ley 23.693 (Ley de • Dispone la continuidad de las instituciones laborales a los Emergencia Administrativa) trabajadores pertenecientes a las empresas sujetas a privatización. Ley 23.697 (Ley de Emergencia Económica)

• Prevé el saneamiento de las obras sociales refinanciando los pasivos devengados hasta el 31 de julio de 1989.

Decreto 1477/89 (Vales Alimentarios y Canastas Familiares)

• Consagra como beneficiario social, eximir de contribuciones patronales la dación de cajas familiares o vales alimentarios.

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ilustra con mucha claridad los nuevos criterios. En él se suspenden transitoriamente las cláusulas de los convenios colectivos del sector público que se consideraban distorsivas de la productividad. Esta disposición fue la base para la renovación de los convenios colectivos de las empresas públicas. Parecería que la “antirreforma” en el área laboral fue aplicada hasta el momento en que se convertía en una traba insuperable para el proceso de transformación. En este estadio límite los criterios cambian y con carácter de urgente se aplican instrumentos flexibilizadores. Esta tesis permite explicar por qué las primeras reformas tuvieron como ámbito las relaciones laborales en el sector público (donde las inconsistencias se hicieron explícitas más tempranamente) difiriéndose en el tiempo su extensión al sector privado.

5. LA ETAPA DE ESTABILIZACIÓN (1991/1994)

Año 1990 Decreto 435/90 (Racionalización del Gasto Público)

• Establece en el sector público el deber de denunciar los convenios colectivos de trabajo y la obligación de renegociarlos.

Decreto 1757/90 (Racionalización del Gasto Público)

• Suspende transitoriamente las cláusulas convencionales que establezcan condiciones laborales distorsivas de la productividad o que impidan o dificulten el normal ejercicio del poder de dirección y administración empresaria. Además, promueve la negociación sobre la base de la eficiencia y productividad laboral en empresas y organismos del sector público.

Decreto 1930/90 (Racionalización del Gasto Público)

• Determina el mecanismo de fijación de salarios para los empleados del sector público.

Decreto 2184/90

• Regula el ejercicio del derecho de huelga en los servicios

(Derecho de Huelga)

LAS INSTITUCIONES LABORALES EN EL CONTEXTO DE REFORMAS

esenciales.

en el aparente convencimiento de que es factible tender a una economía mejor organizada con unidades productivas más eficientes sin alterar el marco regulatorio que condiciona el contrato de trabajo. Las contradicciones entre los criterios de eficiencia implícitos en la reforma del Estado y el sostenimiento de normas laborales rígidas se hacen explícitas en el mismo momento en que se inicia el proceso. Así es como a partir de 1990, en abierta contradicción con las disposiciones de carácter laboral previstas en el marco jurídico regulador del proceso de reforma, el Poder Ejecutivo Nacional dictó una serie de decretos de necesidad y urgencia.9 El artículo 67 del decreto 1757/90

Con la puesta en vigencia de la ley de convertibilidad y sus efectos estabilizadores comienza a aparecer con mayor claridad que las reformas tienen implícito un cambio de contexto con profundas repercusiones sobre el funcionamiento del mercado de trabajo. La más inmediata y obvia es la referida a la necesidad de abandonar el criterio indexatorio como base para la determinación de los salarios nominales. Para el resto de las instituciones laborales, si bien se pueden plantear idénticos argumentos, la correlación no fue (ni es) percibida en forma tan directa. El Plan de Convertibilidad y la apertura de la economía es el punto a partir del cual se desactiva el principal factor de flexibilidad laboral: la inflación. Los precios pasan a ser una variable exógena (determinada por los mercados internacionales) y, por lo tanto, dejan de ser el mecanismo por el cual se corregían los desequilibrios del mercado de trabajo. A partir de este hecho en forma muy paulatina pero creciente se fueron evidenciando las inconsistencias entre el modelo de organización económica y los criterios prevalecientes en las instituciones laborales.

La negociación colectiva en un contexto de estabilidad El lanzamiento del Plan de Convertibilidad y su impacto estabilizador desnuda en forma instantánea el problema de la inmediación salarial. Esto obliga a buscar mecanismos alternativos para la determinación de los salarios y, simultáneamente, erradicar la inmediación salarial como conducta fuertemente arraigada entre los agentes sociales. Justificadamente, éste fue el principal factor de atención desde el

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punto de vista de la política laboral en los primeros meses de vigencia de la convertibilidad. El problema de la inmediación de los salarios tuvo básicamente dos facetas. La primera, de carácter coyuntural, se refería a la transición abrupta desde un escenario de alta inflación a otro que en teoría convergía a la estabilidad (aunque, naturalmente, en ese momento no existían certezas sobre tal convergencia ni mucho menos sobre los tiempos que insumiría). En este aspecto, las evidencias muestran un comportamiento bastante claro: en casi todas las ramas de actividad se negociaron, o se impusieron a través de laudos, ajustes sobre los salarios de convenios que compensaron la inflación acumulada hasta la fecha de puesta en vigencia de la ley de convertibilidad (1º de abril de 1991). El criterio indexatorio que prevaleció provocó un incremento en términos reales de los costos laborales, ya que se eliminó el impuesto inflacionario. Visto desde otra perspectiva, esto implicó el inicio del Plan de Convertibilidad con salarios de convenio en niveles relativamente altos. La segunda faceta del problema se refiere a fijar reglas que permitieran morigerar la conducta indexatoria hacia el futuro una vez consolidado el contexto de estabilidad. En este sentido, el principal instrumento aplicado fue el Decreto 1334.10 En él se establece como requisito para homologar un convenio colectivo que los aumentos salariales que se propongan tienen que estar respaldados por incrementos de productividad. En un contexto de negociación colectiva centralizada y, por lo tanto, donde una misma unidad de negociación involucra empresas con muy diferentes niveles de productividad, se trata fundamentalmente de una enunciación de principio, ya que no tiene aplicación práctica. A pesar de estas inconsistencias teóricas, la realidad muestra que puesta en la práctica fue una herramienta activamente utilizada para influir sobre el proceso de negociación. Dentro de sus límites, tuvo relativa efectividad para ayudar a morigerar las presiones indexatorias sobre los salarios de convenio y estimuló la revisión de algunas de las cláusulas que integraban los antiguos convenios colectivos.11 Es interesante señalar que en esta etapa inicial de reformas no se contempló el problema de fondo (la negociación colectiva centralizada) sino una de sus consecuencias (las dificultades para la determinación de salarios y demás condiciones de trabajo). Tampoco el Decreto 2284/91 –con un contenido dispositivo esencialmente declamativo– implicó un cambio normativo que adecuara el esquema de negociación colectiva al nuevo entorno económico.12 La descentralización fue produciéndose en forma muy selectiva, más como consecuencia de la presión del contexto que de los cambios en la normativa.13 Así es como recién en 1996 se plantea un instrumento jurídico que implica la revisión integral de la estructura de la negociación colectiva a la luz del nuevo entorno económico. Mientras tanto, las consecuencias de esta mora en la reforma fue el adormecimiento crecien-

LAS INSTITUCIONES LABORALES EN EL CONTEXTO DE REFORMAS

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te de la negociación colectiva, salvo algunos casos especiales. Desde el punto de vista del funcionamiento del mercado de trabajo el “congelamiento” de la negociación colectiva implicó detener el proceso indexatorio pero también anular la posibilidad de que las condiciones de trabajo y la estructura salarial se adecuaran a las necesidades y posibilidades de las empresas. Éste fue uno de los más poderosos factores de rigidez laboral.

Las primeras reformas El incipiente convencimiento de que las instituciones laborales no debían quedar fuera del proceso de reformas fue el principal estímulo para que se comenzaran a discutir e instrumentar cambios en las regulaciones laborales. En el plano de la legislación laboral, los principales instrumentos son la sanción, en diciembre de 1991, de la Ley Nacional de Empleo y una nueva Ley de Accidentes y Enfermedades Profesionales.14 En la primera, los principales institutos regulados son el establecimiento de contratos temporales promovidos, el establecimiento de un blanqueo laboral y el aumento de las sanciones hacia el futuro, el restablecimiento de un tope a la indemnización por despido y contemplar la base jurídica y financiera para la gestión de políticas de empleo (seguro de desempleo, y programas de empleo y capacitación). Por la segunda, se persigue morigerar los efectos distorsivos de la litigiosidad. En el área de la seguridad social hubo avances muy importantes de carácter operativo. El Decreto 2284/91 unifica en la ANSeS distintos organismos que en forma dispersa e inorgánica integraban la seguridad social. Adicionalmente, centraliza el sistema de recaudación a través de la Contribución Unificada de la Seguridad Social. Los cambios se completan con el decreto 507/93 que traspasa a la Dirección General Impositiva la recaudación de los impuestos sobre la nómina salarial. Estos cambios generan las bases para una mejor gestión de la seguridad social. Respecto de los seguros de salud, a pesar de que tempranamente se instala la idea de tender hacia un mercado más competitivo, las reformas se diluyeron en expresiones meramente declamativas. Además de la formulación de varios anteproyectos de reforma (los primeros presentados en 1991) durante el período fueron sancionados los decretos 9/93 y 576/93. Si bien los temas de fondo estaban planteados, en ningún caso esto implicó avances en el sentido de romper con la cautividad de la afiliación a la obra social. Hacia mediados de 1993 y luego de más de dos años de discusión el Congreso sanciona la reforma más importante de esta etapa: la nueva legislación previsional. Hay pocos países que instrumentaron un cambio de esta naturaleza en un contexto de democracia. En su aspecto medular tiende a restablecer la viabilidad financiera del siste-

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ma a partir de incorporar un esquema de capitalización individual. Desde el punto de vista del funcionamiento del mercado de trabajo, la disposición incluida en la norma de efectos más inmediatos es la habilitación al Poder Ejecutivo Nacional para reducir las contribuciones patronales. Esta facultad fue inicialmente utilizada con carácter selectivo por región y rama de actividad a través del decreto 2609/93 y tuvo varios cambios a través del tiempo. En este período se profundizaron los cambios en las regulaciones laborales que afectaban a los trabajadores pertenecientes a las áreas sujetas a privatización o racionalización. Además de aplicar las normas sancionadas en el período anterior se dictaron otras que permitieron ampliar el proceso. La más importante en este período es el decreto 817/92 que permite la desregulación de la actividad portuaria. Un hecho destacable que marca el comienzo del final de este período es la presentación al Congreso –en agosto de 1993– del proyecto de Ley de Reforma Régimen de Contrato de Trabajo.15 Se trata de un iniciativa que tuvo como antecedentes varios anteproyectos y que en su versión final consta de un texto muy corto (18 artículos). Si bien tenía varias limitaciones, el proyecto hacía un recorrido con propuestas flexibilizadoras sobre los institutos laborales más importantes (negociación laboral, régimen de extinción, modalidades de contratación, solidaridad). De las propuestas de cambios en la legislación laboral que habían alcanzado estado parlamentario hasta ese momento se trataba de la iniciativa con contenido más audaz. Probablemente ésta sea la razón por la cual, luego de casi un año sin tener ningún tipo de tratamiento en el Congreso, finalmente el proyecto fue retirado por el Poder Ejecutivo. De todas formas, marcó una parte importante de la agenda de temas hacia el futuro.

Las reformas de la “primera generación” El punto más relevante en esta etapa del proceso es que comienza a emerger la reforma laboral como un tema con identidad propia pero con niveles de consenso respecto de su necesidad, orientación, profundidad y urgencias muy divergentes. En este sentido, el incremento en el poder de compra de los salarios (derivado de la estabilización), el mayor nivel de actividad económica liderado por el consumo, el mantenimiento de tasas de desempleo a niveles moderados y las prioridades que imponían otras áreas de reforma adicionó factores en dirección a aquietar el ritmo de los cambios. Esto naturalmente repercutió en las secuencias y contenidos de las reformas producidas en este período. Los principales cambios en la legislación laboral muestran las consecuencias de este entorno. Los tres temas más críticos –la negociación colectiva, el régimen de despido y el tratamiento de los riesgos de trabajo– fueron objeto de reformas en este período con criterios perti-

LAS INSTITUCIONES LABORALES EN EL CONTEXTO DE REFORMAS

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nentes a la luz de las demandas de mayor flexibilidad. Sin embargo, es un hecho destacable que en todos los casos prevaleció una estrategia de abordaje elíptico o por vías indirectas, eludiendo un ataque frontal a la esencia del problema. En el caso del régimen de despido la Ley Nacional de Empleo mantuvo en su esencia el esquema tradicional con algunos ajustes orientados a corregir los puntos más rígidos. En este sentido, por un lado, redujo los montos indemnizatorios restableciendo un tope y simultáneamente puso en funcionamiento un seguro de desempleo financiado con la reasignación de las contribuciones patronales. Por otro lado, incorporó en el derecho laboral un conjunto de contratos temporales que eliminan o reducen los costos de extinción (además de tener desgravaciones impositivas). Si bien hay múltiples consideraciones para realizar sobre el contenido y la forma de estos cambios, el punto que marca la esencia de los criterios aplicados es que la flexibilidad se introduce con carácter excepcional de una manera gradual, acotada temporalmente, condicionada por una serie de requisitos y sólo para los nuevos contratos. En forma paralela, el régimen general se mantiene con ajustes de menor envergadura sobre los criterios tradicionales. Consecuentemente, no se trata de una reforma integral sino de cambios sobre la base de la segmentación del mercado. Los criterios de flexibilidad para la movilidad externa prevalecen en el segmento de los nuevos contratos atípicos. La rigidez para el resto del mercado de trabajo se mantiene sin alteraciones fundamentales. En el comportamiento de la negociación colectiva se pueden identificar mecanismos análogos donde la flexibilidad opera a través de la segmentación del mercado de trabajo. El obsoleto esquema de negociación centralizada no fue legalmente sustituido y, por lo tanto, se mantiene como régimen general. Sin embargo, los cambios en la reglamentación imponiendo reglas más restrictivas para la homologación y, fundamentalmente, el nuevo entorno económico estimularon criterios innovadores. Nuevamente, se trató de cambios no integrales sino altamente selectivos. Así es como la modernización de los convenios colectivos prevaleció entre las empresas privatizadas o las nuevas inversiones, mientras que en el resto de las empresas el impacto fue menor, existiendo ramas de actividad donde directamente se mantienen intactos los antiguos convenios colectivos. En el régimen de infortunios laborales tampoco se introdujeron cambios de fondo sobre el sistema (como más tarde se haría a través de la Ley sobre Riesgos del Trabajo). La reforma tuvo aspiraciones mucho acotadas relacionadas con la necesidad de morigerar los impactos distorsivos derivados de la litigiosidad elevada. Los cambios más importantes sobre la seguridad social (la previsional) tienen implícitos impactos más directos y significativos sobre la macroeconomía (el ahorro global y el déficit fiscal) que sobre los costos laborales. Más aún, en el corto plazo implicó un aumento de

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LAS INSTITUCIONES LABORALES EN EL CONTEXTO DE REFORMAS

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Cuadro 2 PRINCIPALES CAMBIOS EN LAS INSTITUCIONES LABORALES. ETAPA DE ESTABILIZACIÓN

las cargas sociales. En el área de los seguros de salud, a pesar de constituir un componente muy importante del costo laboral no hubo prácticamente avances. Los rasgos más notables de la “primera generación” de reformas son la consecuencia de la localización de los impulsos reformistas en áreas ajenas a las relacionadas con el funcionamiento del mercado de trabajo. Se pueden sintetizar en los siguientes puntos:

Año 1991

–

Ley 24.013 (Ley Nacional de Empleo)

• Introduce contratos temporales eximidos total o parcialmente de las contribuciones patronales y con reducción o supresión de los costos de extinción. • Establece un blanqueo laboral y aumento de sanciones hacia el futuro. • Restablece un tope indemnizatorio para los supuestos de ruptura de las relaciones laborales sin justa causa. • Contempla la base jurídica y financiera para la gestión de políticas de empleos.

Ley 24.028 (Ley de Accidentes de Trabajo)

• Eliminan de las contingencias cubiertas aquellas que no guarden una relación directa y exclusiva con el trabajo. • Deslinda la competencia civil y laboral como ámbitos propios de discusión de la temática de accidentes de trabajo, conforme sea el tipo de acción instaurada. • Fija como criterio para la determinación de los honorarios profesionales el trabajo realizado haciendo abstracción de lo reclamado.

Ley 24.070 (Ley de Saneamientos Pasivos)

• El Estado se subroga en los pasivos de las obras sociales y sindicatos.

Decreto 1334/91

• Fija el criterio de productividad como mecanismo para acordar aumentos salariales en los convenios colectivos de trabajo.

Decreto 2284/91

• Centraliza la recaudación de los aportes y contribuciones sobre el salario a través de la Contribución Unificada de la Seguridad Social. (CUSS)

Año 1992

• Unifica los distintos organismos de la seguridad social en la ANSeS. • Declara la descentralización de la Negociación Colectiva.

Decreto 817/92

• Desregula la actividad portuaria.

Decreto 1772/92

• Profundiza la desregulación portuaria. Elimina el requisito de doble bandera.

Decreto 1803/92

• Exime de la aplicación de la normativa vigente en materia de transferencia de establecimientos productivos (Ley N° 11.867)

–

–

A diferencia de la etapa anterior, se produjeron cambios en las instituciones laborales que en general tuvieron una orientación correcta. Las reformas fueron importantes a la luz de una larga tradición rigidizante pero claramente insuficiente en función de las distorsiones acumuladas en el mercado de trabajo y la profundidad de las transformaciones introducidas en otras áreas. En definitiva, se impuso una actitud coherente con el contexto socioeconómico prevaleciente en ese momento (resistencias políticas, urgencias en otras áreas y tasa de desempleo moderada) pero incoherente frente a los cambios que se estaban introduciendo en la organización de la economía. La macroeconomía prevalecía sobre la micro, al punto que en varios casos si bien se trataba de reformas sobre regulaciones laborales prevalecían objetivos extralaborales. El caso más notable es la propuesta de cambio en la época de pago del aguinaldo16 donde no existían objetivos relacionados con el funcionamiento del mercado de trabajo sino exclusivamente de orden macroeconómico. Para la reforma más importante –la previsional– se pueden hacer extensivos argumentos similares. Coherente con lo anterior, en las reformas prevaleció el criterio de usar vías indirectas antes que un ataque directo a la médula de las regulaciones. El intento más consistente de abordar estas últimas (el proyecto de dieciocho artículos) tuvo un decidido rechazo por parte del Congreso.

6. LA ETAPA DEL ACUERDO MARCO PARA EL EMPLEO, LA PRODUCTIVIDAD Y LA EQUIDAD SOCIAL (1994/1995)

El cambio en la conducción del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación y la percepción de que no tenía viabilidad el tratamiento de la propuesta de reforma laboral en el Congreso (proyecto de 18 artículos) fueron los principales factores que motivaron la firma –en julio de 1994– del Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social (AMEPES). Su objetivo era constituir un ámbito de diálogo social a través del cual se canalizaron las reformas de las instituciones laborales.

Normas

Contenido

• Elimina la solidaridad de los pasivos laborales entre los trasmitentes de una unidad productiva y los adquirentes de ésta.

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Cuadro 2 (cont.) Año 1993 Ley 24.241 (Sistema Nacional de Jubilaciones y Pensiones)

• Reforma el sistema previsional.

Decreto 9/93

• Declama la libertad de afiliación de los beneficiarios de las obras sociales sindicales.

Decreto 340/93 (Pasantías)

• Regula las pasantías en las empresas.

Decreto 470/93

• Regula la articulación de los convenios colectivos de trabajo. • Exime a los CCT de empresas de cumplir con el requisito de homologación.

Decreto 507/93

• Transfiere a la Dirección General Impositiva las facultades vinculadas a la aplicación, recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los recursos de la seguridad social.

Decreto 576/93

• Aprueba la nueva reglamentación del Sistema Nacional de Seguro de Salud.

Decreto 2609/93 (reducción • Dispone la disminución de las contribuciones patronales a de contribuciones patronales) determinadas actividades y jurisdicciones.

Fue firmado por el gobierno, la Confederación General del Trabajo y las principales cámaras empresarias. Desde el punto de vista de la operatividad política, el AMEPES fue concebido como una instancia previa de consenso que operaba legitimando las reformas y, consecuentemente, facilitando su tratamiento en el Congreso. Subyacía la idea de no reiterar la anterior experiencia frustrante donde la propuesta no tuvo tratamiento legislativo. En realidad, el AMEPES hace explícito y ordena un esquema de concertación que desde el inicio se aplicaba: fuerte intervención de los actores sociales (especialmente los sindicatos) en la toma de decisiones. El AMEPES se contextualiza en momentos en los que se habían consolidado progresos relevantes en términos de estabilización y reformas estructurales, con un significativo aumento en el nivel de actividad económica. En el mercado de trabajo si bien todavía el desempleo abierto no había alcanzado los niveles en que lo haría en años siguientes se recorría el punto de quiebre que marcaría el inicio de una tendencia fuertemente ascendente. Además, comenzaban a hacerse explícitas las consecuencias de conservar regulaciones rígidas: el empleo tenía una respuesta muy pobre frente al incremento en la producción. En el momento de su constitución se planteó una agenda de cator-

LAS INSTITUCIONES LABORALES EN EL CONTEXTO DE REFORMAS

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ce temas que se proponían abordar de acuerdo con un cronograma preestablecido. El rasgo más relevante fue la amplitud y heterogeneidad de la temática enunciada, incluyendo prácticamente a todas las áreas relevantes de intervención sobre el mercado de trabajo. El correlato de esta ambiciosa agenda fue una descripción breve, y en algunos casos ambigua, de cada una de las propuestas de reforma. Si bien como parte del acuerdo el Poder Ejecutivo se comprometía a retirar del Congreso el proyecto de dieciocho artículos, gran parte de su contenido se reiteraba en el Acuerdo formando parte de algunas de las catorce líneas temáticas. Dadas las características antes señaladas, existían factores que conspiraban contra la posibilidad de ejecutar las metas propuestas tal como originalmente se habían planteado. Sin perjuicio de ello, se alcanzó a concretar una parte relevante de la agenda. En la sección siguiente se describe esquemáticamente un balance que sintetiza el encauzamiento que tuvo la reforma laboral en esta instancia.

