Ponencia preparada para el XII Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, 12 al 15 de agosto de 2015.

El Futuro de la OTAN a partir del Concepto Estratégico imperante

Autor: Juan Cruz Sayago Correo: [email protected]

Universidad Católica de Santa Fe (UCSF)

Área Temática: Relaciones Internacionales Sub área temática: Conflictos internacionales y agenda de defensa Guerra y paz en las relaciones internacionales

El Futuro de la OTAN a partir del Concepto Estratégico imperante: Resumen: Con el nacimiento de la OTAN surgió la necesidad de coordinar y orientar las actividades mancomunadas de todos los Estados miembros. Con dicho fin presente es que se plantean los “Conceptos Estratégicos” (CE por sus siglas) como un plan básico para guiar los esfuerzos entre los Estados miembros de la Organización. Mientras duró la puja entre Moscú y Washington la lectura del mismo no se complicó: se presentaba una estrategia reactiva contra las decisiones del bloque rival. Es solamente con el fin de la Guerra Fría y la desaparición de la contraparte soviética (encarnada en el Pacto de Varsovia) que se puede asumir un rol proactivo en materia militar formalizándose las Intervenciones Humanitarias. Será desde este punto histórico que nos centraremos en los nuevos CE que influencian y afectan a las decisiones de la OTAN. Abstract: With the birth of NATO the need to coordinate and guide the activities was a big issue to face. With this objective the “Strategic Concept” (SC) was created. These important documents were the blueprints that guided the efforts of the members. With the Cold War the planning was not complicated: NATO was reactive to the movements of the Kremlin. But after the collapse of the USSR, with the disappearance of the obvious threat, the calculus becomes more complex assuming a more proactive role which it is present at today´s SC. The question that emerges from this is: what can we expect for the future of NATO considering the actual SC. Palabras Clave: OTAN - Concepto Estratégico – Contención – Nuevas amenazas - NSC 2010. KeyWords: NATO – Strategic Concept – Containment – New threats - NSC2010.

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Introducción: Una de las principales herramientas a considerar para la comprensión de la OTAN es el Concepto Estratégico (CE) que se esté utilizando en ese momento. Éste aporta estructura, objetivos, demarca zonas de influencia y acciones esperables para la alianza. Así, para lograr una mirada mínimamente abarcadora lo primero que hemos de hacer, luego de un breve repaso de qué es la OTAN (deteniéndonos en sus orígenes, sus objetivos y su carta fundacional) es conceptualizar sobre el CE. En primer lugar procederemos con una definición del fenómeno, en donde ampliaremos qué implica para la alianza y qué relación tiene con su contexto internacional. Luego veremos un breve repaso histórico de cuales han sido los CE recalcando el quiebre producido con el fin de la Guerra Fría. Finalmente avanzaremos hacia lo que se puede esperar (el futuro) de la OTAN. Que es la OTAN: El nacimiento de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN de ahora en adelante) llega con la real división del mundo en dos áreas de influencia: aquél que se circunscribía a la ideología norteamericana y aquél que encontraba como referente a la Unión Soviética. Ambos bloques, enfrentados en más de un aspecto, tratarían durante la primer etapa de Guerra Fría de ganar posiciones frente al adversario en el plano geoestratégico haciendo uso de la diplomacia, de las armas ó de una combinación entre ambas, celebrando alianzas que se cimentaban sobre el uso disuasorio de los ejércitos y los átomos. Todo análisis que se realice de esta primera etapa de la Guerra Fría debe hacer referencia a lo que George Kennan denominó como “contención”. Ésta, según Gaddis (1986, p.113) tuvo tres elementos. Primero, y más importante, se destinan los esfuerzos a mantener una paridad de poder durante las especiales circunstancias que siguieron al fin de la Segunda Guerra. Lo que significa frenar el fortalecimiento de la ex Rusia, cortando relaciones comerciales1, buscando detener la apropiación de los viejos centros industriales y Ejemplo de esto es la decisión tomada por el Consejo Nacional de Seguridad que decidió que “la seguridad nacional de Estados Unidos requiere la cancelación inmediata, por tiempo indefinido, de los envíos de EE.UU. a la Unión soviética y a sus satélites de todos los productos que son críticamente escasos en Estados Unidos o que pudieran contribuir al engrandecimiento del 1

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ayudar a la recomposición de los aliados. En segundo lugar, frenar el planteado avance soviético sobre diversas aéreas que aun no estaban dentro de su esfera de influencia (en un primer momento, la parte occidental de Europa, luego, el mundo). Y finalmente, esperar a que la visión expansionista soviética se atempere con el tiempo hasta el punto de poder convivir pacíficamente con EEUU. Como consecuencia de la postura expuesta en el párrafo precedente, la primera de las tres empresas de importancia que definieron la respuesta norteamericana a la política del soviet, fue la Doctrina Truman y el anuncio de la ayuda militar y económica a Grecia y Turquía, seguida muy pronto por el Plan Marshall. Dos años más tarde, la ecuación termina de cerrar con la formación de la OTAN en 1949. Dicha alianza comienza a perfilarse gracias a la amenaza percibida por parte de la administración Truman, sobre todo luego de que en 1948 los comunistas se hagan con el poder en Checoslovaquia. Esta situación acrecentó el desconcierto y la sensación de que la ayuda económica debía estar acompañada de medidas militares para refrenar cualquier tipo de “avance rojo”, especialmente en zonas europeas, dando un primer paso en la celebración del Pacto de Bruselas o de la Unión Occidental. Firmado por Francia, Inglaterra y Benelux, esta iniciativa “seguía el modelo del Tratado americano de Río, que contemplaba una respuesta automática y armada de todos los miembros en caso de un ataque dirigido a cualquiera de ellos” (HERNÁNDEZ HOLGADO, 2000, pp. 29-30). Naturalmente que una acción de este calibre estaba respaldada por Washington que se apresuró a mostrarse a favor del mismo 2. El próximo paso para la instauración de una alianza que vincule ambas orillas del Atlántico Norte se dio de inmediato celebrándose reuniones entre los futuros Estados

