VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

El nuevo papel de la administración central del Estado y sus relaciones con las comunidades autónomas a través de la cooperación Nieves Saniger Martínez INTRODUCCIÓN La descentralización del poder político y administrativo llevada a cabo en España a partir del nuevo modelo de distribución territorial del poder que establece la Constitución de 1978 da lugar a un complejo entramado de relaciones institucionales entre los diferentes niveles de gobierno de las que, sin duda, sobresalen por su importancia las que se producen entre la Administración Central del Estado (en adelante, ACE) y las Comunidades Autónomas (en adelante, CC.AA.). No se puede olvidar que durante estos más de veinte años este proceso ha supuesto no sólo una nueva organización territorial, sino un auténtico replanteamiento radical del Estado, que ha permitido que los grandes servicios públicos propios del Estado del Bienestar estén hoy en manos de las CC.AA., calculándose que en el presente año 2002 la gestión del gasto público corresponderá en un 48% a la ACE, en un 36’3% a las CC.AA. y en un 15’7% a las Administraciones locales y que la distribución del personal al frente de ellas refleja que el 27’8% de los empleados públicos depende de la ACE, el 51’4% de las CC.AA., y el 20’6% de los Entes locales. Datos que nos ponen de manifiesto por un lado, que las Administraciones territoriales van a gestionar más recursos que la propia ACE y, por otro, que más de la mitad de los empleados públicos se encuentran hoy al servicio de las CC.AA., y si a ello sumamos que se cuenta con un sistema estable de financiación autonómica se puede decir, que las CC.AA. constituyen hoy una instancia perfectamente insertada en el marco institucional y de funcionamiento del Estado, siendo protagonistas principales de la prestación de servicios. Todo lo cual hace sin duda necesaria una articulación entre los poderes semejante a la que existe en los modelos federales porque aunque el modelo de organización territorial español no se define como tal sí utiliza la metodología federal para el funcionamiento de las relaciones entre los distintos niveles de poder, por tanto, en el marco del Estado autonómico deben buscarse fórmulas organizativas que hagan de nuestras Administraciones estructuras operativas que sirvan al interés general y que, con criterios de eficacia, solucionen los problemas de los ciudadanos. En este sentido, es evidente la necesidad de potenciar y mejorar las relaciones de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues la práctica institucional no hace sino poner de manifiesto deficiencias muy notables en su funcionamiento, lo que está lastrando, en buena medida, las ventajas de nuestro sistema autonómico. Y, como en repetidas ocasiones se ha puesto de manifiesto, la fluidez de estas relaciones y, concretamente, la participación autonómica en la formación de la voluntad estatal es uno de los principales elementos de integración jurídica y política del sistema. El objeto de la presente ponencia, que forma parte del panel denominado La coordinación en las relaciones intergubernamentales e interorganizacionales, es plantear que superada ya la etapa de configuración del Estado autonómico, en la cual se han asentado sus bases, se hace imprescindible establecer un nuevo planteamiento en las relaciones entre las distintas Administraciones públicas y, concretamente, entre la ACE y las CC.AA., que debe desarrollarse sobre la base de los principios de cooperación, en sus distintas vertientes, y lealtad institucional, porque son los que permiten una mayor eficacia en la gestión de las competencias y la coordinación en las políticas públicas, aspectos ambos de suma importancia en el proceso de integración europea en el que estamos insertos, ya que el creciente protagonismo de ésta obliga a redefinir los lazos que deben existir entre las Administraciones central y autonómicas, tanto para garantizar la participación de éstas últimas en la fase ascendente de toma de decisiones comunitarias como en la fase descendente de ejecución. Para ello, el análisis se ha estructurado en tres partes. En la primera se presentan, en primer lugar, los principios constitucionales y el marco legal sobre los que se asienta la cooperación en el Estado de las Autonomías para, en segundo lugar, resaltar la importancia de las relaciones intergubernamentales (en adelante, RIG) en el