Los frutos del AMEPES Los éxitos más importante del AMEPES se concentran en la sanción de un conjunto de leyes. Sin perjuicio de ello, también merecen computarse avances relevantes a través de decretos en el área de los seguros de salud. Menor importancia desde el punto de vista de la reforma tuvieron un conjunto de proyectos enviados al Congreso, pero que no tuvieron tratamiento. En la siguiente enumeración se resumen las leyes sancionadas en el marco de este acuerdo: –

Ley de Fomento de Empleo. Esta ley incorpora una nueva cuna a la figura tradicional en el derecho laboral argentino (y en el de otros países con regulaciones rígidas) del contrato laboral por tiempo indefinido y a jornada completa. Sintéticamente, se introducen cuatro cambios sobre la legislación laboral vigente: a) Período de prueba. En los contratos por tiempo indeterminado se incorpora la presunción de que los primeros tres meses (ampliables a seis a través de la negociación colectiva) los trabajadores están contratados a prueba, lo cual exime parcialmente de realizar las contribuciones a la seguridad y no rige ningún tipo de indemnización. b) Contrato a tiempo parcial. Se eliminan las regulaciones que discriminan contra este tipo de contrato. Básicamente, se establece que el aporte a la seguridad social será en función del salario efectivo y no tomando como base la remuneración correspondiente a una jornada completa. c) Contrato de aprendizaje. Se trata de la introducción de un contrato de naturaleza no laboral que facilita la capacitación e inserción laboral de los jóvenes.

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LAS INSTITUCIONES LABORALES EN EL CONTEXTO DE REFORMAS

d) Contrato temporal. Se regula una nueva modalidad de contratación promovida con reducción de aportes patronales (50%) y sin costos de extinción, dirigida a segmentos determinados de la población. Ley de Pequeña y Mediana Empresa. Con un contenido significativamente más acotado que el originalmente previsto y el que las circunstancias exigían se introduce, fundamentalmente, dos tipos de modificaciones. Por un lado regula un capítulo específico para la negociación colectiva, contemplando al ámbito de la pequeña empresa como uno específico de negociación y amplía los temas sujetos a negociación. Por otro lado, elimina ciertos requisitos burocráticos que constituyen un obstáculo para el acceso por parte de este segmento de la actividad productiva a las modalidades promovidas. Ley sobre Riesgos del Trabajo. Se incorpora la cobertura de los riesgos del trabajo dentro del ámbito de la seguridad social, extrayéndolo de la órbita de responsabilidad individual del empleador. Se trata de una de las reformas más complejas e importantes, juntamente con la del sistema previsional. Esencialmente busca viabilizar la operatoria del seguro introduciendo certidumbre en torno a la definición del universo de contingencias cubiertas y al monto de la reparación a la que tiene derecho el trabajador damnificado. Ley de Quiebras. Dentro de su articulado se introducen aspectos relacionados con la temática laboral. Por un lado, a los efectos de facilitar la reestructuración de la empresa se establece la caída del convenio colectivo ante la apertura del concurso preventivo, por un plazo de tres años o el del cumplimiento del acuerdo preventivo, el que fuere menor. Durante dicho plazo las partes podrán acordar con la asociación sindical legitimada un convenio colectivo de crisis. Por otro lado, con el objetivo de facilitar la transferencia del establecimiento a un nuevo administrador se libera al adquirente de la empresa de la responsabilidad laboral por las obligaciones que reconozcan como causa u origen una fecha anterior a la de su transferencia. Ley de Conciliación.17 Introduce una instancia obligatoria de conciliación laboral previa a todo reclamo individual o plurindividual ante la Justicia Nacional del Trabajo. A tal efecto crea el Servicio de Conciliación Laboral Obligatorio.

la CGT– estas medidas fueron modificadas a través del decreto 492. En esta norma se reformula la reducción de contribuciones patronales a las obras sociales y se dispone la disolución de las obras sociales estatales, junto con la eliminación de los recursos especiales que las financiaban. Dentro del AMEPES, pero con niveles de consenso insuficientes como para alcanzar la aprobación del Congreso, surgieron los proyectos de ley de Asignaciones Familiares, reformulación del artículo 30 de la Ley de Contrato de Trabajo (solidaridad), derecho a la información de los trabajadores y creación de un Sistema de Inspección del Trabajo con aplicación a nivel nacional. Por último, fuera del AMEPES pero durante este período, el Congreso sancionó la Ley de Solidaridad Previsional.

Adicionalmente, en este período se produjo el primer avance significativo en el área de los seguros de salud. El decreto 292 instituyó un procedimiento de distribución automática de los recursos del Fondo Solidario de Redistribución garantizando un aporte mínimo por trabajador, se facilitó la libre elección del seguro de salud para los jubilados, se declamó la eliminación de la múltiple afiliación y se estableció una nueva baja de aportes patronales. Más tarde –con el acuerdo de

Las reformas de la “segunda generación” Los siguientes puntos tratan de resumir los rasgos más notables de esta etapa: – El plan de reformas es más intenso en cantidad y calidad que en la etapa anterior. Con la sanción de la Ley sobre Riegos del Trabajo se sientan las bases para solucionar uno de los problemas más graves que afectaban al mercado de trabajo argentino. Hubo otras áreas de reforma que se repiten pero que son tratadas con más audacia y/o integralidad que en la etapa anterior (modalidades de contratación, reducción de contribuciones patronales). En otras, por primera vez se producen avances (obras sociales, conciliación). Sin perjuicio de ello, el “núcleo duro” (negociación colectiva y despido) quedó sólo en los enunciados del AMEPES. – El contexto es más favorable para los reformas que en la etapa anterior. Hay más consenso en relación con que el tema laboral es un problema con especificidad propia cuya solución requiere más que crecimiento económico. Desde el punto de vista político-sindical la posibilidad de desregular el sistema de obras sociales y la reducción de las contribuciones patronales comienzan a ser utilizadas más activamente como herramientas de presión. – El esquema basado en la explicitación de la concertación tripartita como ámbito de encauzamiento de las reformas mostró sus fortalezas y debilidades. El rasgo más positivo y contundente son las reformas aprobadas. Por ejemplo, se avanzó significativamente en la modernización del sistema de riesgos de trabajo y se aprobaron reformas que antes eran sistemáticamente rechazadas por el Congreso (período de prueba, contrato a tiempo parcial, etc.). Los puntos más débiles se encuentran en que ámbitos más amplios de consenso implican un proceso más lento y en algunos casos limitante de las reformas. Esto probablemente sea una de las explicaciones de por qué el “núcleo duro” quedó afuera.

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Cuadro 3 PRINCIPALES CAMBIOS EN LAS INSTITUCIONES LABORALES. ETAPA DEL AMEPES Normas

Contenido

Año 1995 Ley 24.463 (Solidaridad Previsional)

• Modifica el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, especialmente en lo que hace a la movilidad de las prestaciones.

Ley 24.465 (Fomento del Empleo)

• Incorpora un período de prueba, el contrato a tiempo parcial, el contrato de fomento del empleo y el contrato de aprendizaje.

Ley 24.467 (Pequeñas Empresas)

• Fija un régimen laboral especial para las pequeñas empresas.

Ley 24.522 (Quiebras)

• Suspende los convenios colectivos en las empresas concursadas. • Faculta a suscribir un convenio de crisis. • Libera al adquirente de la empresa de la responsabilidad laboral por relaciones laborales transferidas.

Ley 24.557 (Ley sobre Riesgos del Trabajo)

• Reemplaza el régimen vigente en materia de reparación de accidentes de trabajo incorporándose a la seguridad social.

Decreto 372/95

• Modifica el decreto N° 2.609/93, aumentando las contribuciones patronales.

Decreto 292/95

• Fija el mecanismo de distribución automática de los recursos del Fondo Solidario de Redistribución. • Consagra la libertad de elección para los jubilados. • Elimina las funciones de asistencia social del INNSSJyP. • Amplía la reducción de las contribuciones patronales.

Decreto 492/95

• Modifica las contribuciones patronales a las obras sociales. • Regula el contrato a tiempo parcial. • Transforma y disuelve los institutos estatales. Elimina sus recursos especiales.

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Las reformas estructurales siguieron avanzando y coyunturalmente la economía enfrentó el shock externo asociado a la crisis mexicana. Los cambios en las regulaciones laborales, acotados por los límites que impone el consenso, fueron insuficientes y, por lo tanto, se hicieron más explícitos los desequilibrios en el mercado de trabajo.

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7. LA ETAPA CONTEMPORÁNEA (1995/1996)18

En primera instancia la creación del Consejo del Empleo como ámbito de concertación y, luego, la generación de un clima de alta confrontación entre el gobierno y los sindicatos constituyen hechos que adormecieron el AMEPES como instrumento que encauza la reforma laboral. Desde el punto de vista económico, los rasgos más importantes en esta etapa están relacionados con los mecanismos de reacción que tuvo la economía frente a la conmoción externa asociada a la crisis mexicana. El punto más notable es que por primera vez –abandonando una arraigada tradición argentina– la corrección del desequilibrio en el sector externo se produjo a través de la recesión y deflación pero sin caer en desbordes monetarios ni cambiarios. El entorno macroeconómico repercutió rápidamente sobre el mercado de trabajo a través de un salto explosivo en la tasa de desempleo abierto. Desde la perspectiva política, el punto más destacable es que por primera vez en todo el proceso de transformación la relación gobierno-sindicatos se guía por procedimientos explícitos de confrontación. No existen los elementos que hagan factible, ni a título provisorio, abrir juicios sobre esta nueva instancia. Sólo se pueden describir algunos datos objetivos que estarían señalando un cambio en el encauzamiento de las reformas de las instituciones laborales. Sin embargo, el proceso es demasiado incipiente como para extraer conclusiones. En la descripción de los hechos, un primer hito es la sanción, por parte del Poder Ejecutivo, de tres decretos de necesidad y urgencia con objetivos esencialmente fiscales pero repercusiones importantes sobre las relaciones laborales. El primero modifica el régimen de asignaciones familiares, una de las reformas propuestas pero frustradas dentro del AMEPES. El segundo amplía la base gravable de las cargas sociales, definiendo más restrictivamente el concepto de beneficio social.19 Ambos proyectos fueron modificados por el Congreso a través de leyes con una clara orientación a retornar a la situación inicial. Por último, a través del tercer decreto la Nación absorbe el ejercicio de poder policial anteriormente a cargo de los estados provinciales. El segundo hito, más abierto desde el punto de vista de sus repercusiones, es el avance sobre el “núcleo duro” de las reformas. En esto se incluye la reiteración de anuncios para la introducción de competencia en el mercado de los seguros de salud y la presentación de dos proyectos de ley al Congreso. Estos últimos implican un cambio sustancial de enfoque hacia soluciones más integrales y directas para dos temas clave: negociación colectiva y régimen de extinción. Además del entorno económico y político hay un punto que marca las diferencias entre esta etapa y las anteriores. Por primera vez en la agenda de temas en discusión no sólo se plantean las reformas centrales que se requieren para completar una mejor organización del

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Cuadro 4 PRINCIPALES CAMBIOS EN LAS INSTITUCIONES LABORALES. ETAPA CONTEMPORÁNEA Normas

Contenido

Año 1996 Ley 24.635 (Instancia Obligatoria de Conciliación)

• Establece una instancia obligatoria de conciliación de los conflictos laborales previa a todo reclamo que verse sobre conflictos donde la Justicia Nacional es competente.

Decreto 772/96

• Se asigna al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social las funciones de superintendencia y autoridad central del ejercicio del poder de policía en todo el territorio nacional.

Ley 24.700 (Beneficios Sociales)

• Incorpora los beneficios sociales, derogando el decreto N° 773/96.

Decreto 773/96

• Deroga el decreto sobre los vales alimentarios y canastas alimentarias.

Ley 24.714 (Asignaciones Familiares)

• Sustituye el régimen de asignaciones familiares establecido por el decreto N° 770/96.

Decreto 771/96 (Asignaciones Familiares)

• Simplifica el régimen de asignaciones familiares.

mercado de trabajo sino que se lo hace superando la instancia del mero enunciado para explicitar al detalle los aspectos instrumentales. Si bien el final es incierto están mucho más explícitas las temáticas en juego. Parecería que el espacio para las propuestas declamativas se acota exigiendo formulaciones más concretas de los cambios que se impulsan.

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El contexto (económico, laboral y político) Las evidencias acumuladas muestran el rol activo que juega el contexto sobre el encauzamiento de la reforma laboral. Un rasgo de fundamental importancia que caracteriza la experiencia argentina es la de encarar el proceso de reforma en el marco de un régimen democrático con una activa participación de los sindicatos. Las restricciones que impone este entorno hicieron más clara la dependencia de la reforma del contexto económico, laboral y político. Por más evidencias que existan en relación con la necesidad de las reformas en una perspectiva de mediano plazo, en la medida en que el problema del empleo no adquiera comparativamente una dimensión suficiente como para convertirse en un tema prioritario para la sociedad es difícil generar las condiciones como para impulsar los cambios. En el caso argentino, recién cuando se hace explícito en toda su gravedad el problema y aumenta considerablemente la tasa de desempleo, la reforma laboral adquiere dentro de la sociedad y la agenda de los decisores de política, la prioridad que merece. Sin embargo, a diferencia de otras áreas, las reformas tienen impacto sobre el mercado de trabajo en plazos relativamente elevados. Esta secuencia impone un bache temporal de alto desempleo con derivaciones sociales indeseables y complicaciones desde el punto de vista de la instrumentación política de la reforma. Mientras se espera que la reforma laboral tenga efectos, los instrumentos de política para enfrentar las secuelas del desempleo (al menos las socialmente más graves) se reducen. Las políticas activas de empleo son la alternativa más recomendable como mecanismo de emergencia para facilitar la transición. Sin embargo, este tipo de políticas para ser eficaces son altas demandantes de capacidad de diseño y de gestión. Probablemente, ésta sea la razón por la cual su uso en la Argentina sea muy incipiente.

La información 8. UNA ENUMERACIÓN NO TAXATIVA DE TEMAS CRÍTICOS

Por ser un tema todavía abierto y relativamente poco explorado, más que conclusiones de la experiencia de reforma de las instituciones laborales en la Argentina la aspiración –en las actuales condiciones– tiene que reducirse al enunciado de algunos temas críticos.

Las regulaciones laborales son, por lo general, técnicamente complejas. Esto hace que aunque permanentemente estén en el debate público sean de difícil acceso para los no especialistas. Los propios empresarios que las aplican no son la excepción. De esta manera, se constituye un campo propicio para difundir información distorsiva con el objetivo solapado de defender determinados intereses. Uno de los ejemplos más ilustrativos fue la forma en que en un marco de desinformación general y bajo la supuesta defensa de los intereses de empresarios o trabajadores, muchos operaron durante la discusión de la Ley sobre Riesgos del Trabajo en favor de preservar la industria del juicio laboral. La falta de información, la mala información o la información asi-

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métrica son situaciones muy frecuentes en la discusión de los temas laborales. Un recorrido por la experiencia de estos años de reforma muestran que si bien se trató de un tema con alta exposición pública, la información manejada sobre contenidos e impactos en muchos casos fue parcial o directamente errónea. En ese marco, los intereses concentrados –aunque minoritarios– prevalecen sobre el interés general mucho más disperso. Aunque se trata de un tema opinable, se pueden aportar evidencias en el sentido de que la constitución de consensos en torno a las reformas estuvo limitado por estas asimetrías. Siguiendo los argumentos anteriores se deduce un espacio importante para la difusión de información respecto de los contenidos, impactos e intereses en juego en las reformas que no fue eficazmente utilizado. Dicho en otros términos, si la difusión fuera utilizada para incorporar al debate a interesados en que la reforma se instrumente pero que por ignorancia se oponen o permanecen ajenos, obviamente se facilitaría el procesamiento político de los cambios.

Intereses heterogéneos La experiencia de estos años muestra con claridad que los intereses en juego son mucho más heterogéneos de lo que surgiría de una visión tripartita estricta (Estado, trabajadores, empresarios). Dentro de cada sector hay diferencias que van mucho más allá de los matices. Los intereses de los “representantes” frecuentemente son diferentes (y muchas veces opuestos) a los de los “representados”. Sin embargo, el punto que agrega mayor complejidad es que los intereses de los “representados” tienen diferencias sustanciales entre sí, constituyendo un frente no monolítico. Se pueden aportar múltiples ilustraciones –según la dimensión que se tome para fragmentar a cada sector– sobre la importancia de este fenómeno. A título de ejemplo, resulta pertinente describir el caso de los intereses subyacentes del sector empresarial en torno de las principales reformas sobre la legislación laboral distinguiendo por tamaño del establecimiento. Bajo el supuesto de que las grandes empresas, por facilidad de acceso y economías de escala, disponen de una mejor tecnología para la administración de los recursos humanos y asesoramiento jurídico de mayor calidad, resulta relativamente fácil trazar las diferencias e incluso definir puntos de intereses conflictivos. La alternativa de utilizar modalidades de contratación temporal promovidas como forma de contrarrestar las rigideces del régimen de despido es mucho más viable entre las grandes empresas. Por el contrario, las complejidades operativas las convierten de difícil acceso para las PYME. Coherente con estos argumentos, las evidencias empíricas muestran que son las grandes empresas las que usan más intensivamente estos instrumentos de flexibilidad y, entre otros efectos, acaparan una alta proporción del subsidio fiscal. De este cuadro

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de situación se deducen posiciones frente a la alternativa de una reforma del régimen de extinción más integral, muy diferenciados según el tamaño de las empresas. Una situación análoga se plantea al abordar la negociación colectiva. Si bien existen áreas de intereses comunes (como por ejemplo, la ampliación de la disponibilidad colectiva o la limitación de la ultraactividad) hay otras donde aparecen divergencias. La descentralización de la negociación, por ejemplo, no es un tema que reúna unanimidad. Para muchas empresas grandes la definición del ámbito del convenio no constituye un problema ya que disponen de convenios a nivel de empresa o utilizan el convenio sectorial que incluye PYME para alcanzar condiciones de trabajo inferiores a las que lograría si tuviera que negociar en forma autónoma. Mucho más explícita fueron las divergencias en torno de la reforma del sistema de reparación de los infortunios laborales. Mientras que para las grandes empresas el avance fundamental se dio con la reforma de 1991 y asumieron una actitud refractaria frente a la LRT, las PYME tuvieron una actitud opuesta. El núcleo de la diferencia lo marcan las diferentes capacidades para administrar la litigiosidad. Divergencias con análoga intensidad se pueden identificar si se opta por otras dimensiones de diferenciación (localización, rama de actividad, tecnología, etc.). También se puede extender un panorama similar a los otros sectores involucrados en la reforma. Ni los sindicatos como representantes de los trabajadores, ni el Estado como representante del interés general constituyen polos monolíticos.20 La principal conclusión que se deriva es que al ingresar la reforma laboral a la instancia política el mapa de intereses en juego es sumamente disperso y complejo. Según como se encauce la reforma esto puede ser una oportunidad para facilitar su tratamiento o, por el contrario, un factor adicional de complicaciones. La baja participación de las PYME en el proceso de reforma estaría sugiriendo que en el caso argentino la segunda alternativa sea la que prevaleció.

La secuencia La experiencia acumulada en estos años muestra las dificultades para establecer una secuencia coherente dentro de un proceso de tan alta complejidad. Más que en respuesta a un plan preestablecido, la reforma tuvo un encauzamiento fundamentalmente condicionado por los estímulos coyunturales que ofrecía el contexto. El desorden en la secuencia es la contrapartida de un proceso estructurado a partir de aprovechar las posibilidades que brindaba el contexto en cada momento. Se pueden encontrar ilustraciones muy variadas respecto de este punto a partir de algunos ejemplos arbitrariamente seleccionados. Las tres leyes sancionadas en diciembre de 1991 (LNE, Ley de Acci-

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dentes de Trabajo, y subrogación de pasivos de las obras sociales y sindicatos) sólo pueden ser entendidas en el marco de la conjunción de los intereses divergentes del gobierno, cámaras empresarias y sindicatos. El aumento en las contribuciones patronales a través del decreto 372/95 es un derivado del contexto económico de emergencia originado en la crisis mexicana. Las reformas sobre el régimen de obras sociales introducidas en el decreto 292 es el resultado de un estado coyuntural de confrontación entre el gobierno y la CGT, mientras que el decreto 492 (modificatorio del 292) es la consecuencia de restablecer un ámbito de concertación. De un proceso cuyos impulsos están fundamentalmente liderados por la coyuntura, naturalmente se derivan errores de secuencia muy importantes. En algunos casos, éstos agregaron dificultades para avanzar en la reforma. Nuevamente, un ejemplo puede ilustrar sobre este punto. Si se hubiera “amarrado” la reducción de contribuciones patronales a la reforma de riesgos del trabajo y del régimen de despido se hubiese facilitado enormemente el avance en estas áreas clave. En efecto, el argumento de algunos sectores empresariales de que esta reformas aumentan los costos (cuando en realidad ocurre lo contrario, ya que sólo se hacen explícitos parte de los costos ocultos) se desvanecería frente al impacto de la reducción de contribuciones patronales. Desde el punto de vista político un factor facilitador hubiese sido unir estas tres reformas dentro de un paquete integrado. Errores de secuencia también debilitan o anulan el impacto de las reformas. Por ejemplo, la reducción de contribuciones patronales dispuesta por decretos del Poder Ejecutivo sufrió cambios muy importantes a través del tiempo en términos de orientación y profundidad. Además de las alteraciones efectivamente introducidas fue una política permanentemente debatida incluso dentro del propio gobierno. En la medida en que la reducción de costos impacta sobre las decisiones de contratación de las empresas en el mediano plazo y siempre que sea internalizado como una política que se va a sostener en el tiempo, el resultado fue asumir integralmente los costos (menor recaudación fiscal) y muy pocos beneficios (incrementos en el empleo). La inseguridad jurídica propia de un decreto más los permanentes cambios explican estos pobres resultados.