potencial militar soviético”. Al mes siguiente la orden se amplió hasta cubrir elementos que no tenían una implicancia militar directa, lo cual, deja ver que la contención se vivió también en la economía. DEIBEL, Terry L. y GADDIS, John L. (1986) p. 113. 2 Como bien lo cita el autor, el presidente Truman declaró ante el congreso americano: (…) los Estados Unidos proporcionarán a las naciones libres, por los medios adecuados, el apoyo que exija la situación. Estoy seguro de que a la decisión de los países libres de Europa de protegerse a sí mimos corresponderá una igual decisión por nuestra parte de ayudarlos en esa protección. 17 de Marzo de 1948, mismo día en que se aprobó el Pacto de Bruselas. HERNÁNDEZ HOLGADO, Fernando (2000) p. 30. 3

miembros, sobre todo entre Inglaterra, Francia y las potencias norteamericanas, que iban a llevar directamente al Tratado de Washington, firmado el 4 de abril de 1949. Carta constitutiva, el Tratado de Washington: Desde el punto de vista del Derecho Internacional, la alianza se circunscribe a la Carta de las Naciones Unidas, más precisamente al artículo 51 de ésta, el cual reconoce el derecho de legítima defensa individual ó colectiva3, quedando la OTAN dentro de dicho apartado legal, de hecho, en el artículo 5° del Tratado de Washington se lo menciona expresamente: “Las partes acuerdan que el ataque armado contra uno de sus miembros (de la OTAN) en Europa o Norte América se deberá considerar como un ataque contra todos ellos y, en consecuencia, éstos acuerdan que si dicho ataque ocurriese, cada uno, en el ejercicio de su derecho individual o colectivo de auto-defensa reconocido por el Articulo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, asistirá a la o las partes atacadas, adoptando seguidamente, de manera individual y en concordancia con las otras partes, las medidas que considere necesarias, incluido el uso de la fuerza armada para restaurar y mantener la seguridad del área del Atlántico Norte4”. Así mismo, se define el área afectada por las obligaciones que establece el tratado, estas son los territorios nacionales de los Estados firmantes, el territorio de Argelia (en ese

Artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas: “Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarán en manera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer en cualquier momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales”. CARTA DE ONU (1945). 4 Traducción propia. En su versión original: The Parties agree that an armed attack against one or more of them in Europe or North America shall be considered an attack against them all and consequently they agree that, if such an armed attack occurs, each of them, in exercise of the right of individual or collective self-defense recognized by Article 51 of the Charter of the United Nations, will assist the Party or Parties so attacked by taking forthwith, individually and in concert with the other Parties, such action as it deems necessary, including the use of armed force, to restore and maintain the security of the North Atlantic area. OTAN (1949). 3

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entonces bajo jurisdicción francesa 5) y cualquier otro territorio que esté bajo jurisdicción de alguno de los firmantes y que se encuentre en el Océano Atlántico (al norte del Trópico de Cáncer)6. Finalmente, otro punto de interés es el que reconoce la primacía del Consejo de Seguridad, al que la alianza se subordina en la mantención de la paz y la seguridad internacional. Objetivos de la alianza: Para comenzar, hay que considerar que, como es natural en organizaciones de larga data, sus objetivos van a cambiar, evolucionar y complejizarse a medida en que ésta encara nuevas circunstancias y situaciones. En un primer momento los firmantes del Tratado de Washington de 1949, en su preámbulo se declaran “decididos a salvaguardar la libertad, la herencia común y la civilización de sus pueblos, fundadas en los principios de democracia, libertades individuales e imperio de la ley, todo esto mediante la unión de sus esfuerzos (de los Estados miembros) para su defensa colectiva y la conservación de la paz y la seguridad”. Sobre estos “fines generales”, como los denomina Diez de Velazco (2008 pp. 511512), el autor reconoce ciertos “fines específicos”, los cuales se encuentran dispuestos en el articulado del ya citado documento fundacional. Así, en el artículo primero se establece el principio de “arreglar por medios pacíficos las diferencias internacionales en que los miembros de la alianza pudieran verse envueltos, así como abstenerse en sus relaciones internacionales de recurrir a la amenaza en el uso de la fuerza de modo incompatible con los propósitos de las Naciones Unidad”. El segundo de estos fines es la eliminación de cualquier conflicto en políticas económicas que pueda llegar a enfrentar a los miembros. Esto no solo en pos de la pacificación de las relaciones (por la prevención contra enfrentamientos económicos que devengan en militar) sino también como un intento de “paliar las disparidades económicas que impiden a los países menos desarrollados del Pacto a contribuir adecuadamente al esfuerzo defensivo común”. Finalmente, bajo la iniciativa de OTAN, se establece un mecanismo de consultas que permite mejorar y agilizar las relaciones entre la alianza, sus miembros y los socios de 5 6

