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TRABAJO FIN DE GRADO
GRADO EN DERECHO
El Ministerio Fiscal en la Investigación Penal
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES DE TOLEDO Director: Juan Carlos Ortiz Pradillo Autor:
María Elia Álvarez Hernández Junio 2015
El Ministerio Fiscal en la Investigación Penal
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“Esté o no esté, me desplacen o yo me canse y decida irme, la prueba va a seguir estando". Alberto Nisman Fiscal Argentino (1963-2015)
El Ministerio Fiscal en la Investigación Penal
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ÍNDICE 1.
INTRODUCCIÓN
6
1.1.
Objeto de estudio .............................................................................................. 6
1.2.
Metodología ....................................................................................................... 7
2.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
3.
ORGANIZACIÓN DEL MINISTERIO FISCAL 3.1.
Unidad de actuación y dependencia jerárquica........................................... 18 La unidad de actuación ........................................................................... 19
3.1.2.
La dependencia jerárquica ..................................................................... 20
Órganos del Ministerio Fiscal ....................................................................... 21
FUNCIONES DEL MINISTERIO FISCAL
28
4.1.
Funciones constitucionales y legales del Ministerio Fiscal ......................... 28
4.2.
Funciones específicas en el Orden Jurisdiccional Penal ............................. 32
4.3.
Los principios de actuación del Ministerio Fiscal ....................................... 45
4.3.1.
El principio de legalidad ......................................................................... 45
4.3.1.1.
Ministerio Fiscal y principio acusatorio ......................................... 46
4.3.1.2.
Ministerio Fiscal y principio de oportunidad .................................. 49
4.3.2. 5.
17
3.1.1.
3.2. 4.
9
El principio de imparcialidad................................................................. 53
LA REFORMA DEL PROCESO PENAL 5.1.
El Ministerio Fiscal como director de la investigación penal ..................... 57
5.1.1. 5.2.
56
Argumentos a favor y en contra............................................................. 60
El Ministerio Fiscal en el Derecho comparado ............................................ 64
5.2.1.
Alemania .................................................................................................. 65
5.2.2.
Italia .......................................................................................................... 67
El Ministerio Fiscal en la Investigación Penal
3
5.2.3.
Francia ...................................................................................................... 70
5.2.4.
Portugal .................................................................................................... 72
5.2.5.
Reino Unido ............................................................................................. 74
5.2.6.
EE.UU. ...................................................................................................... 76
6.
CONCLUSIONES
79
7.
BIBLIOGRAFÍA
82
ANEXO I: Organigrama del FGE
89
El Ministerio Fiscal en la Investigación Penal
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ABREVIATURAS AA.VV.
Varios autores
Art. /s.
Artículo/s
CCAA
Comunidades Autónomas
CE
Constitución Española de 1978
CFGE
Circular de la Fiscalía General del Estado
CGPJ
Consejo General del Poder Judicial
CP
Código Penal
CPP
Código Procesal Penal
CRF
Constitución de la República Francesa
CRI
Constitución de la República Italiana
CRP
Constitución de la República Portuguesa
EE.UU.
Estados Unidos de Norteamérica
EOMF
Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal
FGE
Fiscal General del Estado
GVG
Ley Orgánica de los Tribunales alemanes
IFGE
Instrucción de la Fiscalía General del Estado
LEC
Ley de Enjuiciamiento Civil de 7 de enero de 2000
LECrim
Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882
LO
Ley Orgánica
LOPJ
Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial
LORPM
Ley Orgánica reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores
LOTJ
Ley Orgánica del Tribunal del Jurado
LRJS
Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social
MF
Ministerio Fiscal
Núm.
Número
Op. Cit.
Obra citada
P/Págs.
Página/Páginas
Ss.
Siguientes
STC
Sentencia
StPO
Código Procesal Penal Alemán
TC
Tribunal Constitucional
TJ
Tribunal del Jurado
El Ministerio Fiscal en la Investigación Penal
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1. INTRODUCCIÓN 1.1. Objeto de estudio A lo largo de las últimas décadas, como consecuencia de las numerosas reformas parciales que se han ido produciendo en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, originaria del año 1882, ha resurgido el debate sobre la idoneidad de otorgar al Ministerio Fiscal la facultad de instruir en el proceso penal, dotándolo así de un mayor protagonismo al ejercer de director en la investigación de las distintas causas penales ocasionadas en nuestro ordenamiento jurídico. Sobre esta cuestión que incidimos, encuentra sentido la realización de este Trabajo Fin de Grado, siendo una de las causas de reactivación de la cuestión el éxito logrado por nuestros vecinos europeos al adoptar un sistema donde el ejercicio de la acción penal es dirigido por el Ministerio Fiscal. Además, se estudia la importancia que supone una reforma a fondo de nuestra obsoleta Ley de Enjuiciamiento Criminal con el fin de conseguir un nuevo planteamiento del sistema de enjuiciamiento criminal distinto al que rige hoy en día. En este sentido, estoy de acuerdo con lo manifestado por ESPINA RAMOS1, quien ha mantenido en muchas ocasiones que “los cambios necesarios para llevar a cabo una reforma de estas características han de ir más allá de una mera reforma procesal, para convertirse en un verdadero cambio de paradigma”. Paulatinamente, el proceso penal ha evolucionado buscando conseguir una mejora en el sistema en cuanto a agilidad, eficacia y dinamismo, pero el relevo en la titularidad de la instrucción significaría la necesidad de realizar una serie de alteraciones profundas en el proceso penal. En este sentido, se debe atender a la Ley Orgánica 5/2000 de Responsabilidad Penal de los Menores, donde la tendencia legislativa es atribuir la instrucción en el proceso penal al Fiscal, y nos sirva como modelo ejemplar para los procesos ordinarios. No obstante y como he anticipado, gracias a las múltiples reformas parciales ocasionadas, tales como la LO 7/1988 reguladora del Procedimiento Abreviado y la última reforma del EOMF -por la Ley 24/2007, de 9 de octubre- entre otras, se ha ido
1
ESPINA RAMOS, J.A.: La instrucción por el Ministerio Fiscal: La reforma eternamente pendiente, en La Reforma de la Justicia Penal. Aspectos materiales y procesales, Ed. Lex nova, 2008, pág. 415.
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produciendo un acercamiento a tal postura que se plantea como objeto de estudio, al tiempo que se ha ido despojando del poder al Juez de instrucción. 1.2. Metodología El objetivo pretendido con la elaboración de este Trabajo Fin de Grado, como bien he explicado, encuentra su fundamento principalmente en el análisis jurídico acerca de la conveniencia de otorgar al Ministerio Fiscal la dirección de la fase de investigación penal. Así pues, iniciaré el recorrido con una exposición de los orígenes de esta institución, con la intención de mostrar cómo ha ido evolucionando la figura del Fiscal que comenzó, como veremos, siendo el encargado de defender los intereses del Fisco en el Imperio Romano, hasta convertirse en lo que es hoy en día. A continuación, indagaré en su estructura orgánica en nuestro ordenamiento, distinguiendo los principios que la regulan –unidad de actuación y dependencia jerárquica-, así como el régimen jurídico interno de dicha institución. Avanzaré profundizando en las funciones desempeñadas por el Ministerio Fiscal, primero genéricas tanto en la Constitución como en su Estatuto Orgánico, y seguidamente las específicas al proceso penal. Para ello, haré referencia a la reforma operada en su Estatuto Orgánico introducida por la Ley 24/2007, de 9 de octubre, cuyo objetivo es conceder una mayor autonomía para el manejo de sus funciones al Ministerio Fiscal; al mismo tiempo que examinaré la intervención del Ministerio Fiscal que el propio legislador ha querido concederle con las diferentes reformas legislativas efectuadas en la Ley de Enjuiciamiento Criminal y con el desarrollo de Circulares, Consultas e Instrucciones de la Fiscalía General del Estado. Además de ello, dentro de este epígrafe también haré mención a los principios de actuación del Ministerio Fiscal, como son el principio de legalidad e imparcialidad. El siguiente paso, probablemente el más importante de mi trabajo, será afrontar la reforma del proceso penal donde se analiza la constitucionalidad de la creación de un modelo procesal fundado en la figura del Fiscal como director de la investigación de las causas penales. En este sentido, he considerado oportuno hacer mención a la supresión del Juez de Instrucción –actualmente encargado de la fase de instrucción- y a la construcción de un Juez de Garantías que, supervise la nueva labor del Fiscal conferida
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con la reforma. Además, para tener una visión más amplia, nada resulta más apropiado que explicar en los Ordenamientos Jurídicos de países como Alemania, Italia, Francia, Portugal, Reino Unido y EE.UU. el rol desempeñado por el Ministerio Fiscal en la fase de instrucción. Para terminar, expondré una serie de argumentos a favor y en contra de lo que supondría la atribución de la instrucción al Ministerio Fiscal en el proceso penal, con el fin de dilucidar si finalmente resulta o no conveniente dicha atribución para el ejercicio de la acción penal. No quisiera concluir esta breve introducción sin hacer mención a las fuentes de investigación a las que he acudido para la elaboración de este Trabajo Fin de Grado. Así, como se puede observar a lo largo de este estudio, he atendido a diversas monografías de grandes autores relativas a la institución que aquí se trata; además de numerosos manuales y artículos doctrinales en revistas especializadas sobre el tema. Aparte de ello, también me he ayudado de otras fuentes de información como la web oficial del Ministerio Fiscal; la legislación específica dispuesta por la Fiscalía General del Estado en sus múltiples Circulares, Consultas e Instrucciones; así como de variada jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
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2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Resulta conveniente realizar un recorrido histórico donde se puedan observar los principales movimientos producidos hasta la instauración del Ministerio Fiscal en España. Con ello buscamos justificar y comprender los motivos y logros de esta evolución que, sin duda alguna, resulta imprescindible para la buena Administración de la Justicia, hasta llegar a su configuración actual recogida en la Constitución de 1978. Las primeras apariciones de interés por parte del pueblo en la aplicación de la justicia se produjeron en el marco de las llamadas civilizaciones clásicas, en el Derecho griego y principalmente en el Derecho romano. Ante esto, en el Imperio romano comienza a aparecer una figura conocida como advocatus fisci, abogados cuyo objetivo era defender los intereses del Fisco, es decir, sus funciones consistían en el control y recaudación, ejercitando en juicio las acciones pertinentes para la protección de estos intereses2. Sin embargo, tras la caída del Imperio romano de Occidente en el año 476, comienza un periodo de unificación política y territorial en Europa, dando lugar a la formación de los distintos Estados europeos. Durante los diez siglos que comprende la Edad Media3, el Derecho tendrá un papel importante en la consolidación del Estado absoluto. En este periodo se sucede un progresivo crecimiento del interés público en los procesos de defensa de la legalidad. Sobre la base del advocatus fisci romano4, se irán incorporando distintos contenidos de interés público a sus cargos como Procurador del Rey, de forma que la defensa de la legalidad no recaiga únicamente a la iniciativa particular. En esta etapa aparece el Procurador Fiscal, una institución donde se verá reflejado ese proceso de reconstrucción hacia la defensa pública de la legalidad. A la representación del monarca ante los Tribunales, se sumará su papel en la defensa del interés público en dos aspectos relevantes como son la administración fiscal y la represión de los delitos. El nacimiento de esta institución, supone que sin renunciar a la dualidad de partes en el proceso, ni a la imparcialidad del Juez, se sostengan los intereses de la sociedad ante los 2
RUIZ GUTIERREZ, U. “Algunas ideas sobre el origen del Ministerio Público en España”, Revista de Derecho Procesal nº3-1952, pág. 409. 3
FLORES PRADA, I. El Ministerio Fiscal en España. Tirant lo Blanch. Valencia, 1999. Pág. 51.
4
GIMENO SENDRA, V. Constitución y Proceso. Tecnos, Madrid, 1988, pág. 64: “en nuestro Derecho histórico, el Ministerio Fiscal, en primer lugar, aparece como un advocatus fisci o defensor del patrimonio del monarca, al que paulatinamente se le va incorporando la defensa del interés público”.
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órganos jurisdiccionales, además de la actividad realizada por las partes5. Además, para garantizar la citada imparcialidad del juzgador, el rey será representado por los personeros y los defensores del patrimonio en los litigios relacionados con su ámbito o patrimonio, prohibiéndose de esta forma su intervención directa. El continuo crecimiento del interés público por la promoción de la justicia, no solo de aquellos aspectos relacionados con el patrimonio, también en el ámbito criminal, buscando que se garantice la paz pública desde el poder, asegurando la persecución y castigo de los delitos; hace que se comience a vislumbrar la gestación de un cambio para la ampliación de las funciones de los Procuradores Fiscales. A partir del siglo XI comienza una etapa donde la institución jugará un papel importante en la unidad y asentamiento del poder real. A sus cargos irá añadiendo progresivamente la persecución de los delitos mediante el ejercicio público de la acción penal. Anteriormente, a pesar de sus funciones en materia criminal, la acusación seguía recayendo en manos privadas o en manos del juez encargado de la investigación6. Las referencias más destacables de las funciones de acusación penal de la organización comienzan a aparecer en las Cortes de Valladolid de 1351 y las Cortes de Briviesca de 1387. Pero no es hasta que se hace referencia a una Real Célula de Juan II, dada en Medina del Campo el 22 de febrero de 1431, cuando encontramos la función acusatoria y denunciadora del promotor fiscal tanto en el procedimiento acusatorio como en el inquisitivo, cuando el rey fuese parte. Será a partir de las Cortes de Madrid, celebradas por Juan II el 20 de marzo de 1433, cuando puede entreverse con claridad la intervención del Fiscal en los asuntos criminales. Siguiendo en la misma línea, nos encontramos con la petición 38 de las Cortes de Toledo, celebradas el 25 de septiembre de 1436, donde se aprecia la definición de promotor fiscal y sus funciones fiscales y acusatorias. En este sentido, FLORES PRADA también nos da cuenta de las peticiones en las Ordenanzas de Guadalajara de 1436; en las Cortes de Madrid, celebradas el 25 de julio de 1438; las ordenanzas de 5
FLORES PRADA, I. El Ministerio Fiscal…op. Cit., pág. 51.
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Las Partidas recogerán ya un sistema tripartito de iniciación del proceso penal que distingue la denuncia, la acusación y la iniciación de oficio por el Juez. La vía que abre la acusación se caracterizaba, a juicio de HERRERO HERRERO (La Justicia penal española en la crisis del poder absoluto, Publicaciones de la Secretaría General del Ministerio de Justicia, Madrid, 1989) por ser una institución procesal por la que el particular o el procurador fiscal iniciaban la acción penal para pedir el castigo de un determinado autor de un delito.
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Madrid de 1459, en las Cortes de Toledo, en 1462 y en las Cortes de Santa María de Nieva en 1473. Será con la finalización de la Edad Media, en 1492, con el reinado de los Reyes Católicos, cuando España avanzó hacia la formación del Estado Absoluto, instaurándose la unidad política y territorial, siendo la justicia un instrumento esencial para su mantenimiento. Para fortalecer al nuevo Estado y mostrar su autoridad, se creará una Administración de Justicia común a todo el territorio, para asegurar el cumplimiento de las leyes y reservándose el uso legítimo de la fuerza. Sin romper con periodos anteriores con la creación de un nuevo órgano, sí se establece con claridad una mejora en la organización de la institución y una mejor delimitación de las funciones de los promotores fiscales. Crecerá el número de funcionarios de la institución, incrementará su presencia en los Tribunales y se producirá un primer intento de centralización y unificación funcional. El siguiente avance en la institución se produjo por la oposición al Estado absoluto, con el surgimiento del Estado de Derecho7 tras la revolución burguesa de 1789. Con este nuevo modelo político se consigue la dependencia política, de forma que el poder surja del pueblo mediante la elección de sus representantes en el Gobierno. En el siglo XIX comienza a verse la eliminación de las funciones relacionadas con la Hacienda Pública de la organización y una estructuración en base a los principios de legalidad, imparcialidad y unidad, siempre dependiente del Poder Ejecutivo. Como resultado, aparece la primera mención al Ministerio Fiscal en el artículo 105 de la Constitución de Bayona de 8 de julio de 1808, donde se puede observar la influencia del modelo francés. Incluso el término ministerio fue tomado en nuestro país del derecho francés posrevolucionario Ministère Public, así como la alusión a su normativa como Estatuto Orgánico, que trae causa de la tradición francesa de designar así las normas referidas a determinados órganos del Estado. Sin embargo, no volverá a ser referenciado en los textos constitucionales españoles hasta la Constitución de la República Española de 9 de diciembre de 1931. A pesar de ello, en algunos preceptos de las Cortes de Cádiz, como el Proyecto de Reglamento para las Causas Civiles y Criminales de 1811 y, más tarde, el Reglamento de Audiencias y Juzgados de 9 de octubre de 1812, se puede descubrir una primera tentativa de creación de un Ministerio Público regulado. 7
Un estudio de contexto, puede consultarse en FLORES PRADA, I.: Algunas reflexiones sobre la naturaleza jurídico-política del Ministerio Fiscal en España, Boletín núm. 2084, pág. 11
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En la última de las disposiciones citadas se atribuía un papel al fiscal, aun habiendo parte acusadora, en los juicios penales y en aquellos juicios civiles que influyesen a la causa pública. El siguiente episodio mencionable se produjo durante el Trienio Liberal (1820-1823), con la elaboración del Proyecto de Código Procesal Penal de 1821. Se trataba de un proceso penal, que tomaba como modelo la legislación francesa de 1791 y el proceso penal inglés, en que la instrucción correspondía al juez y, tras el filtro del jurado de acusación, el fiscal actuaba como acusador en el juicio ante el jurado de calificación8. La implantación del Estado Liberal durante las regencias de María Cristina y Espartero (1833-1843), supuso la aparición en España de forma definitiva de la moderna institución del Ministerio Público, tras los intentos fallidos como consecuencia de los últimos coletazos del absolutismo. Este nacimiento del Ministerio Fiscal puede hallarse concretamente en el Reglamento Provisional para la Administración de Justicia de 26 de septiembre de 1835, que sería el principal texto normativo en materia procesal. Por ello, a partir de 1835, conviene destacar diversos acontecimientos en la historia evolutiva del Ministerio Fiscal. En primer lugar, merece atención la aprobación del primer Reglamento Orgánico del Ministerio Fiscal producida en el Real Decreto de 9 de abril de 1858, donde se implanta el principio de unidad de actuación, el cual define su estructura organizativa y los roles de cada uno de sus miembros. Además de ello y no menos importante, es la Ley Provisional sobre Organización del Poder Judicial de 15 de septiembre de 1870, que para favorecer la estabilidad de sus miembros implantó que el acceso a la fiscalía se realizara mediante oposición (arts. 769 y 770). Además, mantuvo el orden jerárquico de la institución conservando el principio de unidad de actuación y marcando claramente el principio de dependencia del Ministerio Fiscal respecto del Gobierno. Del mismo modo, las Leyes de Enjuiciamiento Criminal de 1872 y 1882 (en adelante LECrim), introdujeron un proceso penal de tipo acusatorio formal9 simbolizando así la codificación penal en España. Asimismo, la Ley Adicional a la Orgánica del Poder 8
Ver Crónica de la Codificación Española, Vol. 3 Procedimiento penal, Ministerio de Justicia, Madrid, 1970, págs. 29 y ss. 9
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia núm. 9/1982, de 10 de marzo, fundamento 1, en la cual el principio acusatorio formal es el resultado de la “lucha por un proceso penal público, acusatorio, contradictorio y con todas las garantías, que se inició en Europa continental hacia la segunda mitad del siglo XVIII frente al viejo proceso inquisitivo”.
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Judicial de 14 de octubre de 1882 también fue significativa porque acomodó la legislación orgánica a la codificación procesal penal. Ambas pues, tienen un carácter trascendental en el progreso del Ministerio Fiscal al establecer en un proceso penal la acusación pública, en la que la fase de instrucción viene sometida al Juez de Instrucción. En ese sentido, reviste de igual importancia el artículo 105 LECrim10, ya que es el importador del principio de obligatoriedad del ejercicio de la acción penal en España que, por influencia alemana, algunos llaman “principio de legalidad11”. Este principio prohíbe que el ejercicio de la acción penal pueda ser discrecional, es decir, no permite plantear la acusación sin sujeción a criterios de pura y estricta legalidad. Por consiguiente, el Real Decreto de 10 de marzo de 1881 y la Ley de Cuerpo de Abogados del Estado condujeron a una mayor especialización del Ministerio Fiscal y, como resultado de ello, la aludida Ley de 1885 a la que hemos hecho referencia anteriormente, unió la Carrera Judicial y Fiscal surgiendo de esta forma una estrecha relación entre la judicatura y la fiscalía. Ahora bien, el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobado por Real Decreto de 21 de junio de 1926, ha sido la principal disposición reguladora del Ministerio Fiscal hasta la elaboración del actual Estatuto Orgánico de 1981, el cual ha sido posteriormente reformado por la Ley 24/2007, de 9 de octubre. Fue desarrollada, además, por dos reglamentos organizativos de 1927 y 1969. El Estatuto Orgánico de 1926 no alteró la estructura y funciones del Ministerio Fiscal excepto en dos casos: en primer lugar, según estableció en su artículo 44, institucionalizó el deber de consulta con los subordinados y; en segundo lugar, separó la Carrera Judicial de la Carrera Fiscal. Siguiendo este orden de acontecimientos, es preciso recalcar que sobre la base de la Segunda República (1931-1936) ha sido notorio el artículo 104 de la Constitución de 193112, ya que constituyó el primer intento de superar la dependencia del Ministerio
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Artículo 105 LECrim de 1882: “Los funcionarios del Ministerio Fiscal tendrán la obligación de ejercitar las acciones penales que consideren procedentes, haya o no acusador particular en las causas, menos aquellas que el Código Penal reserva exclusivamente a la querella privada. También deberán ejercitarlas en las causas por los delitos contra la honestidad que, con arreglo a las prescripciones del Código Penal, deben denunciarse previamente por los interesados, o cuando el Ministerio Fiscal deba, a su vez, denunciarlos por recaer dichos delitos sobre personas desvalidas o faltas de personalidad”. 11
DIEZ PICAZO, L.M., El poder de acusar. Ministerio Fiscal y Constitucionalismo. Ariel Derecho. Barcelona, 2000, pág. 147. 12
“El Ministerio Fiscal velará por el exacto cumplimiento de las leyes y por el interés social. Constituirá un solo Cuerpo y tendrá las mismas garantías de independencia que la Administración de Justicia”.