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nos participativas o directamente confrontativas también existen resultados divergentes según las circunstancias. Tal vez la conclusión más importante de la experiencia acumulada es que la constitución de mecanismos amplios de consenso es la vía “natural” para aumentar la viabilidad y legitimidad de las reformas. Sin embargo, esta conclusión tiene que ser matizada con dos tipos de consideraciones. Por un lado, no puede ser asumida como la vía única de acción para el gobierno. Esto por dos motivos básicos: a) ante el agotamiento de los mecanismos de consenso, el gobierno no puede abandonar su responsabilidad de gobernar y b) porque en la medida en que existan otras vías como posibilidad latente, los actores sociales asumen actitudes más conciliadoras. En segundo lugar, mesas de consenso amplias sólo son operativas a los fines de buscar los mejores mecanismos para la instrumentación de la reforma pero no para definir los contenidos esenciales de ésta.

Vías directas vs. vías indirectas Las vías indirectas para introducir las reformas prevalecen en la experiencia acumulada durante estos años. El régimen de despido se comienza a reformar a partir de la segmentación del mercado por medio de las modalidades de contratación temporal. La negociación colectiva comenzó por un aspecto que debería ser marginal y final como es el acto de homologación. Gran parte de la reforma de la seguridad social tuvo como gatillo activador la caída en la recaudación asociada a la reducción de contribuciones patronales. La utilización de vías alternativas tiene la ventaja de eludir transitoriamente enfrentar la reforma integral. Además, ayuda a generar condiciones más propicias para que la reforma se instrumente. Sin embargo, implica seccionar en etapas los cambios difiriendo en el tiempo su aplicación integral y aumentando los riegos de incoherencias en las secuencias. En este procedimiento se pueden filtrar pérdidas de eficiencia considerables además de un proceso más prolongado y desgastante. Por ejemplo, el “lavado” de la ley previsional obligó a sancionar otras leyes posteriores y, probablemente, requerirá nuevos ajustes en el futuro. Mientras tanto, se mantuvieron los problemas fiscales derivados de esta secuencia.

Consenso vs. confrontación Bajo cualquier circunstancia, pero especialmente en un régimen democrático, es necesario acumular un mínimo de consenso para superar las barreras que sostienen el inmovilismo. En este sentido, la experiencia no es contundente respecto del mecanismo más eficaz. Hubo avances significativos en el marco de ámbitos de consenso amplios con activa participación de los actores sociales. Sin embargo, también hay que computar fracasos importantes. Con estrategias me-

9. REFLEXIONES FINALES

La observación de estos siete años muestra una realidad compleja sólo accesible a partir del análisis de los factores técnicos y políticos que constituyeron el entramado sobre el que se desarrollaron las re-

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formas. Desde esta perspectiva, conceptualmente más amplia que la generalmente aplicada, es factible ensayar juicios que permitan entender lo ocurrido y extraer recomendaciones hacia el futuro. Se trata de un ejercicio particularmente pertinente en la medida en que sólo se ha recorrido una parte del proceso de modernización de las instituciones laborales y que de su profundización depende la solución de los problemas de empleo. No es factible identificar una estrategia a partir de la cual se pueda reconstruir con un sentido lógico los distintos cambios introducidos sobre las instituciones laborales. Por el contrario, parecería que los resultados son la consecuencia de un proceso de aprendizaje construido a partir de la confrontación de dos polos. Por un lado, las presiones en favor del inmovilismo alimentadas por las inercias culturales y los intereses desarrollados bajo el amparo del viejo esquema de organización del mercado de trabajo. Por otro lado, las presiones que impone una economía crecientemente competitiva. Las reformas laborales enmarcadas en un proceso de aprendizaje liderado por la propia realidad tienen varias implicancias. Por un lado, demuestra falta de previsibilidad y/o de poder de convicción entre los decisores de política. La baja capacidad de anticipación implicó consensos en favor de los cambios inferiores a los necesarios. Por otro lado, esto derivó en costos en términos de desajuste en el mercado de trabajo más prolongados y profundos. En otras palabras, la demora en extender el proceso de modernización a las instituciones laborales lo pagó la sociedad con mayor desempleo. En consecuencia, un tema central que se deduce de la experiencia acumulada en estos años lo constituyen los factores que condicionan desde el punto de vista del diseño técnico y, fundamentalmente, desde la óptica política la instrumentación de las reformas.

NOTAS 1. Superintendencia de Riesgos del Trabajo. Agradecemos los valiosos comentarios, sobre versiones preliminares de este documento de Juan Luis Bour, René Cortázar y Nuria Susmel. 2. Resulta pertinente en este punto enfatizar que el mercado laboral no sólo se encuentra regulado por leyes que emanan del Congreso Nacional y por decretos del Poder Ejecutivo nacional, sino también por la intervención de los organismos administrativos que tienen a su cargo las políticas de empleo. 3. Se puede ilustrar el problema con un ejemplo que muestra cómo una misma norma puede ser interpretada por la justicia con sentidos totalmente distintos. El artículo 30 de la Ley de Contrato de Trabajo –que regula la solidaridad– fue interpretado hasta el fallo de la Corte Suprema de Justicia del año 1993, “Rodríguez c. Cía. Embotelladora SA y otros”, con un criterio sumamente amplio. Esto afectaba negativamente el desenvolvimiento de las empresas, ya que se entendía que sólo con la integración de todas las etapas productivas se evitaba el riesgo para la empresa de un incumplimiento laboral de un terce-

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ro. A partir de dicho fallo se introdujo por vía jurisprudencial un criterio mucho más restrictivo que facilita las subcontrataciones de actividades. 4. Para tener alguna idea aproximada de la importancia de este polo de intereses es suficiente con estimar los montos que involucran los honorarios por juicios laborales. En IDEA (1995), se estima que los honorarios vinculados a las demandas laborales alcanzaban a 11.000 millones de dólares anuales. 5. La Ley 23.696, denominada, “de Reforma del Estado”, es la que contempla el marco jurídico donde se faculta al Poder Ejecutivo nacional a poner en marcha el proceso de privatización. 6. Disposiciones con idéntico contenido se pueden encontrar en las normas que regulan cada privatización, por ejemplo, los decretos 731/89 (ENTel) y 1591/89 (Aerolíneas Argentinas). 7. A través del decreto de necesidad y urgencia 1477/89 se incorpora el artículo 105 bis en la Ley de Contrato de Trabajo, estableciendo como beneficio social a los vales alimentarios y canastas familiares. Esto implica que hasta un tope fijado como porcentaje de la remuneración no se tributan cargas sociales sobre estos beneficios. 8. Se puede plantear una visión menos coyuntural de este instrumento legal. Aun en una economía de mercado disciplinada por la apertura y el equilibrio fiscal y monetario, tiene sentido regular el derecho de huelga en mercados poco competitivos (como lo son generalmente los de los servicios esenciales). 9. Por ejemplo, el 435/90 y el 1930/90. 10. Esta norma fue posteriormente derogada por el decreto 470/93, aunque en la práctica del desarrollo de la negociación colectiva no hubo cambios sustantivos. 11. Resulta pertinente señalar que a partir del Plan de Convertibilidad se produjo un importante incremento en los deslizamientos salariales, es decir, que las remuneraciones efectivamente pagadas por las empresas aumentaron más que los básicos de convenio. Este comportamiento a nivel descentralizado es consistente con una visión cortoplacista por parte de las empresas que se inclinaron por aprovechar intensamente la reactivación posterior al lanzamiento del Plan de Convertibilidad, despreocupándose por la coherencia de estas decisiones frente a las demandas de mayor competitividad que surgirían una vez que las nuevas políticas económicas (apertura, tipo de cambio convertible, equilibrio fiscal) comenzaran a tener efecto pleno. O bien no se tenían claros los impactos de mediano plazo que se derivarían del cambio en la organización económica, o se pensaba que estas políticas no se iban a sostener en el tiempo. 12. El decreto 2284/91, conocido como “de desregulación económica”, estableció que las partes de una convención colectiva podían elegir el ámbito de aplicación de la misma (actividad, oficio, rama o sector de actividad, empresa, establecimiento). Esta norma, si bien nada agregaba a la ya vigente ley 14.250 (que nunca inhibió alternativas de negociación) tiene el valor de romper con la pacífica interpretación generalizada que de ella se hacía. 13. Según estimaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación (MTSS), en el año 1995, menos del 15% de la fuerza laboral se rige por convenios colectivos firmados después de 1991. Esto implica que para el 85% de los trabajadores subsisten cláusulas contractuales negociadas antes de dicha fecha (mayoritariamente a mediados de la década del setenta). 14. Junto con estas normas se sancionó la Ley 24.070, que permitía a las obras sociales y sindicatos transferir al Estado las deudas acumuladas entre

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el 31 de julio de 1989 (fecha de corte del anterior saneamiento previsto en la Ley de Emergencia Económica) y el 1º de abril de 1991. 15. En Giordano y Torres (1994) se describe con mayor detalle el contenido del proyecto. 16. En PAL (1991) se describe con mayor detalle el contenido del proyecto. 17. Esta ley fue gestada dentro del AMEPES, aunque su aprobación se demoró hasta 1996. 18. Para esta etapa, al no estar aún concluida, se proyecta su análisis hasta fines de octubre de 1996 en este documento. 19. Esto implicó revertir transitoriamente las reformas introducidas en el año 1989. 20. Por ejemplo, en Cortázar (1996) se ilustra sobre los roles que juegan generalmente los ministerios de Trabajo en los procesos de reforma y sus diferencias de enfoque con los ministerios de Economía.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS PAL (1991): “Sueldo anual complementario, ¿año calendario o aniversario?”, Programa de Asistencia al Poder Legislativo, Nº 64, mayo de 1991. Giordano, Osvaldo y Torres, Alejandra (1994): “Reflexiones en torno a la reforma de la legislación laboral”, Estudios, Año XVII, Nº 68, enero - marzo de 1994. IDEA (1995): “Propuestas para una reforma laboral”, División Jurídica, Comisión de Legislación Laboral. Cortázar, René (1996): “Los ministerios de Trabajo en el nuevo marco económico y social”, documento inédito, marzo de 1996.

Capítulo 11 LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES MANUEL MORA

Y

ARAUJO1

1. LA SITUACIÓN LABORAL EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA ECONÓMICA ARGENTINA

1. La actual situación laboral argentina es parte del complejo proceso de transformaciones económicas y políticas que han tenido lugar en el país durante los últimos años. La estructura del mercado laboral, sus tendencias de cambio; la legislación y el cuerpo de normas que formal e informalmente lo rigen; las actitudes y expectativas de la población con respecto a los temas laborales; y, sobre todo, los aspectos más críticos de la situación laboral, son todos factores fuertemente influídos por esas transformaciones y todos reflejan en alguna medida las nuevas tensiones y conflictos surgidos a partir de ellas. 2. La reforma económica argentina de las últimas décadas se caracterizó, entre otros rasgos, por la profundidad y la rapidez con que tuvo lugar y por el alto grado de consenso social que la acompañó. En efecto, en pocos años se instrumentó en la Argentina una política antiinflacionaria que redujo la tasa de inflación más alta del mundo (en promedio de los últimos treinta años) a la más baja del mundo (en 1996); se operó un amplio proceso de privatizaciones, que abarcó desde las empresas de servicios públicos hasta la producción de bienes y el régimen de jubilaciones; y se abrió y desreguló en amplio grado una economía que por muchos años había permanecido cerrada y fuertemente regulada. El alto consenso social que acompañó esas reformas puede ser explicado como una reacción generalizada de la población a las déca-

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das de alta inflación y bajo crecimiento económico que sufrió la Argentina. El presidente Menem accedió a la presidencia de la Argentina en 1989 con el 50% de los votos, pero tan pronto anunció la orientación de su política económica y su política exterior, su popularidad creció al 70%: estaba dando respuesta a una corriente de demandas sociales que abarcaba prácticamente a la totalidad del cuerpo social, desde las clases más bajas hasta las vastas clases medias argentinas, las clases altas y los sectores empresarios. Desde entonces, las principales políticas públicas contaron con un alto grado de apoyo por parte de la población. Así, por ejemplo, las privatizaciones han mantenido un respaldo superior al 60% desde el inicio de la administración Menem hasta la fecha; la reforma administrativa del Estado –incluyendo la reducción de empleos públicos– ha contado con respaldo mayoritario; la entrada de capitales extranjeros es apoyada desde 1989 por más de la mitad de la población; y, en definitiva, el actual gobierno argentino ha logrado éxitos en las elecciones tanto en el plano legislativo como en el provincial y en el nacional, básicamente apoyando sus campañas electorales en los éxitos del programa de estabilidad. 3. La conjunción de la política de reformas y el consenso social generó la confianza que hizo posible los excepcionales resultados de los primeros años: –

–

–

En el plano macroeconómico: un sostenido flujo de inversiones, acceso al crédito internacional, crecimiento del producto nacional y de las exportaciones, modernización de la infraestructura de servicios, reducción casi absoluta de la inflación. En el plano microeconómico: un ajuste competitivo muy drástico en las empresas, con aumentos de la productividad (estimados en los últimos cinco años entre 5 y 7% en el conjunto de la economía), salida del mercado de numerosas empresas de baja capacidad competitiva, cambios profundos en las actitudes de la población en lo relativo al trabajo, la relación con la empresa y la producción. En el plano de la cultura política: profundos cambios en los valores y actitudes políticas de la población (valoración de la estabilidad democrática, predominio de actitudes favorables al consenso y a la articulación de las diferencias más que al conflicto, preferencias por estilos de liderazgo menos providenciales, búsqueda de equilibrio y distribución del poder antes que de su concentración).

De tal modo, la Argentina pasó de ser una economía cerrada, con alto grado de intervencionismo estatal y con fuertes elementos de “corporativismo” en el orden social, a ser en pocos años una economía bastante abierta, ampliamente desregulada, y sujeta en ra-

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zonable medida a reglas de mercado; y en el plano político, pasó de un alto grado de inestabilidad política y restricciones a las libertades públicas, a un régimen democrático irrestricto, con vigencia prácticamente absoluta de los derechos políticos y las libertades cívicas. 4. Al mismo tiempo, la tasa de desempleo se incrementó en alto grado, establizándose en los últimos años en niveles superiores al 16%. Antes de la reforma de la economía la tasa de desempleo en la Argentina era establemente más baja (raramente superior al 6%), lo que ha hecho del aumento del desempleo un elemento muy crítico en la valoración de la política de reformas. En consecuencia, el desempleo pasó a ser el “issue” dominante en las preocupaciones que configuran la agenda pública de la sociedad argentina, ocupando el lugar que anteriormente llenaba la inflación. 5. El proceso de reforma de la economía no se ha completado aún. El campo laboral es una de las principales áreas donde las reformas han sido notoriamente insuficientes para dotar de plena coherencia al nuevo modelo de reglas. La reforma laboral contiene tres principales rubros: a. El régimen de contratación, definición de tareas y remuneración del trabajo. En la Argentina ha sido excesivamente rígido y centralizado (negociaciones colectivas entre sindicatos y ramas de industrias, dejando pocos grados de libertad a la negociación en el nivel de las empresas). b. El régimen de representación. La vigencia de un sistema de representación sindical única y excluyente por empresa confiere virtualmente el monopolio de la representación sindical a una sola organización gremial. La articulación de alianzas políticas entre estas organizaciones que disponen del monopolio de la representación confiere a las federaciones sindicales y a la central nacional un poder excesivo. c. El sistema de salud. Circunstancias históricas bastante particulares han hecho que en la Argentina el tema de la salud esté estrechamente asociado al tema laboral, en virtud del fuerte peso que ejercen los sindicatos en el control de las “obras sociales” (las organizaciones responsables de brindar cobertura de salud a los trabajadores en relación de dependencia). Estas obras sociales se constituyen en los principales prestadores de servicios de salud. La desregulación de este régimen –fuertemente resistida por los sindicatos– redundaría no solamente en una mejora y un abaratamiento de las prestaciones de salud en el país, sino también en una disminución del poder económico de los sindicatos.

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A estos tres aspectos subyace la preocupación generalizada en la sociedad por el problema del desempleo, con las expectativas de alguna acción efectiva por el lado de las políticas de gobierno. El debate implícito acerca de las causas del desempleo y los posibles remedios a ese mal contamina en alto grado toda la problemática de la reforma laboral. 6. El régimen laboral vigente en la Argentina hasta ahora, poco competitivo, centralizado y altamente regulado es una rémora del orden prevaleciente en el país antes de las reformas políticas y económicas de las últimas décadas. Más allá de que es plausible atribuir a ese régimen –al menos en parte– un papel causal en la generación del alto desempleo existente, el régimen laboral es inconsistente con el ambiente crecientemente competitivo de la economía argentina: dificulta las decisiones racionales de asignación de recursos en las empresas, favorece una excesiva concentración de poder económico en las organizaciones sindicales, genera mecanismos de representación no democrática en la esfera laboral que no se realimentan con la modernización institucional que la sociedad experimenta en otros campos, y mantiene un sistema de prestaciones de salud costoso y poco eficiente. Es oportuno recordar que en 1983 el presidente Alfonsín basó su exitosa campaña electoral en la denuncia de una “pacto corporativo” implícito entre los sindicatos y los militares; y cuando en 1985 buscó profundizar su enfoque de la “modernización” institucional del país, se refirió específicamente al área laboral como el objetivo prioritario de las reformas, designando entonces como titular de la cartera laboral en su gabinete al actual ministro de Trabajo del presidente Menem. Después de eso, en 1987, el presidente Alfonsín modificó su posición, pactó con los sindicatos y pagó como precio para ello el abandono de su política antiinflacionaria; a eso sobrevino una derrota electoral en 1987, un rápido y pronunciado desgaste de su popularidad, el recrudecimiento de la inflación hasta el brote hiperinflacionario de 1989, su derrota electoral en la elección presidencial de ese año y su salida anticipada del gobierno.

2. EL DESEMPLEO ACTUAL Y LA ESTRUCTURA DEL MERCADO LABORAL

1. Entre 1980 y 1991 la economía argentina había sufrido un pronunciado decrecimiento de la productividad del trabajo, correlativo de una tasa de empleo estable y relativamente elevada.2 Con el inicio de las reformas económicas, y particularmente a partir del

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LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES

comienzo del plan de Convertibilidad en 1991, la productividad del trabajo entró en una fase de crecimiento sostenido. Entre 1990 y 1994 Kritz estima un aumento de la productividad del trabajo de un orden de magnitud del 33%.3 En síntesis, la economía argentina atraviesa un proceso de fuerte ajuste competitivo. Este ajuste (“shock de modernización” lo llama Kritz) impactó en la tasa de desempleo de distintas maneras en distintos sectores de la economía (véanse cuadros 1 y 2), reforzando el impacto sobre el nivel de empleo del programa de reforma de la administración pública nacional y las privatizaciones. En el sector moderno, formal, el impacto fue positivo pero relativamente reducido –tasa de desempleo del orden del 10%–, mientras en el vasto sector informal o en las ocupaciones de baja productividad del trabajo el impacto fue altísimo –tasa de desempleo superior al 27%–. 2. La estructura del mercado laboral argentina es todavía un mix de ingredientes de una economía cerrada y poco competitiva “segunda ola” –y aún de segunda ola rezagada— e ingredientes de “tercera ola”. Según recientes investigaciones,4 la “periferia precarizada” del mercado laboral alcanza a un 45% del mismo. La economía informal, aunque en declinación por la creciente presión hacia la formalidad que ejerce el gobierno tanto como por la creciente competitivdad que expele del mercado a las unidades económicas menos eficientes, todavía da cuenta en 1996 de más del 40% del mercado laboral.5 3. Hay tres explicaciones alternativas del alto nivel de desempleo que existe en la Argentina.

Cuadro 1 ESTRUCTURA DEL MERCADO LABORAL Y DESEMPLEO Mayo de 1996 Población %

Desempleo %

Trabajadores en blanco

55

10

Precarios

45

27

Precarios asalariados en negro

18

24

Precarios cuasi-asalariados (intermitentes)

17

35

Precarios servicio doméstico

10

20

Fuente: División de Estudios Laborales, Mora y Araujo, Noguera y Asociados.

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implicación de esta explicación es que no habrá solución de fondo al problema del desempleo sin actuar sobre la educación, la calificación de la mano de obra y las actitudes de la población hacia el trabajo. A estas explicaciones de las causas del desempleo argentino se agrega el factor recesión. La prolongada recesión de 1995/1996 debe haber incidido de manera significativa en el cierre de fuentes de trabajo; sin embargo, las estimaciones de ese efecto basadas en los despidos masivos de personal en las empresas formales sugieren que su impacto fue menor que el de los factores causales de fondo.

Cuadro 2 TASAS DE DESEMPLEO EN DISTINTOS SEGMENTOS DE LA POBLACIÓN ACTIVA, DE ACUERDO CON LA EDAD Y EL NIVEL EDUCACIONAL Edad Proporción de desempleados

Jóvenes (hasta 24 años) %

No jóvenes (más de 24 años) %

Hasta primaria

29

7

Secundaria y más

13

7

Educación

Fuente: División de Estudios Laborales, Mora y Araujo, Noguera y Asociados: Encuesta de niveles de empleo, octubre de 1996.