Dicho territorio permanecería bajo la OTAN hasta el 3 de julio de 1962. Artículo 6° de Tratado de Washington de 1949. OTAN (1949). 5

la misma, y que permite detectar amenazas y establecer líneas de acción contra ellas. En la actualidad, la amenaza proviene de múltiples puntos. Según Manuel Diez de Velazco (2008, p.514) al haber desaparecido el Pacto de Varsovia, la razón de ser de la alianza (es decir, la “inseguridad” que da sentido a la existencia) se localiza en fenómenos de nuevo cuño como son el crimen internacional, los problemas de abastecimiento de recursos vitales, el movimiento incontrolado de grupos muy numerosos y, especialmente, el terrorismo al cual se le declara la guerra total a posteriori de los atentados del 11-S, pero iremos ocupándonos de éstos temas en secciones siguientes. Por lo pronto iniciemos con un tema clave: el Concepto Estratégico. Construyendo la agenda de la OTAN: ¿Qué es el Concepto Estratégico de OTAN? Ya con la creada OTAN, se presentaba el desafío de establecer, y mantener, una agenda acorde a la realidad internacional. Es con esta finalidad que la alianza va a evolucionar conforme vaya avanzando la Guerra Fría y seguirá haciéndolo luego de que ésta haya terminado. Con semejantes objetivos, el Concepto Estratégico fue un fiel reflejo de los avatares y cambios producidos en el pasado. El Grupo de Trabajo sobre el Concepto Estratégico de la OTAN del Real Instituto Elcano (2010, p. 3) define al Concepto Estratégico como “el documento donde se expone la forma en la que la Alianza empleará sus capacidades políticas, militares y de diplomacia pública para afrontar las amenazas y riesgos y aprovechar las oportunidades de un período histórico”. Por su parte, el Comandante de la Armada Española, Santiago Acosta Ortega (2009, p. 78) analiza los cambios del concepto estratégico entendiendo a éste como la visión dinámica y operacional de su Tratado Fundacional, así, “mientras el Tratado de Washington es un documento genérico que establece cuales son los valores fundamentales (democracia, libertad individual, imperio de la ley, instituciones libres) a salvaguardar, el Concepto Estratégico debe interpretar las circunstancias geopolíticas concretas, definir cuáles son las amenazas o los riesgos, y cuáles pueden ser sus implicaciones militares ”. Siguiendo la línea que traza el precedente párrafo, se puede diferenciar claramente entre la postura de la OTAN mientras duró la Guerra Fría y el cambio que experimentó una 6

vez terminado el conflicto. En el primer momento, con la presencia del enemigo soviético, y su consecuente amenaza, los esfuerzos estaban dirigidos a defenderse de un enemigo fácilmente identificable, estableciendo líneas de acción para preparar la defensa militar en unas áreas geográficas dadas. Estos esfuerzos estaban basados en el principio de disuasión, haciéndose necesaria la mantención de un contingente bélico lo suficientemente poderoso como para frenar cualquier intento por parte del bando contrario, lo que convertía a la alianza en defensiva (ACOSTA ORTEGA, 2009, p. 78). También es necesario notar que la presencia de conflictos en el seno de la alianza es una consecuencia directa de distintos puntos de vista que defienden cada uno de los Estados parte, con lo cual, mencionaremos someramente los Conceptos Estratégicos al tiempo que comentamos los conflictos que se fueron produciendo. Los primeros cuatro, que se corresponden al período de Guerra Fría son: el DC 6/1 (1949), el MC 3/5 (1952), el MC 14/2 (1957) y el MC 14/3 (1967). El primero de ellos, el DC 6/1, fue elaborado durante el mes de octubre de 1949. Gregory Pedlow considera que su principal objetivo fue “acompañar los esfuerzos en el mejoramiento económico (tanto material como humano) con el uso de una fuerza militar” (Pedlow, pp. 12-13). Así, cuando el documento brega por el “uso de la fuerza militar”, no deja nada a discreción del lector, directamente se hace referencia a las fuerzas aéreas, navales y marítimas, psicológicos y, finalmente, al uso del armamento atómico (que sería especial responsabilidad de EEUU). Finalmente, se hace referencia a la necesidad de compartir la carga militar llamando a que todas las naciones parte de la alianza contribuyan al refuerzo defensivo. Esta postura, que se puede considerar drástica, surge desde la siguiente lectura: USA consideraba que la URSS era superior en recursos militares convencionales, de ahí la importancia del átomo en la estrategia, que se tornaría en disuasoria. Para 1950, tras la invasión de Corea del Norte sobre su homónimo del sur, los miembros de la OTAN temen la influencia que la URSS podía llegar a significar para la parte oriental de Alemania (que en un caso hipotético arremetería contra la parte occidental). Juntamente se comienza a perfilar el nuevo Concepto Estratégico, el MC 3/5 7

(1952). En este documento, se revisan las nuevas realidades que aportan las situaciones internas de los nuevos miembros de la alianza (Grecia y Turquía). Así mismo, se busca la reestructuración de la alianza, oficializando el organigrama más compacto y centralizado que se venía desarrollando. En lo estratégico se pone mayor acento en las capacidades nucleares, considerando que en caso de desatarse una guerra, el núcleo duro (hard core) de las fuerzas convencionales provendría de Europa, planteando una defensa en cuatro fases (Pedlow, pp. 13-14). No obstante, en lo ideológico resulta ser una continuación del anterior CE. Para 1957 varios acontecimientos de relevancia habían ocurrido en el plano internacional: URSS estaba produciendo armamento atómico en gran escala, la administración Eisenhower había iniciado el New Look buscando mantener la primacía atómica, Alemania Occidental se había incorporado a la alianza y, no menos importante, la Crisis del Canal de Suez había terminado en un regaño de Washington a París y Londres. Todos estos estímulos se ven contenidos en el nuevo CE: el MC 14/2. Éste se recuerda por plantear la “represalia masiva”: cualquier ataque del Kremlin a cualquiera de los aliados, sea éste ideológico, convencional ó nuclear, desencadenaría un contraataque generalizado contra toda la URSS (Pedlow, p. 20). Naturalmente, las armas atómicas no quedaban fuera de la ecuación y con lo que a los miembros respecta, quedaba “desaconsejado” actuar por fuera de OTAN (en clara alusión al capítulo de Suez). Luego de la Crisis de los misiles cubanos (1962) y el establecimiento de la Mutua Destrucción Asegurada (gracias al desarrollo de la tecnología balística soviética, que ya contaba con misiles intercontinentales) Washington se sintió más amenazado que nunca, es así que en 1964 se aprueba el último de los CE de la Guerra Fría, el MC 14/3. Éste resulta ser mucho menos dramático hacia los eventuales ataques -no nucleares- soviéticos, “estableciendo un abanico de respuestas ante cualquier nivel de agresión o amenaza de agresión” (Acosta Ortega, 2009, p. 78). La nueva concepción estratégica se conoció como de “respuesta flexible” y buscaba la disuasión del agresor más que su total aniquilamiento. La paridad de poder entre los púgiles se mantuvo hasta la administración Reagan qué, con una política de re militarización, desequilibró la balanza a favor de USA. Éste