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Fiscal respecto del Poder Ejecutivo. No obstante, a pesar del deseo del constituyente de 1931 de otorgar de independencia al Ministerio Fiscal, estas previsiones constitucionales no llegaron más que a ser conjeturas. En el régimen franquista, aparte del ya expresado Reglamento del Ministerio Fiscal de 1969 es preciso resaltar la Ley de 23 de diciembre de 1948, la cual dispuso que la oposición de ingreso en la Carrera Fiscal se realizará conjuntamente con la de ingreso en la Carrera Judicial. La CE de 1978, romperá esa estrecha relación entre ambas carreras. A modo de síntesis, éste era el modelo del Ministerio Fiscal en España anterior al diseñado, con la aprobación de la CE, por el constituyente de 1978. De esta manera, el artículo 35 de la Ley Orgánica del Estado de 1967, a menos de ser un precepto específicamente franquista, reflejaba en la práctica que: “El Ministerio Fiscal, órgano de comunicación entre el Gobierno y los Tribunales de Justicia, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de los intereses públicos tutelados por la ley y procurar ante los Juzgados y Tribunales el mantenimiento del orden jurídico y la satisfacción del interés social. Las funciones encomendadas al Ministerio Fiscal se ejercerán por medio de sus órganos, ordenados conforme a los principios de unidad y dependencia jerárquica”. Como se puede apreciar, el Ministerio Fiscal español ha estado marcado hasta 1978 por haber seguido notablemente el modelo francés. En la actualidad, se encuentra recogido en el artículo 12413 de nuestra CE, asentándose así las bases de la institución y, delegando posteriormente a una ley específica el tratamiento de la figura14. De acuerdo con DÍEZ-PICAZO15, desde la proclamación de la CE se ha debatido sobre si la introducción del Ministerio Fiscal en el Título dedicado al Poder Judicial comporta una automática dependencia entre Ministerio Fiscal y Gobierno. 13
Redactado en los siguientes términos: “1. El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social. 2. El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad. 3. La ley regulará el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal. 4. El Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial. 14
Tres años después, la Ley 50/1981 de 30 de diciembre regulaba el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. 15
DÍEZ-PICAZO, LM., El poder de acusar…, op. Cit., págs. 158 y ss.
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De forma previa a la CE de 1978, existían dos posiciones muy diferenciadas sobre la vinculación que debía tener el Ministerio Fiscal con el Gobierno. Por un lado se encontraban aquellos que apoyaban la separación total del Ministerio Fiscal con el poder político y en frente los que defendían que el Ministerio Fiscal debía ser un órgano de conciliación entre la Administración de Justicia y el Gobierno. La solución alcanzada en la Constitución de 1978, ante esta cuestión, fue eliminar la figura de Fiscal del Tribunal Supremo y sustituirla por la del Fiscal General del Estado. Esta decisión supuso una mínima separación, según lo dispuesto en el artículo 124.4 CE, por el cual “el Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial”. Pero, a pesar de que el Gobierno no es quien nombra directamente al Fiscal General del Estado y por lo tanto no exista una dependencia jerárquica, se debate la existencia de una dependencia política16. Debido a que la labor del Fiscal es defender sus funciones frente a cualquier persona o estamento, Gobierno incluido, se debería plantear alguna alternativa para desvincular esta figura definitivamente del Poder17. De esta forma las relaciones, reguladas en los artículos en el Capítulo IV de la EOMF, del Ministerio Fiscal con los poderes públicos serían imparciales e independientes. En la actualidad, “el Gobierno podrá interesar del Fiscal General del Estado que promueva ante los Tribunales las actuaciones pertinentes en orden a la defensa del interés público”18, pero en ningún caso podrá ser instruido por el Gobierno ni otro órgano administrativo o judicial. Ahora bien, a pesar de la advertencia de que el Gobierno no podría intervenir en las decisiones del Fiscal General del Estado, se ha advertido que tras la reforma de 2007 sobre el artículo 31 del EOMF se “esconde un mecanismo jurídico con la suficiente ambigüedad”19. El Consejo de Ministros será el encargado de la apreciación de las causas que puedan motivar el cese del Fiscal, donde se puede observar una indirecta dependencia del poder político.
16
DÍEZ-PICAZO, LM., El poder de acusar…, op. Cit., pág. 161.
17
ORTIZ ÚRCULO, JC.: “Responsabilidad ética y social de los profesionales del Derecho. Los miembros del Ministerio Fiscal”, ICADE, núm. 33, 1994, págs., 56-57. 18
Artículo 8.1 EOMF.
19
MARCHENA GÓMEZ, M.: ¿Un Fiscal General del Estado independiente?, Apuntes críticos a la reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, pág. 944.
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De ahí que se haya criticado el que, ante las posibles dificultades que puede producir un cese del Fiscal General del Estado, el Gobierno se inclinará por el nombramiento de un candidato de mayor afinidad ideológica que disminuya la posibilidades de tener que recurrir a la opción de cese. En este sentido, hoy en día los partidos políticos que han ido alternándose en el poder desde 1978, han ido modificando su postura con respecto a la vinculación que debe existir entre el Ministerio Fiscal y el Gobierno. Los partidos suelen defender la completa desvinculación de la institución con respecto al Gobierno cuando se encuentran en la oposición y lo opuesto cuando se encuentran al mando20.
20
Un análisis análogo de 1989 puede hallarse en GRANADOS. F., op.cit., págs. 88-89.
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3. ORGANIZACIÓN DEL MINISTERIO FISCAL El Ministerio Fiscal español no conocerá una estructura orgánica definitivamente burocrática y jerárquica hasta la Ley provisional sobre organización del Poder Judicial de 187021. Será a partir de la entrada en vigor de la Constitución de 1812 y durante el período que conduce hasta 1870, cuando se irán aprobando múltiples disposiciones normativas con el fin de ordenar la organización de la Administración de Justicia. No obstante, el modelo orgánico perfilado para el Ministerio Fiscal en la LOPJ, se mantendrá hasta la entrada en vigor del Estatuto de 1981, donde sufrirá importantes modificaciones como es la ruptura de la dependencia política del Gobierno, ad extra, y la flexibilidad del principio de dependencia, ad intra22. En la actualidad, el Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional y con personalidad jurídica propia integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial23, contemplado en el art. 124 CE, como hemos mencionado anteriormente, cuya principal base normativa reside, además de en la CE, en la Ley Orgánica 6/1985 de 1 de julio del Poder Judicial, la Ley 50/1981 de 30 de diciembre, modificada por la Ley 24/2007 de 9 de octubre, que regula el EOMF que fortalece su autonomía y renueva su organización territorial. El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad24. Así, pues, la dependencia jerárquica del Ministerio Fiscal no lo es hacia el CGPJ, sino a los órganos propios de la Carrera Fiscal25, de los que hablaremos a continuación, lo cual ha sido considerado como algo positivo por MARCHENA GÓMEZ, para quien “la estructura orgánica del Ministerio 21
Véase. MARCHENA GÓMEZ, El Ministerio Fiscal, su pasado y su futuro, Marcial Pons, Madrid, 1992, págs. 72 y ss. 22
Según FLORES PRADA, El Ministerio Fiscal…, op. Cit., pág. 635 y 636, “la ruptura con el principio de dependencia política no queda sin embargo sustituida por mecanismo de relación alguno con el Gobierno. La omisión de todo mecanismo que garantice una coordinación entre el Ministerio Fiscal y el Gobierno pone al descubierto una de las fallas más importantes que presenta el Estatuto Orgánico en la adaptación del modelo burocrático y jerarquizado al nuevo sistema político. En la relación con la dependencia interna, a partir de la Constitución, los principios de unidad y dependencia deberán hacerse compatibles, en todo caso, con los de legalidad e imparcialidad”. 23
Artículo 2.1 EOMF.
24
Artículo 2.1 EOMF.
25
La carrera fiscal está formada por las diversas categorías de fiscales que forman un Cuerpo único, organizado jerárquicamente. Consta de tres categorías: Fiscal de Sala del TS, Fiscal y Abogado-Fiscal.
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Público no pueden inspirarse en el modelo galdosiano de las cesantías, permitiendo que cada opción política moldee el organigrama del Ministerio Público a su imagen y semejanza (…). La temporalidad en las jefaturas de los principales órganos de la cadena jerárquica del Ministerio Fiscal, introducida por la reforma de 2003, encierra aspectos indudablemente positivos. Sin embargo, esa temporalidad ha de asociarse al transcurso de un plazo predefinido de tiempo sin acortar artificiosamente su vigencia (…). De lo contrario, la tentación del poder político de rodearse, en cada caso, de un grupo de afines, puede llevar al traste la vigencia de los principios constitucionales que han de informar necesariamente la actividad del Ministerio Público26”. En el EOMF, tal y como analizaremos a continuación, se contiene la regulación básica de las funciones, la organización, estructura y principios, normas de actuación, formas de acceso y pérdida de la condición de Fiscal, los derechos y deberes de los Fiscales y el régimen disciplinario. 3.1. Unidad de actuación y dependencia jerárquica Dentro de la organización del Ministerio Fiscal, es preciso distinguir los principios que regulan la organización y el régimen jurídico interno de dicha institución. Nos referimos a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica. Éstos son complementarios y su finalidad es lograr una continuidad en la actividad por el Ministerio Fiscal. De acuerdo con JIMÉNEZ VILLAREJO27, “los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica que aseguraban la vinculación del Ministerio Fiscal a un Gobierno dictatorial en el régimen anterior, a partir de 1978 han de aplicarse a una institución cuya naturaleza jurídica sí ha cambiado sustancialmente, comprometida ahora en el sometimiento de los ciudadanos y poderes públicos a la legalidad y enmarcada, además, en un sistema político democrático”. Esto conlleva a tener que reinterpretar dichos principios conforme a lo establecido en la CE y en el EOMF. Es más, a la hora de garantizar el principio de seguridad jurídica y el de igualdad en la aplicación de la Ley, ante un Ordenamiento jurídico cada vez más complejo, el
26
MARCHENA GÓMEZ, M.: ¿Un Fiscal General del Estado independiente?..., op. Cit., págs. 942-943.
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Véase Los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica del Ministerio Fiscal, aportación al Libro Blanco del Ministerio Fiscal, Barcelona, 1995.
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Ministerio Público representa una pieza clave a la hora de promover la unificación en la interpretación y aplicación del Derecho, y para ello, los principios de dependencia jerárquica y de unidad de actuación resultan eficaces a la hora de facilitar la fijación de unos criterios hermenéuticos comunes por todos los integrantes de este órgano constitucional. El traslado de tales criterios comunes a todos los miembros del Ministerio Público tiene lugar a través, entre otros instrumentos, de las Circulares, Consultas e Instrucciones generales y particulares dictadas por el Fiscal General del Estado, las cuales vienen a constituir “el ADN de la Institución” y a través de ellas pueden conocerse no sólo los criterios técnico-jurídicos decantados para cada problema, sino también las preocupaciones, anhelos y objetivos del Ministerio Público español28. Frente a la Circular, elaborada por la Secretaría Técnica a petición del Fiscal General del Estado y en la que se fijan un conjunto de pautas e interpretación de preceptos legales sobre determinadas materias y se señala la doctrina jurisprudencial sobre aquéllos, las Consultas dictadas por el Fiscal General del Estado suelen tener lugar con motivo de una consulta planteada por un órgano subordinado a la hora de proceder a interpretar una concreta disposición legal, y en las mismas participan frecuentemente las Unidades especializadas de la Fiscalía General del Estado, a través de la elaboración de borradores, cuando dicha consulta se refiere a alguna de las materias propias de la especialidad. Y en tercer lugar, la Instrucción es una orden dictada por el Fiscal General del Estado principalmente referida a cuestiones de carácter organizativo o de funcionamiento, para profundizar en esa homogeneidad de la unidad de actuación29. 3.1.1. La unidad de actuación El principio de unidad se introduce en España a partir de la LOPJ de 1870. En la actualidad, se encuentra regulado en el artículo 22.1 EOMF, el cual señala que “el Ministerio Fiscal es único para todo el Estado”. De este modo, podemos observar un doble alcance en dicho principio. De un lado, la existencia de un único Ministerio Fiscal regulado de modo unitario (principio de unidad orgánica), y de otro lado, el Ministerio Fiscal debe actuar de forma uniforme en todo el territorio estatal, siendo ejercida la
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Véase la presentación de TORRES DULCE, E. a la obra colectiva Doctrina de la Fiscalía General del Estado. Recopilación de Circulares, Consultas e Instrucciones 1883 – 2013, Ed. Centro de Estudios Jurídicos. Ministerio de Justicia, Madrid, 2014. 29
VV.AA., Doctrina de la Fiscalía General Del Estado…, op. Cit., pág. 9.
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actividad de sus miembros en nombre de la institución y no en nombre propio (principio de unidad funcional). Para JIMÉNEZ-VILLAREJO, “la unidad del Ministerio Fiscal es consecuencia de su misión constitucional de promoción de la justicia y de defensa de la legalidad, que exige un cuerpo de funcionarios que actúen de forma colegiada y con arreglo a criterios fijados constitucionalmente”. Pues bien, esta doble función conlleva al entendimiento del fundamento último del principio de unidad. Si bien es cierto que el principio de unidad garantiza la homogeneidad, uniformidad e igualdad en las actuaciones del Ministerio Fiscal, no termina de explicar su fundamento pues, el verdadero sentido de este principio no es sólo garantizar este comportamiento en el ejercicio de la acción pública, sino también marcar las líneas para equilibrar el funcionamiento del sistema político30. 3.1.2. La dependencia jerárquica El principio de dependencia jerárquica es entendido como una consecuencia inmediata emanada del principio de unidad de actuación, pues asegura la unidad de criterios en el ejercicio del Ministerio Fiscal. En este sentido, cada uno de sus miembros actúa obedeciendo las órdenes recibidas del Fiscal Jefe respectivo y éstos, a su vez, de las que reciban del Fiscal General del Estado31. Así se manifiesta ÁLVAREZ-LINERA URÍA, que dice expresamente que dicho principio “implica una subordinación entre los miembros del Ministerio Fiscal, de tal modo que cada uno de ellos en su función estarán obligados a cumplir las directrices u órdenes surgidas de sus superiores, siempre que las mismas se encuentren enmarcadas dentro de la legalidad, con la finalidad de sostener la unidad de criterio”.
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Véase Libro Blanco del Ministerio Fiscal, op. Cit., pág. 32 “los miembros del Ministerio Fiscal ejercerán sus funciones según los criterios generales que en materia de interpretación de las leyes y de actividad funcional vengan establecidos por las Circulares, Consultas, Memorias y Órdenes del Fiscal General del Estado y de los Fiscales Jefes, éstos dentro de su ámbito competencial; los elaborados por el Consejo Fiscal en lo referente a la estructuración y funcionamiento de los órganos fiscales y los establecidos dentro de cada órgano por la Junta de Fiscalía”. 31
Según dispone el artículo 25 EOMF, “El Fiscal General del Estado podrá impartir a sus subordinados las órdenes e instrucciones convenientes al servicio y al ejercicio de las funciones, tanto de carácter general como referidas a asuntos específicos (…) Análogas facultades tendrán los Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas respecto a los Fiscales Jefes de su ámbito territorial, y ambos respecto de los miembros del Ministerio que les estén subordinados…”.
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Dicho principio se encuentra manifiesto en el EOMF, cuyo artículo 24.2 “otorga al Fiscal General del Estado la Jefatura Superior del Ministerio Fiscal, así como la facultad de impartir órdenes e instrucciones referentes a la actuación y orden interno de la institución”. Por su parte, el artículo 22.4 establece que “los Fiscales Superiores de las CCAA asumen en el territorio de las mismas la jefatura del Ministerio Fiscal”; y el artículo 22.5 establece que “el Fiscal Jefe de cada órgano ejercerá la dirección del mismo y actuará siempre en representación del Ministerio Fiscal, bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del Fiscal General del Estado”. También encontramos manifestaciones del principio de dependencia jerárquica en el artículo 25, al otorgar al Fiscal General del Estado la facultad de dar órdenes a sus subordinados, y similares potestades se les conceden a los Fiscales Superiores de las CCAA y a los Fiscales Jefes; por último, el artículo 26 da la posibilidad de encargar a fiscales concretos determinados asuntos, oído el Consejo Fiscal, de igual manera que se puede retirar a un Fiscal de una actuación determinada cuando éste no esté conforme con las instrucciones recibidas (artículo 27.2 EOMF). En todo caso, el principio de dependencia jerárquica no puede dar de lado el principio de legalidad. Y ello porque el FGE dispone de instrumentos para imponer por la vía jerárquica su propia noción de la legalidad, aunque luego, cada uno de los miembros del Ministerio Fiscal disponga de la posibilidad legal de afirmar también su propio criterio32. Asimismo, lo manifiesta el art. 48 EOMF al disponer que cada miembro del Ministerio Fiscal no queda sometido solamente al principio de jerarquía, sino también y en todo caso, al principio de legalidad, de manera que a cada Fiscal le corresponda un ámbito de propia decisión que sólo esté sujeta al ordenamiento jurídico. 3.2. Órganos del Ministerio Fiscal En relación con estos principios constitucionales, el Ministerio Fiscal goza de una estructura orgánica piramidal, en cuya cima se encuentra situado el Fiscal General del Estado (ver Ilustración 1. Organigrama del FGE).
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SAINZ MORENO, F. “El Ministerio Fiscal y la defensa de la legalidad”, Revista de Administración Pública, núm. 108, Madrid, 1985, págs. 166-171.
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El Ministerio Fiscal se organiza según el principio de unidad de la institución, lo que permite hablar de un solo Ministerio Fiscal y no de tantos como miembros u órganos forman parte de la institución. Según el EOMF33, son órganos del Ministerio Fiscal los siguientes: — El Fiscal General del Estado. — El Consejo Fiscal. — La Junta de Fiscales de Sala. — La Junta de Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas. — La Fiscalía del Tribunal Supremo. — La Fiscalía ante el Tribunal Constitucional. — La Fiscalía de la Audiencia Nacional. — Las Fiscalías Especiales (consideración que les corresponde a la Fiscalía Antidroga y a la Fiscalía contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada). — La Fiscalía del Tribunal de Cuentas, que se regirá por lo dispuesto en la Ley Orgánica de dicho Tribunal. — La Fiscalía Jurídico Militar. — Las Fiscalías de las Comunidades Autónomas. — Las Fiscalías Provinciales. — Las Fiscalías de Área. Hay que añadir a los anteriores, según el art. 13.1 EOMF34, la Inspección Fiscal, la Secretaría Técnica, la Unidad de Apoyo, y los Fiscales de Sala como órganos que asisten en sus funciones al Fiscal General del Estado e integran la Fiscalía General del Estado. De acuerdo con CONDE-PUMPIDO FERREIRO35, es conveniente hacer un análisis individual de cada uno de estos órganos del Ministerio Fiscal, distinguiendo entre: A) El 33
Artículo 12 EOMF, modificado por la Ley 24/2007, de 9 de octubre.
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Artículo 13 EOMF, modificado por la Ley 24/2007, de 9 de octubre.
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CONDE-PUMPIDO FERREIRO, C. El Ministerio Fiscal (Colección Divulgación Jurídica), Aranzadi, 1999.
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Fiscal General del Estado y los órganos que lo asisten e integran la Fiscalía General del Estado; B) El Consejo Fiscal, la Junta de Fiscales de Sala, y la Junta de Fiscales Superiores de las CCAA; C) Los órganos del Ministerio Fiscal ante los Juzgados y Tribunales; D) Las Fiscalías ante órganos no integrantes del Poder Judicial. A. El Fiscal General del Estado y los órganos que lo asisten e integran la Fiscalía General del Estado Como cúspide en la estructura piramidal del Ministerio Fiscal español aparece el Fiscal General del Estado, al que el artículo 22.2 EOMF atribuye “la Jefatura Superior y su representación en todo el territorio español”. Uno de los aspectos que destaca en su régimen personal es su elección, siendo nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído previamente el Consejo General del Poder Judicial (art. 29 EOMF). Asimismo, tendrá carácter de autoridad en todo el territorio español (art. 30 EOMF). Como hemos mencionado anteriormente, según el art. 13 EOMF, el Fiscal General del Estado dirige la Fiscalía General del Estado, la cual está integrada por: — La Inspección Fiscal, dirigida por un Fiscal Jefe Inspector e integrada por un Teniente Fiscal Inspector y los inspectores fiscales que se determine en plantilla. Ejercerá competencias de inspección, organización y control de los medios personales y materiales. — La Secretaría Técnica: dirigida por un Fiscal Jefe e integrada por un Teniente Fiscal y los fiscales que se determinen en plantilla. Es órgano de apoyo constante al Fiscal General del Estado, para quien realiza los estudios e informes pertinentes de cara a que éste ejerza la jefatura superior del Ministerio Fiscal, llevando igualmente a cabo los trabajos preparatorios para la Junta de Fiscales de Sala. — La Unidad de Apoyo: dirigida por un Fiscal Jefe e integrada por los fiscales que se determinen en plantilla. Realizará labores de asistencia técnica en materias de estadística, informática, traducción de lenguas distintas del castellano, gestión de personal y otras que no hayan de ser desempeñadas específicamente por Fiscales. — Los Fiscales de Sala que se determinen en plantilla: integrados en la Fiscalía General del Estado contarán con los fiscales adscritos que se determinen en plantilla.