(a) Una primera explicación es que el alto nivel de desempleo actual es una consecuencia de la política económica adoptada por el gobierno, por el efecto conjunto del ajuste fiscal, las privatizaciones y la concentración económica. Esta explicación tiene mucha aceptación en la opinión pública actual,6 es sostenida frecuentemente desde los medios de prensa y goza también de aceptación en los sectores sindicales y en la Iglesia Católica. (b) Una segunda explicación conecta el desempleo con la política económica, pero a través de otra estructura causal: la asincronía entre las reglas competitivas que la reforma impuso sobre gran parte de la economía y la rigidez del mercado laboral generan desempleo al desincentivar a las empresas a preferir funciones de producción más intensivas en mano de obra. Esta explicación implica el punto de vista de que la legislación laboral rígida es una de las principales causas de esta situación, y lleva en consecuencia a favorecer una profunda reforma de la legislación. (c) Por último, hay una tercera explicación que goza de menor aceptación –probablemente por el carácter algo “fatalista” de sus conclusiones–: el desempleo sería un efecto de la modernización económica y el aumento de la productividad. En una economía que atraviesa una profunda transformación estructural, que se moderniza y se integra al mundo moderno, cabe preguntarse si el concepto mismo de “desempleo” no requiere una completa reconceptualización. Para decirlo en palabras de Alvin Toffler,7 la noción de “desempleo” parece propia de la “segunda ola”, en tanto que el proceso al cual estamos aplicándola es más bien el del pasaje de la sociedad a la “tercera ola”. La

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LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES

4. El desempleo como “issue”. En la “agenda pública” de la sociedad argentina las encuestas de opinión registran sistemáticamente el tema desempleo como la preocupación prioritaria. El cuadro 3 muestra la tendencia en la

Cuadro 3 PRINCIPAL PROBLEMA DEL PAÍS TOTAL NACIONAL PRIMERA MENCIÓN Diciembre E/Feb. 1994 1995 % %

M/Abril 1995 %

M/Jun 1995 %

Abril 1996 %

Julio Diciembre 1996 1996 % %

Falta de trabajo

45

60

62

67

68

69

56

Corrupción

10

5

5

3

5

5

9

Jubilados

8

8

6

5

5

3

6

Bajos salarios

7

8

7

7

5

6

7

Delincuencia/Seguridad

7

4

3

3

2

3

2

Educación

6

5

5

5

5

4

4

Tráfico y consumo de drogas

3

2

2

2

2

1

2

Salud

2

3

1

2

1

1

2

Vivienda

2

1

1

0

1

1

1

Sida

5

1

1

1

0

1

1

Otros

5

3

6

4

6

6

10

No sabe/no responde Total

1

0

1

1

0

0

0

101

100

100

100

100

100

100

Fuente: Mora y Araujo, Noguera y Asociados. Encuesta sistemática de opinión pública de alcance nacional.

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evolución de los temas más importantes en la opinión pública durante los últimos años. Este cuadro contrasta con el prevaleciente hasta 1991, cuando la inflación dominaba netamente por sobre todos los demás temas. El desempleo no sólo preocupa a la población. El temor a quedar desempleado aqueja a una gran parte de los argentinos. En la muestra del área metropolitana de junio de 1996,8 un 14% cree “muy probable” perder el actual empleo en el próximo año, y otro 35% cree que eso es “algo probable”. Por otra parte, un 40% de las personas entrevistadas en esa misma muestra es extremadamente pesimista con respecto a la solución del problema del desempleo: estiman que ésta demandará más de cinco años. Sólo un 6% piensa que se resolverá en menos de dos años. La conclusión de estos estudios de opinión pública es que la sociedad se muestra muy escéptica, y cree estar ante una situación sin salida. La creencia dominante es que la actual política genera desempleo; las viejas políticas no solucionarían el problema, y recrearían los viejos problemas ya superados; por lo tanto aparentemente no hay solución.

3. EL PROCESO POLÍTICO DE LA REFORMA DE LA ECONOMÍA

1. ¿Cómo evolucionó la opinión pública argentina ante las distintas fases del proceso de reformas? ¿Cómo incide el cuadro de situación descrito en relación con la problemática del desempleo en la valoración que hace la población de las alternativas de política pública en materia laboral? Durante los primeros años del gobierno de Menem, cuando se inició el proceso de reforma del Estado, y aun más claramente durante los primeros años del Plan de Convertibilidad, la opinión pública –como ha sido dicho– respaldó la política de reformas. Ese consenso le otorgó al gobierno del presidente Menem una gran fuerza para sortear obstáculos, enfrentar intereses creados y tomar algunos riesgos políticos. Como era de esperar, después de algún tiempo el entusiasmo de la población con las reformas encaradas fue decreciendo, dando lugar primero a la experiencia de actuar bajo las nuevas reglas, y luego a nuevas expectativas y demandas. Las expectativas favorables a la estabilidad y a nuevas reglas del juego generaron una experiencia inicial sumamente positiva, y posteriormente una experiencia de frustración ante la disminución de la “tasa de mejoría” de la situación de cualquier momento dado por relación al momento inmediato anterior (a la baja de la inflación sigue la estabilidad

LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES

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de precios y de salarios; a la aparición del crédito sigue la exigencia de pagar las deudas; al aumento de la productividad sigue la reducción de la oferta de nuevas posiciones laborales). Adicionalmente, el aumento de la tasa de desempleo generó un nuevo factor negativo sobre la valoración que la opinión pública hace de las reformas. 2. De tal manera, pueden ser definidas tres fases en el proceso de las reformas: – Fase I (1989/1993): amplio consenso y alto respaldo al gobierno; expectativas favorables al cambio de reglas; estabilidad (baja de la inflación) como tema dominante. – Fase II (1994/1995): consenso moderado y menor respaldo al gobierno; experiencia de actuar bajo nuevas reglas; incipiente preocupación por el desempleo. – Fase III (1995/1996): el consenso se mantiene en las orientaciones básicas (que pasan a constituir un dato de la realidad) pero se disuelve día a día, dando lugar a nuevas demandas y expectativas, quedando el gobierno sustancialmente debilitado; desempleo como tema dominante. 3. En el plano de la reforma laboral, las implicaciones de esta descripción del proceso son importantes. En la fase I, el gobierno disponía de un amplio espacio de acción para tomar la iniciativa en materia de reformas. No lo hizo en materia laboral, y la conclusión es que desaprovechó una oportunidad inmejorable para dotar de mayor consistencia a su enfoque de un cambio de reglas. La explicación de esa omisión debe ser buscada en las relaciones políticas entre el gobierno del presidente Menem y el sector sindical. El gobierno se sintió suficientemente seguro de sí mismo como para postergar la búsqueda de algunos objetivos, y valoró en alto grado el rol neutro de los sindicatos ante el proceso de privatizaciones y apertura de la economía (de hecho, ese proceso se desarrolló prácticamente sin una huelga y sin conflicto industrial). En la fase II, si bien con mayores riesgos políticos, la reforma laboral todavía podía ser encarada. Pero el gobierno enfrentaba un desafío electoral mayor –la elección presidencial de 1995, en la cual estaba en juego la reelección de Menem– y prefirió postergar toda confrontación con el sector sindical. En la fase III, actual, el gobierno se encuentra débil, y los costos políticos de las reformas laborales aparecen sustancialmente más altos. La comunicación masiva de los objetivos de las reformas laborales no es efectiva; en particular, es baja la credibilidad del paquete de medidas de “flexibilidad laboral” como un instrumento para disminuir el actual nivel de desempleo.

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4. LOS ACTORES POLÍTICOS RELEVANTES

1. Un análisis más detallado de los aspectos políticos del proceso de reformas exige tener en cuenta el comportamiento de diversos “actores” políticos: (a) la opinión pública (y sus distintos segmentos), (b) los desocupados, (c) los sindicatos, (d) los empresarios, (e) el partido Justicialista, (f) el Congreso, (g) la Justicia, (h) el Ejecutivo. Cada uno de estos actores adopta una posición ante la reforma laboral a partir de: (1) su valoración del contenido de las propuestas; (2) su posición ante el gobierno, que es quien formula las propuestas, posición que puede definirse en dos aspectos distintos: (2.1) la estrategia del actor ante el gobierno en general, (2.2) la credibilidad del gobierno en el tema laboral; (3) la comunicación por parte del gobierno de los objetivos e instrumentos propuestos. A continuación analizaremos suscintamente la posición de cada uno de estos actores ante la temática de la reforma laboral, en las circunstancias actuales (diciembre de 1996). 2. (a) La opinión pública. Si bien la opinión pública en su actual ánimo malquistado con el gobierno rechaza las iniciativas de éste, cuando se miden puntualmente las actitudes hacia los cambios en el régimen laboral se registran significativos apoyos a la descentralización de las negociaciones colectivas y hacia la desregulación de las obras sociales. La opinión pública está aprobando en lo sustantivo el contenido de las reformas en sus tres principales rubros –régimen laboral, representación gremial, obras sociales, tal como fueron definidos en el ítem 1.3–, pero ante la baja credibilidad que atribuye al gobierno que hoy formula las propuestas tiende a rechazarlas en su oportunidad. Además, el gobierno elige un mal enfoque de comunicación en este tema -poniéndose en primer plano un sinuoso proceso de negociaciones políticas con los sindicatos, antes que los objetivos de fondo de las reformas encaradas- lo que es particularmente relevante ante la opinión pública. En efecto, distintas encuestas realizadas sobre muestras de la población en su conjunto, y de trabajadores en relación de dependencia9 revelan sustancial apoyo a la localización de las negociaciones colectivas en el nivel de la empresa, a la flexibilidad de salarios, condiciones de trabajo y cantidad de horas trabajadas en función de la situación concreta de cada empresa, a la negociación directa entre empleados y empleadores sin intervención del sindicato, y a la posibilidad de elección de la obra social o prestador de medicina.10 No hay consenso en lo relativo a la disminución de las remuneraciones. Sin embargo, este respaldo de hecho a los contenidos de la reforma laboral no se ratifica cuando se plantea la “flexibilidad laboral”

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como enfoque de política pública, tal como es enunciada por el gobierno nacional. La opinión pública actualmente se muestra reacia a apoyarla.11 3. (b) Los desocupados. En principio podría conjeturarse que los trabajadores desocupados constituyen por sí mismos un actor autónomo, a partir de los intereses que comparten. De hecho, muchos razonamientos corrientes y hasta algunos análisis especializados los tratan como si lo fueran. Sin embargo, no existe evidencia concluyente al respecto. De hecho, los desocupados componen un segmento sumamente heterogéneo. Muchos de ellos nunca han trabajado antes, en tanto otros son personas que perdieron su empleo; muchos de ellos se ubican en las fronteras del mercado laboral, entrando y saliendo de él con facilidad, en tanto otros están plenamente integrados al mismo; y sus ocupaciones anteriores, niveles y expectativas de remuneración y condiciones de vida son extremadamente diversas. En consecuencia, no se comportan como un grupo social homogéneo. Aun más, no existe correlación alguna entre desempleo y voto. Las encuestas preelectorales muestran virtual independencia estadística entre la condición de desocupado y las intenciones de voto. A nivel agregado, la proporción de desempleados a través de los distritos tampoco guarda correlación significativa con el voto; y si existe alguna, es más bien contraria a lo que sugeriría el sentido común ingenuo: no pocas veces tiende a haber más voto a favor del gobierno donde hay una más alta tasa de desempleo. 4. (c) Los sindicatos. Los sindicatos resisten fuertemente las reformas en los tres rubros. Ven tanto la flexibilidad en las relaciones laborales como la libertad de agremiación y la desregulación de las obras sociales como una pérdida de poder. Ésta es tanto más grave cuanto menor es su legitimidad y su prestigio social, los cuales se encuentran de hecho muy disminuidos.12 Por lo tanto, se oponen activamente a estas reformas, bajo el argumento de que ellas implicarían una pérdida de derechos sociales adquiridos. 5. (d) Los empresarios. El empresariado no se ha mostrado homogéneamente definido frente a las reformas laborales. Una franja del empresariado (probablemente mayoritaria) apoya irrestrictamente las reformas en los tres rubros. Otra franja tiende a adoptar una actitud más moderada, justificada en la conveniencia de mantener buenos vínculos con los sindicatos de sus respectivas industrias; (en los hechos, la mayor parte de las empresas argentinas han tendido siempre a ejercer una política de relaciones laborales conciliadora y negociadora con los sindicatos).

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6. (e) El Partido Justicialista. El partido Justicialista, principal sostén político del gobierno del presidente Menem, tiende a resistir las reformas laborales en tanto los sindicatos se oponen a ellas. Aunque el partido Justicialista se mostró capaz de grandes cambios doctrinarios en los últimos años –de hecho, pasó a ser el principal impulsor de la reforma de la economía y de la política exterior, abandonando décadas de ideas estatistas y autarquizantes– el enfrentamiento con los sindicatos parece un precio demasiado alto para una gran parte de los dirigentes justicialistas. A esto se suma el hecho de que la “constituency” sindical dentro del partido Justicialista, aunque minoritaria, puede ser marginalmente decisiva para desbalancear situaciones internas. Esto es en particular importante cuando se aproximan períodos electorales y el partido se apresta a dirimir candidaturas en elecciones o negociaciones internas. Si los distintos sectores partidarios que compiten por el predominio en cada distrito se encuentran en posición relativamente pareja, el sector sindical es buscado por su capacidad de aportar peso interno marginalmente definitorio tanto como recursos económicos y de estructura; y esto termina generando lealtades y vínculos con el sector sindical que después son difíciles de remover. 7. (f) El Congreso. Lo expuesto en relación con el partido Justicialista se aplica casi literalmente a la situación del bloque oficialista en las cámaras del Congreso. A la vez, los bloques opositores tienden a respaldar las demandas de los sindicatos como una forma de ejercer la oposición al gobierno nacional. De tal modo, el Congreso revela la paradójica situación de que los sindicatos –débiles, en términos generales, en el conjunto de la sociedad– son muy fuertes en el Congreso, pues tienden a alinear detrás de sus puntos de vista tanto a representantes oficialistas como a los opositores. 8. (g) El Poder Judicial. En términos generales, la Justicia no ha sido un actor demasiado relevante en lo relativo a los temas de la reforma laboral. Sin embargo, por un lado la Justicia es un actor potencialmente importante por su propensión creciente a convertirse en un actor “activo” –en contraste a su habitual y esperada “pasividad” en materia de decisiones de política pública–.13 La perspectiva de un rol más activo de la Justicia como actor político en este contexto se acrecienta en tanto el Poder Ejecutivo busca gobernar por decreto como una forma de sortear la renuencia del Congreso a aprobar las leyes que le plantea. Esta posibilidad es aún mayor en el fuero laboral de la justicia argentina, el cual tiende a estar más consustanciado con los puntos de vista sindica-

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LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES

les y de los sectores sociales opuestos a las reformas laborales. La tradición de este fuero, desde su creación en la década del cuarenta, ha sido generalmente favorable a las posiciones sindicales. En esta línea, recientemente se han dictado fallos de primera instancia contrarios a los decretos del poder Ejecutivo para instrumentar algunas medidas de flexibilidad laboral, lo que se constituye en una fuente de incertidumbre normativa. 9. (h) El Poder Ejecutivo. Finalmente, no es un factor menor que el Poder Ejecutivo es, en alguna medida, un reflejo de los mismos clivajes internos que existen en el interior del partido Justicialista y del bloque oficialista en el Congreso. La reforma laboral ha sido uno de los frentes más notorios de instancia en que el Ejecutivo no se ha mostrado monolíticamente acorde con las decisiones a adoptar. 10. Las tendencias que marcan las influencias más probables de estos distintos actores políticos sobre las decisiones de gobierno se resumen en el gráfico 1.

Gráfico 1 TENDENCIA DE LA INFLUENCIA DE CADA ACTOR POLÍTICO EN LAS DECISIONES DE REFORMA LABORAL

OPINIÓN PÚBLICA

EMPRESARIOS

en lo sustantivo

PARTIDO JUSTICIALISTA

SINDICATOS

en la oportunidad política

P. EJECUTIVO

CONGRESO

P. JUDICIAL

ambivalente

+

–

Favorable a reforma laboral

Desfavorable a reforma laboral

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5. EL FUTURO DE LAS REFORMAS EN LA OPINIÓN PÚBLICA: SEGMENTACIONES DE LA POBLACIÓN 1. Para anticipar los escenarios más probables en las actitudes y posiciones ante la reforma laboral en la sociedad argentina es conveniente encarar el análisis desde la perspectiva de la segmentación de la población en dimensiones relevantes. No todo el mundo se encuentra en la misma situación social y no todo el mundo tiene las mismas actitudes hacia los problemas laborales. Hay dos dimensiones de segmentación que resultan muy útiles para entender cómo y por qué la sociedad está respondiendo como lo hace a los problemas políticos del momento. Una dimensión segmenta en términos de la situación laboral de cada uno, la otra dimensión lo hace en términos de actitudes favorables o desfavorables a un orden basado en reglas de competitividad. 2. La estructura de posiciones laborales en la Argentina puede ser descrita en términos de una conjunción de criterios horizontales y verticales de diferenciación. Horizontalmente hay tres grandes estratos: arriba, la franja de personas afluentes, de alto poder adquisitivo (aproximadamente 10% de la población); abajo, la franja de personas extremadamente pobres, de nivel de vida subestándar (aproximadamente 15% de la población); en el medio, el gran cuerpo central de la sociedad, el 75% de las clases medias. Verticalmente, este cuerpo central se subdivide en tres franjas: la de los trabajadores sindicalizados (aproximadamente 20%), la de los asalariados no sindicalizados (aproximadamente 25%), y la de los trabajadores por cuenta propia (aproximadamente 30% –sin contar cuentapropistas en los estratos más alto y más bajo–). El cuadro 4 grafica este esquema de segmentación. 3. Las actitudes dominantes en cada segmento varían en función de la incidencia específica del fenómeno del desempleo en cada uno y de su experiencia en las distintas fases del proceso de reforma de la economía. Las principales diferencias son: a. El estrato más alto apoyó las reformas, experimentó en menor medida el problema del desempleo y continúa apoyando sostenidamente el proceso. b. El estrato más bajo apoyó inicialmente las reformas con entusiasmo, beneficiándose en alto grado de la política antiinflacionaria. Actualmente el desempleo incide fuertemente en este segmento y su entusiasmo con las reformas disminuye rápidamente. No obstante eso, en esta franja la confianza en los sindicatos es baja y la problemática de la flexibilidad laboral es poco relevante –el mercado informal, flexible en los hechos, es predominante en esta franja–.

LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES

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Cuadro 4 SEGMENTACIÓN DE LA POBLACIÓN SEGÚN LA SITUACIÓN LABORAL DE LAS PERSONAS Afluentes (10 %) Trabajadores sindicalizados (20%)

Asalariados no sindicalizados (25%)

Cuentapropistas (30%)

Paupérrimos (15 %)

c. El segmento de asalariados sindicalizados fue en todo momento el menos proclive a apoyar las reformas. El desempleo incide en menor grado relativo en él, pero en cambio ha experimentado una significativa pérdida de ventajas y privilegios de los que gozaba anteriormente. d. El segmento de asalariados no sindicalizados representa una suerte de promedio de toda la sociedad, y en él se conjugan distintas experiencias y tendencias actitudinales. e. El segmento de cuentapropistas inicialmente apoyó con firmeza las reformas, pero posteriormente experimentó en mayor medida que otros el rigor de la presión tributaria y la creciente competitividad. Además, la incidencia del desempleo ha sido relativamente alta en esta franja. Su progresivo distanciamiento de la política de reformas constituye un revés político para el actual gobierno nacional. 4. Segmentación actitudinal. a. Desde el inicio del proceso de reforma de la economía argentina se hizo manifiesta la división de la sociedad en términos de distintas actitudes de fondo relativas a los cambios en curso. Una parte de la población adhirió sin reservas a las reformas y expresó –a través de muy distintos indicadores, tanto a nivel “macro” como “micro”– una actitud favorable a un orden de reglas competitivas. Otra parte resistió esos cambios y expresó actitudes negativas hacia ellos. Una tercera franja se mostró siempre ambivalente. Denominamos a esas tres franjas o segmentos “confianza”, “desconfianza” y “temeroso” respectivamente. El segmento que expresa confianza, en el plano macroeconómico apoya las reformas, y en el plano microeconómico se siente en condiciones de afrontar un orden competitivo. Las personas que integran ese segmento pueden hacerlo porque se encua-

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LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES

dran en una o ambas de esas actitudes. Quienes integran el segmento de desconfianza expresan una preferencia en contra de las reformas o bien las rechazan por no sentirse preparados para desempeñarse bajo las nuevas reglas. Los temerosos pueden ser ambivalentes por razones “macro” o por razones “micro”. b. La tendencia durante los últimos años se refleja en el gráfico 6, donde se presenta la serie histórica de las dimensiones actitudinales “optimismo/pesimismo” desde 1986 hasta 1996. Utilizamos estas series como indicador de los segmentos definidos en términos de actitudes competitivas/no competitivas. La curva que en el gráfico 2 se denomina “optimismo” (o “confianza”) corresponde al segmento competitivo de la sociedad. Ese segmento se vio desproporcionadamente abultado en 1989, cuando se produjo un shock de confianza a partir de la elección del presidente Menem y su anuncio de la orientación que imprimiría a su política económica. Desde entonces ese segmento tendió a estabilizarse en el orden de magnitud de un tercio de la población, y después de una fluctuación ascendente en ocasión de la reelección de Menem en 1995, inició una pendiente declinante. En octubre de 1996 el tamaño del segmento competitivo podía estimarse en algo menos de un 20% de la población. Recíprocamente, el segmento de desconfianza ha ido creciendo hasta situarse en un 50% de la población. Indicativas de esta tendencia actual son las actitudes de la población hacia la “modernización tecnológica”: en una encuesta a una muestra general de población se registra un 59% de opiniones en acuerdo con la frase “la modernización tecnológica destruye más empleos de los que crea”, y un 25% de acuerdo con la frase “la modernización tecnológica hace más competitivas a las empresas y genera más oportunidades de empleo”.14 c. Las tendencias reflejadas en las series del gráfico 6 sugieren una explicación del rechazo a las políticas formuladas por el gobierno nacional. La población experimenta inseguridad y desconfianza con respecto a su propio futuro. En la medida en que el gobierno nacional no logra comunicar adecuadamente el significado sustantivo de las reformas laborales y las consecuencias específicas que cabe esperar de ellas desde los intereses de cada segmento social, esas reformas son interpretadas como decisiones que no tendrán otro efecto que hacer aún más dura o penosa la situación personal de cada uno, y por lo tanto son valoradas desde la posición de confianza o desconfianza en que cada una se encuentra localizada actualmente.