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hecho sumado a la apertura democrática y económica de URSS dio como resultado la implosión soviética que da por finalizada a la Guerra Fría. Un nuevo horizonte para la OTAN, el fin de la Guerra Fría: Si hay un testimonio que da cuentas de la angustiante situación soviética durante sus últimos años, este es el discurso de renuncia del único presidente de la Unión Soviética, Mijaíl Gorbachov (del 25 de diciembre de 1991). En éste acto, el principal funcionario del Kremlin, realiza una revisión de las condiciones de atraso y desventaja que el pueblo soviético tenía con respecto a occidente. Dentro de dichas criticas, reconoce las condiciones desventajosas en las que la sociedad se desarrolla: “La sociedad estaba asfixiada por las tenazas de un sistema burocrático y autoritario. Condenada a servir al discurso ideológico y a soportar la terrible carga de la carrera armamentista, hasta el borde de su capacidad”. En el mismo documento también se brega por la llegada de la democracia y sus beneficios, como el libre mercado: “Se abrió camino a las transformaciones democráticas. Se hicieron realidad las elecciones libres, la libertad de prensa, la libertad de conciencia, organismos de poder representativos y el multipartidismo. Los derechos humanos han sido reconocidos como principio máximo. Comenzó el avance hacia una economía mixta, consolidando la igualdad de todas las formas de propiedad”. Así, el mencionado acto pone fin no solo a una confrontación que acompañó la casi totalidad de la segunda mitad del siglo XX, sino también a una forma de hacer política, a una noción de Estado que se planteaba como alternativa a la postulada por Washington, un discurso que marcó el inicio de una nueva etapa: la estadounidense. No obstante, el deterioro de la URSS se venía evidenciando desde hacia prácticamente un lustro y es en 1989 cuando el autor Pereira Castañares encuentra un momento crítico. Dos eventos históricos se identifican: el primero, en noviembre, con la apertura del Muro de Berlín, desapareciendo así uno de los símbolos más triste e icónicos del conflicto Este-Oeste. El segundo, en diciembre, es la reunión entre los presidentes Bush y Gorbachov en la isla de Malta en donde se vaticina el fin del conflicto. Para 1990, fuimos testigos de otro paso de gigante hacia la pacificación del conflicto, que es la reunificación de Alemania. Finalmente, ya en 1991, en abril, en un acto formal, se disolvía el Pacto de

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Varsovia, extinguiéndose así la tradicional enemistad entre alianzas (por la ausencia de una)7. Todos estos hechos históricos pusieron sobre la mesa la pregunta sobre el destino de la OTAN, que sin su contra parte (el Pacto de Varsovia) y sin la amenaza del ataque soviético, parecía destinada a la extinción, pero bien sabemos que tal cosa no ocurrió. ¿Qué pudo haber salvado a la Organización? Conceptos estratégicos de la posguerra fría: Para inicios de la década del noventa, OTAN se replantea como organización. De esta manera en 1991 se celebra la Cubre de Roma desde donde nace el primer Concepto Estratégico de la posguerra fría. Según Acosta Ortega (2009, p. 79.) “el Concepto constataba los cambios experimentados en el entorno estratégico internacional y establecía una serie de posibles respuestas”, las cuales enfrentaban amenazas y riesgos planteados desde múltiples direcciones y formas. Según el mismo autor, cuatro eran las misiones principales de la OTAN: 

Proporcionar una de las bases fundamentales para un entorno de seguridad estable en Europa.

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Servir como un foro transatlántico para permitir a los aliados discutir cualquier tema que afectase a sus intereses vitales.

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Disuadir y defender contra cualquier agresión exterior en territorio de cualquier Estado miembro y,

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Preservar el equilibrio estratégico de Europa. De esta forma, El NSC/91 (nomenclatura que se atribuye al New Strategic Concept

1991) tiene un rol muy importante en el proceso de aggiornar la alianza a un mundo unipolar enfrentando diversos desafíos: ausencia de enemigo, necesidad de abandonar las medidas militares automáticas (sobre todo defensivas) y la disyuntiva de qué hacer ante el vacío de poder que dejó a su paso la desaparición de URSS. El primer tema se solucionó de 7