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B. El Consejo Fiscal, la Junta de Fiscales de Sala, y la Junta de Fiscales Superiores de las CCAA — El Consejo Fiscal Según lo establecido en el artículo 14 EOMF36, el Consejo Fiscal se constituirá, bajo la Presidencia del Fiscal General del Estado, por el Teniente Fiscal del Tribunal Supremo, el Fiscal Jefe Inspector y nueve Fiscales pertenecientes a cualquiera de las categorías. — La Junta de Fiscales de Sala De igual forma, el artículo 15 EOMF37 indica que la Junta de Fiscales de Sala se constituirá, bajo la presidencia del Fiscal General del Estado, por el Teniente Fiscal del Tribunal Supremo y los Fiscales de Sala. Actuará como Secretario el Fiscal Jefe de la Secretaría Técnica. Asiste al Fiscal General del Estado en materia doctrinal y técnica. — La Junta de Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas Así, el artículo 16 EOMF38, establece que será presidida por el Fiscal General del Estado, e integrada por el Teniente Fiscal del Tribunal Supremo, por dichos Fiscales Superiores, y por el Fiscal Jefe de la Secretaría Técnica, que actuará como Secretario. Su función será asegurar la unidad y coordinación de la actuación y funcionamiento de las Fiscalías en todo el territorio del Estado, sin perjuicio de las competencias atribuidas al Consejo Fiscal por este Estatuto. En atención a los asuntos a tratar, podrá ser convocado a la Junta cualquier miembro del Ministerio Fiscal. C. Los órganos del Ministerio Fiscal ante los Juzgados y Tribunales Los órganos propios del Ministerio Fiscal, encargados de cumplir las misiones que el artículo 124.1 CE encomienda a la Institución ante los Jueces y Tribunales como administradores de la Justicia y ejercitadores de la potestad jurisdiccional (art. 117.1 y 3
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CE), se denominan en el Estatuto Fiscalías y aparecen constituidas ante cada uno de los órganos jurisdiccionales contemplados en la LOPJ. — Las Fiscalías a) La Fiscalía del Tribunal Supremo, que, conforme al artículo 17.1 EOMF39, bajo la jefatura del Fiscal General del Estado se integrará, además, con un Teniente Fiscal, los Fiscales de Sala y los Fiscales del Tribunal Supremo que se determinen en la plantilla, los cuales deberán pertenecer a la categoría segunda. b) La Fiscalía de la Audiencia Nacional y las Fiscalías Especiales Antidroga y contra la Corrupción y Criminalidad Organizada, que estarán integradas por un Fiscal de Sala, por un Teniente Fiscal y por los Fiscales que determine la plantilla, que deberán pertenecer a la categoría segunda (art. 18.1 EOMF). c) La Fiscalía Jurídico Militar, estará integrada por la Fiscalía Togada, la Fiscalía del Tribunal Militar Central y las Fiscalías de los Tribunales Militares Territoriales (art. 18.2 EOMF). Además, ejerce las misiones que constitucionalmente se atribuyen al Ministerio Fiscal, siendo objeto de regulación en los arts. 87 y ss., de la LO 4/1987, de 15 de julio, de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar. d) Las Fiscalías de las Comunidades Autónomas y las Fiscalías Provinciales, que serán dirigidas por su Fiscal Jefe y estarán integradas por un Teniente Fiscal, los Fiscales Decanos necesarios para su correcto funcionamiento según el tamaño y el volumen de trabajo de las Fiscalías, y los demás Fiscales que determine la plantilla (art. 18.3 EOMF). — Las Fiscalías de Área, las Secciones Territoriales y las adscripciones temporales a) Las Fiscalías de Área, que, dirigidas por un Fiscal Jefe e integradas por los Fiscales que determine la plantilla, se constituirán previa propuesta del Fiscal General de Estado al Ministro de Justicia, oído el Consejo Fiscal y el Fiscal Superior de la respectiva Comunidad, cuando el volumen de asuntos, el número de órganos judiciales dentro de una provincia o la creación de un 39
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sección de la Audiencia Provincial en sede distinta de la capital de la misma lo aconsejen, tomando el nombre del lugar de su sede, y despachando los asuntos de uno o varios partidos judiciales (art. 18.4 EOMF). b) Las Secciones Territoriales de las Fiscalías Provinciales, que, dirigidas por un Fiscal Decano e integradas por los Fiscales que determine la plantilla, se constituirán previa propuesta del Fiscal General del Estado al Ministro de Justicia, oído el Consejo Fiscal y el Fiscal Superior de la respectiva Comunidad, cuando, no dándose las circunstancias para la creación de una Fiscalía de Área, la dispersión geográfica de los órganos judiciales o la mejor prestación del servicio lo hagan necesario, despachando los asuntos de uno o varios partidos judiciales (art. 18.4 EOMF). c) Las adscripciones temporales, lo que supone que, pudiendo los miembros del Ministerio Fiscal actuar y constituirse en cualquier punto del territorio de su Fiscalía, cuando el volumen o la complejidad de los asuntos lo requiera, el Fiscal General del Estado, de oficio o a propuesta del Fiscal Superior de la CCAA, oídos el Consejo Fiscal y los Fiscales Jefes de los órganos afectados, podrá ordenar que se destaquen temporalmente uno o varios Fiscales a una Fiscalía determinada. Igualmente, con la autorización del Fiscal General del Estado, cualquier Fiscal podrá actuar en cualquier punto del territorio del Estado, y todo ello sin perjuicio de que, cuando los Tribunales y Juzgados se constituyan en lugar distinto de su sede legal o cuando el ejercicio de sus funciones lo requiera, pueda el Ministerio Fiscal, por medio de sus miembros, constituirse ante un órgano judicial con sede distinta a la de la Fiscalía respectiva (art. 21.5 y 6 EOMF). D. Las Fiscalías ante Tribunales no integrantes del Poder Judicial — La Fiscalía ante el Tribunal Constitucional. El artículo 162.1 b) CE reconoce legitimación al Ministerio Fiscal para interponer el recurso de amparo, y como consecuencia de ello el artículo 12 EOMF cita entre los órganos del Ministerio Fiscal a la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional. Tal Fiscalía estará integrada por un Fiscal de Sala, por un Teniente Fiscal y por los
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Fiscales que determine la plantilla, que deberán pertenecer a la categoría segunda (art. 18.1 EOMF). — La Fiscalía del Tribunal de Cuentas La Fiscalía del Tribunal de Cuentas depende funcionalmente del Fiscal General del Estado quedando integrada por un Fiscal de Sala, por un Teniente Fiscal y por los Fiscales que determine la plantilla, que deberán pertenecer a la categoría segunda, rigiéndose tal Fiscalía por lo dispuesto en el artículo 18.1 EOMF, y siendo nombrados los Fiscales del Tribunal de Cuentas, que pertenecerán a la Carrera Fiscal, por el Gobierno en la forma determinada en el EOMF.
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4. FUNCIONES DEL MINISTERIO FISCAL 4.1. Funciones constitucionales y legales del Ministerio Fiscal El artículo 124.1 CE atribuye al Ministerio Fiscal la misión de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley. No obstante, resulta necesario abordar una serie de modificaciones sustanciales en el vigente EOMF, aprobado por la Ley 50/1981, de 30 de diciembre para poder lograr una mayor eficacia y eficiencia en el cumplimiento del mandato del mencionado artículo. Con este propósito, se lleva a cabo la reforma del EOMF introducida por la Ley 24/2007, de 9 de octubre, cuyo objetivo es conceder una mayor autonomía para el manejo de sus funciones al Ministerio Fiscal, de manera que se refuerce el principio de imparcialidad que rige su funcionamiento conforme a lo establecido en el artículo 124.1 CE. Hechas las consideraciones anteriores, conviene detallar las funciones genéricas establecidas en dicho artículo, así como en el artículo 1 EOMF correspondientes al Ministerio Fiscal, que son a su vez, concretadas por el artículo 3 EOMF. En tal sentido, es preciso indicar que al Ministerio Fiscal se le encomienda la función de defensa de la legalidad. Partiendo de esta base, en su condición de garante de los derechos fundamentales, interviene en las cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por Jueces y Tribunales siendo parte en aquellos procedimientos en los que éstos son quebrantados. Asimismo, el Ministerio Fiscal promoviendo el amparo constitucional defiende, ciertamente, derechos fundamentales, pero lo hace, y en esto reside la peculiar naturaleza de su acción, no porque ostente su titularidad, sino como portador del interés público en la integridad y efectividad de tales derechos40. Cuestión distinta es su legitimación procesal para ejercitar las acciones y formalizar los recursos que estime pertinentes en defensa de la legalidad, la cual debe estar siempre impulsada por un espíritu objetivo e imparcial. Esta misión de defensa de la legalidad que encomienda el artículo 124.1 CE al Ministerio Fiscal, se encuentra delimitada y acotada por dos finalidades complementarias, como son la defensa del interés público tutelado por la ley y la defensa ante los Tribunales del interés social. A ésta misión se añaden dos funciones genéricas: la defensa de los derechos de los ciudadanos y la 40
SAINZ MORENO, F. “El Ministerio Fiscal y la defensa de la legalidad”…, op. Cit., pág. 16.
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salvaguarda de la independencia de los Tribunales41, ya que no son, para el Ministerio Fiscal, cometidos distintos de la promoción de la justicia en defensa de la legalidad, sino más bien concreciones o ámbitos determinados en los que debe desarrollarse esa única misión. El desarrollo de este esquema se completa, como hemos dicho antes, con la delimitación de las funciones específicas del artículo 3 EOMF42 y con la atribución de las competencias o facultades para su ejercicio (artículos 4 y 5 EOMF). Así pues, para el cumplimiento de estas funciones, corresponde al Ministerio Fiscal lo siguiente: 1.
Velar por que la función jurisdiccional se ejerza eficazmente conforme a las leyes y en los plazos y términos en ellas señalados, ejercitando, en su caso, las acciones, recursos y actuaciones pertinentes.
2.
Ejercer cuantas funciones le atribuya la ley en defensa de la independencia de los jueces y tribunales.
3.
Velar por el respeto de las instituciones constitucionales y de los derechos fundamentales y libertades públicas con cuantas actuaciones exija su defensa.
4.
Ejercitar las acciones penales y civiles dimanantes de delitos y faltas u oponerse a las ejercitadas por otros, cuando proceda.
5.
Intervenir en el proceso penal, instando de la autoridad judicial la adopción de las medidas cautelares que procedan y la práctica de las diligencias encaminadas al esclarecimiento de los hechos o instruyendo directamente el procedimiento en el ámbito de lo dispuesto en la Ley Orgánica reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, pudiendo ordenar a la Policía Judicial aquellas diligencias que estime oportunas.
41
FLORES PRADA, I. El Ministerio Fiscal…, op. Cit., pág. 388.
42
Apartados 5, 10 y 11 modificados por la Ley 24/2007, de 9 de octubre.
Redacción anterior: 5. Intervenir en el proceso penal, instando de la autoridad judicial la adopción de las medidas cautelares que procedan y la práctica de las diligencias encaminadas al esclarecimiento de los hechos. 10. Velar por la protección procesal de las víctimas, promoviendo los mecanismos previstos para que reciban la ayuda y asistencia efectivas. 11. Intervenir en los procesos judiciales de amparo.
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6.
Tomar parte, en defensa de la legalidad y del interés público o social, en los procesos relativos al estado civil y en los demás que establezca la ley.
7.
Intervenir en los procesos civiles que determine la ley cuando esté comprometido el interés social o cuando puedan afectar a personas menores, incapaces o desvalidas en tanto se provee de los mecanismos ordinarios de representación.
8.
Mantener la integridad de la jurisdicción y competencia de los jueces y tribunales, promoviendo los conflictos de jurisdicción y, en su caso, las cuestiones de competencia que resulten procedentes, e intervenir en las promovidas por otros.
9.
Velar por el cumplimiento de las resoluciones judiciales que afecten al interés público y social.
10. Velar por la protección procesal de las víctimas y por la protección de testigos y peritos, promoviendo los mecanismos previstos para que reciban la ayuda y asistencia efectivas. 11. Intervenir en los procesos judiciales de amparo así como en las cuestiones de inconstitucionalidad en los casos y forma previstos en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 12. Interponer el recurso de amparo constitucional, así como intervenir en los procesos de que conoce el Tribunal Constitucional en defensa de la legalidad, en la forma en que las leyes establezcan. 13. Ejercer en materia de responsabilidad penal de menores las funciones que le encomiende la legislación específica, debiendo orientar su actuación a la satisfacción del interés superior del menor. 14. Intervenir en los supuestos y en la forma prevista en las leyes en los procedimientos ante el Tribunal de Cuentas. Defender, igualmente, la legalidad en los procesos contencioso-administrativos y laborales que prevén su intervención. 15. Promover o, en su caso, prestar el auxilio judicial internacional previsto en las leyes, tratados y convenios internacionales.
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16. Ejercer las demás funciones que el ordenamiento jurídico estatal le atribuya. Con carácter general, la intervención del fiscal en los procesos podrá producirse mediante escrito o comparecencia. También podrá producirse a través de medios tecnológicos, siempre que aseguren el adecuado ejercicio de sus funciones y ofrezcan las garantías precisas para la validez del acto de que se trate. La intervención del fiscal en los procesos no penales, salvo que la ley disponga otra cosa o actúe como demandante, se producirá en último lugar. Asimismo, y con la entrada en vigor de la Ley de Enjuiciamiento Civil (en adelante, LEC), aprobada por la LO 1/2000, de 7 de enero, la intervención del Fiscal en el orden jurisdiccional civil se ha convertido en una necesidad impuesta por la propia delimitación constitucional de sus funciones. En este sentido, la CFGE 1/2001, de 5 de abril de 2001, atribuye al Fiscal la condición de parte en todos los procesos sobre incapacitación, nulidad matrimonial e impugnación de la filiación (art. 749.1 LEC) debiendo intervenir, con carácter general, en todos los que se refieran a la capacidad, filiación, matrimonio y menores, siempre que alguno de los interesados en el procedimiento fuera menor, incapacitado o estuviera en situación de ausencia legal (art. 749.2 LEC). Además, en los procesos relativos a la capacidad de las personas, la legitimación del Fiscal para instar la reintegración de la capacidad o la modificación del alcance de la incapacidad declarada (art. 761.2 LEC) y, en fin, la posibilidad legal de instar medidas cautelares (art. 762.2 LEC), constituyen un claro ejemplo de la facultad que dispone el Fiscal de profesar una intervención activa en la defensa de los intereses públicos que se le encomiendan. En cuanto al orden social, la Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social (en adelante LRJS), ha derogado el Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral. Esta modificación de la Ley influye en la ampliación de las funciones del Ministerio Fiscal en el ámbito social. En este mismo orden y dirección, la IFGE 4/2012, “otorga al Ministerio Fiscal para su planteamiento a instancia de asociaciones empresariales o sindicales y entidades públicas en defensa de la legalidad y sin necesidad de que concurra el presupuesto de contradicción entre sentencias”. Además, amplia la participación del Ministerio Fiscal en materia de derechos fundamentales, atribuyéndole nuevas facultades en materia de impugnación de convenios. También da
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entrada a los Fiscales de los Tribunales Superiores de Justicia en su tramitación. Por su parte, en lo que a la especialidad de siniestralidad laboral se refiere, rige lo establecido en la CFGE 4/2011. Y por último, en el ámbito contencioso-administrativo, la actuación del Ministerio Fiscal viene constreñida al ámbito del procedimiento especial de protección de derechos fundamentales. En dicho procedimiento el Fiscal extiende su función constitucional de promoción de la justicia en defensa de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos. 4.2. Funciones específicas en el Orden Jurisdiccional Penal Una vez analizadas las funciones genéricas que la CE y el EOMF atribuyen al Ministerio Fiscal, damos paso al análisis de las funciones específicas atribuidas al Ministerio Fiscal en el proceso penal. Con respecto a éste, conveniente apuntar que es el ámbito en el cual, el Ministerio Fiscal interviene con mayor intensidad y en el que centra la mayor parte de su actividad (75%), dedicando los mayores esfuerzos institucionales, tanto en el ámbito preprocesal como en las distintas fases de cada procedimiento43. Por otra parte, es importante examinar la forma en que el Fiscal está desempeñando sus funciones en la actualidad en este orden jurisdiccional, por lo que es preciso indagar en el estudio de cada procedimiento penal en concreto, con el fin de descubrir las singularidades que el legislador ha querido otorgar al Fiscal con las distintas reformas legislativas operadas en la LECrim y con la elaboración de Circulares, Consultas e Instrucciones de la Fiscalía General del Estado con el propósito de matizar las funciones de dicha institución. Para ello, partimos de la base del intervencionismo por parte del Ministerio Fiscal en todas las fases del proceso penal, con la salvedad de aquellos procedimientos por delitos o faltas perseguibles exclusivamente a instancia de parte. Con carácter general, ha de señalarse que, dentro del ordenamiento jurídico español la figura del Fiscal intervendrá de una manera o de otra, dependiendo de la etapa o fase del procedimiento en el que nos encontremos. Así, podemos distinguir actualmente una serie de procesos penales, entre los cuales destacamos el procedimiento ordinario, para el enjuiciamiento de aquellos delitos que pueden ser sancionados con penas 43
Véase La intervención del Fiscal en el proceso penal, en el Libro Blanco del Ministerio Fiscal elaborado, a partir de las aportaciones de las distintas Fiscalías, por el Consejo Fiscal en el año 2013.
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privativas de libertad superiores a 9 años; el procedimiento abreviado, por el que se juzgan los delitos que pueden ser castigados con penas de privación de libertad que no superen los 9 años, así como con penas de distinta naturaleza cualquiera que sea su cuantía o duración (por ejemplo, multa, inhabilitación… etc); los juicios de faltas -que con la reforma de la L.O. 1/2015 pasa a llamarse “juicio sobre delitos leves”-, en donde el Fiscal debe ser citado siempre que la falta sea perseguible de oficio o esté condicionada a la presentación de denuncia (artículos 962 y 963 de la LECrim), el procedimiento ante el Tribunal del Jurado, donde el Fiscal realiza una auténtica labor investigadora teniendo un claro protagonismo en la fase de instrucción; los juicios rápidos por delito, donde se enjuician de forma rápida e inmediata aquellos delitos señalados en los arts. 795 y ss. LECrim y; el procedimiento de menores, en el cual el Ministerio Fiscal tiene el monopolio de la instrucción44. A continuación, procedemos a hacer un análisis más exhaustivo de los mismos. A. La función del Fiscal en el Procedimiento Ordinario En el ámbito del proceso penal ordinario45, la figura del Fiscal viene marcada por una serie de actuaciones a lo largo de las diversas fases que componen el proceso ordinario. En lo referente a la fase de instrucción o sumarial, aquí se llevan a cabo aquellas actuaciones encaminadas a la investigación de los hechos delictivos y la posible responsabilidad de las personas que han intervenido en el mismo. Es decir, en este periodo se trata de determinar si unos hechos son constitutivos de un ilícito penal y la existencia o no de persona o personas físicas contra las cuales se pueda formular acusación en un juicio posterior. Una vez presentada la denuncia o querella ante el Juzgado competente, por el particular o por el propio Ministerio Fiscal, el encargado de dirigir la investigación es el Juez de Instrucción, quedando así el Fiscal como una parte más, aunque especial. De igual forma, el Fiscal podrá solicitar medidas cautelares siendo el Juez de Instrucción quien decida sobre ellas. 44
Véase el artículo 6 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores. 45
ABAD LICERAS, JM., “El papel del Ministerio Fiscal en el proceso penal español”, Revista de Ámbito Jurídico - CEES, España.