Gráfico 2 NIVEL DE OPTIMISMO/PESIMISMO - TOTAL NACIONAL ¿Cómo cree usted que estará la Argentina dentro de un año? 80 71

70 60

56

56

55

51

50

44 38

47 40

38

40

28

33

24

24

23

25

23

24

34

19

25

31

30 27

26

18

20

19

17

40

36

33 30

25

20 10

37 34

27

30

30

38

43

42

33

51

42

15

15

6

0 8’86 11’86 8’87

6’88 10’88 8’89

4’90 9’90 12’90 7’91

8’91 3’92

Optimismo

7’92

5/6 ’93

8/9 ’93

3’94 12’94 1/2 ’95

3/4 ’95

5/6 ’95

8’95

4’96 7’96 10’96

Pesimismo

Fuente: Mora y Araujo, Noguera y Asociados. Encuesta de opinión pública con muestras de alcance nacional.

6. CONCLUSIONES FINALES

Las reformas laborales El proceso de reforma laboral se encuentra trabado en sus tres principales frentes: el régimen laboral, la representación sectorial y las obras sociales. En los tres frentes, la opinión pública argentina –y, en particular, la masa de asalariados sindicalizados– han expresado acuerdo con el contenido sustantivo de las reformas cuando éste se plantea de manera puntual y “despolitizada”. Así, por ejemplo, se ha registrado más de un 70% de apoyo a la flexibilidad laboral dentro de las empresas, lo mismo que a la negociación colectiva a nivel de empresa antes que a nivel de sector. Con respecto a las obras sociales, es conocido el amplio respaldo existente a la desregulación de ellas. Sin embargo, el gobierno nacional no tomó ventaja de esta situación y de su propia fortaleza en el momento oportuno. Ahora, debilitado su respaldo público, el planteo de “flexibilización laboral” encarado como proyecto político del gobierno genera más resistencias. El Congreso se hace eco de la negativa sindical a apoyar las reformas.

270

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El desempleo Si el gobierno no encuentra paliativos al problema del desempleo, seguirá siendo atacado y pagará un precio político; pero si abandona el camino del ajuste, será castigado mucho más fuertemente por el fracaso en un programa de reformas que la sociedad valoró en su momento, como prioritario y cuyos objetivos continúan siéndolo. El gobierno está exigido, por lo tanto, bajo condiciones que son difíciles de satisfacer. Las causas de la alta tasa de desempleo son complejas y profundas; por lo tanto, está claro que el gobierno probablemente no podrá hacer mucho. A la vez, sería deseable que no improvise en este terreno y no arriesgue las líneas centrales de su gestión buscando respuestas con resultados a priori inciertos y riesgosos en sus posibles efectos sobre los logros ya obtenidos en la reforma de la economía. No obstante, sería posible explorar caminos innovadoras por la vía de incentivar la creación de empleos en sectores donde la productividad del trabajo es baja pero la inversión necesaria para crear puestos de trabajo también lo es.

NOTAS 1. Director general, Estudio Mora y Araujo, Noguera y Asociados. 2. Cf. Ernesto Kritz: “Unemployment and economic reform in Argentina”, trabajo presentado en el Institute of Latin American Studies, Londres, diciembre de 1996. 3. En ese mismo período los costos unitarios del trabajo netos del aumento de productividad, se incrementaron en el agregado nacional en 18%. 4. Programa de investigación del mercado de trabajo, División de Estudios Laborales de Mora y Araujo, Noguera y Asociados. 5. En 1989, las primeras investigaciones sistemáticas sobre la economía informal estimaban un 56% de la población activa empleada en ocupaciones informales. Mora y Araujo, Noguera y Asociados/IDEC: “La economía informal en la Argentina”, Buenos Aires, 1989. 6. En una encuesta de opinión pública realizada en junio de 1996, el 66% opina que “el desempleo es principalmente consecuencia del plan económico del gobierno”. División de Estudios Laborales, Mora y Araujo, Noguera y Asociados: “Midiendo los cambios en el mundo del trabajo”, julio de 1996. 7. Alvin Toffler: La tercera ola. 8. División de Estudios Laborales, Mora y Araujo, Noguera y Asociados: “Midiendo los cambios en el mundo del trabajo...”, cit. 9. División de Estudios Laborales, Mora y Araujo, Noguera y Asociados: “Midiendo los cambios en el mundo del trabajo”, cit. Ídem: “La situación laboral en el área Metropolitana”, estudio realizado con el apoyo del Consejo Empresario Argentino, diciembre de 1996. 10. En lo relativo a las obras sociales, esas actitudes se ven corroboradas en distintos estudios privados de actitudes realizados entre afiliados a obras sociales.

LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES

271

11. En una encuesta sobre una muestra general de población, en octubre de 1996, más de la mitad de los encuestados se expresaron desfavorablemente frente al “proyecto de flexibilidad laboral del gobierno nacional”. 12. Desde hace varios años los sindicatos aparecen, en las encuestas de opinión pública, como el grupo social con menor prestigio social. 13. En un interesante estudio sobre el activismo judicial en Europa, Inés Calceglia analiza el caso italiano y aplica luego la noción al activismo de la Corte de Justicia Europea ante el vacío de decisión en el seno de las instituciones supranacionales de la Unión Europea. Inés M. Calceglia: “El activismo judicial. Reflexiones acerca de un rol atípico del judicial en un sistema nacional y en un sistema supranacional” (Buenos Aires, documento de trabajo). 14. División de Estudios Laborales, Mora y Araujo, Noguera y Asociados, “Midiendo los cambios en el mundo del trabajo”, cit.

Apéndice a la parte III LA OPINIÓN PÚBLICA FRENTE A LA REFORMA LABORAL

En la discusión de los capítulos previos acerca de la estrategia de un Gobierno para llevar adelante una amplia reforma laboral, tanto en materia del contenido de la propuesta de reforma que debe formular (más ambiciosa, menos ambiciosa), como en la secuencia de los cambios que propone (proponer el paquete global, o comenzar sólo por un aspecto y luego extender la reforma a otras áreas), la cuestión de la información disponible por parte de los agentes económicos ha mostrado ser de gran relevancia. En más de un caso, llevar o no adelante la reforma, depende en gran medida de explicarla adecuadamente a la opinión pública, y en todo caso depende de la opinión que de ella se formen todos los agentes económicos involucrados en la reforma. Es habitual por otro lado que se afirme que la población en general no entiende, o al menos no se interesa por los problemas que se plantean en una reforma que involucra cuestiones técnicas, como la que comprende a las instituciones laborales. Si el stock de información que dispone la población antes de la reforma es bajo, y además la reforma se explica mal o no se explica (caso que quizá pueda asimilarse a la modalidad en que se ejecutó la reforma previsional entre 1991 y 1993), entonces es probable que aún los grupos que puedan beneficiarse con ella terminen oponiéndose, y de tal modo la coalición reformista no llegue siquiera a integrarse, o demande costos (monetarios) desproporcionados por lo supuestos costos de la reforma. Si por otra parte se verificara una situación opuesta, esto es, que la población tuviera un apreciable conocimiento del contenido (general) de la reforma, y tuviera opinión favorable hacia la misma, entonces sería de esperar que si la reforma es planteada por el Gobierno necesariamente obtendría apoyo suficiente como para ser aprobada.

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De no ser propuesta por el Gobierno, es decir en caso que el que establece la agenda de reformas (el “agenda setter”) la excluyera de las reformas posibles, entonces quedaría claro que la reforma no tiene lugar exclusivamente porque el Gobierno no estaría representando las preferencias de los votantes. En el mediano plazo, y de no modificarse las preferencias de la población, si la reforma fuera dominante para sus preferencias, el reemplazo del partido político en el Gobierno (o un mayor acercamiento del partido en oficio a las preferencias de los votantes) permitiría incluir en la agenda pública la reforma de las instituciones laborales. En otro orden, en lo que hace al proceso de implementación de las reformas, el análisis debe extenderse hasta abarcar la opinión de los dirigentes de empresa que son quienes deberían instrumentar en los hechos una normativa laboral reformada más flexible. Finalmente, y también en materia de opinión, importa la de otro grupo con el que habitualmente se negocia o trata de acordar el contenido de una reforma laboral: el grupo de los dirigentes sindicales, que son en principio los más directamente afectados por una reforma que limite o elimine las rentas monopólicas que la legislación establece. En este Anexo se presentan los resultados de dos relevamientos que arrojan alguna luz sobre la opinión de la población, las empresas y los sindicatos, acerca de una eventual reforma del sistema de relaciones laborales y de obras sociales.

se con una mayor demanda por cambios en las instituciones laborales, dado el rol de los sindicatos en esta materia. Si bien no se cuenta con la evolución de la opinión de la población a lo largo del tiempo en cuanto a su deseo de cambiar la legislación laboral, un relevamiento realizado a fines del primer semestre de 1996 (entre el 24 de mayo y el 13 de junio) entre la población mayor de 14 años, en hogares de la Capital Federal y Gran Buenos Aires,2 indica que una abrumadora mayoría de la población consultada favorece amplias reformas laborales, tanto en el campo de las obras sociales como en materia de negociación colectiva y legislación sindical. En efecto, entre las principales conclusiones que pueden extraerse de los cuadros que acompañan este acápite, cabe citar las siguientes.

I. En materia de obras sociales: •

•

El 74% de la población consultada prefiere la posibilidad de elegir entre más de una alternativa, en materia de obra social para la salud. Esto es consistente con un principio básico en economía, en el sentido que más opciones implican la posibilidad que el individuo pueda acceder a un mayor nivel de bienestar. Cuando la consulta se formula a aquellos que están directamente involucrados en el tema de las obras sociales, es decir la población

Cuadro 1 VALORACIÓN DE GRUPOS SOCIALES (TOTAL NACIONAL) (En porcentajes)

1. LA OPINIÓN PÚBLICA

En el caso de la Argentina, existe evidencia empírica a partir de encuestas de opinión que en forma consistente muestra que la imagen pública de los sindicatos se ha venido deteriorando en forma sistemática en los últimos años. El cuadro 11 muestra que la declinación en la valoración pública prevaleciente sobre este grupo de presión ha sido sólo comparable a la pérdida de imagen experimentada por los partidos políticos. En efecto, la valoración positiva de los sindicatos pasó de 51% de la población en 1986 a 25% en abril de 1996, con una caída de 26 puntos. En ese mismo período la valoración pública de los partidos políticos descendió 25 puntos (desde 66% a 41%). En lo que hace a la imagen negativa de la población, creció 9 puntos en valor absoluto tanto respecto de los sindicalistas (desde –13 a –22) como para los partidos políticos (desde –4 a –13). Sin embargo los sindicalistas constituyen el único grupo para el cual la suma de valoraciones positivas y negativas no difiere significativamente de cero. Aún para los partidos políticos ese saldo entre valoraciones positivas y negativas es del 28%, y para los militares es de sólo 20%. Ese deterioro marcado en la imagen sindical debería corresponder-

275

LA OPINIÓN PÚBLICA FRENTE A LA REFORMA LABORAL

Agosto 1996

Octubre 1989

Posi- Nega- Saldo tivo tivo

Noviembre 1994

Abril 1996

Posi- Nega- Saldo Posi- Nega- Saldo Posi- Nega- Saldo tivo tivo tivo tivo tivo tivo

Ganaderos y 91 agricultores

0

91

89

1

88

74

1

73

85

1

84

Comerciantes

78

3

75

79

3

76

74

1

73

79

2

77

Industriales

83

3

80

81

3

78

68

2

66

75

3

72

Banqueros

–

–

–

–

–

–

53

5

48

57

5

52

Jueces

–

–

–

–

–

–

55

7

48

55

6

49

Partidos políticos

66

4

62

68

7

61

47

8

39

41

13

28

Sindicalistas

51

13

38

47

14

33

23

21

2

25

22

3

Fuente: Estudio Mora y Araujo, Noguera y Asociados.

276

•

•

•

LA OPINIÓN PÚBLICA FRENTE A LA REFORMA LABORAL

se reduce a la de asalariados formales (los cuentapropistas y los inactivos, no están directamente alcanzados por la cuestión), entonces el porcentaje de la población que desea tener la opción de elegir entre obras sociales se eleva desde el 74% al 82%. Sólo 14% de los asalariados formales desearían mantener el sistema actual bajo el cual la obra social pertenece necesariamente al sindicato de su actividad. Es de presumir que buena parte de los que responden en el sentido de no alterar el sistema actual está influido por trabajadores de sindicatos públicos. Aún cuando siempre se destaca el objetivo solidario del sistema de obras sociales, la encuesta indica que aún la población de menores ingresos rechaza el sistema vigente: en la votación entre mantener el sistema actual, 56% desea cambiarlo para poder elegir entre distintas obras sociales. Si sólo se considera entre esta población de menores ingresos, aquellos que tienen opinión definida (es decir, se excluye a los que no responden), el 65% de la población consultada (dos de cada tres personas) desean poder elegir su obra social. Entre la población que desea optar (el 74% del total, el 82% de los asalariados) por servicios de salud más allá de los que provee “su” obra social, la mayoría abrumadora desea una opción en sentido amplio. Esto es, la opción preferida incluye prestadores de salud que no sean obras sociales (las entidades de medicina prepaga, entre otras). Esto es así para el 88% de la población en general (93% si se excluye la no respuesta), pero en particular lo es para el 92% de los asalariados formales (93% si se excluye no respuesta; obsérvese que entre los asalariados formales que quieren optar casi no hay “no respuesta”, pues todos parecen comprender el significado de la pregunta que se les formula). Considerando las respuestas segmentadas por estratos de ingresos, entre la población de menor nivel de ingreso (el quintil inferior) que desea optar por un sistema de salud, el 77% del total (85% si se excluye no respuesta) desea hacerlo en un sentido amplio, incluyendo entidades de medicina prepaga.

Cuadro 2 ¿QUÉ LE PARECE QUE ES MEJOR: QUE CADA TRABAJADOR PERTENEZCA OBLIGATORIAMENTE A LA OBRA SOCIAL DE SU SECTOR, O QUE CADA UNO PUEDA ELEGIR UNA OBRA SOCIAL DONDE HACER SUS APORTES? (En porcentajes)

En suma, cabe concluir a partir del relevamiento que: •

•

277

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la población en general, y los asalariados en particular, tienen un apropiado nivel de conocimiento en la discusión sobre el sistema de salud, ya que sólo entre 4 y 8% de la misma no responde sobre alternativas preferidas. la mayoría de la población (entre 82% y 93% de los que se manifiestan) prefiere un sistema desregulado de salud, frente a la alternativa del actual sistema de obras sociales.

Población total

Asalariados formales

Bajo

Medio bajo

Medio

Medio alto

Alto

Que pertenezca a la obra social del sindicato

18

14

29

19

17

10

19

Que pueda elegir obra social

74

82

56

73

76

84

74

8

4

14

8

7

6

8

No sabe/No responde

Población por nivel económico-social

Cuadro 3 (Población que contesta positivamente a que puede elegir obra social) ¿CREE USTED QUE DEBERÍA ELEGIR ENTRE OBRAS SOCIALES SINDICALES Y ESTATALES, O CREE USTED QUE DEBERÍA PODER ELEGIR TAMBIÉN UNA EMPRESA DE MEDICINA PRIVADA? (En porcentajes) Población

Asalariados

Población por nivel económico-social

total

formales

Debería elegir dentro de las obras sociales sindiales o estatales

7

7

14

8

7

5

4

Debería poder elegir también una empresa de medicina privada

88

92

77

84

88

95

91

No sabe/No responde

5

1

9

8

5

1

5

Bajo

Medio

Medio

bajo

Medio

Alto

alto

II. En materia de régimen de negociación colectiva: •

Entre la población en general, 67% (83% si se excluye no respuesta) prefiere un régimen de negociación colectiva más descentralizado que el vigente, permitiendo la discusión a lo sumo al nivel de

278

•

•

•

LA OPINIÓN PÚBLICA FRENTE A LA REFORMA LABORAL

empresa, como máximo nivel de agregación. Sólo 14% de la población (17% si se excluye no respuesta) prefiere mantener el sistema actual de negociación colectiva centralizada. Entre los asalariados del sector formal el 70% (78% si se excluye no respuesta) prefiere un régimen descentralizado, frente al 19% (21% si se excluye no respuesta) que desea mantener el sistema actual. Desagregando las respuestas por nivel socioeconómico, la demanda por descentralización de la negociación aumenta con los ingresos (excepto en los dos últimos tramos). Sin embargo cabe destacar que el quintil inferior de la distribución de ingresos muestra una decidida preferencia por la negociación descentralizada: 45% prefiere el cambio de régimen, 34% prefiere no responder, y sólo 21% desea mantener el sistema vigente. Un resultado aún más fuerte que se observa en esta materia, es que el tipo de descentralización de la negociación preferido es el nivel de los individuos, no de las comisiones de fábrica o del sindicato de empresa. En efecto, 53% de la población total (65% ajustando por no respuesta) prefiere que la negociación salarial se realice directamente entre cada empleado y la empresa. El paradigma que se asocia con estas preferencias es el de un régimen mucho más liberal que el instalado en Chile a comienzos de la década del ochenta, y más similar al modelo neocelandés: los acuerdos individuales predominan por sobre los acuerdos celebrados por terceros, en nombre de los individuos.

Cuadro 4 ¿ENTRE QUIÉNES CREE USTED QUE DEBERÍAN NEGOCIARSE LOS SALARIOS Y LAS CONDICIONES DE TRABAJO? (En porcentajes) Población total

Asalariados formales

Bajo

Medio bajo

Medio

Medio alto

Alto

Entre un sindicato único por sector y el gremio empresario de ese sector

14

19

21

17

12

9

9

Entre un sindicato único por sector y cada empresa del sector por separado

6

7

4

8

4

6

9

Entre un sindicato por empresa y la gerencia de esa empresa

8

11

4

7

8

10

12

Directamente entre cada empresa

53

52

37

46

59

64

52

No sabe/No responde

19

10

34

21

17

10

18

En esta materia de negociación colectiva, en que se ha afirmado corrientemente que el tema es irrelevante o directamente incomprensible para la mayoría de la población, los resultados del relevamiento indican que: • •

•

la población en general y los asalariados en particular tienen preferencias mayoritarias por un cambio de régimen hacia un sistema descentralizado de negociación (entre 78% y 83% de la población), pudiendo distinguir entre varias opciones que se les presentan en más del 80% de los casos indagados. Esta preferencia se mantiene en todos los estratos socioeconómicos. el tipo de negociación que domina cualquier otra alternativa (dos de cada tres personas la eligen) es la negociación individual, sin la presencia de sindicatos de ningún tipo.

III. Finalmente son de interés señalar las preferencias manifiestas en materia de régimen salarial. •

279

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La mayoría de la población (48%, que se eleva a 53% corrigiendo por no respuesta) prefiere un régimen salarial con una parte variable relacionada con el rendimiento individual (cumplimiento de

Población por nivel económico-social

metas individuales, de la empresa, etc.). Si la pregunta es formulada a los asalariados formales estos porcentajes se elevan significativamente al 59% y 61% (corrigiendo por no respuesta en este último caso). Sólo en los estratos de ingresos muy bajos o ingresos medio-bajos (los dos quintiles inferiores de la distribución), se prefiere un régimen de remuneración en que predomine un salario fijo común a toda una categoría. Ello se entiende a partir de que con muy bajos niveles de capital humano, para una categoría dada y una tarea determinada no existen razones para esperar diferencias significativas de productividad (rendimiento) entre individuos. Aun así, el 31% de la población en los dos quintiles inferiores (36% corrigiendo por no respuesta) prefiere la introducción de mecanismos que remuneren las diferencias de productividad.

Confirmando el alto grado en que se encuentra involucrada la población en materia de regímenes laborales alternativos, en materia de régimen salarial específicamente se observa en el relevamiento: •

existe una preferencia mayoritaria en el sentido que las remuneraciones deben reconocer diferenciales en rendimiento.

280

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LA OPINIÓN PÚBLICA FRENTE A LA REFORMA LABORAL

Cuadro 5 ¿QUÉ LE PARECE MEJOR COMO SISTEMA DE REMUNERACIÓN: UN SALARIO FIJO, COMÚN A TODOS LOS DE LA MISMA CATEGORÍA, O UN SALARIO DONDE UNA PARTE SEA FIJA Y OTRA VARIABLE, SEGÚN FACTORES TALES COMO EL RENDIMIENTO INDIVIDUAL DEL EMPLEADO, EL CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS DE VENTAS O PRODUCCIÓN, LOS RESULTADOS DE LA EMPRESA, ETCÉTERA? (En porcentajes) Población total

Asalariados formales

Bajo

Medio bajo

Medio

Medio alto

Alto

42

38

61

50

38

33

30

Un salario donde una parte 48 sea fija y otra variable, según factores tales como el rendimiento individual del empleado, el cumplimiento de objetivos de venta o producción, los resultados de la empresa, etc.

59

23

39

54

61

59

3

16

11

8

6

11

Un salario fijo, común a todos los de la misma categoría

No sabe/No responde

•

10

Población por nivel económico-social

aun para los niveles muy bajos en capital humano, más de un tercio de la población consultada prefiere que se reconozcan los diferenciales de productividad.

Cabe observar que estos últimos resultados son consistentes con las repuestas previas, en cuanto a que sólo se puede solicitar que se reconozcan diferencias de productividad en los salarios, si éstos se negocian sobre una base descentralizada. La experiencia del período 1991/1994 parece estar presente en la mayoría de las respuestas, en el sentido que por una parte la mejora en las condiciones económicas facilitó la mejora de remuneraciones en las empresas exitosas. Por otro lado, las mejoras por productividad por la vía de convenios colectivos centralizados fueron débiles en 1991/92, para virtualmente desaparecer en los años subsiguientes, quedando sólo el margen de la negociación más localizada.