PEREIRA CASTAÑARES, Juan Carlos (2001) pp. 440-441. 10

la siguiente forma: la OTAN estaría habilitada para actuar frente a cualquier tipo de situación que pueda ser percibida como amenazante por cualquiera de los miembros 8. El segundo punto entiende que, aunque sea improbable un ataque convencional contra la alianza, hay otros peligros, menos sutiles pero igual de letales, que hace falta enfrentar 9. Finalmente, con este CE se da inicio a una etapa expansiva en la que la influencia se proyectó sobre el extinto bloque comunista, hacia el Este10 para luego seguir hacia el Sur. Para 1999 en la cumbre celebrada en la ciudad de Washington, los días 23 y 24 de abril, se reformula el Concepto Estratégico una vez más. En éste caso, se brega por mantener la “defensa colectiva,

reforzar el acoplamiento transatlántico y asegurar el

equilibrio que permita que los aliados europeos asuman mayor responsabilidad” (FASOC, 1999, p.24.) sin olvidar el principal propósito y la idea motor de la alianza que es la salvaguarda de la libertad y la seguridad de sus miembros. En la nueva versión - que paso a llamarse NSC 99 - las tres primeras misiones del Concepto Estratégico se mantienen (Seguridad, Consulta, Disuasión y Defensa) y se aplican al área “Euro-Atlántica11”, formalizándose la primera extensión del área de interés de la alianza, planteándose dos nuevas misiones fundamentales (se suman a las anteriores): 

Manejo de la Crisis: significa estar preparados, caso a caso y por consenso, de conformidad con el artículo 7 del tratado de Washington12, para contribuir a la prevención eficaz de conflictos y vincular activamente en la administración de crisis, incluyendo operaciones de respuesta a las crisis.

Félix Arteaga postula éstos puntos como el abandono de la lucha contra una “amenaza” para enfrentar un “riesgo”, mucho más vago en su definición. 9 El nuevo objetivo de la OTAN se comienza a perfilar haciendo uso de un nuevo concepto de Seguridad Humana, más amplio y menos ligado a la visión clásica que liga “seguridad” con “poder estatal”. 10 Con la creación de la Alianza para la Paz (PfP, por sus siglas en ingles). 11 Con ésta se supera la jurisdicción “regional” sin llegar a lo “global”. 12 Artículo 7: El presente Tratado no afecta, ni se podrá interpretar que afecte de modo alguno, a los derechos y obligaciones derivados de la Carta para las partes que son miembros de las Naciones Unidas, ni a la responsabilidad primordial del Consejo de Seguridad en el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales. OTAN (1949) 8

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Asociatividad: Para promover partenariados de amplio rango, cooperación, y dialogo con otros países del área Euro-atlántica, con la aspiración de incrementar la transparencia, la confianza mutua y la capacidad para la acción común de la alianza. En paralelo a estas nuevas tareas auto atribuidas, la alianza reformó su estructura

incluyendo el concepto de “Fuerza de Tarea Conjunta Combinada (CJTF), la creación de medios para permitir el despliegue rápido de las fuerzas para la gama completa de misiones de la alianza, y la construcción de la identidad Europea para la Seguridad y la defensa (ESDI) dentro de la alianza” (FASOC, 1999, p.26). Respaldándose así la identidad europea de seguridad y defensa, en otras palabras, se busca asegurar la presencia de aliados fuertes que puedan secundar los esfuerzos bélicos de las tropas americanas. Según Joana Abrisketa (2005, p.4), es a partir de éste Concepto Estratégico que se oficializa la Intervención Humanitaria unilateral de parte de OTAN. La intervención de Kosovo, protagonizada por la misma alianza y en el mismo año (1999) para proteger a los albanokosovares del régimen de Slobodan Milosevic, será la prueba piloto para estas nuevas misiones. Todo parece indicar que con el nuevo concepto, la alianza pasa de tener una postura defensiva a una interventora, asumiendo como misión esencial asumir la “defensa de los valores democráticos dentro y fuera de su frontera, incluyendo en sus cometidos la lucha contra el genocidio, el terrorismo y las armas de destrucción masiva ”. Finalmente, cabe mencionar dos iniciativas que tienen lugar entre los conceptos de 1991 y 1999, la llamada Asociación para la Paz (APP, de ahora en adelante) y el Dialogo Mediterráneo (MD, como se lo suele encontrar por sus siglas en inglés). La primera conforma un esfuerzo destinado a consolidar la solidaridad y cooperación entre los miembros del extinto Pacto de Varsovia y la OTAN. La APP fue una iniciativa de Estados Unidos que con el desarrollo de la década del noventa pudo atraer hacia la alianza atlántica a varios Estados del ex bloque soviético, como: Albania, Bulgaria, Croacia, República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia. La segunda es el comienzo de los partenariados por fuera de Europa y sirvió para proyectar el área de influencia de la alianza a las costas africanas del Mar Mediterráneo.