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Durante toda la tramitación de la fase de instrucción, el Fiscal podrá solicitar al Juez de Instrucción la práctica de diligencias (las recogidas en los artículos 283, 284 y 287 a 290 LECrim) con el propósito del esclarecimiento de los hechos denunciados y averiguación del delincuente, siempre que éstas no supongan la adopción de medidas cautelares o limitativas de derechos. Además, éstas podrán ser recurridas en el caso de haber sido denegadas. En este mismo sentido, cabe apreciar una diferencia entre el Fiscal y el resto de partes, en lo relativo al secreto de sumario. Mientras las partes no podrán conocer las diligencias realizadas ni sus resultados hasta que no se levante dicho secreto, el Fiscal tendrá acceso y será informado de las diligencias que se practiquen así como de de los resultados. Con esto se quiere conseguir que éste último pueda garantizar la defensa de los Derechos Fundamentales de los que goza el imputado, pudiendo recurrir aquellas actuaciones en las cuales el Ministerio Fiscal entienda que se puedan vulnerar dichos derechos. Asimismo, desde la dimensión del Fiscal como inspector de las causas, éste tiene el deber de ejercer una “inspección permanente de las actuaciones instructoras del Juez”. Así lo viene manifestando la IFGE 2/2008, al establecer que “si el Juez es investido de la potestad de instruir, al Fiscal le corresponde, además de la promoción de la acción penal, la inspección de esa instrucción y el control de legalidad de la misma”. Anteriormente a ésta, ya la IFGE nº1 de 31 de diciembre de 1882 “instaba a los Fiscales a ejercer la inspección directa en la formación de los sumarios, por cualquiera de los medios que establece el artículo 306 LECrim”. Con respecto a la fase intermedia del proceso, el Fiscal examinará si, una vez practicadas las actuaciones de la fase anterior, existe fundamento para la apertura del juicio oral o, en su defecto, para el sobreseimiento o archivo del procedimiento (por ejemplo, si se considera que los hechos no son constitutivos de delito o que de ellos no es responsable el imputado). Si el Fiscal considera que en la fase de instrucción se han reunido los elementos suficientes para hacer la calificación de los hechos y proceder a la apertura del juicio oral, a pesar de no existir acusador particular, éste se lo hará saber al Juez de Instrucción para que se remita lo actuado al Tribunal competente. A su vez, el Fiscal también ha de ser oído por éste antes de que se dicte la resolución que confirme o revoque el auto del Juez de Instrucción. En cualquier caso, el Fiscal solicitará lo que estime conveniente
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respecto a la apertura del juicio oral o a su sobreseimiento, ya bien sea con carácter libre o provisional (artículos 637 y 641 LECrim, respectivamente). Por último, llegamos a la última fase del proceso que es el llamado juicio oral. En éste, la acusación será ejercitada por el Fiscal quien calificará los hechos y redactará sus conclusiones provisionales, aportando las pruebas y presentando las listas de peritos y testigos que tengan que ir a declarar. Durante el juicio intervendrá en todos los actos de prueba que se practiquen y, finalmente formulará las conclusiones definitivas. Además, cabe agregar como parte procesal que si entiende que la sentencia no se ajusta a derecho, tiene la posibilidad de interponer los recursos ordinarios y extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico. B. La función del Fiscal en el Procedimiento Abreviado El procedimiento penal abreviado para determinados delitos tiene su origen en la reforma operada en la LECrim por la Ley Orgánica 7/1988, de 28 de diciembre, la cual ha sido nuevamente reformada para algunas materias por la Ley 38/2002, de 24 de octubre. En la tramitación del procedimiento abreviado, al igual que en el procedimiento ordinario, también pueden distinguirse una serie de actuaciones realizadas por el Fiscal, cuya intervención fue ampliamente analizada en la CFGE 1/1989, de 8 de marzo sobre el procedimiento abreviado introducido por la Ley Orgánica 7/1988, de 28 de diciembre. La CFGE 1/1989, de 8 de marzo proyecta, respecto a la facultad del Juez de plantear preguntas concretas a las partes con el fin de esclarecer aspectos concretos de la prueba, que la misma “no rompe vínculo entre la acusación y el contenido de la sentencia”, lo que significa que no se puede introducir hechos que no hayan sido contenidos previamente en la acusación, ni estimar agravantes que no hayan sido alegadas con anterioridad por las acusaciones, ni imponer una pena más grave de la que se había pedido. Como consecuencia de esto, el Juez no se somete a lo establecido en el artículo 733 LECrim, teniendo así “libertad para redactar los puntos cuyo esclarecimiento soliciten del fiscal y las partes”. En este sentido, y en lo referente a la fase de instrucción o diligencias previas, cuando el Fiscal reciba la noticia de la comisión de hechos que pudieran tener relevancia penal,
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deberán de incoarse diligencias de investigación. A este respecto, la Fiscalía General del Estado, ha publicado con la CFGE 4/2013, de 30 de diciembre de 2013, el procedimiento de las diligencias de investigación del Ministerio Fiscal, entendidas como “las que se abren para investigar si un hecho tiene relevancia penal y como la plasmación de la voluntad del legislador de dotar al Fiscal como promotor de la acción de la Justicia de más vías procedimentales en aras a facilitar su labor de defensa de la sociedad, de los derechos de los ciudadanos y de promoción de la Justicia”. De esta forma, el artículo 773.2 LECrim establece que “cuando el Ministerio Fiscal tenga noticia de un hecho aparentemente delictivo, bien directamente o por serle presentado una denuncia o atestado, practicará las diligencias que estime pertinentes para la comprobación del hecho o de la responsabilidad de los partícipes en el mismo”. En base a esto, es preciso advertir que la regulación de las diligencias de investigación comprendidas en la LECrim y en el EOMF se complementan, por lo que deducimos que el artículo 773.2 LECrim se completa con el artículo 5 EOMF en los casos que no son regulados por aquél y éste último contempla, y viceversa. Así, de la lectura combinada de ambos artículos, podemos concluir que la incoación de las diligencias se puede producir por denuncia, tanto de particulares como de organismos públicos, mediante el envío del atestado o directamente a través del Fiscal. Con carácter general, el Fiscal puede acordar la práctica de cuantas diligencias de investigación sean necesarias para el descubrimiento de los hechos. En concreto pueden: tomar declaración al investigado; llevar a cabo ruedas de reconocimiento y reconocimientos fotográficos, así como informes periciales, de antropometría o lofoscopia; acordar la práctica de declaraciones testificales y careos; realizar inspecciones oculares, reportajes fotográficos y diligencias de reconstrucción de los hechos; acordar determinadas medidas limitativas del derecho a la intimidad como pueden ser grabaciones videográficas de personas o cosas, el acceso a ordenadores y el, el acceso a la agenda de un móvil, entre otras; acordar la exhumación de cadáveres; realizar investigaciones patrimoniales tal como recabar el auxilio y colaboración del Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales y solicitar datos a entidades bancarias, entre otros; autorizar la técnica del agente encubierto y la entrega vigilada; autorizar la circulación o entrega vigilada de drogas y otras sustancias
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prohibidas, y; acceder a la información de los Registros oficiales; recabar los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria. Además, en los últimos años el legislador se ha preocupado por reforzar la posición de la víctima en el actual proceso penal. De esta manera, al Fiscal le es permitido adoptar medidas en protección de víctimas y testigos en el curso de sus diligencias de investigación, de acuerdo a lo establecido en Ley 19/1994, de 23 de diciembre, de protección a testigos y peritos en causas criminales. Con el mismo propósito se manifiesta en los artículos 124 CE, 1 y 3.10 EOMF que vienen a precisar la función del Ministerio Fiscal en tanto en cuanto es defensor de las víctimas en el proceso penal. Por otra parte, la reforma implantada por la Ley 14/2003 en el EOMF, incorporó en el artículo 5 “una norma de cobertura” para las diversas actuaciones que el Ministerio Fiscal debe realizar y para las cuales no se tenía en cuenta ningún soporte formal. Como consecuencia, el artículo 5 EOMF in fine dispone que “también podrá el Fiscal incoar diligencias preprocesales encaminadas a facilitar el ejercicio de las demás funciones que el ordenamiento jurídico le atribuye”. Al igual que las diligencias de investigación, son preprocesales, pero su diferencia radica en que sus funciones no determinan el ejercicio de la acción penal, sino que van dirigidas a la facilitación del ejercicio de las demás funciones que el ordenamiento jurídico le atribuye. Por lo tanto, este tipo de diligencias se caracterizan por ser diligencias de prevención, separándolas del régimen común de las diligencias de investigación que son las diligencias sumariales propiamente dichas. Además, estas diligencias no deberán someterse al plazo máximo de duración de seis meses, a diferencia de las de investigación. Asimismo, mediante estas diligencias puede llevarse a cabo las quejas y escritos que se presentan en Fiscalía en numerosas ocasiones, a pesar de no ser denuncias ni detallar comportamientos presuntamente delictivos. Sin embargo, estos escritos no deben desembocar en la incoación de diligencias de investigación. Con respecto a la fase intermedia, a diferencia de lo que sucede en el procedimiento ordinario, donde se dicta auto de conclusión del sumario y se remiten las actuaciones a la Audiencia Provincial donde se desarrolla la fase intermedia; en el procedimiento abreviado la preparación del juicio oral se desarrolla ante el Juez de Instrucción. El Juez otorga un plazo de 10 días al Ministerio Fiscal y a las acusaciones personadas para que
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soliciten la apertura del juicio oral formulando escrito de acusación, el sobreseimiento de la causa o excepcionalmente, la práctica de diligencias complementarias. De acuerdo con lo establecido en el artículo 780 LECrim, cuando al Ministerio Fiscal le resulte imposible formular el escrito de acusación por no haber suficientes elementos para la tipificación de los hechos, éste podrá con carácter previo solicitar la práctica de aquellas diligencias que sean indispensables para formular acusación, las cuales deberán ser acordadas por el Juez. Asimismo, el Fiscal puede solicitar la prórroga del plazo de 10 días, previa comunicación a su superior jerárquico y a las acusaciones personadas. Pero, si aún así, el Fiscal no presenta su escrito en dicho plazo, el Juez de Instrucción avisará al superior jerárquico del Fiscal que lleva el caso para que, en el plazo de 10 días, presente el escrito que proceda y explique los motivos por los cuales no ha sido presentado en plazo. Además, si el Fiscal solicita el sobreseimiento de la causa y el acusador particular no comparece para mantener la acusación, el Juez de Instrucción antes de acordar el sobreseimiento puede convenir que se les comunique a los directamente ofendidos o perjudicados conocidos la petición por parte del Ministerio Fiscal para que en 15 días acudan a defender su acción. Pero, si no lo hacen en plazo, acordará el sobreseimiento solicitado por el Ministerio Fiscal. De igual forma, podrá enviar la causa al superior jerárquico del Fiscal para que resuelva si procede o no sostener la acusación, comunicándoselo a éste en 10 días. En último lugar, se encuentra la fase del juicio oral. En esta fase, el Fiscal intervendrá en todos los actos de prueba que se practiquen y, finalmente formulará las conclusiones definitivas, decidiéndose así sobre la admisión o inadmisión de las pruebas solicitadas en los escritos de defensa y acusación. Una vez que el Juez dicta sentencia y el fallo es conocido por el Fiscal y las partes, éstas pueden recurrir, pero si no lo hacen por estar de acuerdo, el Juez en el mismo acto declarará oralmente la firmeza de la sentencia. C. El Fiscal en el proceso ante el Jurado La aprobación de la LO 5/1995, de 22 de mayo, la cual ha sido modificada por LO 8/1995, de 16 de noviembre, respondió a lo exigido por el artículo 125 CE, pues introdujo de nuevo el Jurado en nuestro ordenamiento jurídico penal con el objetivo de que “el pueblo” participe en la Administración de Justicia.
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En este procedimiento cabe tener en cuenta la CFGE 3/1995, de 27 de diciembre, la cual establece que no podrá seguirse el procedimiento ante el TJ cuando los hechos se hayan producido con anterioridad al 24 de noviembre de 1995 (fecha en la que entra en vigor la Ley). Lo mismo ocurre en los casos de iniciación posterior a la entrada en vigor de la Ley por hechos ocurridos antes del 24 de noviembre de 1995, en los cuales se ajustará el enjuiciamiento a las normas del procedimiento ordinario o abreviado, dependiendo de cual corresponda atendiendo a la penalidad del delito. Por lo tanto, y resumiendo, se podrá seguir este procedimiento cuando los hechos ilícitos comprendidos en su ámbito hubieran sido cometidos con posterioridad al 23 de noviembre de 1995. En lo referente a la intervención del Fiscal en este procedimiento, éste ejecuta una verdadera labor de investigación teniendo un claro protagonismo en la fase de instrucción, debido a que el legislador muestra un notable interés en que la intervención del Ministerio Fiscal se ocasione desde el principio del procedimiento, siguiendo toda la tramitación de la causa. Por este motivo, ha modificado el primer párrafo del artículo 781 LECrim de forma que, en cuanto “se ordene la incoación del procedimiento para las causas ante el Tribunal del Jurado, se pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal quién comparecerá e intervendrá en cuantas actuaciones se lleven a cabo ante él”. Por el respeto al principio acusatorio le es imposible al Juez de Instrucción incoar este procedimiento de oficio, por lo que resultará necesario la formulación ante el Ministerio Fiscal de una denuncia o querella, por el perjudicado u ofendido, por medio de la acusación particular o a través de la acción popular anunciada en el artículo 125 CE. En efecto, la Exposición de Motivos de la LO 5/1995 establece que “si bien debe corresponder al Juez la realización de los actos sumariales, las peculiaridades que deben presidir el procedimiento ante el Jurado y la oportunidad de que se consolide el principio acusatorio, hacen necesaria la potenciación de las atribuciones del Ministerio Fiscal”. Precisamente para entender la presencia necesaria del Ministerio Fiscal en la celebración del acto ante el Tribunal del Jurado, su Ley Orgánica añadió al artículo 306 LECrim un tercer párrafo. En cuanto al desarrollo de la comparecencia, el primero en ser oído es el Ministerio Fiscal, tomando el turno de palabra posteriormente las partes acusadoras y seguidamente se oirá a la defensa pudiendo solicitar el sobreseimiento, si hubiere causa para ello.
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En cuanto a la solicitud de diligencias de investigación en este procedimiento, tanto el Ministerio Fiscal como todas las partes personadas (activas y pasivas) estarán legitimadas para hacerlo. No obstante, la CFGE 4/1995 de la Fiscalía General del Estado expresa que “el Fiscal ha de ser citado para todas las diligencias y actuaciones que se celebren”. Esto no significa que dichas diligencias de investigación no puedan ser practicadas sin la intervención del Fiscal pues, tales preceptos mencionados anteriormente, se reseñan “su preceptiva intervención en las actuaciones ante el Tribunal del Jurado, pero no en las anteriores”. De modo que entendemos que la ausencia de éste en la práctica de alguna diligencia de investigación no determina la suspensión de aquella, con la salvedad del artículo 646 LECrim (“…a no ser que el Fiscal se hubiese reservado anticipadamente el derecho de intervenir en ellas”). Sin perjuicio de ello, se procurará la presencia del Fiscal en aquellas diligencias en las que se considere oportuno, aun no siendo indispensable (art. 319 LECrim). En efecto, el papel del Ministerio Fiscal es clave en cuanto a que su actuación y posterior decisión puede determinar el ulterior desarrollo del juicio, y con ello, el fallo decretado por el Juez. D. La modalidad de enjuiciamiento rápido para determinados delitos El procedimiento para el enjuiciamiento rápido de determinados delitos y faltas configurado en la LECrim (artículos 795 a 803) es fruto de la reforma de la citada ley operada por la Ley 38/2002 y la Ley Orgánica 2/2002 ambas de 24 de octubre46 que introduce en nuestro ordenamiento los que se han venido conociendo como juicios rápidos. Como dice la CFGE 1/200347, estamos ante un verdadero proceso especial, lo que se deduce de la lectura de la Exposición de Motivos de la Ley 38/2002, al indicar que “se crea un proceso especial para el enjuiciamiento rápido de determinados delitos”, y del tenor de artículo 795.1 que señala “sin perjuicio de lo establecido para los demás procesos especiales”. Este mismo artículo establece una delimitación en lo que se refiere a los delitos que puedan ser enjuiciados a través de este procedimiento al 46
B.O.E. nº 258, de 28 de octubre de 2002.
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Circular 1/2003, de 10 de abril, de la Fiscalía General del Estado, sobre procedimiento para el enjuiciamiento rápido e inmediato de determinados delitos y faltas y de modificación del procedimiento abreviado.
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referirse a “delitos castigados con pena privativa de libertad que no exceda de cinco años, o con cualesquiera otras penas, bien sean únicas, conjuntas o alternativas, cuya duración no exceda de diez años, cualquiera que sea su cuantía”, es decir, los delitos menos graves y flagrantes con el fin de agilizar el procedimiento. Con respecto a la intervención del Ministerio Fiscal en este tipo de enjuiciamientos, la propia Exposición de Motivos de la Ley 38/2002 impone al Fiscal una participación activa en el mismo, efectuando la práctica de “diligencias urgentes”48, las cuales deberán practicarse en presencia de éste, según lo viene marcando el artículo 797 LECrim. Dependiendo del tipo de diligencia de la que se trate, será más o menos conveniente la presencia del Ministerio Fiscal, sin olvidar que, la CFGE 1/2003 recuerda que “la no comparecencia del fiscal no comporta la nulidad de la diligencia”. De manera que, la ausencia del Fiscal no puede constituir ningún obstáculo para la práctica y validez de las referidas diligencias, pudiendo dicha ausencia ser suplida con la ayuda de las nuevas tecnologías, con el fin de evitar posibles dilaciones indebidas. Después de la práctica de las diligencias urgentes, el artículo 798 LECrim, exige que el Juez oiga a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, para así llevar a cabo la procedencia sobre alguna de las resoluciones o, solicitar medidas cautelares frente al imputado o, en su caso, frente al responsable civil. Así, si el Fiscal estima de manera fundada que el hecho ha de ser objeto de enjuiciamiento, podrá formular, en el momento oportuno, el escrito de acusación. E. Los juicios de faltas En cuanto al procedimiento en los juicios de faltas, cabe nombrar a la IFGE 2/1990, de 8 de marzo, sobre la intervención del Ministerio Fiscal en los juicios de faltas que se persiguen previa denuncia del ofendido o perjudicado. Dicha IFGE, hace mención a la importancia de la figura del Fiscal en estos procedimientos. Por ello, el Fiscal no debe consentir que se elimine su intervención en éstos, por lo que, una vez tenga noticias de que su citación ha sido omitida, está capacitado para ejercitar cuantos medios legales le 48
Son actos de investigación que se realizan en el Juzgado de guardia para los juicios rápidos y cuya práctica inspira de nuevo el principio de celeridad. Se encuentran reguladas en los artículos 797 y 799 LECrim. El juzgado tras recibir el atestado policial, junto con los objetos, instrumentos y pruebas, si lo estima pertinente, incoará diligencias urgentes en las que participa activamente el Fiscal.
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ofrezca la Ley mediante recursos, con el fin de subsanar el vicio esencial que se estaría cometiendo en el procedimiento. Por otra parte, la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, que entrará en vigor el 1 de julio de 2015, introduce importantes modificaciones en el CP aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre. Una de las modificaciones más destacadas es la que hace mención a la supresión de las faltas que se regulaban en el Libro III del CP, con el propósito de reducir así el número de asuntos menores que pueden hallar solución por medio del método de sanciones administrativas y civiles. Asimismo, de forma paralela a la reforma del CP 1/2015, la Disposición Final Primera de ésta comienza a realizar una revisión de la LECrim, de manera que se logre efectuar una adaptación del actual juicio de faltas, pasando a llamarse a partir de entonces “Juicio sobre delitos leves”, con la respectiva modificación de los arts. 962 y ss. En este juicio sobre delitos leves se introduce un criterio de oportunidad a través del cual, el Juez pueda desistir de estos asuntos cuando éstos sean de escasísima gravedad y sin interés público, previa petición del Ministerio Fiscal. Dicha modificación no afecta a los juicios de faltas iniciados antes de la mencionada reforma, que continuarán enjuiciándose conforme al procedimiento previsto para el juicio de faltas en el Libro VI de la vigente LECrim. Dicho esto, podemos definir el juicio de faltas como un procedimiento rápido y sencillo, es decir, sin muchas formalidades, cuyo objeto es el enjuiciamiento de hechos de poca gravedad constitutivos de una falta penal. En este tipo de juicios, conforme a lo establecido en el artículo 969 LECrim, el Fiscal asistirá a estos siempre que haya sido citado. No obstante, el Fiscal deberá intervenir en estos procedimientos siempre que la falta cometida se persiga de oficio (como por ejemplo, las lesiones) o en las que su persecución dependa de la presentación de una denuncia (como por ejemplo, las amenazas). Sin embargo, el Fiscal General del Estado, atendiendo al interés público, establecerá instrucciones para que el Fiscal no sea parte en estos procedimientos cuando la persecución de la falta exija la denuncia del ofendido o perjudicado (como por ejemplo, daños contra el patrimonio). En estos casos, la declaración en el juicio del denunciante afirmando los hechos denunciados tendrá valor de acusación, aunque no los califique ni señale pena.
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F. La función del Fiscal en la Jurisdicción de Menores La Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, por la que se regula la responsabilidad penal de los menores (en adelante, LORPM) ha configurado al Ministerio Fiscal como un auténtico director de la instrucción, pues no cuenta con una real atribución de ésta hasta la aprobación de dicha ley. Asimismo, cobra de gran importancia la CFGE 1/2000, de 18 de diciembre, relativa a los criterios de aplicación de la Ley Orgánica 5/2000 y la CFGE 9/2011, de 16 de noviembre, sobre criterios para la unidad de actuación especializada del Ministerio Fiscal en materia de reforma de menores. En ese sentido, el Ministerio Fiscal tiene un doble papel. Por un lado, el de ser instructor del procedimiento, y por otro, la de seguir asumiendo el desempeño de parte acusadora en el juicio oral. Pero, además de estas funciones, se le añade una más: la de “mediador” entre el Estado y el imputado. En palabras de SANZ HERMIDA49, “el Ministerio Fiscal se constituye en el garante procesal básico, que goza de una peculiar posición en el ámbito de la justicia de menores, puesto que no es tanto el órgano titular del ejercicio de la acción penal en función de la eventual realización de la pretensión punitiva por el Estado, sino además, el órgano que preside y coopera en la consecución del peculiar interés-deber del Estado en la recuperación del menor, a cuya finalidad está subordinada la realización o no de la pretensión punitiva”. De esta forma y conforme a lo establecido en el artículo 16 LORPM, la fase de instrucción en el proceso penal de menores se inicia cuando el Ministerio Fiscal tiene conocimiento o sospecha de la comisión de un hecho tipificado como delito o falta, cometido por cualquier menor de 18 años, a raíz del cual tiene la obligación de iniciar las diligencias preliminares correspondientes independientemente de cuál sea el resultado (archivo, desistimiento de incoación o incoación del oportuno expediente de reforma). Del mismo modo, a pesar de que dicho artículo no se pronuncia sobre la posibilidad de actuación del Ministerio Fiscal de oficio, viene determinado supletoriamente en el artículo 773.2 LECrim. En este sentido, también se manifiesta la Fiscalía General del Estado en la Circular 1/2000 al indicar que el Ministerio Fiscal puede incoar de oficio cualquier investigación penal. 49
SANZ HERMIDA, A.: El nuevo proceso penal del menor, Editorial Universidad de Castilla LaMancha, 2002., pág. 24.
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De otro lado, podemos observar como del artículo 16.2 LORPM se deduce que la iniciación del procedimiento debe estar sometida a una previa denuncia impuesta ante el Ministerio Fiscal. Si la denuncia no es admitida por el Fiscal, éste deberá de informar al denunciante que no podrá presentar más denuncias ante la autoridad judicial puesto que, a diferencia de lo que ocurre cuando se interpone contra un adulto, la misma se archiva (art. 773.2 LECrim). Por el contrario, si el Fiscal admite a trámite la denuncia, éste practicará las diligencias que considere oportunas para el esclarecimiento de los hechos pudiendo archivar las actuaciones cuando los hechos no resulten constitutivos de delito o su autor sea desconocido. Con respecto a las diligencias preliminares practicadas por el Fiscal previamente a la incoación del expediente de reforma, la CFGE 9/2011 establece que “por su carácter preprocesal, no interrumpen los plazos de prescripción de los delitos o faltas”. Una vez efectuadas las actuaciones de admisión o no a trámite de la denuncia, el Ministerio Fiscal dará traslado de la incoación del expediente al Juez de Menores que iniciará las diligencias de trámite que correspondan (art.16.3 LORPM). En este sentido también es importante mencionar la CFGE 3/2009, de 10 de noviembre, la cual establece una obligación específica de la presencia del Fiscal en las declaraciones de los menores. El Ministerio Fiscal contará con la ayuda del Equipo Técnico, cuya función es realizar un informe donde se recoja un estudio de la situación psicológica, familiar y educativa del menor, así como las relaciones con su entorno y cualquier otra circunstancia que resulte relevante. Asimismo, informará sobre la posibilidad de que el menor desarrolle una actividad reparadora o de conciliación con la víctima, además podrá proponer una intervención socio-educativa sobre el menor, al igual que la conveniencia de continuar o no la tramitación del expediente en interés del menor. Si el menor resultara definitivamente autor de los hechos que se le imputan, el Juez de Menores le impondrá una medida cautelar. Estas medidas, conforme a lo establecido en el artículo 28 LORPM, “podrán consistir en internamiento en centro en el régimen adecuado, libertad vigilada, prohibición de aproximarse o comunicarse con la víctima o con aquellos de sus familiares u otras personas que determine el Juez, o convivencia con otra persona, familia o grupo educativo”.
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Una vez acabada la instrucción, le corresponde al Ministerio Fiscal resolver la conclusión del expediente, notificársela a las partes personadas y, remitir el expediente al Juzgado de Menores. 4.3. Los principios de actuación del Ministerio Fiscal 4.3.1. El principio de legalidad Como ya hemos mencionado anteriormente en reiteradas ocasiones, la CE asigna al Ministerio Fiscal “la misión de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los tribunales y procurar ante estos la satisfacción del interés social” (arts. 124.1 CE; 541.1 LOPJ; y 1 EOMF). Dichos artículos deberían ser considerados conjuntamente con los preceptos constitucionales que incorporan el principio de legalidad, como son el artículo 9.3 CE: “La Constitución garantiza el principio de legalidad (…)”; el artículo 103.1 CE: “La Administración Pública sirve con objetividad (…) y actúa (…) con sometimiento pleno al ley y al Derecho”; y el artículo 106.1 CE: “Los Tribunales controlan (…) la legalidad de la actuación administrativa (…)”. Por su parte, este principio encuentra su asomo en el artículo 6.1 EOMF al disponer que: “por el principio de legalidad el Ministerio Fiscal actuará con sujeción a la Constitución, a las leyes y demás normas que integran el ordenamiento jurídico vigente, dictaminando, informando y ejercitando, en su caso, las acciones procedentes u oponiéndose a las indebidamente actuadas en la medida y forma en que las leyes lo establezcan”. Asimismo, y de acuerdo con DEL MORAL GARCÍA, concebir el Ministerio Fiscal como defensor de la legalidad supone concebirlo como “un auténtico abogado, no del Estado, de la Sociedad”50. En este sentido, la defensa de la legalidad debe ser entendida como orden/objeto jurídico, encomendándole al Ministerio Fiscal su defensa procesal allí donde el interés público se deba proteger. Por tanto, la sujeción a dicho principio hace referencia a los criterios de actuación y comportamiento del Ministerio Fiscal, cuya garantía puede quedar cumplida con un estricto cumplimiento del principio de 50
DEL MORAL GARCÍA, A. “Ministerio Fiscal y reforma de la Justicia”, Jueces para la Democracia, núm. 43, Marzo, 2002, págs. 19-27.
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obligatoriedad, como con la inclusión de excepciones por medio del principio de oportunidad reglada. De esta forma, observamos el papel fundamental que ostenta el principio de legalidad con respecto al Ministerio Fiscal, pues es base esencial tanto en la actuación como en el objetivo de éste. A estos efectos, el Fiscal está llamado a cuidar y vigilar la aplicación e interpretación de la ley, actuando con el máximo respeto y sometimiento a ésta. Ante la situación planteada y una vez concretado el contenido del principio de legalidad, resulta oportuno analizar la posición interventora del Ministerio Fiscal en el principio acusatorio y el debate surgido sobre la posibilidad de introducir en nuestro sistema jurídico el principio de oportunidad reglada. 4.3.1.1.