281

2. LA OPINIÓN DE LAS EMPRESAS

En este aspecto no se realizan seguimientos de opinión sistemáticos. Sin embargo, en base a un relevamiento reciente3, puede inferirse que la demanda por un sistema desregulado de relaciones laborales predomina entre las empresas, pero en general no se observa la misma exigencia de competitividad que la que surge de la opinión académica o de la propia opinión popular (ver punto previo). En efecto, en el caso del sistema de obras sociales, todos los empresarios consultados (salvo un caso que posee obra social de la propia empresa) se inclinan por demandar un cambio en el régimen de regulación que introduzca mayor competencia. En parte quizás ello se fundamente en el bajo nivel de satisfacción respecto de las prestaciones del sistema (71% de las empresas revela estar disconforme con la calidad del sistema), y en la necesidad de contratar cobertura adicional a cargo de la firma (27% de las firmas lo hacen para el personal propio). Sin embargo el 41% de los consultados sugiere que el sistema óptimo implica la libertad de elección de los empleados entre distintas obras sociales sindicales, lo que indica una demanda por una competencia limitada, frente a la alternativa de una desregulación generalizada del sistema. En el caso del mecanismo de negociación colectiva, también se observa que el 100% de las empresas consultadas señalan su disconformidad con el régimen legal vigente. Si bien el 39% de las firmas encuentra algunos aspectos favorables en el régimen (se destaca que fija un marco para “acuerdos mínimos comunes”, y que favorece la solución de conflictos), predomina la opinión acerca de los problemas típicos que acarrea esta negociación: su carácter centralizado, la ultraactividad de las normas y la excesiva rigidez para adaptarse a los cambios. Sin embargo las normas de negociación son consideradas como un obstáculo para la empresa sólo por el 48% de los consultados, aún cuando el 74% considera que esas mismas normas son perjudiciales “para el país”, es decir, para las otras firmas. La mayoría de los consultados (56%) considera que el régimen no afecta significativamente los salarios reales que abona la empresa, aún cuando 45% cree que el sistema de negociación incide en reducir los salarios reales de los trabajadores a nivel del país. El 83% de las firmas consultadas se inclina por la necesidad de un cambio en la normativa que favorezca negociaciones descentralizadas, en las cuales participe el sindicato. El 17% restante prefiere mecanismos en los cuales no intervenga el sindicato. Para la mayoría abrumadora de firmas la nueva normativa debe permitir modificar o derogar normas de nivel superior (convencionales o legales) ya existentes. Se observa por lo tanto entre las empresas una demanda por negociación descentralizada a nivel de la firma, que permita derogar o modificar otras normas de nivel superior (negociación abrogante, no arti-

282

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culada), pero que en la mayoría de los casos surja de la negociación con el sindicato de la actividad. En lo referido a la legislación sobre asociaciones sindicales, dos tercios de los consultados se manifiestan en notorio desacuerdo con la normativa vigente en razón de las distorsiones que induce un marco centralizado, la falta de adecuación del sindicato a las condiciones cambiantes de la producción, y la existencia de fueros sindicales. Se estima que el régimen sindical vigente afecta negativamente el nivel de empleo, pero sólo un tercio de los consultados considera que también se ve negativamente afectado el nivel de los salarios reales. Sin embargo y a pesar de la negativa opinión sobre el régimen general, 78% de los encuestados considera que los sindicatos desempeñan un papel favorable a la gestión de la empresa, sea por tratarse de un “interlocutor” para la negociación, por ser una vía de comunicación de las inquietudes de los trabajadores, o por constituirse en un elemento de equilibrio de “eventuales excesos”. Este último aspecto destacado por un tercio de los consultados indica que se mantiene con algún grado de difusión entre los empresarios la idea del sindicato como “poder que balancea” el poder de negociación de la empresa, como si ésta última desenvolviera su actividad en mercados oligopólicos. En mercados de factores y productos competitivos, sin embargo, es improbable que puedan sostenerse los “excesos” de uno u otro lado a que hacen referencia las respuestas empresarias. La visión global o visión del mercado que ofrecen las empresas (la perspectiva “macro”) parece responder en general a una imagen que no siempre se mantiene cuando repiten el análisis a nivel de la propia empresa (la “micro”). En general en esta aproximación, las normas afectarían menos a las propias empresas que al “mercado” o al “país”, lo que indicaría que las propias firmas se desempeñan en un contexto menos competitivo que el que se supone vigente para las demás. Ello es consistente con la idea de que los mercados se caracterizan por un alto grado de monopolio que les permite actuar con discrecionalidad en los mercados de factores: de allí la visión de un rol “compensador” por parte del sindicato en las negociaciones a nivel de empresa. En esa visión, no existe una clara demanda por sindicatos que compitan entre sí, puesto que la demanda es sólo por un “interlocutor” que por una parte modere los “excesos”, y por otra parte que favorezca llegar a acuerdos que luego sean respetados (enforced). En este contexto se comprende que la mayoría opte por una desregulación de obras sociales que se limite a la competencia entre sindicatos. Es probable que si el nivel de competencia al que se enfrentan las firmas aumentara (por la vía de una mayor competencia externa, y/o por desregulación de los mercados domésticos), la demanda por mercados de factores más competitivos se tornaría más intensa. En cualquier caso, en la agenda pública de reformas (y en el apoyo que puede esperarse a la desregulación del mercado de trabajo) no se puede pasar por alto el hecho que a nivel empresario las demandas por des-

LA OPINIÓN PÚBLICA FRENTE A LA REFORMA LABORAL

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regulación sólo parecen haber logrado consenso en el nivel macro o general (el plano del discurso), mientras que en el nivel microeconómico de la organización de los mercados de factores subsiste el desacuerdo, consecuencia en buena medida de la escasa competencia que aún se observa en los mercados de productos. Una economía cerrada tiene una débil demanda por flexibilidad laboral.

3. LA OPINIÓN SINDICAL

Basado en el mismo relevamiento de campo de fines de 1996 sobre la opinión empresaria,4 una encuesta dirigida a sindicatos revela que sólo 14% de los encuestados sugiere desregular el sistema de obras sociales vigente, favoreciendo la libertad de elección y de contratación entre las partes. El 46% del total encuestado considera que no es necesario reformar el sistema vigente, mientras que 15% cree necesario modificaciones que “mejoren” el sistema actual. En otros términos 61% de los encuestados cree necesario mantener el sistema vigente, lo que debería indicar la escasa viabilidad para llegar a algún “acuerdo” para la reforma del sistema que contemple al mismo tiempo las demandas de la población, y los intereses sindicales. En lo referido a negociación colectiva el panorama no es muy diferente: mientras el 92% de los consultados está “de acuerdo” o “muy de acuerdo” con el régimen vigente, el otro 8% está “parcialmente de acuerdo”, por lo que no parecen existir fundamentos para una reforma de consenso del sistema que contemple simultáneamente los intereses sindicales y los de la población en general, o las demandas formuladas por las empresas. Cabe observar que un tercio de las respuestas acerca de la conveniencia de mantener el sistema actual se funda en que “evita abusos” de parte de las empresas, un argumento que como más arriba se destaca sólo puede sostenerse en circunstancias de escasa competencia y transparencia en los mercados. Es probable que esta visión no competitiva de la economía derive no sólo de una historia de negociaciones en contextos de alta regulación (hasta 1991), sino también de la persistencia de rasgos no competitivos de la economía que la justifiquen en el presente. La opinión sindical acerca del régimen de asociaciones sindicales es similar a la que surge del régimen de negociación colectiva: 100% de los consultados están de acuerdo en diferente grado con el régimen vigente, y se oponen a modificaciones normativas que conlleven un mayor grado de competencia. En opinión de los sindicatos consultados, el régimen vigente favorece una rápida resolución de los conflictos (85% de los consultados), colabora en enfrentar situaciones de crisis (69% de las respuestas), y favorece los regímenes que elevan la eficiencia y la productividad (62% de los consultados).

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Cabe observar finalmente que tanto las empresas consultadas como los sindicatos consideran que se ha verificado una “flexibilización de hecho” en materia de relaciones laborales, y que ello configura algún riesgo de inseguridad jurídica hacia el futuro. La incertidumbre sobre la seguridad jurídica es, curiosamente, algo mayor entre los sindicatos (62% de los encuestados) que entre las empresas (55%).

NOTAS 1. Los resultados se obtienen de un relevamiento realizado por el Estudio Mora y Araujo, Noguera y Asociados en setiembre de 1996, del cual se extraen los cuadros de esta sección. 2. Relevamiento sobre 704 hogares, con 1866 personas entrevistadas. Muestreo probabilístico, polietápico y domiciliario. Margen de error estimado: 2,3% al 95% de confianza. Estudio Mora y Araujo, Noguera y Asociados. Resultados reproducidos con autorización. 3. Realizado entre mediados de octubre y noviembre de 1996 por el Estudio García Santas y Asociados. La muestra es pequeña (unas veinticinco empresas) y las firmas (todas grandes en tamaño) ocupan unas 45.600 personas en relación de dependencia directa. 4. García Santas y Asociados, octubre/noviembre de 1996. Las entidades sindicales encuestadas representan unos 2,12 millones de trabajadores.

Parte IV

LAS RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

LAS RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

1. POR QUÉ REFORMAR LAS INSTITUCIONES LABORALES

Al intentar un balance acerca de la importancia que tiene el diseño institucional en materia laboral para explicar la performance del mercado de trabajo, aparecen de inmediato algunas cuestiones elementales que se requieren para ordenar la discusión. La primera cuestión trata simplemente de precisar los términos: ¿qué entendemos por instituciones laborales? Hemos adoptado una aproximación relativamente restringida del concepto de institución para analizar en el presente estudio. Tal como se señaló al comienzo de éste, las instituciones del mercado de trabajo comprenden las normas que regulan la contratación laboral, la ruptura de tales contratos, su duración y las condiciones bajos las cuales pueden ser modificados, la negociación salarial, la negociación de las condiciones laborales, de los cambios en dichas condiciones tanto en términos de jornada como de tareas, puestos, responsabilidades, etc., la aplicación de dichas normas generales a algunos grupos poblacionales particulares (menores, mujeres, etc.), y diversas otras cuestiones que conforman el marco de acuerdos para celebrar y modificar contratos laborales. En un sentido más amplio, las instituciones pueden abarcar asimismo a las organizaciones asociadas a dichas normas (ministerios, comisiones, etc.), a las reglas bajo las cuales operan estas organizaciones, y a las características de la aplicación de las normas (normativa jurídica relacionada y evolución de la jurisprudencia). Una segunda cuestión es la de medir el impacto que estas instituciones tienen sobre el funcionamiento de los mercados, tanto sobre los niveles de equilibrio de las variables, como en el proceso de ajuste en

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desequilibrio. El impacto de estas instituciones puede en general analizarse a partir de las restricciones que imponen al movimiento de diversas variables. Ahora bien, aun cuando esas restricciones pueden tener un elevado grado de complejidad en el plano jurídico, y su origen debe buscarse en complicados acuerdos de naturaleza sociopolítica, en general puede analizarse el impacto económico de la presencia de una institución laboral por una vía relativamente sencilla: la norma restringe el campo de variación de una o más variables (salarios, horarios, plantilla de personal, tasa de utilización del personal, costos extrasalariales, etc.), y por lo tanto puede verse afectado tanto el equilibrio del mercado (dimensión estática o estática comparada del problema), como el proceso de ajuste hacia ese equilibrio (dimensión dinámica). Un ejemplo ayuda a ilustrar la dimensión estática, o primera dimensión del problema. Supóngase la introducción de una regulación (impuesto o normativa) que eleva el costo salarial de equilibrio en el mercado laboral. Dado que el factor trabajo es relativamente menos móvil que el factor capital, el ajuste tenderá a recaer sobre el factor trabajo (que no puede escapar fácilmente al “impuesto” como el capital). En el nuevo equilibrio de mercado, el nivel de empleo resultará menor que en ausencia de la regulación, y la tasa de salario –neta de la regulación– también será más baja. El conjunto de los asalariados ha perdido en términos tanto de nivel de empleo, como en la tasa de salarios. Para las empresas en condiciones normales, el nivel de producción de equilibrio cae (porque se encareció uno de los factores de producción) y lo mismo ocurre con la tasa de beneficios. Algunas de las instituciones laborales vigentes en la Argentina pueden ser evaluadas en términos del impacto que tienen sobre el equilibrio del mercado, y por lo tanto sobre la ineficiencia que inducen en materia de asignación de recursos, y sobre la tasa de utilización observada de los diversos factores de la producción. Tal el caso de la negociación colectiva centralizada sobre salarios y condiciones de actividad, la fijación de salarios mínimos, y la imposición al trabajo. La discusión realizada en la parte I del estudio pone de manifiesto que estas diversas instituciones han sido diseñadas de modo tal que cuando tienen influencia sobre el equilibrio reducen el nivel de empleo y la tasa neta de salarios. Pero el análisis económico de la regulación tiene también un lado dinámico. Dado un sistema que se encuentra en equilibrio, un shock que implique un cambio en la demanda de trabajo tiene distinto impacto bajo instituciones que restringen el ajuste (por ejemplo, cuando los salarios no pueden caer) que bajo instituciones que no afectan el campo de variación de las variables. En condiciones normales, al restringirse el campo de variación de los salarios (por ejemplo) la variable de cantidades debe ajustar en mayor proporción cuando el shock deprime la demanda de trabajo; si el shock aumenta la demanda laboral, en cambio, el empleo crece menos que lo que lo haría si se libera-

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ra el mercado. En ambos casos se mide el impacto estático, que asume que se converge en algún momento al nuevo equilibrio. Un análisis de tipo dinámico mostraría además que los mercados ajustan a los shocks por más de una vía, y en la medida que se restringe el campo de variación de algunas variables, el proceso de ajuste se hace por lo tanto más lento (o eventualmente no se llega nunca al equilibrio). La cuestión de la velocidad de convergencia al nuevo equilibrio a partir de la existencia de instituciones que afectan el campo de variación de las variables es una de las cuestiones que se tratan en el capítulo 8. Allí se ilustra el caso de países con rigidez normativa que frente a un shock que reduce la demanda de trabajo, dada la restricción de operar sobre salarios o sobre el tiempo de trabajo, concentran el ajuste en el nivel de empleo. Aun cuando el nuevo equilibrio no difiera significativamente del viejo equilibrio, la velocidad de ajuste o de transición de un estado de desequilibrio hasta el nuevo equilibrio depende positivamente de la flexibilidad que permitan las instituciones laborales. Algunas de las instituciones laborales tienen un impacto apreciable sobre el equilibrio estático del mercado de trabajo argentino, tal como se señaló. Otras instituciones han pasado a tener un impacto menor: tal el caso de la legislación sobre salarios mínimos.1 Sin embargo las instituciones tienen en general un impacto significativo sobre la dinámica del ajuste a shocks, en particular cuando las normas restringen el dominio de las variables (en cuyo caso la regulación reduce la velocidad de convergencia). En algunos casos la regulación llega a introducir costos de ajuste, como ocurre con el pago de una indemnización para interrumpir el contrato laboral. Estos costos, en caso de ser perfectamente descontados, podrían derivar en un menor nivel de salario neto para los trabajadores. En la medida que el futuro es incierto y que existen mínimos salariales legalmente establecidos, los costos de ruptura derivan no sólo en una menor demanda de trabajo (efecto estático) sino que pueden dar lugar en el corto plazo a una selección adversa de trabajadores (se despide a los que tienen menor costo de ruptura contractual, no a los que tienen menor productividad, lo cual introduce a su vez costos de eficiencia). El caso extremo sin embargo viene dado por las firmas que requieren un intervalo continuo de valores de las variables (precios, salarios, nivel de empleo) para mantenerse en el mercado, y que como consecuencia de un shock se ven desplazadas fuera del intervalo que admite la regulación (es el caso en que el equilibrio requiere una tasa de salarios o nivel de empleo distinto al que admiten las normas). En tal eventualidad el equilibrio sólo se restablece por la vía de la quiebra (la solución es cerrar la empresa), o por la evasión o informalidad. No se trata de soluciones impuestas por condiciones económicas, sino por normas que están al margen de lo económico. Dado que las instituciones laborales, más allá de sus beneficios eventuales y contingentes en el plano político, introducen apreciables

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costos económicos de diversa naturaleza, cabe preguntarse en tercer lugar si las reformas institucionales ocurridas desde 1989 no han dado cuenta de la mayoría de las regulaciones responsables de dichos costos. La respuesta es que las reformas no sólo han sido incompletas, sino que las de carácter estable son abrumadoramente minoritarias. Desde 1989 a 1996 se desarrolla en efecto un período en el que si bien se habla cada vez con más frecuencia del objetivo por lograr un mercado laboral “flexible”, las políticas públicas muestran un camino que por lo menos puede calificarse de “sinuoso” (ver capítulo 10), y que sólo a fines del período introduce reformas que pueden considerarse como más estables. Si bien el período está caracterizado por el progresivo abandono de la regulación “fuerte” del mercado laboral que rigió hasta fines de los ‘80, hay notorias diferencias entre los primeros cinco años y los últimos dos a tres años. La evolución de las reformas se inicia por la vía de excepciones que se van introduciendo sucesivamente (por ejemplo, permitiendo la renegociación de convenios colectivos en las empresas privatizadas), por nuevas normas que restringen la aplicación de las hasta entonces vigentes (decreto que restringe derecho de huelga en servicios públicos en 1990, decreto que restringe la homologación de convenios en 1991, reducción transitoria de la imposición al trabajo en 1994/1996), o por el abandono del instrumento (no actualización de salarios mínimos). Estas restricciones no implican un cambio de fondo en la normativa, sino que en general introducen un factor de discrecionalidad del Ejecutivo en la aplicación de las normas. En tal sentido conforman un conjunto de acciones que dieron lugar a una desregulación parcial y de facto del mercado de trabajo. Al lado de estas políticas que sólo pueden ser estables por el mero transcurso del tiempo, se comenzaron a instrumentar cambios normativos desde 1994 que son consistentes con un sistema de relaciones laborales más liberalizado. Ello incluye la reforma del sistema de pensiones a nivel nacional y en provincias desde 1994, la reforma del régimen de accidentes y enfermedades en 1995-1996, la introducción de modalidades contractuales flexibles con menores requerimientos burocráticos desde 1995, la suspensión de los acuerdos colectivos en situaciones de crisis y reestructuración, y los sucesivos decretos que introducen algunos rasgos de competencia en el sistema de obras sociales en 1996. Éste es el inicio de una reforma de jure de las instituciones laborales. Ahora bien, una de las conclusiones de interés que se desprenden del capítulo 7 (la experiencia chilena) es que el no cumplir con las normas legales (la “desregulación de facto”) no tiene el mismo impacto sobre la demanda de trabajo que la desregulación basada en una normativa flexible. El cálculo económico de cualquier proyecto económico supone afectar los flujos de ingresos y de egresos futuros con una tasa de descuento. Cuanto mayor la incertidumbre y el riesgo asociados a los eventos futuros (y el riesgo está positivamente relacionado con la discrecionalidad de un régimen en que todo se fundamenta en

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cuestiones de facto), mayor la tasa de descuento a aplicar. Cuando la incertidumbre y el riesgo afectan particularmente al mercado de trabajo, la consecuencia es que dada la tasa de salarios aumenta la varianza de la productividad esperada del trabajo, y por lo tanto se reduce la demanda de empleo por parte de las firmas. De tal modo la discrecionalidad en materia de políticas tiende a afectar negativamente el empleo. Si una nueva regulación afecta el nivel de empleo o su tasa de variación, lo hará en grado aun mayor si el régimen que se introduce es discrecional (aumenta el riesgo, y por ello cae la demanda de empleo, todo lo demás constante). Del mismo modo si cae una regulación, pero lo hace en forma tal que se introduce el riesgo de que dicho cambio se pueda revertir, o cumplir sólo parcialmente, entonces el impacto favorable sobre el empleo de la desregulación en cuestión será menor que el de una desregulación con bajo riesgo en materia de cumplimiento. En otros términos, es de esperar que el impacto favorable sobre el empleo y los salarios de una desregulación de facto del mercado laboral sea menor que el que proviene de un cambio normativo (de jure). En suma puede señalarse que en la Argentina prevalece un inapropiado diseño institucional en el mercado laboral, que tiene un impacto significativo sobre el funcionamiento del mercado de trabajo en varias dimensiones: •

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Equilibrio. Bajo condiciones generales, y dada la oferta de los individuos, el efecto de las instituciones existentes es inequívoco: reducen el empleo y los salarios de equilibrio. Ajuste y convergencia. En situación de desequilibrio (esto es, luego de un shock que altera algunos parámetros del sistema, en general en otro mercado que no es el de trabajo), la presencia de las instituciones laborales provoca que el mercado laboral (y eventualmente la economía en su conjunto) tarde más tiempo para ajustar al nuevo equilibrio. Por otra parte, la regulación –en la medida que no puede descontarse plenamente su efecto a través de un menor salario neto– implica que el nivel de ajuste en algunas variables (aumento del desempleo) se encuentre exacerbado. Reformas de facto. La mayoría de las reformas regulatorias en el mercado laboral argentino han sido realizadas acotando el funcionamiento de las instituciones diseñadas hace varias décadas (es decir, introduciendo a su vez restricciones a su funcionamiento), pero sin remover la regulación inicial. Ello introduce la posibilidad de que en algún momento se eliminen tales restricciones al funcionamiento de las instituciones (a la negociación colectiva centralizada, al ajuste de salarios mínimos, etc.), y éstas vuelvan a operar en la forma habitual que lo hacían hasta los años ‘90. Los cambios normativos legales (los que pueden considerarse con mayor estabilidad relativa) se inician tardíamente, recién hacia 1994. Impacto de la desregulación. La experiencia, así como el análisis

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económico, indican que la “desregulación” de facto provoca un menor efecto empleo que la que está basada en la reforma de los institutos legales.