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Un nuevo Concepto Estratégico en un nuevo milenio: Para 2001 se produce uno de los acontecimientos que va a marcar a fuego el destino de la Política Exterior norteamericana, y por ende, el de la OTAN, estamos hablando de los atentados terroristas acaecidos el día 11 de septiembre en múltiples puntos del territorio estadounidense. Sin entrar en detalles innecesarios a los fines del presente trabajo, Washington atribuyó la autoría de los ataques a células terroristas de Al-Qaeda. De esta manera, la guerra contra el terrorismo de George W. Bush va a ir obteniendo peso en la agenda de la alianza atlántica hasta oficializarse en el Concepto Estratégico de 2010. Sin embargo entre los dos conceptos (1999 y 2010) se fueron celebrando numerosas cumbres que trataban el tema. La primera se celebro el 20 y 21 de noviembre, en la ciudad de Praga (capital de uno de los recientemente incorporados miembros de la alianza, la República Checa). La misma estuvo planteada originalmente para decidir nuevos candidatos para su adhesión a la alianza, sin embargo, el terrorismo terminó siendo su mayor issue. Ya en el entonces vigente Concepto Estratégico del 99´se reconocía al terrorismo y a la propagación de armas de destrucción masiva (ADM) como “graves amenazas para la paz, seguridad y estabilidad, que pueden poner en peligro la integridad territorial de los Estados” (CARACUEL RAYA, 2002). Es entonces entendible que tras los atentados del año anterior se plantee al terrorismo como el enemigo fundamental. Más aún, lo no convencional de la nueva amenaza (que no tenia referencias geográficas claras ni un accionar típico) justificaban otros dos puntos: la expansión de límites geográficos en el accionar de OTAN y la importancia de la actuación preventiva anunciándose la “determinación de prevenir ataques terroristas actuando militarmente contra aquellos grupos y países que los protegen” (CARACUEL RAYA, 2002). En 2006, se produce en Riga (Letonia) una nueva cumbre en la que se aprueba una Directiva Política General que debía proporcionar el marco y la dirección política para la transformación de la OTAN en los venideros años. Naturalmente, se continúa con la línea trazada en Praga: la amenaza del terrorismo y la propagación de ADM, siguen siendo temas fundamentales. Así con el año 2009, durante la Cumbre de Estrasburgo-Kehl, se anuncia la futura redacción del actual Concepto Estratégico de la alianza. También, durante esta 13

reunión Francia retoma formalmente su lugar en la estructura militar (el comando integrado) de la alianza, superándose definitivamente la crisis que había protagonizado el gobierno de De Gaulle en la década del 60, sin embargo, el cambio no fue demasiado grande, puesto que el país galo ya venía colaborando activamente en las operaciones de la OTAN desde hacía años. El último y actual Concepto Estratégico de OTAN: Los días 19 y 20 de noviembre del año 2010 se gesta en Lisboa el actual Concepto Estratégico de la alianza. En dicho documento se reafirman los viejos principios que mueven a la organización, tales como libertad individual, democracia, derechos humanos y el imperio de la ley. Así también reconoce el respeto profesado hacia las Naciones Unidas y su carta fundacional. Todo lo anterior en el marco de sus objetivos, que se pueden diferenciar en varios “núcleos de tareas” (core tasks). 

Defensa colectiva: los miembros de la OTAN se prestaran asistencia mutua cuando uno de ellos sufra un ataque, de acuerdo con el Artículo 5 del Tratado de Washington.

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Manejo de Crisis: dadas las capacidades de la alianza, la OTAN intervendrá en el manejo de situaciones (pre, durante y posterior a su estallido) que puedan devenir en una situación de crisis amenazante para sus miembros.

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Cooperación en seguridad: toda amenaza, o situación que pueda llegar a repercutir en tal, que se dé en el territorio de la alianza ó por fuera de este, es materia de interés y preocupación de la OTAN. De esto se plantea la cooperación en la regulación y desarme de armamentos convencionales y nucleares. Con dichos fines se mantiene la abertura a la incorporación de nuevos miembros. (OTAN, 2010-a, p. 7). En definitiva, los objetivos principales no fueron afectados por el nuevo concepto.

Sin embargo, haciendo caso de las Cumbres celebradas durante la década anterior, se reformula lo que se entiende por “amenaza” y “territorio”. Dentro del primer punto, se reconoce que la amenaza de fuerzas convencionales ya no es tal en el territorio europeo, 14

pero que, el resurgimiento de la misma no puede ser ignorado y por tal motivo la regulación de armamentos sigue siendo un objetivo para los años venideros. La amenaza que supone el terrorismo hace su aparición oficial en el Concepto Estratégico de la alianza, considerándose que no solo se trata de un peligro ubicado en otros países, sino que también pueden encontrarse células terroristas al interior de los Estados miembros, con lo cual la cooperación vuelve a ser enfatizada como necesaria. Otras amenazas que se contabilizan son: terrorismo, extremismo, narcotráfico o trata de personas. Una novedad es el papel del ciber-terrorismo, el cual se vuelve una amenaza mayor a medida que evoluciona la tecnología de comunicación. Dicha situación afecta a los agentes públicos y privados dentro del territorio de la alianza. Y finalmente, una preocupación que ya venía haciendo su aparición en anteriores cumbres es la que tiene que ver con la materia energética involucrando su extracción y su correcta distribución a los miembros. Con lo que respecta al “territorio” de interés de la alianza, éste se extiende. Haciendo caso de anteriores cumbres y Conceptos Estratégicos, en la versión del 2010 se realiza un expreso llamado a la cooperación y coordinación de operaciones entre la OTAN, otros Estados y los diferentes Organismos Internacionales que cumplan roles ligados a la seguridad. En éste mismo sentido, se recurre a los partenariados de la alianza, haciéndose referencia a los Estados de la Asociación para la Paz, los Estados del Dialogo Mediterráneo y en especial a la Unión Europea, con la cual la alianza comparte la mayoría de sus miembros. Una última prolongación de la zona de influencia se puede percibir con la Iniciativa de Cooperación de Estambul (con orígenes en el año 2004 y con un carácter similar al del Dialogo Mediterráneo). El presente a partir de los Conceptos Estratégicos: A lo largo del artículo hemos visto cómo evolucionó hasta la fecha el Concepto Estratégico de OTAN, pero nosotros nos preguntamos por lo que se puede esperar, el futuro