Ministerio Fiscal y principio acusatorio
Nuestro derecho procesal penal viene caracterizado por la aplicación del principio acusatorio frente al denominado principio inquisitivo51, donde la figura del Juez cobraba una gran importancia pues era el mismo quien incoaba el procedimiento, investigaba, acusaba si era procedente y declaraba el fallo de la sentencia en base a los resultados de la investigación que él mismo había llevado a cabo, dejando así muy limitadas las posibilidades de defensa de la parte acusada. Por el contrario, el principio acusatorio exige la imparcialidad del Juez y esta exigencia conlleva que las funciones de acusar y juzgar sean distintas, es decir, la acusación no puede ser fijada por el mismo órgano que posteriormente juzgará. En efecto, este principio impone que para que el enjuiciamiento penal pueda darse, es necesaria la existencia de una parte acusadora que inste el procedimiento, distinta del órgano jurisdiccional encargado de juzgar, prohibiéndosele al Juez llevar a cabo la acusación con el fin de asegurar su imparcialidad. Así lo expresa GIMENO SENDRA52 al aclarar que, “el principio acusatorio se fundamenta en una atribución de la instrucción y juicio oral a órganos judiciales diferentes, donde se distribuyen las funciones de acusar y juzgar, estableciendo una correlación necesaria entre el fallo y la
51
VV.AA como por ejemplo MONTERO AROCA, J., en varios escritos sobre la materia, sostiene que una cosa fue que en el pasado el Derecho Penal se aplicara por medios no procesales (el llamado sistema inquisitivo, que no era un proceso), y otra cosa es que en la actualidad se pretenda distinguir entre lo inquisitivo y lo acusatorio, como clases de procesos. 52
GIMENO SENDRA, V. Manual derecho procesal penal, Madrid, 2008, págs. 78 y ss.
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acusación, además de establecer como manifestación de este principio la prohibición de reformatio in peius”. En consecuencia, con este principio se consigue una
clara distinción de las tres
funciones procesales esenciales: — La acusación, formulada y sustentada por persona distinta a la del Juez. — La defensa, con derechos y facultades iguales al acusador. En otras palabras, no se puede condenar por hechos distintos de los acusados ni a persona distinta de la acusada. — La decisión, que corresponde a un órgano judicial independiente e imparcial. En este sentido, el Tribunal Constitucional53 ha reiterado en numerosas ocasiones que uno de los fundamentos del principio acusatorio es la existente relación que debe existir entre la acusación y el fallo, lo que viene a decir que nadie puede ser condenado por hechos distintos a los que se le acusan. En suma, se entiende que el fallo no sólo debe ser congruente con los hechos sino también con su calificación jurídica. No obstante, tras el debate surgido acerca del principio acusatorio y su papel como cimiento de una futura y totalmente nueva LECrim en España, y debido a la tendencia de los legisladores a fijarse en el modelo acusatorio del proceso penal norteamericano, conocido por éstos como Adversarial System -equivalente en Europa a “sistema acusatorio”-, es conveniente explicar sus características con el fin de entender los cambios y modificaciones que deberían hacerse en nuestro sistema para poder lograr en un futuro una adaptación a éste. Muchos países en Europa, tales como Alemania e Italia, ya han aceptado ese modelo. Sin embargo, nuestro sistema de enjuiciamiento criminal actualmente es de tipo
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Uno de los aspectos que más impacto y pronunciamientos jurisprudenciales ha causado con respecto a los derechos procesales constitucionales del artículo 24.2 CE es el resuelto por la STC del Tribunal Constitucional 155/2009 de 25 de junio. En dicha STC se trata si existe infracción del artículo 24.2 CE en relación al principio acusatorio, en el caso de condena a un delito donde, tanto la acusación particular como el Ministerio Fiscal habían solicitado una pena inferior a la finalmente impuesta por el Juez. Ante esto la STC 155/2009 se manifiesta diciendo que “nuestra doctrina afirmaba que la vinculación del Juez a los hechos y a su calificación jurídica no impedía que pudieran imponerse penas superiores a las solicitadas por las acusaciones, siempre dentro de los límites de la señalada por la Ley al tipo penal correspondiente, cuando la calificación como tal de los hechos, y los hechos mismos, hubieran sido objeto del correspondiente debate”; quedando así bien delimitado el principio acusatorio para el ejercicio del derecho a la defensa de la parte acusada.
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acusatorio mixto aunque, en lo referente a la parte del juicio oral del proceso, se encuentra regido por el principio acusatorio. En el sistema acusatorio o adversarial entendido por los norteamericanos, se refleja un sistema procesal para la actuación del Derecho Penal sustantivo, donde existe una separación de posiciones, dejando a un lado a las partes personadas en el proceso, pudiendo interactuar al mismo tiempo que siguen sosteniendo su postura, y de otro al Juez, cuya única función es la de establecer las penas del delito. Sobre la base de una posible instauración en nuestra legislación de un sistema acusatorio puro, conviene aclarar que ya gozamos de muchas garantías del proceso que quedan figuradas en nuestro principio acusatorio, gracias a que ya han sido integradas en nuestro ordenamiento jurídico español mediante la CE. Por lo tanto, el único aspecto que le falta a nuestro sistema acusatorio mixto para convertirse en un completo sistema acusatorio puro es otorgar al Ministerio Fiscal el monopolio total de la instrucción e investigación, despojando de sus funciones de investigación al Juez de Instrucción, ya que hoy día, en nuestro sistema judicial la fase de instrucción está encomendada a éste. Pero, si bien es cierto que con el nuevo modelo procesal penal que se instauraría con la reforma de la justicia en España, ya es posible apreciar la intencionalidad del legislador de dotar la investigación al Ministerio Fiscal, suprimiendo al Juez de Instrucción y creando la figura del Juez de Garantías con el fin de tutelar la instrucción del Fiscal, como ya sucede en la LO 5/2000, de 12 de enero de Responsabilidad Penal del Menor. De esta forma, el sistema acusatorio puede llegar a ser el adecuado para dar solución a los problemas de nuestro ordenamiento jurídico, ya que con el cambio se elevarían las garantías para los imputados. No obstante, hay que tener cuidado para que los derechos y garantías ya existentes en el proceso no se vean perjudicados con la modificación del sistema. La publicación el 7 de marzo de 2008 de la IFGE 1/2008, sobre la dirección por el fiscal de las actuaciones de la policía judicial, conllevó a aclarar que obedecía “al compromiso adquirido en el discurso de apertura de los tribunales sobre el desarrollo del principio acusatorio y de potenciación del papel del fiscal en las investigaciones”. En consecuencia, se publicó una segunda IFGE 2/2008, del 11 de marzo, propuesta con el fin de potenciar el papel protagonista del Ministerio Fiscal en la fase de instrucción, y de ejercer una “inspección permanente de las actuaciones instructoras del juez”.
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De otro lado, autores como MORENO CATENA54 y LORCA NAVARRETE55 son partidarios de otorgar la instrucción al Fiscal, pues de este modo “el Ministerio Fiscal se constituye en la pieza esencial que permite pasar del modelo acusatorio-formal del sistema inquisitivo al modelo adversarial, quedando aquél plenamente superado, poseyendo el Fiscal una autonomía funcional instructora plena.” De todo lo anterior se deduce que, con la consolidación del principio acusatorio en nuestro sistema, el Ministerio Fiscal pasaría a ser el director de la investigación sumarial. Una de las consecuencias que esto conllevaría sería, como hemos comentado anteriormente, eliminar la figura del Juez de Instrucción, cuya labor es básicamente inquisitiva e instaurar, como ya ha ocurrido en los países que se basan en este modelo, a un Juez imparcial de garantías; y en segundo lugar, de acuerdo con GIMENO SENDRA56 también conllevaría a potenciar el principio de que la prueba ha de presentarse en el juicio oral a la vista del Tribunal sentenciador, y ello porque “en el nuevo modelo, el Ministerio Fiscal no puede producir estos actos de prueba sumarial anticipada, sino meros actos investigatorios”. También es cierto que las modificaciones que se han ido produciendo desde la inclusión del procedimiento abreviado por la Ley 7/1988, de 28 de diciembre, están orientadas a ahondar en el principio acusatorio. Este objetivo se vio reforzado con la reforma operada por la Ley 38/2002, donde la Exposición de Motivos señala “las nuevas responsabilidades atribuidas al fiscal para contribuir al éxito de la instrucción: la participación activa del Ministerio Fiscal…cobra un destacado protagonismo y, por tanto, asumirá, junto con los Juzgados de Instrucción, una particular responsabilidad en la eficacia de la reforma. (…)”. 4.3.1.2.
Ministerio Fiscal y principio de oportunidad
A raíz de la instauración del principio de oportunidad en los distintos ordenamientos jurídicos europeos, se han abierto continuos debates acerca de la inclusión en el nuestro. 54
MORENO CATENA, V. “El Ministerio Fiscal, director de la investigación de los delitos”, Teoría & Derecho, núm. 1, 2007, págs. 75 a 97. 55
LORCA NAVARRETE, A.M. “Algunas propuestas para una necesaria reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal”, Diario La Ley, núm. 6.057, Sección Doctrina, 8 de julio de 2004 (año XXV, ref. D-150, editorial La ley). 56
GIMENO SENDRA, V.: La reforma de la LECrim y la posición del Ministerio Fiscal en la investigación penal, en El Ministerio Fiscal-Director de la Instrucción, pág. 35-36.
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No obstante, en Alemania se permite la aplicación de una oportunidad reglada en bastantes supuestos, convirtiéndose en punto de referencia para el Comité de Ministros del Consejo de Europa, donde en su Recomendación R (87) 18, de fecha 17 de septiembre de 198757, decretó “la oportunidad en el ejercicio de la acción penal” con el objetivo de simplificar la Justicia Penal. Ésta, en su declaración número 1, sugiere la admisión del principio de oportunidad “siempre que el contexto histórico y la Constitución de los Estados Miembros lo permitan”, estableciendo así los criterios encargados de dirigir su aplicación. Sin embargo, en lo referente a España, existe una opinión defensora del sometimiento al principio de legalidad58, en cuanto la actuación del Ministerio Fiscal está condicionada por el término “en todo caso” a éste, de acuerdo al artículo 124.2 CE y por “la obligación de ejercitar, con arreglo a las disposiciones de la Ley, todas las acciones penales que consideren procedentes” impuesto por el artículo 105 LECrim. Asimismo lo declaró la Circular de la Fiscalía del TS de 12 de diciembre de 1884 al establecer que “el Ministerio Fiscal está obligado a ejercitar la acción por todo hecho con caracteres de delito o falta”. No obstante, gracias a la tendencia europea, en los últimos tiempos han empezado a florecer seguidores de la introducción del principio de oportunidad en nuestro ordenamiento59. En nuestro ordenamiento se ha basado su justificación, por un lado, en conseguir una disminución de la sobrecarga de trabajo en la Administración de Justicia que se encuentra rebosada por el notable número de causas penales en su modalidad de
57
CONDE-PUMPIDO, C.: El principio de oportunidad reglada: su posible incorporación al sistema procesal español, en La reforma del proceso penal. II Congreso de Derecho Procesal de Castilla y León, Publicaciones del Ministerio de Justicia, Madrid, 1989, pág. 293. 58
AGUILERA DE PAZ, E.: Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Criminal, I, Ed. Reus, Madrid, 1923, págs. 570 y ss., aunque admite que el MF puede eximirse o excusarse del ejercicio de la acción en determinados casos y por razones especialísimas del interés o conveniencia políticos. 59
Entre otros, GIMENO SENDRA, V.: “La reforma del proceso penal en el actual sistema democrático español”, Revista de Derecho procesal, núm. 3, 1992, pág. 521; MARCHENA GÓMEZ, M.: El Ministerio Fiscal…op. Cit., pág. 138; y CONDE PUMPIDO FERREIRO, C.: El principio de oportunidad reglada: su posible incorporación al sistema del proceso penal español, op. Cit., pág. 294, donde señala que “el principio de oportunidad, del que ya existían manifestaciones anteriores, fue reforzado en Alemania tras la reforma de 1974 y se admite en países como Austria, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Portugal, Noruega, Dinamarca, algunos cantones suizos, Gran Bretaña, Islandia, Chipre, Polonia y Francia, si bien de forma distinta, ya que en algunos de ellos se admite genéricamente y en otros, según tipo de delitos o teniendo en cuenta las circunstancias de cada delincuente”.
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pequeña criminalidad o criminalidad de “bagatela”60; y de otro lado, como medio de justicia alternativa para la rehabilitación del delincuente y su reinserción en la sociedad o la reparación de los derechos quebrantados de las víctimas, obedeciendo así a principios de política criminal. En este sentido, la CFGE 1/1989, de 8 de marzo, cuando habla de “la introducción del principio del «consenso»” añade que el Ministerio Fiscal “deberá promover soluciones facilitadoras de la sentencia, no ciertamente apartándose de la legalidad, pero sí utilizando todos los márgenes de arbitrio legal para llegar a situaciones de consenso con el acusado y su defensa, especialmente en el ámbito de los delitos menos graves y de menor trascendencia social, eso es, en el de las infracciones legales conocidas como bagatelas”. Así pues, GIMENO SENDRA61 a partir de la operada reforma de la LECrim por la LO 7/1988, manifestó que “la conformidad era una manifestación del principio de oportunidad en forma pura, pues ni precisaba de autorización u homologación judicial ni jurídicamente quedaba condicionada al cumplimiento de futuro por el acusado de prestación o condición alguna, sino tan sólo al efectivo cumplimiento de la pena que en el acto se le imponga”. De igual forma, ARMENTA DEU62 alega que “la conformidad puede considerarse una manifestación del principio de oportunidad en un sentido amplio y en tanto en cuanto supone una forma de dar fin al proceso, sin que se hayan desarrollado todas aquellas fases que, conforme al principio de legalidad, hubiera cabido esperar”. Además, agrega que “la previa opción sobre la conformidad que efectúa el legislador cuando decide concebir una determinada actuación por parte del Ministerio Fiscal en los supuestos donde debe seguir la persecución -delitos públicos y semipúblicos-, implica que se encuentre en una situación habitualmente sujeta al principio de legalidad, pero, sin embargo y al mismo tiempo, en un determinado ámbito con márgenes de discrecionalidad, donde podría actuar libremente”.
60
ARMENTA DEU, M.T.: Criminalidad de bagatela y principio de oportunidad: Alemania y España, págs. 193-198 y DIEZ-PICAZO, L.M.: El poder de acusar…, op. Cit., pág. 14, compara el proceso español con el alemán, donde rige con cierta frecuencia el principio de oportunidad jurídica en la persecución de este tipo de delitos de escasa relevancia. 61
GIMENO SENDRA, V.: La nueva regulación de la conformidad (Ley Orgánica 7/1988), La Ley, 1990, págs. 977-978. 62
ARMENTA DEU, M.T.: Criminalidad de bagatela…, op. Cit., pág. 185.
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En aquellos casos donde existe un acuerdo entre las partes, cuando el delito es de gravedad leve, el Ministerio Fiscal tiene la facultad para acusar o suspender la acusación. Con ello se pretende salvaguardar el derecho de las víctimas, permitiendo la mediación penal63 del Ministerio Fiscal, otorgando a éste un cierto margen de discrecionalidad dentro de los límites establecidos por el legislador y, teniendo en cuenta diferentes criterios como la reincidencia, la peligrosidad del autor o el mismo acuerdo reparador. Con ello se pretende que el Fiscal disponga de un poder que le permita cancelar la acción penal, abriendo nuevas vías alternativas al proceso, conectando así la noción de discrecionalidad con el principio de oportunidad. En nuestro proceso penal este principio se aplica en su modalidad reglada, no cabiendo su práctica de forma puramente discrecional. Por ello, es proyectado como aquel a través del cual se adjudica al Ministerio Fiscal la capacidad de no ejercitar la acción penal. Ahora bien, la posible introducción de la oportunidad reglada en nuestro ordenamiento jurídico penal, cabría concebirse como modelo para conseguir una mejoría en el funcionamiento de la justicia penal. No obstante, este principio encuentra dificultades en su adopción por aspectos de índole constitucional como son el principio de legalidad, con la atribución de modo exclusivo de la Administración de Justicia a los órganos jurisdiccionales y, el principio de igualdad, reconocido como tal en el artículo 14 CE, por el cual ante la comisión de un mismo delito cabe imponer la misma pena aplicada por igual a todos los ciudadanos. Sin embargo, en la práctica no pueden darse de forma pura o absoluta la naturaleza de los principios de obligatoriedad y discrecionalidad, hablándose más bien de la sujeción a uno u otro principio dependiendo según se adopten en cada modelo de justicia penal64. Por lo tanto, y en manos de DE LA OLIVA SANTOS65, el principio de legalidad debe dejar paso en nuestro ordenamiento jurídico a “alguna manifestación del principio de oportunidad reglada”. Así, cabría una coyuntura de la oportunidad pero “siempre que 63
Con respecto a la mediación penal en el proceso, véase el artículo de DEL RIO FERNÁNDEZ, J.L.: “El reto de la mediación penal: el principio de oportunidad”, Diario la Ley, núm. 3, 2006. 64
ARMENTA DEU, M.T.: Criminalidad de bagatela…, op. Cit., pág. 43. Así lo indica cuando pone el ejemplo de Alemania, en la persecución de las pequeñas y medianas infracciones, donde a pesar de regir el principio de legalidad, son tantas las excepciones a este principio en tales infracciones, que más bien la regla general parece ser la oportunidad. 65
DE LA OLIVA SANTOS, A.: Jueces imparciales, fiscales "investigadores," y nueva reforma para la vieja crisis de la justicia penal, PPU, Barcelona, 1988, págs. 73-78.
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venga exactamente determinada por la propia ley, que debería regular los supuestos de su aplicación, de forma imperativa por razones de seguridad jurídica”. Lógicamente, resulta imposible que la ley regule cuándo acusar y cuándo no, ya que de regularse de forma imperativa los supuestos de aplicación de la oportunidad, el Ministerio Fiscal no tendría un margen de decisión discrecional que todo juicio de oportunidad permite. Por lo que solamente dispondría de la facultad de señalar el ámbito objetivo del ejercicio del principio de oportunidad, esto es, según el tipo de delitos y/o pena prevista, en base al cual después de un juicio personal de oportunidad, el Fiscal será quien decida si acusa o no. En este sentido, se ha concebido que el principio de oportunidad se pueda acordar en el instante en el cual el Ministerio Fiscal deba decidir si formular o no una determinada acusación, así se podría considerar la creación de la conformidad como una manifestación de dicho principio. Una propuesta de GIMENO SENDRA66 lo confirma al proponer que “la importación del principio de oportunidad podría realizarse tanto en el momento de ejercicio de la acción penal como en el de la suspensión del procedimiento”. Así pues, a través de la conformidad se logran encauzar de forma selectiva y racional los empeños de la autoridad pública que obedecen a razones de economía procesal tendentes a evitar la fase costosa y dilatoria del juicio oral. 4.3.2. El principio de imparcialidad El principio de imparcialidad es definido en el art. 7 EOMF, siendo el principio por el cual “el Ministerio Fiscal actuará con plena objetividad e independencia en defensa de los intereses que le estén encomendados”, señalando esta imparcialidad como uno de los principios del Fiscal en el art. 124 CE. Ser imparcial, por consecuencia, supone no ser parte. Pero manifestar que el Fiscal debe ser imparcial a pesar de ser parte en el proceso, no debe ser una contradictio in terminis, puesto que su actuación se basa en la defensa de la legalidad y de los intereses públicos ante los tribunales, no teniendo que tener implicación el funcionario en el caso concreto67. Para SANCHÍS CRESPO68, “el concepto de imparcialidad implica el de 66
GIMENO SENDRA, V.: “Los procedimientos penales simplificados: principio de oportunidad y proceso penal monitorio”, Revista del Poder Judicial, 1986, núm. especial 11, Justicia Penal, pág. 48. 67
MARTÍNEZ DALMAU, R.: Aspectos constitucionales del Ministerio Fiscal, Editorial Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, pág. 192.
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interés de una persona de un asunto en el que debe decidir o influir de uno u otro modo. (…). Así, se entiende que el Juez sea imparcial e independiente (….). Mientras el Fiscal es imparcial pero dependiente”. Dicho lo anterior, siempre existe la posibilidad de que un Fiscal no actúe conforme al principio que nos trata y no se acoja al art. 28 EOMF donde se refleja que los miembros del Ministerio Fiscal “se abstendrán de intervenir en los pleitos o causas cuando les afecten algunas de las causas de abstención establecidas para los Jueces y Magistrados en la Ley Orgánica del Poder Judicial” en el art. 219 LOPJ. Para estos casos, aunque los fiscales no podrán ser recusados aun considerando que su imparcialidad está en duda, el mismo art.28 EOMF, ofrece a la parte perjudicada la posibilidad de acudir al superior jerárquico del Fiscal, de forma que éste, si así lo considerase, decidiera su no intervención en el proceso. Y así se manifiesta FLORES PRADA69 al apuntar que “la expresión del artículo 28 EOMF -no podrán ser recusados- no responde a la hipótesis de que en el Fiscal concreto no pueda concurrir alguna de las causas que motivan la recusación del Juez, ya que de hecho los fiscales sí vienen obligados a abstenerse”. De los anteriores planteamientos se deduce que, la imparcialidad del Ministerio Fiscal y su principio de dependencia jerárquica podrían parecer incompatibles. Para clarificar este punto debemos plantearnos si la imparcialidad del Fiscal del art. 124 CE puede equipararse con la independencia de Jueces y Magistrados del art. 117 CE. Con respecto a eso, LÓPEZ AGUILAR70 señala que “la imparcialidad del Fiscal deriva de su condición de defensor de los intereses sociales definidos y tutelados por la ley, una imparcialidad que (…) no se identifica tampoco con la que predicamos del órgano judicial: en éste, la imparcialidad es la cualidad institucional obligada de aquél a quien la Norma suprema ha colocado en posición de tercero supra partes, en disposición de dictar una resolución fundada en derecho a un determinado conflicto intersubjetivo; en el Ministerio Fiscal, la imparcialidad se desprende de la promoción objetiva de la legalidad ante los tribunales (art. 7 EOMF), sin sujeción mecánica ni a las posiciones sostenidas por las partes ni al propio órgano encargado de instruir o juzgar”. 68
SANCHÍS CRESPO, C.: “El Ministerio Fiscal ¿independiente?”, Revista General de Derecho núm. 610-611, julio-agosto 1995, págs. 8657-8658. 69
FLORES PRADA, I.: El Ministerio Fiscal…, op. Cit., pág. 612.
70
LÓPEZ AGUILAR, J.F.: La justicia y sus problemas en la Constitución: justicia, jueces y fiscales en el Estado social y democrático de Derecho., Tecnos, 1996, pág. 180.