tatutos) pero se descentraliza a nivel de empresa la negociación, tampoco cambia sustancialmente la situación presente pues el piso de negociación se mantiene invariante. En lo que hace a cómo resolver la cuestión stock, no existe otra vía que la derogación por vía del Congreso de las leyes que establecieron los Estatutos profesionales, tal como ya se ha venido realizando con los convenios colectivos en áreas que se abren a la competencia y privatización. En el caso de los convenios colectivos de trabajo ultraactivos existen dos vías: la reforma de la ley 14.250 (t.o. en 1988) que contempla la ultraactividad, o el recurso establecido en el decreto 1553/96 (la deshomologación de acuerdos por parte del MTSS), actualmente en manos de la Corte Suprema en relación con su status constitucional. En cualquier caso, la derogación por una u otra vía de una norma debería introducir un período breve (inferior a un año) de apertura a negociación de partes directamente involucradas (al mínimo nivel posible, esto es, al nivel de establecimientos o de grupos de especialización dentro de cada establecimiento industrial, comercial o de servicios), transcurrido el cual si no se llega a un acuerdo rigen las normas de la ley general, esto es, en particular, la Ley de Contrato de trabajo. Cabe hacer hincapié en lo señalado más arriba, en el sentido de que la resolución de la situación stock requiere una regla de ajuste hacia adelante que sea diferente de la regla de ajuste pasada, para que al cabo de un tiempo no se vuelva a la situación inicial. Al diseñar un nuevo esquema de negociación deben considerarse básicamente dos aspectos: ¿cuál es el nivel de la unidad que negocia (el individuo, secciones de un establecimiento, un establecimiento, una firma, un grupo de firmas, todas las firmas de una actividad, todas las firmas de la economía? Esta cuestión en parte está respondida por el Decreto 1554/96, que establece que el Ministerio de Trabajo debe privilegiar el menor nivel de negociación) y qué relaciones se establecen entre los diferentes acuerdos que se logran (¿un acuerdo individual debe respetar el piso de un acuerdo de actividad, o bien los acuerdos de nivel inferior prevalecen por sobre lo que se firme a cualquier otro nivel?). Estos dos aspectos (qué nivel negocia, qué relación se establece entre los niveles) están a su vez relacionados con una tercera cuestión: la homologación del acuerdo por parte de la autoridad. Tal facultad de homologar supone que los acuerdos se realizan a nivel superior al de empresa: un acuerdo entre los trabajadores y la empresa, en efecto, no tiene razón de ser homologado, a menos que la empresa se encuentre en un mercado no competitivo. Mientras la economía argentina estuvo caracterizada por altas barreras comerciales y restricciones a la apertura de negocios, como prevaleció desde la década de 1930 hasta 1990, se podía justificar el intento de intervención estatal para limitar los acuerdos privados de precios y salarios que afectaran potencialmente a los consumidores. Una vez que se remueven las ba-

2. LA AGENDA DE REFORMAS INSTITUCIONALES

La agenda de las reformas pendientes en materia de instituciones laborales a comienzos de 1997 incluye por lo tanto diversos aspectos. Algunas materias como la forma de la negociación, las condiciones de ruptura de un contrato, o la persistencia de un sistema monopólico de salud o su reemplazo por un esquema competitivo, pueden considerarse centrales para evaluar si el mercado se vuelve más competitivo o no. Otras dimensiones de importancia en la caracterización de la cuestión laboral como han quedado planteadas a lo largo del trabajo –la forma en que se declaran los conflictos, los parámetros de acción de los diversos agentes económicos durante el conflicto, los mecanismos de solución, el impacto de la legislación en grupos especiales de firmas como las PYME, etc.– pierden importancia en el contexto de las reformas pendientes en materia de instituciones “básicas”. De allí que sólo se formulen a continuación recomendaciones en las tres materias que se consideran centrales para caracterizar un nuevo diseño institucional laboral flexible: negociación colectiva y sindicatos, obras sociales, y contratación y despido.2

Negociación colectiva y sindicatos En el primer aspecto hay dos cuestiones por considerar: la situación “stock” representada por la subsistencia de los viejos convenios de 1975, vigentes por la norma de ultraactividad introducida en la ley en 1988, así como por la vigencia de los Estatutos profesionales (todos ellos instrumentos legales) sancionados en su mayoría en la década de 1940, y la situación “flujo” que se refiere a las características que reúnan los nuevos acuerdos que puedan celebrarse, esencialmente en términos de que prevalezcan los convenios centralizados o los descentralizados. Ambas cuestiones se encuentran relacionadas, ya que la dimensión stock define la “condición inicial” de las negociaciones, estableciendo un piso definido por lo que se negoció (o se concedió por el Gobierno) en el pasado. La dimensión flujo a su vez define la “regla de ajuste” que puede aplicarse a esos valores iniciales. Si se deroga la condición inicial, pero la regla de ajuste es del tipo “negocian las cúpulas empresarias y sindicales” , entonces el sistema converge en poco tiempo al mismo nivel de regulación actual. Si se mantiene la condición inicial (no se deroga la ultraactividad ni los Es-

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rreras arancelarias y no arancelarias, y que se acentúa la desregulación de los mercados domésticos, la intervención estatal en la aprobación de cambios en los precios y salarios es superflua (razones de eficiencia sugieren que los precios se fijen en el mercado). Subsisten sin embargo mercados no competitivos: en este caso la sugerencia es la de evaluar si la ausencia de competencia no se debe a la subsistencia de regulaciones que deberían ser revisadas o eliminadas (esto vale no sólo para los sectores en que todavía prevalecen restricciones por la vía de aranceles altos de importación, barreras no arancelarias o monopolios por parte de empresas públicas, sino que también se extiende a otros mercados como el de servicios profesionales en las provincias, adonde la desregulación de mercados es resistida por las corporaciones que recibieron el monopolio legal para operar en el pasado). La solución de sobreimponer controles de salarios en un mercado no competitivo está lejos de ser una solución de “segundo mejor”, una vez que se tienen en cuenta los perversos incentivos que favorecen la captura de los burócratas públicos por parte de los “representantes” privados, y la corrupción que se asocia con los mecanismos de control. La subsistencia del acto de “homologación” en la actualidad obliga a definir las primeras dos cuestiones: quién negocia y qué relaciones se establecen entre los acuerdos de distinto nivel. En un esquema en el que la autoridad no homologa ningún acto, esas dos cuestiones pierden buena parte de su trascendencia, aun cuando siguen teniendo alguna importancia tanto en la estática como en la dinámica del equilibrio. En efecto, supóngase que la autoridad admite como válido cualquier arreglo colectivo celebrado a nivel de una firma o establecimiento entre las autoridades del establecimiento y la mayoría de los trabajadores (criterio razonable de “representatividad” por considerar), y que dicho arreglo –como cualquier contrato entre privados– prevalece por sobre lo que firmen terceros (la CGT con los empresarios en “mesas” o “pactos”, los convenios colectivos de actividad o rama, etc,), excepto lo que se dicte como leyes u otros instrumentos de orden público (decretos y ordenanzas). Entonces la primera cuestión de quién firma, o de la representatividad de los firmantes, está muy acotada: para una firma y sus trabajadores, vale lo que ambos negociaron en forma directa. Si prefieren negociar en un ámbito superior (conjunto de dos o más firmas, eventualmente rama o actividad) también ese acuerdo es posible: sólo que el acuerdo deja de tener valor en la medida que se celebre otro acuerdo de nivel inferior, o que una empresa informe –antes de negociarse colectivamente– que prefiere negociar directamente, o en otro nivel. Naturalmente que la consecuencia de estos arreglos es la de introducir competencia al monopolio que detentan algunas cámaras empresarias: a partir del nuevo diseño, o las cámaras empresarias representan en cada momento del tiempo (no sólo cuando se organizan) los intereses de todas las em-

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presas afiliadas, o bien son incapaces de firmar acuerdo alguno con los sindicatos. Tampoco subsiste la cuestión de qué relación debe existir entre los diversos niveles de negociación, pues queda dicho que los niveles inferiores (establecimientos, firmas) prevalecen por sobre los superiores (rama, actividad). Es posible que los niveles inferiores deleguen cuestiones a negociar en los niveles superiores, pero tal facultad delegada debería siempre tener un término de vigencia, a efectos de que se mantenga el incentivo por parte de los negociadores de nivel superior a interpretar los objetivos y restricciones que enfrentan los niveles inferiores. Debe resultar evidente y claro en el nuevo diseño que no existe otro piso para la negociación, cuando un acuerdo está vencido, que lo que establecen las leyes generales (de contrato de trabajo, de salarios mínimos), en la medida que no se haya establecido que algunas de sus disposiciones también pueden ser materia de negociación. Quedan finalmente las cuestiones vinculadas a la representación sindical y a las disposiciones de la ley de asociaciones sindicales vinculadas a su organización, funcionamiento y relaciones con las empresas. Una primera observación es que si se desregula la negociación en los términos de discontinuar la vigencia de convenios ultraactivos y estatutos, se elimina la homologación y se privilegia lo que se firma al nivel inferior por sobre el nivel superior, entonces la competencia por el lado de la representación empresaria en un contexto base cero (más precisamente, basado en las leyes y disposiciones de orden público) implica eliminar buena parte de los incentivos a que se introduzcan distorsiones por la vía de acuerdos colectivos. Aún así, subsiste la cuestión de que el monopolio de representación sindical que establece la ley no tiene justificación de naturaleza económica sino política. Por lo tanto aun cuando puede definirse como una distorsión de segundo orden al lado de la subsistencia del régimen actual de negociación, es dable considerar cómo rediseñar en forma óptima el sistema de representación para los trabajadores. Cabe destacar que la ley establece no sólo el monopolio de representación sindical sino que lo hace de modo tal que resulta casi imposible revocar el mandato de una organización, o que otras organizaciones puedan competir de alguna forma. Ello hace que la organización legal del monopolio sindical no sea contestable, lo que permitiría atenuar los costos de conceder el derecho a la representación única. Aun cuando se suele argumentar en favor de la unidad de representación sindical (la razón más frecuentemente señalada es la de que el monopolio sindical reduce los costos de transacción que resultarían de negociar, en una misma empresa, con varios sindicatos a la vez), en general se pueden mantener parte de los beneficios de la organización única, sometiéndola a las reglas de la competencia (al menos potencial). Dicho en otros términos, si bien el beneficio de nego-

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ciar con un sólo gremio es de carácter conjetural, es posible que coexista una situación de monopolio en sentido morfológico (un solo negociador) con una conducta de tipo competitiva del sindicato (por la introducción de competencia potencial). Con el objeto de inducir una conducta competitiva no basta, sin embargo, con exigir que el sindicato que sea designado como “representativo” tenga una estructura democrática de gobierno, sino que dicho carácter de representativo debería ser el atributo que se dispute periódicamente entre varios sindicatos que califiquen para representar a los trabajadores. En este aspecto la función principal del Ministerio de Trabajo en relación con las asociaciones sindicales consiste no sólo en evaluar el funcionamiento democrático o no de las organizaciones (algo que el Ministerio realiza sólo de manera formal), sino en propender a que se establezca un mercado disputable de sindicatos que puedan revalidar periódicamente el carácter de “representativos” para negociar. Una alternativa a esta organización del mercado de sindicatos consiste en permitir la coexistencia de varios sindicatos simultáneamente, sin que sea obligatoria la firma de un acuerdo con un sindicato particular para cada empresa. Las firmas y los trabajadores podrían ponerse de acuerdo en la elección de sus representantes de modo descentralizado: las firmas son representadas por sí mismas, o por una cámara o asociación de empleadores. Los trabajadores a su vez podrían ser representados por sí mismos, o por un sindicato al que presten expresa conformidad por mayoría de decisiones individuales. Una alternativa más descentralizada –preferible desde el punto de vista de lograr acuerdos individuales óptimos– y que se encuentra vigente en la legislación de otros países, consiste en permitir que un trabajador pueda “desengancharse” de los acuerdos firmados por terceros, mientras se mantengan los mínimos que establece la legislación de orden público.

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de los prestadores y aseguradores. En este aspecto se debería en particular supervisar estrictamente el cumplimiento del plan mínimo de cobertura (PMO) que debe ser prestado por todos los agentes, que a su vez podrán prestar otros beneficios. Adhesión al sistema de carácter obligatorio, para evitar el evento de imprevisión generalizada que podría surgir en caso de admitirse la opción. Establecer la obligación de no rechazar demandas para la incorporación al plan de cobertura mínima, hasta un cupo máximo de población que cada ente previamente haya definido. No introducir períodos de carencia para un conjunto predefinido de prestaciones mínimas. Establecer reglas que permitan la rotación periódica de los beneficiarios de una a otra aseguradora, eliminando los subsidios cruzados de la normativa vigente. Autorizar la libre fijación de tarifas, manteniendo la exigencia de uniformidad en cada aseguradora para cada categoría de riesgo (edad, sexo, actividad, etc.). No establecer las tarifas como porcentaje sobre la nómina salarial, sino como valores (primas) a abonar por cada asegurado. Eliminar la imposición al trabajo en concepto de salud, dejando eventualmente un pequeño porcentaje si se desea establecer un fondo redistributivo.

Tal como se señaló en el capítulo 2, las reformas que han tenido lugar a lo largo de 1996 y comienzos de 1997 constituyen un avance en el objetivo de dotar de mayor transparencia al sistema, propender a su concentración (lo que podría introducir, de algún modo, una mayor eficiencia), y esbozar criterios que aumentan las opciones de los individuos. Sin embargo, el rediseño del sistema aún se encuentra pendiente.3

El sistema de obras sociales

Contratación y despido

Una organización más descentralizada del mercado de sindicatos se asocia con la eliminación de las rentas monopólicas que se establecieron en el pasado, en favor de las organizaciones sindicales “representativas”. Una de las fuentes más importantes de rentas con que cuentan tales organizaciones viene dada por el sistema de obras sociales. En este aspecto, la reforma del sistema que procure un sistema transparente y competitivo exige, entre otros aspectos:

La reforma propuesta por el Gobierno Nacional y en estado parlamentario, hacia fines del primer trimestre de 1997, contempla un cambio sustancial para la población de nuevos trabajadores y para aquellos que cambien de empleo. En efecto, incluye por una parte el reemplazo del seguro de desempleo y del régimen de indemnización por un fondo de capitalización en cuentas de AFJP, a disposición de cada trabajador para el evento de renuncia o despido. La tasa de aporte está fijada en la propuesta en el 4%, y se encuentra formalmente a cargo del empleador, realizándose algunos descuentos que hacen que el costo por la previsión por despido resulte ligeramente inferior en el nuevo sistema respecto del esquema hoy vigente. Este fondo4 sin embargo no comenzaría a regir de inmediato en la versión ela-

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Libre elección, por parte del beneficiario titular, del asegurador y prestador con quien contratar el seguro. Propender a la transparencia del sistema, tanto en términos informativos, como a través de la supervisión y/o calificación periódica

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borada por la Cámara de Diputados, ni regiría para los trabajadores actualmente empleados. Ello tiene como consecuencia no sólo que la reforma –en caso de sancionarse– tenga un bajo impacto en el corto plazo, sino que mantiene durante un tiempo la coexistencia de dos regímenes diferentes, que eventualmente podrían dar lugar a algún reclamo jurídico por diferencias en las prestaciones. Las principales recomendaciones que cabe formular sobre esta propuesta incluyen los siguientes aspectos: a) Establecer la vigencia inmediata del nuevo esquema de capitalización, eliminando el plazo “de transición” de dos años contemplado en el proyecto de ley, que sólo introduce inseguridad sobre la eventual aplicación (o no) del nuevo esquema. b) Incluir a los trabajadores actualmente empleados en el nuevo esquema en forma inmediata, sin alternativa de opción. El trabajador mantiene el derecho a indemnización por el monto acumulado (técnicamente, por el monto provisionado por la empresa) hasta el cambio de régimen. No es aconsejable permitir la opción entre uno u otro régimen, ni para la empresa ni para el trabajador. En uno u otro caso se podrían presentar conductas oportunistas –moral hazard– de difícil control (en particular, en el caso de empresas que elijen a los empleados que incorporan en uno u otro sistema, dado su conocimiento de que van a ser o no despedidos). c) Derogar en forma simultánea con la reforma del régimen de indemnización, todos los regímenes excepcionales que incluyen una sobreprotección adicional al despido, establecidos en los Estatutos profesionales. d) Reducir las elevadas penalidades por algunos vicios formales de los contratos, que pueden reintroducir el costo de indemnización por tales vicios (tal el caso de los contratos temporales que se transforman en contratos por tiempo indeterminado por la mera “demora en comunicar fehacientemente el contrato al sindicato dentro de los 30 días”). Las principales consecuencias que cabe esperar de una reforma integral del sistema de indemnización son, entre otras: •

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En primer lugar, la eliminación del riesgo moral implícito en los sistemas de seguro, ya que en el evento desempleo el trabajador gira contra su propio fondo. Se elimina el costo asociado al evento de ruptura contractual, ya que se provisiona para todos los trabajadores. De allí que se estime algún aumento tanto de la rotación como de la demanda de trabajo a partir del nuevo sistema, ya que el costo de ruptura está hundido en el precio formal del trabajo (cualquiera sea la probabilidad de ruptura a priori). Se eliminan las transferencias cruzadas desde los que tienen una

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baja probabilidad de despido hacia los que tienen alta probabilidad de despido. Se elimina la rigidez del sistema de indemnización, que induce a los trabajadores a no cambiar de empleo para evitar la pérdida de su pago acumulado por indemnización. Obsérvese sin embargo que este efecto sólo se percibe plenamente en los trabajadores nuevos, ya que los actualmente empleados mantienen un “fondo acumulado” (la indemnización devengada) atado a la empresa en que están trabajando en el momento de cambio de régimen. Se reduce el riesgo de default de las firmas durante el ciclo, ya que no se ven expuestas a mayores necesidades de financiamiento en caso de tener que reducir su dotación de personal. En otros términos, aumenta la flexibilidad durante el ciclo, la que actualmente se encuentra limitada al uso de horas extras, suspensiones transitorias, y uso de modalidades contractuales de tiempo determinado para una fracción del personal. Se induce un aumento de la tasa de ahorro de los asalariados (ello es consecuencia de que se sobreasegura a los individuos con baja probabilidad de despido). Además, se favorece la percepción de algún ingreso por parte de los asalariados en el evento de quedar desempleados, ya que en la actualidad la percepción de la indemnización está negativamente correlacionada con el tamaño y la informalidad de la firma. Por último, es posible calibrar el monto de aporte al nuevo sistema, con el objeto de reducir el costo laboral del evento despido desde los niveles actuales. De tal modo, la modificación del sistema también eleva –por este aspecto– la demanda de trabajo, al reducir la imposición sobre el factor (en la medida que dicha reducción no resulta plenamente transferida al asalariado).

En lo que hace a la normativa sobre contratación, la tendencia a contratar trabajadores por la vía de modalidades con reducción de costos de indemnización y de cargas laborales, que se manifiesta con fuerza desde 1994, responde no sólo a cuestiones coyunturales, sino en particular al régimen de indemnización y a los altos niveles de impuestos aún vigentes. El cambio del sistema de indemnización por un fondo de capitalización tiende a eliminar parte del incentivo al uso masivo de estos contratos, en reemplazo de los trabajadores por tiempo indeterminado, ya que a partir de tal cambio la diferencia para el empleador en términos de costo de ruptura de un contrato por tiempo determinado y uno por tiempo indeterminado será cero, o a lo sumo el aporte al fondo de capitalización (una suerte de prima de seguro que eventualmente se traslada a un menor salario neto presente para el trabajador con modalidad indeterminada). También existe incentivo a la contratación temporal por el menor contenido impositivo asociado a estos contratos (y por la posibilidad de

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“cerrar” un circuito tributario informal, por parte de quien evade). Este aspecto sólo puede encararse a través de una reducción adicional en la imposición al trabajo, con un costo fiscal importante en el corto plazo.5 Obsérvese también que el cambio del sistema de protección al despido supone eliminar en el corto o mediano plazo (según el régimen que finalmente se adopte) el aporte al Fondo de Desempleo, con lo que se reduce marginalmente el incentivo a la contratación por modalidades transitorias. La misma consecuencia podría derivar de una reforma del sistema de obras sociales de activos y pasivos, que introduzca modalidades de capitalización en reemplazo del actual esquema de reparto. Para evitar los efectos indeseados que se observan de las modalidades contractuales vigentes (en particular en el grupo de varones jefes de hogar, que se encuentra relativamente desprotegido), resulta apropiado –tal como propicia un proyecto de ley bajo tratamiento legislativo– la creación de una Modalidad Única de Contratación de Emergencia que contemple dos cuestiones asociadas: •

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La reducción de aportes patronales para estos contratos, incluso a niveles que no introduzcan incentivos perversos. El diferencial de alícuotas entre uno y otro régimen debe ser en efecto evaluado de modo de no incentivar el reemplazo de trabajadores permanentes por temporarios (de hecho, el pago por la indemnización devengada constituye un freno a dicho reemplazo).6 La normativa laboral para esta modalidad de contratación debe surgir exclusivamente de la Ley de Contrato de Trabajo (no rigen las normas de convenios colectivos, de actividad o empresa, a menos que así lo acuerden explícitamente las partes).

De tal forma, los asalariados que obtienen un empleo a través de esta modalidad general se incorporan con normas flexibles y con menores impuestos que los que se derivan de la contratación por tiempo indeterminado. Las principales observaciones a formular al proyecto legal bajo consideración por el Congreso incluyen: •

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Deberían aliviarse en forma sustancial los requerimientos para la utilización de contratos temporales, en particular en lo referente a que se debe contratar personal en exceso del plantel actual, y las prohibiciones en materia de despido colectivo y suspensiones antes y después de celebrar estos contratos. Eliminar algunos requerimientos formales –como la comunicación de estos contratos al sindicato– que pueden constituir vicios que no se funden en la racionalidad jurídica o económica.