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de la organización13. Para ello considero que es importante teorizar un poco sobre los puntos sobre los que ha ido evolucionando el CE hasta el presente la alianza. Lo primero a mencionar es que la OTAN no es un ente que se encuentre aislado de todo lo que le rodea, todo lo contrario, tal y como sucede con los Estados, la alianza del norte es totalmente permeable a su entorno (por su naturaleza de “alianza”, también está permeada al entorno de sus miembros). Cambios fuertes en él suponen cambios fuertes en ella. El segundo punto a mencionar es que como organización, ésta desarrolló su propia lógica, con una cuasi-identidad14 y, especialmente, objetivos que se han ido modificando. Finalmente, la relación entre los miembros/asociados y la territorialidad de la alianza (que parece frenar su expansión y su zona de operaciones a limites más o menos establecidos15) obligan a considerar el crecimiento en el numero de Estados que forman parte de ella. En este punto es menester mencionar que la estructura de la alianza es parte importante del análisis de la evolución de la OTAN. La misma persigue un único objeto: el afán por mantener un alto grado de funcionalidad, de ahí el downsizing que fue experimentando (con la reducción de los Mandos Europeos, la reorganización de los comités, etc.) Pero, considerando el objetivo del trabajo, un análisis profundo de la evolución de la estructura no es necesario. Dicho lo anterior, estamos en condiciones de abordar al CE, y a la OTAN haciendo uso de los tres puntos expuestos: Entorno: Naturalmente que tras seis décadas de historia, el contexto internacional en el que se encuentra ha cambiado drásticamente. Pero, no hubo mayor cambio para la alianza que el de la desaparición de la URSS. El fin de la Guerra Fría supone un hito clave en la vida de OTAN: ésta había sido pensada, creada y promocionada como el “escudo anti soviético” que frenaba las pretensiones de Moscú sobre la Europa libre, pero ¿podría sobrevivir a la

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Sin llegar a la futurología. Se trata del futuro pronosticable para la organización que no pretende para sí ser una predicción. 14 Deudora de su pasado de Guerra Fría y de su especial relación con Estados Unidos. 15 Con lo que respecta a la aceptación de nuevos miembros plenos, éstos tienen que ser “Estados europeos que esté en condiciones de favorecer el desarrollo de los principios del presente Tratado y de contribuir a la seguridad de la región del Atlántico Norte…” (Artículo 10 del Tratado de Washington, 1949) 16

extinción de su antagonista? La respuesta fue muy positiva, la OTAN persistió y con la necesidad de justificar su existencia, amplió lo que entendía por “seguridad”. Con ésta acción, la organización se abría de lleno al contexto, sensibilizándose para identificar al nuevo enemigo que ocuparía los zapatos que había dejado la amenaza residual soviética. A día de hoy, no existe un enemigo que contenga en sí las características de la URSS (que prometía la destrucción mutua, con un territorio claramente demarcado y un accionar esperable) y la búsqueda en su entorno de riesgos que puedan devenir en amenazas continua estando presente. Objetivos: Sumamente asociado con lo anterior, nuevamente encontramos en el fin de la Guerra Fría un cambio que no se puede ignorar. Previo a ésta, el objetivo era claro, garantizar la supervivencia de la democracia, la libertad, el imperio de la ley (encarnado en el mundo occidental) a través de una táctica de disuasión (lógica, si consideramos que entre las dos superpotencias se habían garantizado la mutua destrucción nuclear). Por otro lado, con la nueva etapa, los objetivos no son tan claros. Lo primero que se trató de hacer es asegurar la supervivencia de la alianza (cosa que no fue fácil pues sin URSS nada ponía en riesgo a la “forma de vida occidental” 16). Lo siguiente, fue ampliar lo entendido por “seguridad” buscando mantener la estabilidad al interior del continente, la defensa colectiva (surgiendo la “indivisibilidad de la seguridad” (ARTEAGA, 2010, p. 4.)) y la gestión de crisis en tiempos de paz. Para las ultimas fue necesaria la “Fuerza de Tarea Conjunta Combinada (CJTF)” que funcione como grupo de acción rápida. A día de hoy, la indefinición de una amenaza para la OTAN se encuentra en el catálogo de riesgos que se perciben en el entorno: Terrorismo, ciber-terrorismo, narcotráfico, trata de personas, movimiento masivo de personas (provocado por múltiples factores), el aseguramiento de la energía y, una acción que genera mucha polémica, la intervención militar con fines humanitarios para garantizar el respeto a los Derechos Básicos del Hombre. Este tipo de justificación fue utilizada en las operaciones Allied Force

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democracia, la libertad el imperio de la ley. 17

(contra Serbia en 1999) y Unified Protector (contra Libia en 2011) y configura el unico riesgo que no es directamente transnacional17. Miembros/Asociados: Finalmente, la cantidad de Estados miembros ha ido en constante aumento. Desde las primeras incorporaciones de la OTAN, que sumaba Estados europeos como miembros plenos, hasta la creación de los partenariados (APP, MD, y la Iniciativa de Cooperación de Estambul) hay una historia de crecimiento numérico. Considero que la razón detrás del hecho va cambiando a medida que evoluciona la organización: En un primer momento, lo que se buscaba era reforzar y expandir la zona anti soviética, éste periodo abarcó toda la Guerra Fría y fue el de menor crecimiento, solamente se suman cuatro Estados. En un segundo momento, lo que se trató de hacer era ocupar el vacío que dejó a su paso la desaparición del Pacto de Varsovia. El mismo se establece desde principios de 1990 y fue perdiendo ímpetu a medida que nos acercamos a 2004 con la “quinta expansión de OTAN”18. Luego de ésta, las alternativas post soviéticas en Europa se fueron agotando y con ellas, las posibilidades de incorporar a un nuevo ex Estado satélite. Finalmente, durante el segundo momento de expansión numérica surgen los partenariados. Según lo que estipula el Tratado de Washington de 1949, la OTAN no puede extenderse más allá del territorio Europeo. Esto significa que hay ciertos miembros que no pueden estar incluidos en la alianza. Para éstos, se han creado diferentes mecanismos de consulta y organizaciones paralelas que mantienen un contacto directo con los aliados: la Alianza Para la Paz, el Dialogo Mediterráneo y la Iniciativa de Cooperación de Estambul. Dichas asociaciones dan a la OTAN la capacidad de extenderse de manera paralela más allá de las fronteras de Europa.