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La dependencia jerárquica del Ministerio Fiscal es uno de los principios de actuación señalados en la CE. Tal y como hemos visto en el punto sobre la ORGANIZACIÓN DEL MINISTERIO FISCAL, el Fiscal General del Estado es propuesto por el Gobierno según el art. 124.1 CE, provocando que pueda existir una influencia por parte del Gobierno en el mismo. En este sentido, la interpretación de la legalidad por parte del Fiscal debe obedecer la impuesta por los órganos superiores del Ministerio Fiscal, ayudando así al cumplimiento del principio de imparcialidad como consecuencia de la mencionada dependencia jerárquica. Mientras que por su parte, la independencia judicial conlleva que su ejercicio no tenga otro sometimiento que el de garantizar el cumplimiento de la ley. La inamovilidad de Jueces y Magistrados a la que se hace referencia en el citado art. 117 CE por la cual “no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley” es la forma de garantizar la independencia de éstos ante el ejecutivo, consiguiendo que no puedan ser influenciados. A diferencia de lo que sucede con el FGE que, tal y como se ha explicado en el desarrollo de este apartado, no es independiente y, por lo tanto, puede ser interferido internamente por sus superiores jerárquicos y de forma externa por el Poder Ejecutivo71.
71
DÍEZ-PICAZO, L.M.: La Jurisdicción en España. Ensayo de valoración constitucional. Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 1994, pág. 17. En el sentido de que “los jueces no deben sufrir interferencia o perturbación alguna que pueda condicionar el ejercicio de la potestad jurisdiccional y, por tanto, la aplicación de la legalidad vigente”.
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5. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL Otorgar al Ministerio Fiscal la facultad de llevar a cabo la dirección de la investigación penal en el ordenamiento jurídico español es un debate que en las últimas décadas se ha reavivado como consecuencia de las numerosas reformas parciales que se han producido en la LECrim, pero que no han llegado a culminarse en una reforma total y definitiva de ésta, como hoy día se pretende. Uno de los principales motivos, que posiblemente dio lugar a la reactivación de la discusión fue el éxito de dicho sistema de instrucción alcanzado en los países de nuestro entorno como Alemania (1975), Italia (1988) o Portugal (1987); así como la importante necesidad de reformar nuestra obsoleta y desfasada LECrim que conlleva a replantear nuestro vigente sistema de enjuiciamiento criminal al completo, entre otros. No obstante, con las múltiples reformas parciales que se han ido dando en este sentido, tales como la LO 7/1988 reguladora del Procedimiento Abreviado, las reformas llevadas a cabo en 200272, mediante las cuales son implantados los “juicios rápidos” y se reforma el Procedimiento Abreviado, además de consagrar la participación activa del Ministerio Fiscal en la práctica de todas las diligencias de instrucción. Asimismo, en el año 2003, esta tendencia continúa al producirse la reforma de su Estatuto Orgánico por la Ley 14/2003. En último lugar, es de vital importancia el gran avance conseguido con la última reforma del EOMF por la Ley 24/2007, de 9 de octubre. Todo este conjunto de reformas han ido culminando poco a poco con la pérdida de poder del Juez Instructor frente a la facultad de dirección de la investigación penal por parte del Ministerio Fiscal, al extender su listado de competencias, cuyo resultado conlleva una ampliación notable de su capacidad investigadora y, dotarle de una mayor autonomía respecto del Gobierno. Sin embargo, como hemos mencionado en líneas anteriores, con el fin de evitar algunos problemas que se están ocasionando tanto por la actual regulación de la obsoleta LECrim como por su mala práctica, resultaría muy necesaria una revisión a fondo de todo el sistema procesal, cuyos principales debates
72
Reformas introducidas por la Ley 38/2002, de 24 de octubre de reforma parcial de la LECrim, sobre procedimiento para el enjuiciamiento rápido e inmediato de determinados delitos y faltas, y de modificación del procedimiento abreviado, y por su complementaria la LO 8/2002, también de 24 de octubre.
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giren en torno a dos importantes ideas: el Ministerio Fiscal como investigador de causas penales y la introducción de la oportunidad. En este sentido, considero muy relevante citar lo dicho por ESPINA RAMOS 73, cuya reflexión tiene mucho que ver con lo que aquí tratamos: “En definitiva, entiendo que el cambio de modelo traerá una mayor modernidad al edificio procesal español, siempre y cuando todos estemos convencidos de que no se trata de convertir a los fiscales en Jueces de Instrucción ni de reproducir las trabas e inercias que ahora existen, sino de llevar a cabo un verdadero cambio de paradigma, de mentalidad a la vez que de legislación, para de este modo dar un mejor servicio a los ciudadanos desde un sistema más lógico, mas rápido, más eficaz y más acorde con los principios constitucionales”. 5.1. El Ministerio Fiscal como director de la investigación penal La conveniencia sobre la creación de un sistema procesal basado en establecer al Ministerio Fiscal como director de la investigación de las causas penales, es debatida desde muchos años atrás, incluso con anterioridad a la aparición de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en 188274. Con el fin de examinar la visión constitucional de este sistema, reviste de especial importancia la STC 145/1988, de 12 de julio, donde el TC hace referencia a la inconstitucionalidad del sistema de enjuiciamiento penal de la Ley 10/1980. Con esta norma se tuvo que modificar el proceso penal vigente en ese momento, para otorgar la instrucción y el enjuiciamiento a órganos públicos distintos, funciones que hasta entonces eran acaparadas por el Juez. Como respuesta, la legislación procesal penal fue reformada por la LO 7/1988, de 28 de diciembre, en la que se modificaron diversas disposiciones de la LOPJ y de la LECrim para ampliar las funciones del Ministerio Fiscal en lo que a investigación se refiere, pero afirmando la instrucción judicial en el sistema con la creación de los Juzgados de lo Penal. La mencionada LO 7/1988 supuso un punto de partida en la progresión que se está desarrollando en el sistema penal español hacia un modelo de instrucción donde el Ministerio Fiscal sería el órgano público encargado de dirigir la investigación. Con esta
73
ESPINA RAMOS, J.A.: La instrucción por el Ministerio Fiscal: La reforma…, op. Cit., pág. 411.
74
GONZÁLEZ-CUELLAR SERRANO, N.: Proporcionalidad y Derechos Fundamentales en el proceso penal, Ed. Colex, 1990, pág. 121-122.
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ley, entre otros aspectos, se refleja que cuando el Fiscal “tenga noticia de un hecho aparentemente delictivo, bien directamente o por serle presentada una denuncia o atestado practicará él mismo u ordenará a la Policía Judicial que practique las diligencias que estime pertinentes” (art. 785.1 bis) o se le otorga la autoridad para “hacer comparecer ante sí a cualquier persona en los términos establecidos en esta Ley para la citación judicial, a fin de recibirle declaración” (art. 785.2 bis), mostrando así el aumento de las facultades atribuidas al Fiscal en el proceso. Llegados a este punto, el debate sobre la responsabilidad que debe tener el Fiscal en la fase de investigación deberá centrarse en las posturas enfrentadas que existen entre los valedores de la reforma y los defensores de la inmovilidad del proceso basados en la violación del sistema constitucional de separación de poderes. La decisión en todo caso recaería sobre el Poder Legislativo, descartando instantáneamente cualquier modificación que suponga una vulneración de la CE75. Para continuar, señalamos los motivos que esgrimen los partidarios de otorgar al Ministerio Fiscal la facultad de instruir en el proceso penal, defensores de que esta atribución no supone inconstitucionalidad76.
A
su
vez,
la
corriente
que
apoya
la
mencionada
inconstitucionalidad puede dividirse en tres ramas según las argumentaciones que se exponen en los párrafos siguientes. Primeramente, sostienen que la aceptación de medidas limitativas de los derechos fundamentales por parte del Fiscal chocaría con la CE, al estar reservada esta función a los Jueces y Tribunales77. Pero, aunque esta apreciación es evidente, no conlleva la ausencia de constitucionalidad en la reforma propuesta, siempre que se respete la competencia de los jueces en la adopción de medidas que pudiesen afectar a los derechos fundamentales como los encontrados en los art. 17, 18.2, 18.3, 20.5 y 22.4 CE. En segundo lugar, argumentan que otorgar la investigación a una de las partes sería 75
GONZÁLEZ-CUELLAR SERRANO, N.: Proporcionalidad y Derechos Fundamentales…, op. Cit., pág. 123. 76
DE LA OLIVA se muestra totalmente en contra al modelo del Fiscal investigador declarando su inconstitucionalidad., en Jueces imparciales, fiscales investigadores…, op. Cit., págs. 85 a 87. 77
Según DE LA OLIVA, “no es difícil comprender que, en cuanto a tal “control” del Juez, sólo cabe una alternativa con dos términos igualmente rechazables: o que el Juez, que no conoce la investigación, acuerde sistemáticamente lo que el Fiscal le proponga, o que examine los autos para decidir según su propio criterio. En este último caso, aparte de que no se descargaría al Juez de trabajo, se haría más lenta aún la labor preparatoria del juicio, y, además, el Juez se convertiría en un Juez prevenido, inhábil para el juicio y la sentencia” en Jueces imparciales, fiscales investigadores..., op. Cit. pág. 81.
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incoherente, algo que rebate GIMENO SENDRA al afirmar que “no entraña contradicción en sí misma alguna, pues, a diferencia de las demás partes privadas, que hacen valer distintos derechos subjetivos de los que son titulares en el proceso (el derecho a la libertad y el de tutela o reparación a la víctima), el Ministerio Fiscal no ejercita derecho subjetivo propio alguno, sino que está sometido al principio de legalidad y, dentro de él, sujeto a la Constitución” (art. 6 EOMF), “lo que le obliga a estar tan interesado en la condena del culpable como en la absolución del inocente”78. Y por último, perciben que se pondría en peligro la independencia del Poder Judicial, pues se piensa que el Ejecutivo estaría en disposición de manejar la Justicia. Ante ello argumentan que es necesario que esta fase de investigación, para continuar siendo constitucional, debe ser instruida por un órgano independiente. Para combatir este discurso, los posicionados a favor de la reforma, plantean como alternativa conferir a los Fiscales de independencia, con las garantías que siguen a ésta79. Siguiendo esta línea, GONZÁLEZ-CUELLAR SERRANO80, no considera que otorgar al Ministerio Fiscal la dirección de la investigación penal sea inconstitucional. Al contrario, manifiesta que, llevando a cabo dicha atribución, se consiga adquirir una Justicia más ágil y eficaz, tal y como veremos a continuación, y además, garantizaría ciertos derechos fundamentales conforme al modelo que se está difundiendo por el continente. Por ello, es preciso atender a la naturaleza de la institución para defender la postura del Ministerio Fiscal como “órgano del Estado, dependiente del Poder Ejecutivo, pero dotado de autonomía funcional”81, pues de confiársele a éste la facultad de ejercer labores investigadoras, no sería constitucionalmente posible la creación de la figura de un Fiscal independiente que asegure la estabilidad de sus representantes.
78
GIMENO SENDRA, V.: El nuevo proceso penal, Valencia, 1989, págs. 83 a 106 en GONZÁLEZCUELLAR SERRANO, N.: Proporcionalidad y Derechos Fundamentales…op. Cit., pág. 124-125. 79
ZAFRA, por ejemplo, se muestra partidario de la construcción de un Ministerio Fiscal independiente, op. cit., pág. 67; SERRA, por el contrario, es partidario de su sumisión al Poder Ejecutivo en El Ministerio Fiscal. Estudio Homenaje al Profesor PRIETO-CASTRO, R.D.P.ib., 1979, núm. 3-4, págs. 630-631. Este autor, tras recoger las distintas opiniones doctrinales, señala: “desde un punto de vista dogmático, la dependencia del Ministerio Fiscal resulta incuestionable”, en GONZÁLEZ-CUELLAR SERRANO, N.: Proporcionalidad y Derechos Fundamentales…op. Cit., pág. 125. 80
GONZÁLEZ-CUELLAR SERRANO, N.: Proporcionalidad y Derechos Fundamentales…op. Cit., pág. 123. 81
GONZÁLEZ-CUELLAR GARCÍA, A.: “El Ministerio Fiscal”, D.J., 1985, Enero-Junio, pág. 236, en GONZÁLEZ-CUELLAR SERRANO, N.: Proporcionalidad y Derechos Fundamentales…op. Cit., pág. 126.
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No obstante, resulta conveniente recalcar que la atribución de la fase de instrucción al Ministerio Fiscal no entrañaría la total evaporación del Juez durante este período del proceso penal, puesto que, como consecuencia de la falta de independencia del Fiscal, será necesaria la asistencia de un sujeto que garantice la protección de los mencionados derechos. Por ello, se ha planteado con la reforma, instaurar la figura de un Juez de Garantías que supervise el quehacer del Fiscal y que autorice las diligencias de investigación que perjudicaran a los derechos fundamentales y solvente las cuestiones referentes a las medidas cautelares y a la apertura del juicio oral. Finalmente, y no menos importante por ello, debemos hacer mención como ya hemos hecho en otros puntos anteriores de este trabajo, a la existencia de un antecedente en nuestro ordenamiento jurídico en lo que a la instrucción por parte del Ministerio Fiscal se refiere. Nos referimos al procedimiento de menores previsto en la Ley Orgánica 5/2000 de Responsabilidad Penal de los Menores. En este sentido, en palabras de DÍAZ MARTÍNEZ82, “la nueva Ley Penal del Menor ha procedido a diseñar los papeles del Ministerio Fiscal y del Juez, encargando al Ministerio Fiscal la dirección de la instrucción y reduciendo a los Jueces a su papel constitucional propio de erigirse en los garantes de los derechos fundamentales de las partes y juzgadores del objeto procesal material de la acusación, trasladando todo el peso probatorio y decisorio a la fase de enjuiciamiento del proceso, lo que convierte dicho texto legal en un adelanto empírico de lo que podría ser la futura reforma total de la LECrim”. 5.1.1. Argumentos a favor y en contra Una vez comprobado, con los presupuestos anotados hasta ahora, que confeccionar un modelo procesal penal donde se pretenda dar al Fiscal el rol de la dirección en la investigación penal es constitucional, procederemos a extraer diversos argumentos ventajosos, así como desfavorables que acarrearía su implantación si se llevase a cabo. Para comenzar, podríamos analizar cómo la Justicia Penal adquiere una mayor agilización y eficacia, con respecto al exceso de carga de trabajo que actualmente tienen
82
Véase GIMENO SENDRA, V.: “El proceso penal de menores”, Diario La Ley, núm. 5386, 2001, pág. 1 en DÍAZ MARTÍNEZ, M.: El Ministerio Fiscal “Director de la Investigación” en el Proceso Penal de Menores, en GIMENO SENDRA, V.: El Ministerio Fiscal-Director…, op. Cit. pág. 50-51.
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los Juzgados de Instrucción en España. En palabras de GIMENO SENDRA83, “ello es debido, no sólo a la sobrecarga de nuestros Juzgados de Instrucción o a la escasa preparación investigadora de nuestros Jueces, sino también a la existencia de la independencia judicial, que impide que se le pueda al Juez someter a apremios o a correcciones disciplinarias por dilaciones indebidas, que, a la larga, podrían atentar a su independencia”. En cambio, al no gozar el Fiscal de independencia por estar sujeto a los principios de unidad y dependencia jerárquica, pueden corregirse de manera regular sus dilaciones indebidas. Así, otorgando más facultades instructoras al Ministerio Fiscal, se lograría evitar la tardanza que supondría en la instrucción la recopilación por el Juez de materiales probatorios, al tenerlos que trasladar posteriormente al Ministerio Fiscal para que sea éste quien determine si lo practicado es o no suficiente para formular acusación, al no tener el Juez conocimiento de cuáles son los materiales necesarios para resolver la acción penal84. De otra parte, los partidarios de la implantación de este sistema, añaden que se produciría un afianzamiento del principio acusatorio, frente al modelo inquisitivo del Juez instructor hoy existente85. Con esta profundización en la separación entre las funciones de acusar y juzgar en el juicio oral, se fortalecerán las posibilidades de defensa de la parte acusada. Continuando en esta dirección, según la opinión de GIMENO SENDRA86 y CABEZUDO RODRÍGUEZ87, con la dirección de la investigación en manos del Fiscal se conseguiría la salvaguarda de la imparcialidad de los Jueces de Instrucción, ya que si bien es cierto, al asumir el Juez la función de investigación y, posteriormente dictar la sentencia, se acaba por “contaminar” perdiendo su imparcialidad. Por ello, como vimos 83
GIMENO SENDRA, V.: La reforma de la LECrim y la posición del Ministerio Fiscal en la investigación penal, en El Ministerio Fiscal-Director…, op. Cit. pág. 37. 84
LANZAROTE MARTÍNEZ, P.: La autonomía del Ministerio Fiscal en el proceso penal y la reforma de su Estatuto Orgánico, Editorial La Ley, 2008, pág. 123. 85
Partidario de esta idea encontramos a GIMENO SENDRA, que entiende que “la consolidación del principio acusatorio exige que la instrucción sea llevada a cabo por el Ministerio Fiscal” en La reforma de la LECRIM y la posición…, op. Cit. págs. 35-36. 86
Así, atribuyendo en la instrucción al Ministerio Fiscal como director de la investigación sumarial, se reduciría la competencia del Juez a funciones estrictamente jurisdiccionales, garantizando totalmente su imparcialidad y por lo tanto, la aplicación del principio de exclusividad de la función jurisdiccional, al conservar toda su competencia en todo lo relativo a la adopción de medidas limitativas de los derechos fundamentales; en GIMENO SENDRA, V.: La reforma de la LECRIM y la posición…, op. Cit. pág. 35. 87
CABEZUDO RODRÍGUEZ, N.: “Sobre la conveniencia de atribuir la instrucción penal al Ministerio Fiscal”, Revista jurídica de Castilla y León, núm. 14, Enero 2008, pág. 197.
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en la STC 145/1988, el TC haciendo referencia a la inconstitucionalidad que acarreaba en el sistema que las funciones de instrucción y enjuiciamiento recayeran sobre la misma persona, decretó la concesión de dichas funciones a órganos públicos distintos, asegurando así la imparcialidad judicial. También se conseguiría garantizar el principio de exclusividad jurisdiccional por el Poder Judicial. Otra ventaja que comportaría la atribución al Ministerio Fiscal de la investigación penal es la garantía de la tutela efectiva de los derechos fundamentales de las partes recogidos en la CE, nombrando fundamentalmente la resocialización del reo y la reparación del daño pronto y eficaz a la víctima del delito, al poder participar éste de forma más activa desde el inicio de la instrucción88. No obstante, resulta evidente aclarar que los partidarios de otorgar la instrucción al Ministerio Fiscal, también abogan por la adopción de medidas en el caso de efectuarse dicha reforma, pues de lo contrario, supondría un inconveniente para la atribución de la dirección de la investigación al Ministerio Fiscal. A continuación detallamos las medidas que consideran que deberían ser adoptadas: — El necesario aumento que supondría una reforma de tal importancia en sus plantillas, debido al escaso número existente de miembros del Ministerio Fiscal89. Así lo viene manifestando una de las propuestas establecidas en el Libro Blanco del Ministerio Fiscal al exponer que “la futura asunción de competencias de instrucción por el Ministerio Fiscal exigirá una adaptación de su plantilla”90. — Una mejoría en la redistribución territorial con el fin de asegurar la presencia de Fiscales en toda la Nación, debido a que en la actualidad se encuentran principalmente centralizados en las capitales de provincias y en las poblaciones de mayor dimensión91. Por otro lado, al igual que encontramos autores partidarios a la reforma, a quienes hemos ido nombrando en párrafos anteriores, también podemos toparnos con autores 88
LANZAROTE MARTÍNEZ, P.: La autonomía del Ministerio Fiscal…op. Cit., pág. 150.
89
GIMENO SENDRA, V.: La reforma de la LECrim y la posición del Ministerio Fiscal en la investigación penal, en El Ministerio Fiscal-Director…, op. Cit. pág. 45. 90
Véase Libro Blanco del Ministerio Fiscal, op. Cit., pág. 65.
91
LANZAROTE MARTÍNEZ, P.: La autonomía del Ministerio Fiscal…op. Cit., pág. 143.
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que se oponen a ésta como por ejemplo DE LA OLIVA y GARBERÍ LLOBREGAT, entre otros. Según este sector de la doctrina, más contrario a la mencionada reforma, el inconveniente posiblemente más controvertido de atribuir la instrucción al Ministerio Fiscal viene a ser la dependencia del Ministerio Fiscal, que seguiría teniendo el futuro Fiscal instructor respecto del Poder Ejecutivo. Esta dependencia existente del Poder Ejecutivo, motivada principalmente por la elección del FGE a propuesta del Gobierno, es la causa por la cual se opone una parte de la doctrina, al considerar el peligro, que de producirse el cambio, supondría “la sospecha general de parcialidad capaz de generar el Ministerio Fiscal”92. En consecuencia, una posible alternativa a esta cuestión viene de la mano de GARBERÍ LLOBREGAT, quien propone “buscar el modo de objetivizar al máximo la dependencia del Fiscal del Poder Ejecutivo, potenciando la autonomía de este último, exigiendo que todas las comunicaciones entre uno y otro fuesen públicas, etc…”93, consiguiendo de esta manera reforzar el principio de autonomía del Ministerio Fiscal. De otro lado, LAZAROTE MARTÍNEZ94, defiende la naturaleza jurisdiccional de la fase instructora al considerar que, además de la existencia de actividades no jurisdiccionales, como son la averiguación de los hechos, autores y pruebas que fundamentan la acusación, también existen otras actuaciones de carácter exclusivamente jurisdiccional referentes a la adopción de medidas cautelares y/o restrictivas de derechos fundamentales, así como a la apreciación del motivo de la acusación y la realización de la prueba anticipada, que para tener carácter probatorio es necesario que sean dirigidas por un órgano imparcial e independiente, no pudiendo por lo tanto, dada su falta de independencia, ser llevadas a cabo por el Ministerio Fiscal. Con todo ello, el citado autor nos muestra el carácter mixto del que dispondría la instrucción si se produjese la reforma. En este sentido, DE LA OLIVA mantiene que “la fase preparatoria comprende, además de actos de investigación, actos de valoración, fáctica y jurídica, del resultado de los actos de investigación y también importantes enjuiciamientos jurídicos, relativos
92
GARBERÍ LLOBREGAT, J.: “¿Fiscal instructor?: pocas ventajas y un enorme inconveniente”, Revista jurídica de Castilla y León, núm. 14, 2008, págs. 178. 93
GARBERÍ LLOBREGAT, J.: “¿Fiscal instructor?: pocas ventajas…”, op. Cit., págs. 177.
94
LANZAROTE MARTÍNEZ, P.: La autonomía del Ministerio Fiscal…, op. Cit., págs. 139-140.