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3. EL PROCESO POLÍTICO, LA SECUENCIA Y EL TIMING DE REFORMAS

En general buena parte de la discusión sobre el rediseño de las instituciones laborales muestra un notorio disenso de opiniones acerca de cómo deberían ser las formas y los tiempos de un proceso de reforma. Ambas cuestiones se encuentran notoriamente relacionadas. Una corriente de opinión adhiere a la reforma por la vía del consenso, lo que en general también supone un cambio gradual. Otra corriente adhiere a una reforma llevada adelante de modo unilateral por el Poder Ejecutivo, con la aprobación posterior de los otros poderes del Estado, en un proceso que también se asocia con un cambio drástico de las instituciones. En los capítulos 9 a 11 se cuenta con la opinión de diversos analistas que señalan cómo se van constituyendo (o eventualmente desarmando) coaliciones de grupos de interés, que en un momento dado pueden favorecer las reformas, y en otro momento bloquearlas. Hay elementos de juicio y evidencia empírica que abona la tesis de que tales coaliciones son generalmente inestables, y que por lo tanto no existe una recomendación única a formular para cualquier contexto y lugar. Sin embargo, todavía puede señalarse como regla que los mecanismos de concertación o de consenso tienen notorias límitaciones para dar lugar a acuerdos que produzcan reformas pro competitivas. En efecto, que la reforma de las instituciones laborales tenga beneficios para la mayoría de los agentes económicos no implica necesariamente que también beneficie a los grupos que han sido definidos como “representantes” de los agentes económicos: los sindicalistas, los dirigentes de cámaras empresarias, los miembros de los poderes del Estado. Estos grupo no siempre pueden definirse como “agentes” con preferencias consistentes, pero en cuanto se explicitan sus objetivos como grupo, aparecen las dificultades para lograr un acuerdo que lleve a una reforma “óptima”. Algunas recomendaciones que –a partir del análisis de la experiencia realizado en el presente estudio– pueden formularse en términos de qué define el proceso de reformas, de la secuencia de los cambios (qué aspectos deben ser contemplados en primer lugar), y de los tiempos que puede insumir la transición desde un diseño institucional al nuevo diseño, son las siguientes. •

El Poder Ejecutivo debe fijar la agenda de reformas. Dado que los grupos que habitualmente negocian en una mesa de concertación son grupos con intereses particulares en el diseño institucional (puesto que pueden obtener beneficios de tal diseño), no puede esperarse que un acuerdo entre estos grupos dé lugar a una reforma óptima. Por tal razón la responsabilidad de establecer la agenda

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(qué reformar y cuáles serán los lineamientos de las nuevas instituciones) debe quedar en manos exclusivamente del Poder Ejecutivo. Los mecanismos de concertación entre cámaras empresarias y organizaciones sindicales tienen los incentivos definidos como para que se logren coaliciones que den lugar –a lo sumo– a una reforma parcial de las instituciones, manteniendo los lineamientos corporativos que caracterizan al sistema argentino (negociación colectiva por “agentes representativos”, que gozan de monopolios y de las rentas asociadas, respaldadas por un Poder Ejecutivo que decide discrecionalmente). Por lo tanto es improbable que una reforma integral de las instituciones laborales sea negociada exitosamente por los típicos “agentes representativos” de trabajadores y empleadores, tal como los entiende la legislación. Se requiere una fuerte competencia en el mercado de productos para que exista una demanda por competencia en el mercado de factores. La presión que ejerce la competencia en los mercados de bienes y servicios, deriva en una demanda por (y en la constitución de nuevas coaliciones que favorecen) la desregulación plena de los mercados de factores. De allí que para lograr un mayor consenso en favor de la reforma de las instituciones laborales, y para validar dichas reformas ante los otros poderes, el Poder Ejecutivo Nacional y las provincias tienen como parámetro de acción elevar la competencia en los mercados de productos. La mayoría de las reformas institucionales tienen como ganadores a la mayoría de los trabajadores y consumidores, mientras que los perdedores son grupos de presión favorecidos por antiguas normas que les concede algún monopolio. En el caso de obras sociales ello es evidente: la eliminación del monopolio sólo tiende a eliminar las rentas de los monopolistas (sindicatos y prestadores vinculados). En la descentralización de la negociación colectiva los grupos que pierden poder (y eventualmente ingresos) son tanto las federaciones sindicales como las cámaras empresarias. Sólo en el caso del reemplazo del régimen de indemnización por un fondo de capitalización pueden encontrarse importantes transferencias entre asalariados, no sólo entre empresas, amén de otras consecuencias que elevan la eficiencia del sistema. En este último caso en efecto, los trabajadores que especulaban con una mayor probabilidad de ser despedidos, o simplemente cuya probabilidad de despido era mayor por sus calificaciones, tienen un menor “premio” o compensación frente a tal evento, que pasa a quedar –en todo o en parte, según la especificación final del sistema luego de la reforma– en manos de los trabajadores con menor probabilidad de despido (que antes no recibían nada). En la medida que las reformas institucionales tienen en general como potenciales ganadores netos a los ocupados y desocupados, existe un rol central del Poder Ejecutivo en el aspecto de difundir in-

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formación para favorecer la disposición de la población hacia el cambio, o venta política de la reforma. La provisión de información tiene varios aspectos (credibilidad del agente que provee la información, cantidad y calidad de la información que se transmite, minimización del “ruido” en los canales de transmisión de información que pueden llegar a alterar el mensaje, etc.), todos los cuales deberían ser tomados en cuenta para elevar el consenso que actualmente se percibe –según se desprende del apéndice a la parte IV de este estudio– en relación con algunos de los cambios institucionales. La venta de la reforma es una cuestión compleja que incluye no sólo la provisión de información técnica sobre beneficios y costos esperados (en otros términos, sobre ganadores y perdedores), sino también cuestiones que hacen a la ubicación personal de cada grupo poblacional o de cada individuo en el nuevo diseño institucional: la percepción de que se alteran condiciones vigentes o no (este tema fue central en la discusión que en su momento se planteó para la reforma previsional: no alterar la situación actual de los jubilados, aun cuando los cambios hacia adelante pudieran resultar inciertos), qué períodos de transición están involucrados, si existen subpoblaciones excluidas (“privilegiados”) de la reforma, etc. Aun cuando la reforma de las diversas instituciones tiene alto grado de complementariedad, es posible plantear –al menos por razones de viabilidad política– una reforma parcial o una reforma amplia (definidas así no por su contenido sino por las áreas que abarcan). En el caso de reformas parciales debe tenerse en cuenta que existen algunas interrelaciones básicas: – La reforma de la negociación colectiva está asociada con la eliminación de la ultraactividad (caducidad de convenios vencidos y de los Estatutos profesionales), y con la introducción de competencia en las relaciones sindicales. – La reforma de obras sociales es complementaria de las anteriores: en su ausencia, la descentralización de la negociación colectiva puede resultar inoperante. – La reforma del régimen de ruptura de contratos (indemnización) está asociada con las reformas del sistema de seguro de desempleo y de modalidades de contratación temporal. – Las reformas en materia de conflictos laborales (posibilidad del “desenganche” de huelguistas, votación de huelgas, limitación de huelgas de “solidaridad”, etc.) están relacionadas con un régimen de asociaciones sindicales más competitivo, y con un mecanismo de negociación laboral descentralizado. – Las reformas en materia impositiva (disminución de cargas laborales) pueden ser consideradas separadamente de las otras reformas, aun cuando su impacto sobre la demanda de trabajo puede verse afectado según el régimen que prevalezca en mate-

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ria de contratación temporal (los contratos promovidos tienen actualmente incorporada una reducción de cargas). Existe un considerable margen para instrumentar el “núcleo central” o “duro” de reformas, que no requieren una modificación legal explícita. Por una parte en materia de obras sociales, la introducción de competencia plena entre obras sociales sindicales, el riguroso cumplimiento de los programas mínimos obligatorios (PMO), y la liberalización de las condiciones para el traspaso de afiliados no dependen sino de decisiones del Poder Ejecutivo. En materia de negociación colectiva, la ratificación de la vigencia de los decretos 1553 a 1555/96 da pie a cambios de importancia, tal como la revisión de la ultraactividad en convenios, la negociación descentralizada y la apertura a algún grado de competencia sindical para las PYME. Del mismo modo, el Poder Ejecutivo puede establecer condiciones estrictas para la homologación de convenios, que requieran la ratificación expresa por parte de cada empresa involucrada en un acuerdo colectivo, requisito sin el cual el acuerdo no está firme para las empresas de un sector o rama. La reducción de la imposición al trabajo, por otro lado, depende de un acto al que está facultado el Poder Ejecutivo por disposición que emana de la ley de reforma del sistema previsional. La reforma integral de las instituciones laborales requiere sin embargo en alguna etapa la sanción legal, no sólo para convalidar (o modificar) por esa vía los procedimientos adoptados por el Ejecutivo, sino porque una reforma consistente de tales instituciones depende de reformas legales que por un lado las completen (a modo de ejemplo, la derogación de estatutos profesionales, o la introducción de competencia plena en materia de salud, no puede ser hecha sino por ley o por decreto de necesidad y urgencia), y a la vez proporcionen la estabilidad necesaria para tales normas. Finalmente, una vez encaradas las reformas que constituyen el núcleo central, es necesario proceder a una inmediata reforma administrativa del Ministerio de Trabajo de la Nación.7 Esta etapa resulta esencial, ya que la estabilidad de las reformas requiere no sólo de una burocracia capaz de resolver los nuevos problemas que se presenten, sino que se encuentre lo más alejada posible de la tradicional función discrecional que caracterizó al Ministerio de Trabajo en su relación con los sindicatos, con las empresas, y con la profesión jurídica en general. En sus nuevas funciones, las autoridades de Trabajo no bendicen los acuerdos de cúpulas (la homologación queda restringida a actos ratificados por todos los interesados), no deciden en forma discrecional quiénes son los “representantes” de trabajadores y empresas, pues es posible que haya tantos como representatividades existan, no se constituyen en fuero especial de control para los sindicatos y obras sociales (que pasan a ser controlados como cualquier otra persona jurídica por la Inspección de Justicia), no se constituyen en suma en representantes de grupos

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privados en el Poder Ejecutivo de la Nación. Las funciones del exMinisterio pasan a estar desempeñadas por el Ministro de Economía y Trabajo de la Nación, que tiene una Dirección Nacional que reúne las actividades que ahora quedan definidas en forma inequívoca como las siguientes: – Fiscalizar el cumplimiento de la normativa laboral. – Garantizar la libertad sindical. – Promover la protección de la integridad psicofísica del trabajador. – Promover la generación de empleo, la reducción del desempleo, y la solución de los conflictos del trabajo.

A modo de conclusión Es posible imaginar un escenario en el que las instituciones laborales se mantienen sin cambios en los próximos años, y en el que a la vez continúan las reformas –lentas, pero en un sentido definido de mayor competencia y transparencia– en el resto de los mercados. Tal escenario es probablemente compatible con tasas moderadas de crecimiento de la economía argentina (supuesto un contexto internacional favorable) y, por lo tanto, consistente con una gradual disminución del desempleo abierto. La ausencia de reformas institucionales sin embargo encierra algunos peligros que vale la pena tomar en consideración. En primer lugar, está la cuestión de la histéresis de la tasa de desempleo: en presencia de eventuales shocks que afecten la demanda agregada, y dado que ellos afectan las percepciones de la población acerca de su estabilidad laboral, la tasa de desempleo puede experimentar una tendencia creciente en sucesivas recesiones. La crisis de 1995 puso de manifiesto que en presencia de regulaciones que restringen el dominio de ajuste de ciertas variables (regulaciones que afectan los salarios o el costo salarial, como las que provienen de la negociación colectiva), la oferta laboral reacciona expandiéndose a efectos de contrarrestar una eventual pérdida de ingresos familiares.8 Esta reacción de la oferta lleva a un fuerte crecimiento del desempleo durante las depresiones, que luego demora en absorberse. Como el comportamiento de la oferta tiende a ser asimétrico (se eleva más fuertemente durante las depresiones de lo que cae durante el auge), con cada shock aumenta el stock de población activa que busca empleo. El escenario más probable que puede formularse hacia el futuro incluye varios posibles shocks adversos que pueden presentarse en el futuro, cada uno de los cuales implica un salto en el nivel de población activa, y por lo tanto en el nivel de desempleo, que puede hacer que se retroceda rápidamente –en materia de desempleo abierto– lo que se ha demorado años en ajustar. Este riesgo de periódicos saltos

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en la tasa de desempleo, en el que la tasa de desocupación salta frente a un shock para reducirse lentamente en años siguientes hasta el nuevo shock, y nunca vuelve al nivel inicial, es un escenario que puede asumir particular virulencia en un contexto macroeconómico como el de patrón dólar adoptado por la Argentina. En segundo lugar, un país con tasas de desempleo elevadas y periódicamente crecientes, puede generar presiones por un incremento del gasto asociado a financiar el desempleo. Ello implica presiones sobre el gasto público, y por lo tanto sobre la tributación, para compensar la existencia de distorsiones en el mercado de trabajo que impiden que dicho mercado ajuste plenamente. En otros términos, el mantener una elevada tasa de desempleo implica presiones por un gasto social compensatorio asociado a ese desempleo casi permanente. Ello implica presiones sobre el equilibrio fiscal. En tercer lugar, una economía en la que existen trabas a la reasignación de recursos, es decir en la que se introducen costos de eficiencia, necesariamente se expande por debajo de su tasa potencial de crecimiento. Ello tiene asociados diversos costos, tanto en materia de evolución de los ingresos como en términos de su distribución, y del sesgo en el tipo de tecnología que se adopta. Finalmente cabe señalar que algunas de las instituciones laborales en su forma actual (es el caso de la legislación sobre negociación colectiva y sobre obras sociales) implican algunos riesgos de reversión de políticas hacia el futuro en diversas áreas, y no sólo en el mercado de trabajo, por el mantenimiento de un considerable poder político concentrado en grupos anticompetitivos (sindicatos y cámaras empresarias, juntamente con burócratas que retienen poderes discrecionales). Son estos riesgos de reversión de reformas que pueden expresarse en términos de una más elevada tasa de riesgo país, y por esa vía impactar en una menor tasa de expansión económica y en una mayor volatilidad macroeconómica como respuesta a shocks.

NOTAS 1. Por decisión de la autoridad política de retirarse prácticamente de la fijación de esta variable, a diferencia de lo que ocurrió hasta fines de los ‘80. 2. Tanto el tema de la imposición al trabajo, como la eventual necesidad de programas de recalificación de la mano de obra, son cuestiones que van más allá de las instituciones laborales (la primera, una cuestión tributaria, la segunda una cuestión que se refiere a la capacidad de adaptación de la oferta educativa a la demada). Por lo tanto se tratan en otro de los libros que recoge los resultados de esta investigación (véase el Empleo en la Argentina. El funcionamiento del mercado de trabajo). 3. Una propuesta detallada de reforma del sistema de salud en materia de obras sociales puede hallarse en El sistema de seguridad social. Una propuesta de reforma, Buenos Aires. FIEL-CEA, noviembre de 1995.

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4. Los detalles fueron originalmente presentados en el libro El sistema de seguridad social. Una propuesta de reforma, Buenos Aires. FIEL-CEA, noviembre de 1995. 5. Cada punto de reducción de impuestos laborales implica resignar aproximadamente unos 320 millones de pesos al año. 6. Una discusión sobre los parámetros a considerar para tal reducción puede hallarse en El sistema de Seguridad Social. Una propuesta de reforma, op.cit. 7. Los lineamientos de tal reforma han sido publicados por FIEL en La Administración Pública Nacional. Propuesta para su reestructuración, Buenos Aires, FIEL-CEA, 1996. 8. Un análisis de los efectos ingreso durante el ciclo se encuentra en El Empleo en la Argentina. El funcionamiento del mercado de trabajo, op. cit.

Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas*

Presidente Honorario: Arnaldo T. Musich

CONSEJO DIRECTIVO Presidente: Ing. Víctor L. Savanti Vicepresidentes: Dr. Juan P. Munro Sr. Federico J. L. Zorraquín Dr. Fernando de Santibañes Secretario: Sr. Carlos R. de la Vega Prosecretario: Ing. Manuel Sacerdote Tesorero: Dr. Mario E. Vázquez Protesorero: Dr. Luis M. Otero Monsegur Vocales: Dr. Guillermo E. Alchourón, Ing. Juan Manuel Almirón, Sr. Alberto Alvarez Gaiani, Ing. Jorge Brea, Dr. Salvador Carbo, Sr. Luis M. Castro, Dr. Enrique C. Crotto (Presidente de la Sociedad Rural Argentina), Sr. Carlos de Jesús, Dr. Jorge L. Di Fiori (Presidente de la Cámara Argentina de Comercio), Dr. Carlos C. Helbling, Dr. Adalbert Krieger Vasena, Sr. Pedro Lella, Ing. Nells León, Ing. Carlos A. Leone, Ing. Franco Livini, Sr. Julio Macchi (Presidente de la Bolsa de Comercio de Buenos Aires), Ing. Norberto Morita, Dr. Santiago Soldati, Ing. Juan Pedro Thibaud, Dr. David Vázquez, Ing. Esteban Takacs. * Entidad independiente, apolítica, sin fines de lucro, consagrada al análisis de los problemas económicos y latinoamericanos. Fue creada el 7 de febrero de 1964. Está asociada al IFO Institut Für Wirtschaftsforschung München e integra la red de institutos corresponsales del CINDE, Centro Internacional para el Desarrollo Económico. Constituye además la Secretaría Permanente de la Asociación Argentina de Economía Política.

CONSEJO CONSULTIVO Sr. Jorge Rubén Aguado, Sr. Ghislain de Beauce, Dr. Carlos A. Bulgheroni, Sr. Alberto Cárdenas, Sr. José Gerardo Cartellone, Sr. Jorge R. Cermesoni, Sr. Michael Contie, Sr. Javier D’Ornellas, Sr. José M. Eliçabe, Lic. Jorge Ferioli, Sr. Julio Gómez, Sr. Egidio Ianella, Ing. Oscar Imbellone, Sr. Alejandro Ivanisevich, Sr. Michael Kelley, Sra. Amalia Lacroze de Fortabat, Ing. Edgardo Lijtmaer, Ing. Juan C. Masjoan, Sr. José Mc Loughlin, Sr. Flemming M. Morgan, Sr. Javier Nadal, Sr. Francisco de Narváez Steuer, Sr. Carlos A. Popik, Sr. Scott Portnoy, Sr. Karl Ostenrieder, Sr. Aldo B. Roggio, Ing. Antonio Romero, Sr. Roberto S. Sánchez, Sr. Walter Schaffer, Sr. Luis Schirado, Sr. Guillermo Stanley, Sr. Rafael Suarez Olaguibel, Dr. Amadeo Vázquez, Lic. Mauricio Wior.

CONSEJO ACADEMICO Ing. Manuel Solanet, Lic. Mario Teijeiro.

CUERPO TECNICO Economistas Jefes:

Daniel A. Artana (Director), Juan Luis Bour, Ricardo López Murphy, Fernando Navajas. Santiago Urbiztondo.

Economista Asociado: Economista Principal Dpto. Economía de la Educación: María Echart. Economistas Senior: Nora Marcela Cristini, Oscar Libonatti, Patricia M. Panadeiros, Abel Viglione. Economistas: Cynthia Moskovits, Nuria Susmel. Economistas Juniors: Anabel Fazio, Matías Iaryczower, Ramiro A. Moya, Hernán Ortiz Molina, Murat Nakas. Investigadores Visitantes: Jorge Bogo, Enrique Bour, Alfonso Martínez, Carlos Rivas, Mario Salinardi, Luis Soto. Asistente de Investigación: R. Sacca. Asistentes de Estadísticas: R. Altgelt, D. Aromí, S. Costa, D. Crivelli, W. Chiarvesio, L. Martín Lucero, Bastien Nohl. Centro de Cómputos: M. Flores, R. I. Montaño. Gerente de Relaciones Públicas: Ing. Eduardo Losso.

Estas empresas creen en la importancia de la investigación económica privada en la Argentina

Acindar Industria Arg. de Aceros S.A AGA S.A. Agfa Gevaert Arg. S.A. Aguas Argentinas S.A. Alpargatas S.A.I.C. Amoco Argentina Oil Co. A.B.N. Amro Bank Argencard S.A. Aseg. de Cauciones S.A. Cía. Seg. Aseg. de Créditos y Garantías Asoc. Argentina de Seguros Asoc. de Bancos Argentinos Asoc. de Bancos de la Rep. Arg. Astra Cía. Arg. de Petróleo S.A. Automóvil Club Argentino Autopistas Del Sol S.A.

Bac S.A. Bagley S.A. Banca Nazionale del Lavoro S.A. Banco COMAFI Banco de Boston Banco de Crédito Argentino Banco de Galicia y Buenos Aires

Banco de la Ciudad de Buenos Aires Banco de la Provincia del Chubut Banco del Buen Ayre Banco de Valores S.A. Banco Europeo para América Latina Banco Exterior S.A. Banco Florencia Banco General de Negocios Banco Israelita de Córdoba S.A. Banco Medefin U.N.B. S.A. Banco Mildesa Banco Morgan Banco Quilmes S.A. Banco Río de la Plata Banco Roberts S.A. Banco Sáenz S.A. Banco Santander S.A. Banco Sudameris Banco Supervielle Société Générale Banco Velox S.A. Banque Nationale de Paris Banque Paribas Bansud S.A.

Bayer Argentina S.A. Benito Roggio e Hijos Bertora y Asociados S.A. Blaisten SACIF y M. Bodegas Chandon S.A. Bodegas Trapiche S.A. Bolsa de Cereales de Buenos Aires Bolsa de Comercio de Bs.As. Booz Allen & Hamilton de Arg. S.A. Bridas S.A.P.I.C. Bunge y Born S.A.

Caja de Seguro S.A. Cadbury Stani S.A. Cámara Argentina de Comercio Cám. Arg. de Fondos Comunes de Inversión Cámara Argentina de Supermercados Camuzi Gas Del Sur Caspian Securities Incorporated Cargill S.A.C.I. CB Capitales Argentina Central Costanera Cervecería y Maltería Quilmes Cía. Elaboradora de Productos Alimenticios S.A. Ciba Geigy Argentina S.A. Cielos del Sur S.A. Citibank N.A. Citicorp Equity Investments Coca-Cola de Argentina S.A. Coca-Cola FEMSA de Buenos Aires Cohen S.A. Soc. de Bolsa Cometrans S.A. Compañía de Comunicaciones Personales del Interior S.A. Compañía de Radio Comunicaciones Móviles

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Impreso en mayo de 1997 en Color Efe, Paso 192, Avellaneda, Argentina

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