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Aunque cada uno haya provocado fenómenos trasnacionales como el movimiento masivo de personas y refugiados, el tráfico de armas, y en el caso de Libia, la interrupción del flujo de petróleo a los países centrales de Europa. 18 Que suma a Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania y Rumania. 18

Conclusiones: ¿Qué se puede esperar de la OTAN? Antes de iniciar con la sección quiero reiterar que el espíritu del trabajo no es la predicción sino el pronóstico el cual fue basado en un método y en un pasado que arroja algunas pautas que nos servirán. Dicho lo anterior, estamos en condiciones de proceder. Lo primero a decir es que la OTAN se encuentra en constante contacto con su entorno y es éste el que le provee de “razón de ser” (en sus orígenes fue URSS, luego es un espectro difuso de situaciones que resultan ser más o menos amenazadoras) pero bien decíamos antes “cambios fuertes en él (el entorno) suponen cambios fuertes en ella (la OTAN)”. Así, en el pasado, dos situaciones fueron lo suficientemente “fuertes” como para provocar cambios fundamentales: el fin de la Guerra Fría y los atentados del 11-S. Cada uno aportó nuevos desafíos y provocó cambios más o menos profundos. Desde lo anterior se puede desprender la primera conclusión: en tanto y en cuanto no haya un cambio relevante en el entorno no habrá necesidad de reformular a la OTAN. El cambio al que estoy haciendo referencia es la aparición de una nueva amenaza, algo que desactualice el accionar que presenta hoy por hoy la organización, a lo cual se pueden esperar dos escenarios diferentes: El primero, y menos probable, es el surgimiento de un poder estatal que amenace a los aliados19 de una manera similar a como lo hizo URSS. Hoy día, esta posibilidad es sumamente remota por las características de la organización atlántica, ésta no solo reúne en sus manos el mayor poder armamentístico sino que también proclama actuar en nombre de valores occidentales y democráticos. Ser enemigo de la OTAN a día de hoy significa estar en desventaja armada y en solitario (ya que pocos Estados reniegan abiertamente de los principios defendidos y promovidos por los aliados). Ucrania20 puedo haber generado una situación en la que Rusia se presente como el “enemigo”, pero la prudencia llevó a Washington a dilatar el conflicto. El segundo de los escenarios, que es el esperable, es el que presenta un entorno tal y como lo vemos hoy: con una multiplicidad de riesgos (trafico, terrorismo, la cuestión 19

Descartamos el surgimiento de un grupo de Estados que confronte a OTAN. Esto quedaría para una hipotética etapa posterior a la aparición de un Estado que choque a la alianza. 20 Caso sumamente complejo que involucra los intereses de Rusia y de la Unión Europea (e involuntariamente a Estados Unidos) 19

energética, etc.) provenientes de varios puntos (Estados fallidos, la zona del MENA21, etc.) ante el que se plantean diferentes objetivos. Dichos objetivos son los que ya hemos mencionado, y que a continuación transformaremos en la segunda conclusión: Frente a su entorno actual, sin una amenaza clara, OTAN seguirá enfrentando e identificando riesgos o situaciones riesgosas en los que actuar. Es así que en un futuro se esperan más acciones que empleen como casus belli al terrorismo, el tráfico, la presencia y movimientos de armas de destrucción masiva, los riesgos energéticos, y sobre todo las violaciones al Derecho Humanitario. Más allá de lo anterior, también se puede decir que su propia lógica la lleva a ser más propensa a atacar Estados considerados no democráticos (de los que encontramos una gran concentración en el MENA) tampoco hay que ignorar que en dichos Estados suelen estar presentes los riesgos a los que hacíamos alusión unas líneas más arriba. Finalmente, aventuremos una tercera conclusión que haga referencia a los miembros/asociaciones: Dada la situación actual, se puede esperar que las asociaciones de OTAN sigan prosperando. Esto se justifica a partir de lo siguiente: la falta de un freno y de una alternativa mejor. Desde la óptica de OTAN la ausencia de un poder que establezca limites o demarque una zona de influencia vuelve esperable que la alianza se extienda en dirección sur y este (llegando a África y a la zona del Medio Oriente). Por otro lado, de parte de ciertos Estados, la oportunidad de ser partner en alguno de los diálogos significa también una serie de ventajas entre las que contamos el apoyo militar, contar con el beneplácito de occidente, garantizarse cierto respeto en la propia región o formar parte de las operaciones conjuntas de OTAN (que podría ser una manera de ganar prestigio a nivel internacional22). Por lo anterior creo que el crecimiento firmemente que el crecimiento numérico entre los miembros se mantendrá. Todas estas “conclusiones” se establecen de manera probabilística tal vez, y entiendo que estamos confiando en que las variables principales del sistema internacional se mantengan ceteris paribus, pero, lo que a la fecha se puede esperar es:

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Middle East and North Africa. En el caso que se considere que una acción militar pueda elevar el prestigio nacional. 20

En tanto y en cuanto no haya un cambio relevante en el entorno, no habrá necesidad de reformular a la OTAN, al tiempo que sin una amenaza clara, la alianza seguirá enfrentando e identificando riesgos o situaciones riesgosas en los que actuar. Y, dada la situación actual, se puede esperar que las asociaciones de OTAN sigan prosperando sobre todo fuera del continente europeo.

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