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a la procedibilidad de la entera causa criminal y a medidas cautelares de gran trascendencia. La cuestión no es quién investiga, ni siquiera quién dirige la investigación (sólo la investigación), sino quién dirige la fase preparatoria del juicio oral, que comprende estos tres elementos, íntimamente entrelazados unos con otros, puesto que los juicios jurídicos sobre procedibilidad y medidas cautelares se basan en la valoración fáctica y jurídica de unos actos de investigación, pero, a su vez, ciertos actos de investigación han de estar procedidos de juicios jurídicos”, finalizando el susodicho que “la fase preparatoria del juicio oral, con ese contenido heterogéneo, pero amalgamado por su interrelación y su unidad de fin, debe ser estando encomendado a la autoridad judicial” 95. Para concluir, otro inconveniente a tener en cuenta, sin perjuicio de lo argumentado anteriormente a favor con respecto a una previsible mayor agilidad del proceso, es la pérdida de garantías procesales que la unión del ejercicio instructorio y acusatorio produciría en todos los sujetos intervinientes en el proceso penal96. 5.2. El Ministerio Fiscal en el Derecho comparado En el ámbito penal español, la implicación del Ministerio Fiscal en la investigación de los hechos delictivos se reduce a una investigación preliminar y limitada. Su capacidad en España confronta con el papel del mismo órgano en países como Alemania o Italia, en los cuales el director de la investigación de las causas penales es el Ministerio Fiscal. Por ello, vistas las conclusiones alcanzadas por los autores97 que han analizado el Ministerio Fiscal en el Derecho comparado, se proponen diferentes reformas importantes en el ámbito del proceso penal español, que influirán en las funciones asociadas al Fiscal, buscando conseguir una justicia justa, rápida, barata y eficaz. En este trabajo vamos a estudiar las siguientes alternativas: 95
DE LA OLIVA SANTOS, A.: Jueces imparciales, fiscales "investigadores,"…, op. Cit., págs. 70-71.
96
CABEZUDO RODRÍGUEZ, N.: “Sobre la conveniencia de atribuir la instrucción…”, op. Cit., pág. 202. 97
Un análisis detallado de los diferentes modelos sobre la institución del Ministerio Fiscal puede verse en las monografías sobre el Ministerio Fiscal anteriormente citadas de MARCHENA GÓMEZ y GÓMEZ COLOMER y en Estudios Jurídicos. Ministerio Fiscal. Centro de Estudios Jurídicos de la Administración de Justicia. Ministerio de Justicia. Vol. V-2000, págs. 515 a 537. Igualmente para profundizar en esta materia pueden consultarse los trabajos de LANZAROTE MARTÍNEZ, P.: La autonomía del Ministerio Fiscal en el proceso penal y la reforma de su Estatuto Orgánico., y la obra colectiva El Ministerio Fiscal-Director de la Instrucción, AA.VV., entre otros.
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— La acción penal pasa a ser reconocida de forma exclusiva al Ministerio Fiscal. La acusación recae únicamente en el Ministerio Público, suprimiendo la legitimación activa a los particulares que fuesen o no ofendidos por el delito. — La competencia de instrucción de las causas penales pasan a atribuirse al Ministerio Fiscal. El Fiscal sustituye a la figura del Juez Instructor, manteniendo su actuación en aquellos casos donde fuese necesaria. — Se conceden al Ministerio Fiscal facultades derivadas del principio de oportunidad. — Transformación en la autoridad principal, o incluso única, de la ejecución penal a la institución del Ministerio Fiscal. La propuesta más destacable de las anteriormente propuestas, sería el cambio a favor de la instrucción en manos del Ministerio Fiscal. Después de que Alemania, a mediados de la década de los setenta, tomase como modelo el sistema anglosajón, otros países del continente fueron reformando la Justicia Penal, incorporando las ideas nombradas. Así pues, nada resulta más apropiado, vista la consolidación del Ministerio Fiscal como director de la investigación penal en los países de nuestro entorno, que hacer referencia a la instrucción de éste, considerando precisamente la perspectiva en el Derecho comparado. 5.2.1. Alemania En el siglo XIX se crea, por primera vez, la institución del Ministerio Fiscal en Alemania. En el sistema alemán, a pesar de estar inspirado en el modelo francés, tenía una finalidad distinta, la cual consistía en presenciar el proceso y al término del mismo, interponer un recurso si el fallo dictado no era justo. Así pues, estaba caracterizado desde el comienzo como una institución sólida frente al Juez instructor98. En el proceso penal alemán, el Ministerio Fiscal se denomina con el término Staatanwaltschaft, encontrando su regulación en el Strafprozessordnung (Código Procesal Penal, -en adelante StPO-) y en la Gerichtsverfassungsgesetz (Ley Orgánica de los Tribunales, -en adelante GVG-).
98
GIMENO SENDRA.: El Ministerio Fiscal-Director…op. Cit., pág. 76.
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Según GIMENO SENDRA, en Alemania, los miembros del Ministerio Fiscal pertenecen al Poder Ejecutivo ubicándose en el Ministerio de Justicia, y no a la Magistratura, a diferencia de lo ocurrido en Italia y Francia, como veremos más adelante. Por lo que concierne a su estructuración, puede deducirse que la organización del Ministerio Fiscal en Alemania es regido por los principios de unidad y dependencia jerárquica, en cuanto a que sus miembros deben obedecer las órdenes dispuestas por sus superiores jerárquicos (§ 146 GVG). En este sentido, los órganos superiores están facultados para dictar instrucciones a los inferiores (§ 145 GVG). Por otro lado, el Poder Judicial es conferido únicamente a los jueces al no poder ser considerado el Ministerio Fiscal como tal, pues no le viene reconocido por el § 92 GVG la facultad de ejercer funciones jurisdiccionales. Además, los miembros del Ministerio Fiscal no gozan de independencia, al estar obligados, como hemos visto, a acatar las órdenes de sus superiores jerárquicos y del Ministro de Justicia (§ 97 GVG). Con lo anteriormente expuesto, GÓMEZ COLOMER manifiesta que el Ministerio Fiscal es un órgano de la Administración de Justicia, pero no perteneciente al Poder Judicial99. Asimismo, es independiente de los Tribunales en cuanto al cometido de sus funciones de carácter oficial (§ 150 GVG) debiendo actuar objetivamente y no como parte (§ 160 StPO). En cuanto al ejercicio de la acción penal, Alemania con la reforma operada por la Ley de 9 de diciembre de 1974, conocida por la doctrina como la “Gran Reforma del Proceso Penal”, que culminó con la creación del StPO, fue el primer país de Europa en modificar el sistema de investigación judicial basado tradicionalmente en el modelo francés de Juez Instructor, y dejando al Ministerio Fiscal como director de la investigación en los procesos penales (§§ 160 y ss. StPO). No obstante, el Ministerio Fiscal encuentra apoyo en la Policía y en el Juez Investigador. A la hora de inspeccionar los hechos supuestamente delictivos, es la Policía quien se encarga de ello (§ 163 StPO), siendo el verdadero director de la instrucción penal en la práctica100. 99
GÓMEZ COLOMER, J.L., El proceso penal alemán: introducción y normas básicas, Traducción de la Ley procesal alemana y de sus normas complementarias, Diccionario jurídico procesal-penal (AlemánEspañol), ed. Bosch, Barcelona, 1985, pág.70. 100
GÓMEZ COLOMER, J.L.: La instrucción del proceso penal por el Ministerio Fiscal. Aspectos estructurales a la luz del Derecho Comparado, pág. 464.
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El Ministerio Fiscal sería la única parte acusadora en el ejercicio de la acción penal, salvo en algunas ocasiones101, no siendo posible la acusación particular102 ni la popular de acuerdo a lo establecido en los arts. 152.1 y 243.3 StPO. Por todas las consideraciones realizadas, puede observarse que el Ministerio Fiscal goza del monopolio de la acción penal, encontrándose sometido al principio de legalidad teniendo el deber de practicar la investigación de todos los hechos delictivos de los que tenga conocimiento, así como de formular la correspondiente acusación en el caso de que haya motivos suficientes para hacerlo (§§ 152.2, 160.1 y 170.1 StPO). De otra parte, el ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Fiscal admite facultades de oportunidad, configurándose así una excepción al principio de legalidad (§§ 153 y ss. StPO), ofreciendo de esta forma alternativas a la persecución penal, como ocurre en Francia, Alemania y Reino Unido y a diferencia del modelo italiano, que como veremos más adelante, se rige por los principios de legalidad y obligatoriedad. Finalmente, a modo de síntesis resulta de interés concluir con una cita del Ministro de Justicia de Prusia von Mühler del año 1843 referente a la función ideal de la figura del Fiscal103: “Debe percibir un buen salario y tener la perspectiva de ascenso para poder dedicarse a sus tareas con pleno empeño. Debe cumplir con la honorable tarea de ser guardián del derecho, de perseguir a quién lo trasgreda, de ayudar a quién lo necesite y en general apoyar a todos los que el Estado protege. No debe juzgar sino invocar al juez, escuchar las quejas contra su actuación, examinarlas, y de estar justificadas, remediarlas. De personas así, sólo se pueden esperar buenas cosas”. 5.2.2. Italia Con la creación del nuevo Código de Procedimiento Penal104 (en adelante, CPP) en el año 1988, se instaura en Italia el sistema por el cual al Ministerio Fiscal le corresponde la instrucción del proceso penal, gozando así del monopolio de las acciones penales. 101
La acción privada solamente es admisible en determinados delitos. Únicamente en estos casos no será necesario acudir previamente al Ministerio Público (§§ 374 y ss. StPO). La acción privada no excluye la acción pública, que el Ministerio Público puede ejercer si existe interés público (§§ 376 y 377 StPO). 102
No obstante, la víctima podrá adherirse a la acción pública interpuesta (§§ 395 y ss. StPO).
103
ESTUDIOS JURÍDICOS. MINISTERIO FISCAL.: El Ministerio Fiscal en el Derecho Comparado. El Consejo Fiscal, Ed. Centro de Estudios Jurídicos de la Administración de Justicia, Ministerio de Justicia, Madrid, 2001, págs. 52-53.
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En el modelo penal italiano, las funciones y las actividades a realizar por el Ministerio Público, encuentran su regulación en la Constitución de la República Italiana (en adelante, CRI)105, en el CPP, en el Estatuto de la Magistratura (el Ordenamiento Judicial)106, así como en otras leyes y reglamentos especiales107. Según lo manifestado por DÍEZ-PICAZO, en un comienzo la institución del Pubblico Ministero (Ministerio Fiscal en español), se hallaba directamente dependiente del Gobierno, donde su organización interna se modulaba sobre la base del principio de jerarquía. Sin embargo, de un tiempo a esta parte, dicha institución ha evolucionado de forma radical, basándose en la actualidad en un modelo de judicialización, en el que se aprecia totalmente desvinculado del Poder Ejecutivo atenuándose así la jerarquía interna. Podemos afirmar, lo anteriormente expuesto, gracias a lo establecido en el art. 104.1 CRI, el cual expresa que “la Magistratura a la que pertenecen los miembros del Ministerio Público, constituye un orden autónomo e independiente de cualquier otro poder”108. En Italia, el desarrollo de las actividades del Ministerio Público no será supervisado por ninguna institución externa, al igual que no recibirá instrucciones, será el propio órgano el encargado de decidir la forma de llevar a cabo sus actividades, así como las preferencias que se deben seguir en el uso de los medios de investigación y en el ejercicio de la acción penal. En lo que respecta a la estructura interna del Ministerio Fiscal, no existe una figura única encargada de la coordinación de la actuación de todos los órganos del Ministerio Público en todo el territorio nacional, teniendo cada uno de ellos un gran margen de autonomía. De igual forma, los Fiscales tampoco se encuentran totalmente sometidos al principio de jerarquía, teniendo una limitada independencia dentro de los órganos a los
104
El Codice de Procedura Penale, aprobado por Decreto del Presidente de la República núm. 447 de 22 de septiembre de 1988, derogó el de 1930 (el Código ROCCO). 105
Costituzione della Repubblica Italiana de 1947.
106
Ordinamento giudiziario, aprobado por Regio Decreto de 30 de enero de 1941, núm. 12.
107
Por ejemplo, en el Decreto Legislativo de 5 de abril de 2006, núm. 160, que establece la nueva disciplina de acceso a la magistratura, y de progresión económica y funciones de los magistrados, y en el Decreto Legislativo de 20 de febrero de 2006, núm. 106, sobre disposiciones relativas a la reorganización de la oficina del Ministerio Público, dictados en ejecución de la Legge de 25 de julio de 2005, núm. 150, de delegación al Gobierno para la reforma del ordenamiento judicial. 108
DIEZ-PICAZO, L.M.: El poder de acusar….op. Cit., págs. 123-134.
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que pertenecen, a pesar de que dentro de los concretos órganos de la institución del Ministerio Fiscal exista una estructura jerárquica formal. Además, los Jueces y los Fiscales componen un único cuerpo, el cual se encuentra sometido de forma unitaria al Consejo Superior de la Magistratura (semejante a nuestro Consejo General del Poder Judicial). Por ello, FLORES PRADA109 define con la palabra “independencia” al modelo italiano de Ministerio Público, pues según este “el modelo italiano de Ministerio Público se construye sobre una independencia política, una importante autonomía orgánica interna, una clara independencia en la dirección de la investigación y en el ejercicio de la acción penal, y una cierta independencia personal de cada uno de los miembros del Ministerio Público”. Con respecto al ejercicio de la acción penal por el Ministerio Público, en Italia se rige por el principio de legalidad, con el fin de asegurar el principio de igualdad establecido en el art. 3 CRI, y evitar así que se pueda producir en la acusación pública un ejercicio discriminatorio. De otro lado, la obligatoriedad del ejercicio de la acción penal viene establecida en el art. 112 CRI al disponer que “el Ministerio Público tiene la obligación de ejercer la acción penal” cuando observe indicios de posible criminalidad, con la derivada prohibición de un ejercicio discrecional de ésta. A ello cabe agregar, que no existe ni la acción popular ni la acción particular pues, como he mencionado anteriormente, el Ministerio Fiscal ostenta el monopolio del ejercicio de la acción penal con sujeción al principio de legalidad, aunque con alguna pincelada del principio de oportunidad (arts. 112 CRI, y 50.1, 405.1 y 416.1 CPP) En este mismo orden y dirección, el Ministerio Fiscal puede servirse de la ayuda de la Policía Judicial para realizar las diligencias de investigación (arts. 55 a 59 CPP y 370 CPP) o, realizarlas de forma personal al disponer también de funciones investigadoras. Así lo confirma el art. 109 CRI al establecer que la Policía Judicial depende de la figura del Fiscal.
109
FLORES PRADA, I.: Poder de acusar y modelos de Ministerio Público en el Derecho Comparado. El Ministerio Público en Italia., en la sección de Ponencias formación continuada de la web fiscal.es., op.cit, pág.4.
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5.2.3. Francia El Ministère Public francés (también denominado Parquet)110, está vinculado al Poder Ejecutivo, al encontrarse bajo la responsabilidad del Ministro de Justicia (Garde des Sceaux) y la Dirección de Asuntos Penales e Indultos, formando parte de la Magistratura111. En este sentido, la Ley Orgánica del Estatuto de la Magistratura112, expone en su art. 5 que “los magistrados del Parquet están bajo la dirección y el control de sus jefes jerárquicos y bajo la autoridad del Ministro de Justicia”. Así pues, la máxima autoridad del Ministerio Fiscal en Francia es el Ministro de Justicia, al no existir, como ocurre en España, la figura del FGE. Desde 1997, para afianzar cierta independencia de los fiscales en su labor, el Ministerio de Justicia no da instrucciones en cuestiones particulares, y sólo envía instrucciones de carácter general, o circulares, para regular el ejercicio de la acción pública y determinar las líneas de una política penal113, según lo señalado en el art. 20.1 de la Constitución de la República Francesa (en adelante, CRF)114. En cuanto a su estructura, la institución francesa está formada máxime por magistrados, que gozan de ciertas garantías de autonomía, aunque no plenas. Éstos tendrán el cometido de emprender acciones penales, decidiendo si es necesaria o no la acusación, en aquellas faltas que afecten al orden público, cuidando así los intereses de la población. De acuerdo con lo establecido por el art. 1.1 de la Ordenanza nº 58-1270, relativa a la Ley Orgánica del Estatuto de la Magistratura, es preciso atender a la ubicación en un mismo cuerpo o Poder Judicial tanto de los jueces como de los miembros del Ministerio Fiscal. No obstante, a pesar de pertenecer al mismo cuerpo que los jueces, los miembros del Ministerio Público no gozan de las mismas garantías de independencia, debido a 110
El Ministerio Público en Francia es llamado coloquialmente “Parquet” porque originariamente, hasta el siglo XIX, los miembros de éste estaban durante las vistas en el parqué, frente a los jueces sentados en un estrado., véase en ESTUDIOS JURÍDICOS. MINISTERIO FISCAL.: El Ministerio Fiscal en el Derecho Comparado…, op. Cit. pág. 86. 111
DELGADO PUGÉS, I.: “La composición del Ministerio Fiscal en España y en Francia: cuestiones de traducción y terminología”, Anales de Filología Francesa, núm. 18, 2010, pág. 122-123. 112
Ordenanza núm. 58-1270, de 22 de diciembre de 1958, Ley Orgánica relativa al Estatuto de la Magistratura. 113
ESTUDIOS JURÍDICOS. MINISTERIO FISCAL.: El Ministerio Fiscal en el Derecho Comparado…, op. Cit. pág. 87. 114
Constitution de la République Française, de 4 de octubre de 1958.
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que, por una parte, la institución del Ministerio Fiscal responde al principio de dependencia jerárquica, y, por otra, dicho órgano está vinculado al Poder Ejecutivo, promoviendo y haciendo ejecutar a nivel jurisdiccional la política criminal dictada por el Gobierno. Como se ha aludido anteriormente, el Ministerio Público es el encargado de ejercer, en el ámbito penal, la acción pública en Francia. En este sentido, el art. 1.1 del Código de Procedimiento Penal (en adelante, CPP) dispone que “la acción pública o penal para la imposición de las penas es promovida y ejercida por los magistrados del Ministerio Público o por los funcionarios a quienes les esté confiada por la ley”. Asimismo, “esta acción puede ser promovida también por la persona perjudicada, de acuerdo con las condiciones determinadas por la ley” (art. 1.2 CCP)115, pero no ejercida. La única excepción por la cual el Ministerio Público no es el encargado de la acusación, se produce en aquellas situaciones donde el caso le corresponde al Juez de Instrucción. Su función en estos procesos se limitará a ofrecer su opinión. De esta forma el Ministerio Público se convierte en una parte principal del proceso al actuar en la fase de instrucción y durante la celebración del juicio. En este sentido, la Policía Judicial se encuentra a disposición del Ministerio Público, interviniendo en la investigación de dichas infracciones punitivas (arts. 12 y 13 CPP). Además de la persecución de los hechos ilícitos, de acuerdo con LANZAROTE MARTÍNEZ, el Ministerio Público francés tiene la facultad de realizar las primeras investigaciones (“enquête préliminaire”)116. Para ello, cuenta con la ayuda de la Policía Judicial respaldada, a su vez, del Procurador de la República y de la Cámara de Acusación. Los Jueces de Instrucción, existente al menos uno en cada juzgado de 1ª Instancia de lo penal, son los encargados tanto de investigar los delitos más graves como de controlar las pruebas recogidas por la Policía Judicial. No obstante, sólo pueden iniciar los procedimientos de investigación si es a solicitud del Ministerio Fiscal.
115
En Francia no existe un genuino ejercicio de la acción penal por parte de los particulares, rigiendo el principio del monopolio del Ministerio Público sobre el ejercicio de la acción penal. 116
LANZAROTE MARTÍNEZ, P.: La autonomía del Ministerio Fiscal…op. Cit., pág. 310.
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De otra parte, resulta oportuno mencionar una característica fundamental de la figura del Fiscal francés, como es la presencia del principio de oportunidad117, a diferencia del ordenamiento español que se rige por el principio de legalidad. Como hemos hecho referencia en párrafos anteriores, en virtud del art. 40 CPP, el Fiscal dispone de la facultad, una vez recibida la denuncia o el atestado de la Policía, de decidir si es o no adecuado la persecución del delito. Sin embargo, con el fin de evitar una posible injusticia por parte del Ministerio Público, se les concede a las víctimas como garantía la posibilidad de pedir la intervención en el asunto a un Juez de Instrucción. Para concluir, resulta oportuno manifestar que, al ostentar el Ministerio Público francés el monopolio de la acción penal, a diferencia de nuestro país, y existiendo riesgo de manejo por parte de los partidos políticos, se puede decir que gracias al consenso de éstos es posible mantener el grado de discrecionalidad de los Fiscales118. 5.2.4. Portugal De acuerdo con DÍEZ-PIZAZO, Portugal también se ha unido al cambio de sistema con la entrada en vigor del nuevo Código de Proceso Penal de 1987119 (en adelante, CPP) otorgando así la capacidad instructora al Ministerio Fiscal y ostentando el monopolio del ejercicio de la acción penal120 (art. 241 CPP, con base en el art. 224.1 de la Constitución de la República Portuguesa de 1976 (en adelante, CRP), que hay que completar a su vez con los preceptos de los arts. 53, 262, 263 y 267 CPP y art. 3 de la Ley Orgánica del Ministerio Público portugués de 1986121). El proceso penal portugués, aún estando integrado por la investigación penal, está caracterizado por ser básicamente de tipo acusatorio, lo que implica que no puede haber enjuiciamiento sin previa acusación. Por lo que, tal y como advierte MARQUES DA 117
Este poder de opción del Ministerio Público se llama príncipe d’opportunité des poursuites, esto es, oportunidad de acusación o de persecución. 118
DÍEZ-PICAZO, L.M., El poder de acusar…, op. Cit., pág.136, añade que esta discrecionalidad se basa en la expresión ya mencionada de opportunité des poursuites –oportunidad de las persecuciones-, donde el principio de legalidad deja importantes márgenes de discrecionalidad a los operadores jurídicos. 119
Decreto-Ley 78/1987, de 17 de febrero, por el que se aprobó el Código del Proceso Penal portugués.
120
Véase GÓMEZ COLOMER, J.L.: La instrucción del proceso penal por el Ministerio Fiscal…, op. Cit. pág. 463. 121
Ley 47/1986, de 15 de octubre.
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SILVA, el objetivo de la investigación consistirá en investigar la “notitia criminis” con el fin de determinar si deberá o no promoverse la fase de enjuiciamiento122. En Portugal, con respecto a la estructura orgánica del Ministerio Fiscal, nos encontramos con una institución muy similar al modelo español o alemán, formando sus miembros una estructura piramidal y bajo la sujeción al principio de legalidad (arts. 224.1 y 225.1 CRP y arts. 1, 2 y 76 Estatuto del Ministerio Público portugués). En el pico de la pirámide encontramos al Procurador General de la República, el cual es nombrado por el Presidente de la República a propuesta del Gobierno. La competencia del Juez, dictada en el art. 32.4 CRP, para la instrucción de las causas penales fue un hándicap para la reforma portuguesa de 1987, donde se promovía la atribución de la investigación de los delitos al Ministerio Público portugués. El conflicto tuvo que ser resuelto por el TC dividiendo en dos fases el periodo preliminar123: — Inquérito (Investigación): indispensable y que recae en manos del Fiscal (arts. 262 y ss. CPP) — Instruçao (Instrucción): únicamente se produce bajo petición del ofendido o del imputado, estando a cargo del Juez, quien deberá dirimir sobre la decisión de la investigación (arts. 286 y ss. CPP) Con una investigación de carácter obligatorio en el proceso penal dirigida por el Ministerio Fiscal, siendo el encargado de decidir si procede o no la acusación, y con una instrucción judicial de carácter facultativo, a cargo del Juez de instrucción, se llega a la solución de una eficaz política judicial y penal, consiguiendo la necesaria simplificación del proceso penal en la fase preliminar. En esta vía, para aquellos casos donde la decisión sobre la acusación o no acusación por parte del Ministerio Fiscal, comprometa los derechos, libertades y garantías, será necesaria la actuación del Juez de instrucción
122
Véase, en este sentido, Curso de Processo Penal, T. III, 2ª ed., ed. Verbo, Lisboa, 2000, pág. 90; en GIMENO SENDRA.: El Ministerio Fiscal-Director…op. Cit., pág. 210. 123
Sobre el reparto de papeles en la instrucción portuguesa véase el clásico trabajo de CARVALHO MARTINS, A.: O debate instructorio no Código de Processo Penal portugués de 1987, Coimbra, 1989; y recientemente, MARTÍN PASTOR, J.: El Ministerio Fiscal como director de la investigación oficial en el proceso penal, op. cit., págs. 150 a 163; y MIRANDA RODRÍGUES, A. y CALAZA LÓPEZ, S.: El Ministerio Fiscal-Director de la investigación en Portugal, en AA.VV., El Ministerio Fiscal – Director…, op. Cit., págs. 209 a 224.
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como “árbitro de la legalidad en la práctica de las pruebas, garante de la libertad, controlador de eventuales excesos practicados por la investigación oficial”124. En última instancia, las disposiciones establecidas en base al principio de oportunidad del Ministerio Fiscal portugués, se separan del modelo alemán al encontrar límites en la “suspensao provisória do proceso” o el “processo sumaríssimo” (arts. 281 y 282 y 392 y ss., respectivamente, CPP) de manera análoga a lo ocurrido con la conformidad del ordenamiento español. 5.2.5. Reino Unido El modelo penal de Reino Unido, principalmente en Inglaterra y el país de Gales, está constituido en general por reglas no escritas, y basado en un principio acusatorio puro. Tradicionalmente la configuración del ejercicio de la acción penal ha sido ejercida en nombre de la Corona. A partir del siglo XII se manifiesta según DÍEZ-PICAZO, una colaboración de los particulares en el citado ejercicio de la acción penal; sin esto significar, en absoluto, que la contribución de éstos particulares pueda ser equiparada a una acción popular, debido a que esta acción es ejercida en nombre del Poder Ejecutivo125. De este modo, configurar la acción penal como una función pública indefinida, no implica que este cometido no pueda ser ejercido por una autoridad pública. Así pues, y en este sentido, se le encomienda a la Policía el ejercicio de la acusación, pasando a ser de carácter subsidiario las aportaciones de los particulares. Sin embargo, si bien es cierto que el nuevo rol de la Policía en la fase de investigación del proceso penal, no significa que ésta ostente el monopolio sobre la acción penal. El carácter difuso de ésta como función pública, conlleva a que, además de los particulares, pueden también iniciar el proceso penal los departamentos ministeriales, las entidades locales y otras autoridades públicas126. Además, como ya adelantamos, el proceso penal inglés se basa en la aplicación más pura del principio acusatorio127, diferenciándose con
124
La formulación es de CUNHA RODRÍGUES., Têndencias de reforma…, op.cit., pág. 439 en GIMENO SENDRA.: El Ministerio Fiscal-Director…op. Cit., pág. 237. 125
DIEZ-PICAZO, L.M., El poder de acusar…, op. Cit., pág. 38.
126
Véase en DIEZ-PICAZO, L.M., El poder de acusar…, op. Cit., pág. 42.
127
“Tal y como es entendido en el derecho inglés, el principio acusatorio significa sustancialmente que los tribunales carecen de facultades de actuación de oficio, porque éstas serían, en puridad, incompatibles
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respecto al modelo penal de los países europeos, en la falta de un Código Penal en el sistema inglés. A pesar de la no existencia en el Derecho inglés y galés de una institución equivalente a un Ministerio Público, como sí impera en el resto de países europeos, debido a la no existencia de una estructura jerárquica ordenada de organismos de carácter público ejercientes de la acción penal en nombre del Estado, en los últimos tiempos con la creación de la figura del Director of Public Prosecutions, dependiente funcionalmente del Attorney-General128, se ha ido avanzando progresivamente hacia la formación de una institución que, podría asimilarse al órgano del Ministerio Público europeo. De acuerdo al estudio realizado por DÍEZ-PICAZO, con anterioridad a la creación del Director of Public Prosecutions, la encargada de encauzar la investigación de los delitos era la Policía. La aparición de esta figura fue propiciada como consecuencia de la insuficiente objetividad en el desempeño en alguna de las intervenciones policiales, provocadas por el uso de medidas criminalísticas en lugar de jurídicas129. En 1981, se creó en Inglaterra una Comisión Real para debatir sobre el proceso penal, denominada en términos ingleses Royal Commission on Criminal Procedure, como consecuencia de la crisis que atravesaba la Justicia penal en esos momentos. Esta Comisión criticaba el trato desigualitario en el ejercicio de la acción penal por la inexistencia de uniformidad entre los distintos territorios del país. De igual forma, aconsejaba que la investigación y la acusación recayeran sobre personas diferentes. Y en un último punto, señala la ausencia de responsabilidad por parte del Poder Ejecutivo, basándose en la falta de control por su parte en el sistema penal.
con la igualdad entre los litigantes. De aquí deriva una serie de consecuencias: a) la investigación y el esclarecimiento de los delitos no corresponde a la autoridad judicial, por lo que no existe una auténtica fase instructora en el proceso penal; b) la incoación del proceso penal exige que alguien ajeno al tribunal se constituya como actor y acuse, así como que el acusado se resista a la pretensión del actor; c) el acusador tiene la carga de probar los hechos que imputa al acusado y la culpabilidad de éste, de donde se sigue el principio de la presunción de inocencia; d) si bien se trata de un desarrollo más reciente, el acusado tiene el derecho de aportar sus propias pruebas de descargo y, sobre todo, de someter a examen crítico las pruebas de cargo aportadas por el actor”., véase en DIEZ-PICAZO, L.M., El poder de acusar. Ministerio Fiscal y Constitucionalismo, op.cit., pág. 37. 128
El Attorney-General es el principal asesor jurídico del Gobierno y de los Ministerios que lo integran. De esta forma, asesora y representa a la Corona y a los departamentos gubernamentales ante los tribunales. 129
Un estudio más detallado puede encontrarse en DIEZ-PICAZO, L.M., El poder de acusar…, op. Cit., págs. 48-50.
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Asimismo, la Comisión sugería la instauración de una nueva figura, el Crown Prosecution Service130, dependiente del Director of Public Prosecution y subordinado al Attorney-General, estando éste último obligado a responder del buen servicio ante el Parlamento131. Esta figura ejecuta sus funciones bajo un criterio de uniformidad dictado por el Director of Public Prosecution, consiguiendo así un auténtico control sobre la labor de la Policía, frenando su independencia y la diferencia de acción según territorio132. 5.2.6. EE.UU. En Norteamérica, del derecho inglés se adquiere la personalidad del United States Attorney General, tomando una serie de características propias133, de acuerdo con DÍEZ-PICAZO. Las funciones del Fiscal, con la creación de la Judiciary Act de 1789134, consistían en defender las libertades políticas de los ciudadanos ante las amenazas que pudieran ponerlas en peligro. Según GÓMEZ COLOMER, el Ministerio Público norteamericano dispondrá de cuantiosos márgenes de discrecionalidad para la persecución de los hechos delictivos, teniendo el monopolio en lo referente al ejercicio de la acción penal, acusando en nombre del Estado de los EE.UU., a diferencia de lo dispuesto en el sistema inglés
130
“El Crown Prosecution Service es una estructura jerárquica de ámbito nacional, que fue entrando progresivamente en funcionamiento en las distintas partes del territorio a lo largo de 1986. A estos efectos, Inglaterra y Gales han quedado divididas en veintinueve distritos. En cada uno de ellos hay un número variable de Crown Prosecutors dirigidos por un Chief Crown Prosecutor, el cual, a su vez, está a las órdenes del Director of Public Prosecutions. Conviene señalar, incidentalmente, que esta nueva condición de responsable del entero Crown Prosecution Service no ha afectado a las preexistentes atribuciones ni al estatuto del Director of Public Prosecutions, ni tampoco a su relación con el AttorneyGeneral. Los miembros del Crown Prosecution Service son nombrados entre abogados por el Director of Public Prosecutions, ejercen su cometido a tiempo completo y poseen un estatuto funcionarial”, en DIEZPICAZO, L.M., El poder de acusar…, op. Cit., pág. 54. 131
En este sentido, SECHI, P.: Organización y funcionamiento del Crown Prosecution Service, en Justicia y Sociedad, op.cit., pág. 367 establece que “siendo el Attorney-General responsable ante el Parlamento de la conducción del Crown Prosecution Service, hay una especie de control indirecto por parte del Parlamento sobre la manera como el Director of Public Prosecutions ejerce sus funciones” en MARTÍNEZ DALMAU, R.: Aspectos constitucionales…, op. Cit., pág. 76. 132
Véase en DIEZ-PICAZO, L.M., El poder de acusar…, op. Cit., pág. 58.
133
“Junto al grueso del Derecho Penal, que es de competencia de los Estados Unidos, existen también normas penales de la Federación aplicadas por los Tribunales federales. De aquí que existan dos tipos de fiscales: estatales y federales”, véase en DIEZ-PICAZO, L.M., El poder de acusar…, op. Cit., pág. 61. 134
Es la Ley que dio vida a la organización judicial federal.
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donde la acusación recae en una persona particular135. Este monopolio fue favorecido con la llegada de las ideas ilustradas europeas; la descentralización del poder en los Estados de la Unión; una estricta separación de poderes, que confiere al ejercicio de la acción penal como un instrumento inseparable del Poder Ejecutivo136. En lo relativo a la estructura de la Institución del Ministerio Fiscal, en la cúspide de la Fiscalía se encuentra el Attorney General, creado por la Judiciary Act de 1789, entre cuyas funciones como Jefe del Departamento de Justicia destacan las siguientes: — Jefe de Policía, asemejando sus labores a las de un Ministro de Justicia y de Interior. — Abogado del Estado, encargado de la defensa de los intereses del Gobierno Federal. — Fiscal, persiguiendo los delitos federales y supervisando las actividades realizadas por los representantes de la institución en cada Estado. En el segundo eslabón de la cadena organizativa se ubican el Deputy Attorney General y el Associate Attorney General, a los cuales les son asignados los siguientes cargos: — El Deputy Attorney General tiene como responsabilidad garantizar una justa y profesional Administración de Justicia criminal, además de asistir al AttorneyGeneral en el desempeño diario de sus actividades137, remplazándole cuando éste falta. — El Associate Attorney General es el encargado de avalar las tareas del Departamento referentes al Derecho civil, aparte de actuar en el lugar del Attorney-General y del Deputy Attorney General ante la ausencia de éstos. En último lugar, encontramos al Solicitor General of the United States138, encargado de establecer cuándo y de qué manera el Gobierno estadounidense apela una decisión judicial ante el Tribunal Supremo. 135
GÓMEZ COLOMER, J.L.: La instrucción del proceso penal por el Ministerio Fiscal…, op. Cit. pág. 470. 136
Una explicación más detallada de las mencionadas hipótesis para explicar la desviación con respecto al modelo inglés la podemos encontrar en DIEZ-PICAZO, L.M., El poder de acusar…, op. Cit., pág. 66. 137
Entre ellas el conocido “Federal Bureau Investigation” F.B.I.
138
El Solicitor más famoso de los EE.UU. es Archibald Cox, que pidió el procesamiento del Presidente Nixon en el conocido caso Watergate.
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Otra particularidad propia de la institución norteamericana, manifestada por MARTÍNEZ DALMAU, y a diferencia del Fiscal inglés, es la gran autonomía de la que gozan los miembros del Ministerio Fiscal y su elevado nivel de politización. El nombramiento de los Fiscales de Distrito Federales será realizado por el Presidente de los EE.UU., con la autorización del Senado, favoreciendo la citada autonomía al provocar la no existencia de una dependencia jerárquica entre los distintos grados de la institución y su politización139. En lo que concierne a la fase de investigación, tanto en el ámbito estatal como en el ámbito federal, se reparte entre la Policía y el Fiscal. Pese a que no exista separación entre las capacidades atribuidas a cada uno de ellos en la acusación y en la investigación, en la práctica la mayor parte de los casos, la labor del Fiscal será actuar ante las pruebas recopiladas por la Policía. No obstante, es preciso destacar que ambas figuras acatan distintos criterios de legalidad en lo que respecta a sus actuaciones, mientras que la Policía debe basarse en indicios fiables140; el Fiscal debe basarse en la razón, muestra de la llegada de las nuevas ideas ilustradas europeas, en el ejercicio de la acción penal para probar la culpabilidad del acusado141. De esta evolución ocasionada en los Estados Unidos de Norteamérica, el Derecho europeo entiende que es fundamental la acomodación de un modelo basado en el principio acusatorio, debiendo suprimir al Juez Instructor. El progreso que se está realizando en el continente europeo gira hacia un sistema más lógico, fundamentado en el norteamericano, donde la Policía es la encargada de investigar y facilitar lo investigado al Fiscal, siendo éste último quien decide si es necesario o no iniciar el proceso penal en base a esa información y, por último, el Juez, por su parte, junto con el Jurado es quien analiza dicha información dictando a posteriori la sentencia que corresponda142.
139
MARTÍNEZ DALMAU, R.: Aspectos constitucionales…, op. Cit., pág. 79-80.
140
Denominado por la doctrina norteamericana “probable cause”.
141
DIEZ-PICAZO, L.M., El poder de acusar…, op. Cit., págs. 76-77.
142
Véase GÓMEZ COLOMER, J.L.: La instrucción del proceso penal por el Ministerio Fiscal…, op. Cit. pág. 471.
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6. CONCLUSIONES Tras el estudio detallado que ha sido realizado en este Trabajo Fin de Grado sobre la conveniencia de otorgar al Ministerio Fiscal la dirección de la investigación penal en nuestro ordenamiento, asumiendo así la instrucción en el proceso penal que actualmente recae en la autoridad judicial, podemos extraer las siguientes conclusiones: PRIMERA. El cometido primordial y definitorio del Ministerio Fiscal es llevar a cabo el ejercicio de la acusación pública, garantizando el cumplimiento de la Ley y la protección de los derechos de los ciudadanos, así como velar por la tutela del interés público y salvaguardar la independencia de los Tribunales, asegurando ante éstos el bienestar social. En este sentido, la última reforma operada en el EOMF por la Ley 24/2007, de 9 de octubre, ha sido presentada con el fin de conceder una mayor autonomía para el manejo de sus funciones al Ministerio Fiscal, de manera que se refuerce el principio de imparcialidad que rige su funcionamiento conforme a lo establecido en el artículo 124.1 CE. SEGUNDA. A pesar de intervenir con mayor protagonismo, centrando la mayor parte de su actividad a las distintas fases de cada procedimiento del proceso penal, también está legitimado para intervenir en el ámbito de las distintas esferas u órdenes jurisdiccionales, tales como el orden civil, siendo parte en todos los procesos relativos a la capacidad de las personas; en el orden social, participando en materia de impugnación de convenios y en los supuestos de siniestralidad laboral y; en el orden contenciosoadministrativo, actuando en el ámbito del procedimiento especial de protección de derechos fundamentales. TERCERA. El diseño de un modelo, en el cual el monopolio total de la instrucción e investigación penal sea dirigido por el Ministerio Fiscal, fortalece el principio acusatorio. De esta forma, el sistema acusatorio puede llegar a ser la medida idónea para solventar los problemas de nuestro Ordenamiento, pues con esta profundización en la separación entre las funciones de acusar y juzgar en el juicio oral, se fortalecerán las posibilidades de defensa de la parte acusada elevándose así las garantías del acusado. Esta atribución al Ministerio Fiscal de la investigación penal comportaría otra ventaja, como es la garantía de la tutela efectiva de los derechos fundamentales de las partes, recogidos en la CE, nombrando fundamentalmente la resocialización del reo y la
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reparación del daño pronto y eficaz a la víctima del delito, al poder participar éste de forma más activa desde el inicio de la instrucción. Sin embargo, hay que tener precaución para que estos derechos y garantías ya existentes no se vean alterados con la unión del ejercicio instructorio y acusatorio, perjudicando a los sujetos intervinientes en el proceso penal. CUARTA. Para el cumplimiento de sus funciones el Ministerio Fiscal se apoya en los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica, estando en todo caso sujetos a los principios de legalidad y de imparcialidad. No obstante, considero imprescindible concebir, antes de afrontar una reforma de tal importancia, un nuevo diseño organizativo del Ministerio Fiscal más autónomo en el cometido de sus funciones respecto al regulado hoy en su EOMF, con el fin de garantizar en la práctica el cumplimiento de las actuaciones del Fiscal conforme a los principios de legalidad e imparcialidad, y de tutelar las garantías procesales en cada fase del procedimiento penal. Pues, la organización existente en el órgano actualmente, dependiente del Poder Ejecutivo es uno de los impedimentos principales para la atribución al Ministerio Fiscal de la dirección de la fase de instrucción penal a los delitos y PARA la adquisición de un mayor poder en las decisiones acaecidas en el ámbito del proceso penal. QUINTA. En cuanto a la posibilidad de encomendarse a un órgano no dotado de independencia la fase de instrucción, al no ser propiamente enjuiciamiento, estoy de acuerdo con GONZÁLEZ-CUELLAR SERRANO143, pues podría llevarse a cabo siempre y cuando no se practiquen por éste diligencias que precisen la intervención de un órgano jurisdiccional independiente, tales como la limitación de derechos fundamentales y la práctica de la prueba. Unido a la reflexión anterior, no considero que la falta de independencia del Ministerio Fiscal conducida por el FGE, tal como dice el artículo 124 CE, al ser nombrado por el Rey a propuesta del Gobierno, sea perjudicial para nuestro Ordenamiento Jurídico, así como el sometimiento del Fiscal a los mencionados principios de unidad y dependencia jerárquica. En este sentido, encuentro imprescindible la vinculación con el Poder Ejecutivo que garantice una política criminal coherente al recaer en un órgano que goza de legitimidad democrática. 143
GONZÁLEZ-CUELLAR SERRANO, N.: Proporcionalidad y Derechos Fundamentales…op. Cit., pág. 126.
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SEXTA. Como hemos visto, no pasa desapercibida en nuestro ordenamiento la posibilidad de que en España se tome como referencia parte de las ideas recogidas en el Derecho comparado. Así, se otorgarían al Ministerio Fiscal las facultades de averiguación de hechos y autores, al mismo tiempo que se alejaría al Juez de ciertas facultades, más propias de un sistema inquisitivo. Por ello, queda justificado la concesión de facultades instructoras en manos del Fiscal, siendo por tanto evidente que el Juez únicamente disponga de facultad suficiente para adoptar las medidas que sean taxativas en los referido a derechos fundamentales. SÉPTIMA. En aras a una mayor control en el proceso penal se debe reflexionar sobre la intervención de cada una de las partes en el proceso penal. De modo que, si el encargado de investigar y de ejercer la acusación es el Ministerio Fiscal, es necesaria la existencia de la figura del Juez de Garantías, dada su independencia, cuya función consiste en supervisar y controlar las actuaciones de éste y las medidas limitativas de derechos fundamentales. A estos, se debe sumar la intervención en el proceso, de un Juez distinto e imparcial que lleve a cabo el enjuiciamiento. OCTAVA. Para que se lleve a cabo la propuesta de reforma del nuevo sistema en la dirección que hemos venido indicando, es necesario que se den una serie de situaciones. Desde el punto de vista orgánico, es fundamental la atribución del control absoluto, tanto funcional como orgánica, al Ministerio Fiscal sobre la Policía Judicial, debido a la importancia incuestionable que ostenta esta última durante la fase de investigación penal. Además de ello, es necesario y considerable aumentar la plantilla del Ministerio Fiscal y el despliegue territorial de sus miembros, cuyo fin es poder hacer frente a los nuevos cometidos que le puedan ser asignados en un futuro al Fiscal. Asimismo, habría también que conferir al Ministerio Fiscal una mayor autonomía funcional con plenas garantías de imparcialidad que, sin llegar a perder su constitucionalidad, atenúen la actual dependencia existente tanto interna (con sus superiores jerárquicos) como externa (con el Poder Ejecutivo). Por otra parte, desde el punto de vista procesal, hay que mencionar la facultad de otorgar la dirección de la investigación penal al Ministerio Fiscal en la fase de instrucción para las actuaciones que no tengan carácter jurisdiccional, dejando las que sí lo tienen bajo la supervisión del Juez de Instrucción.
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— INSTRUCCIÓN 1/2008 de la FGE, sobre la dirección por el Ministerio Fiscal de las actuaciones de la Policía Judicial. — INSTRUCCIÓN 2/2008 de la FGE, sobre las funciones del Fiscal en la fase de instrucción. — CIRCULAR 4/2011, sobre criterios para la unidad de actuación especializada del Ministerio Fiscal en materia de Siniestralidad Laboral. — CIRCULAR 9/2011, de 16 de noviembre, sobre criterios para la unidad de actuación especializada del Ministerio Fiscal en materia de reforma de menores. — INSTRUCCIÓN 4/2012, sobre la intervención del Ministerio Fiscal en la Jurisdicción Social. — CIRCULAR 4/2013 de la Fiscalía General del Estado, sobre las Diligencias de Investigación.
Otras fuentes de información — FLORES PRADA, I.: Poder de acusar y modelos de Ministerio Público en el Derecho Comparado. El Ministerio Público en Italia., en la sección de Ponencias formación continuada de la web [https://www.fiscal.es]. — Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal. — Ley Orgánica 24/2007, de 9 de octubre, por la que se modifica la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, reguladora del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. — Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, por la que se regula la responsabilidad penal de los menores. — Ley Orgánica 50/1981, de 30 diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. — Ley Orgánica 8/1995, de 16 de noviembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1995, de 22 de mayo, del Tribunal del Jurado. — Real Decreto de 14 de septiembre de 1882, aprobatorio de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
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— STC 145/1988 del Tribunal Constitucional. — Web oficial del Ministerio Fiscal [https://www.fiscal.es].
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ANEXO I: Organigrama del FGE
Ilustración 1. Organigrama del FGE
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Toledo, a 24 de Junio de 2015
Fdo.: María Elia Álvarez Hernández
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