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proceso político de construcción de un sistema descentralizado que va a producir una nueva vertebración del poder en el territorio. En la segunda parte se analizan los principales instrumentos y técnicas de cooperación desarrolladas durante estos años en España (Conferencias Sectoriales, Comisiones Bilaterales de Cooperación, Convenios de colaboración entre el Estado y las CC.AA., Planes o Programas conjuntos para la consecución de un objetivo concreto, etc.) señalando cuáles han sido las principales líneas de colaboración y los problemas y las deficiencias que se han ido detectando. Por último, la tercera plantea que el principio de cooperación es una consecuencia de la diversidad territorial basada en el principio de autonomía y de la unidad del Estado. Aborda, en primer lugar, cuál debe ser el papel de una Administración central o nuclear en un sistema descentralizado política y administrativamente para, en segundo lugar, poner de manifiesto la urgente necesidad de sistematizar y mejorar los actuales mecanismos de cooperación planteando que éstos en ningún momento deben entenderse o utilizarse para frenar la autonomía de las CC.AA., sino todo lo contrario, como instrumentos para impulsar el protagonismo y la participación de las mismas en la adopción de decisiones y conseguir así la máxima racionalidad y eficacia en el funcionamiento del Estado autonómico. Para terminar se recogen las principales conclusiones a las que se ha llegado tras finalizar el estudio. I. ALGUNAS NOTAS SOBRE LA CONSTRUCCIÓN JURÍDIDO-POLÍTICA DEL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS I.A. Principios constitucionales y marco legal sobre el que se asienta la cooperación en el modelo autonómico En numerosas ocasiones se ha puesto de manifiesto que el diseño territorial español tras la Constitución de 1978 no responde a criterios de racionalidad administrativa, sino que es fruto del consenso político y que, por ello, la perspectiva interadministrativa, como tantas otras, no aparece cerrada sino subordinada al logro de la integración en el seno del Estado. Por tanto ésta, entre otras, es la causa de que el texto constitucional no regule de forma clara y suficiente los mecanismos de cooperación entre el Estado y las CC.AA. No se podían establecer medidas, ni mecanismos concretos porque no se sabía cuál iba a ser el modelo de organización territorial que se implantaría. No obstante, sí existen en la Constitución, como se ha señalado reiteradamente por la doctrina jurídica, principios que de forma implícita ponen de manifiesto la necesidad de instrumentos de cooperación, concretamente, el artículo 2 establece: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Unidad, autonomía y solidaridad son, pues, los principios sustentadores del sistema y la cooperación es el resultado lógico y deseable de la correcta articulación entre ellos (Tajadura, 2000, 5). Como ha dicho el Tribunal Constitucional, la cooperación “se halla implícita en la propia esencia de la organización territorial del Estado que se diseña en la Constitución” y, por ello, “no es preciso justificarla en preceptos concretos”1 y además “este deber de colaboración ha de referirse a las actuaciones de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, con independencia de que se funden en título competencial exclusivo o concurrente2. Al respecto, Santolaya, afirma que el principio de cooperación se identifica con el de unidad en cuanto que con él se pretende alcanzar, mediante un proceso dinámico a través de cauces de participación, un nuevo concepto de unidad nacional. Se identifica asimismo con el de autonomía en cuanto que supone un ejercicio libremente acordado de las competencias autónomas de cada instancia 1

STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 14. STC 17/1991, de 31 de enero.

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de poder de forma cooperativa. Se identifica, por último, con la solidaridad, en cuanto que su razón de ser es la necesidad de que los distintos órganos del Estado, centrales y territoriales, actúen conjunta y solidariamente (1984, 321). Es importante señalar, desde estas primeras líneas, la confusión existente, tanto a nivel doctrinal como jurídico, entre los conceptos de colaboración, cooperación y coordinación3 no resultándonos sencillo, por lo tanto, precisar formalmente en qué consiste la noción de cooperación que hasta el momento venimos empleando, especialmente en contraste con el concepto de coordinación que aparece en el título del panel. Sin embargo, desde una perspectiva general se puede afirmar que la diferencia se encuentra en el modelo de relaciones, jerárquicas o no, que se produzcan entre los diferentes niveles territoriales. Como ha afirmado Fernández Montalvo, puede decirse que la cooperación se caracteriza por ser voluntaria y por estar situadas las entidades cooperantes en pie de igualdad jurídica. En cambio, la coordinación entraña una cierta capacidad directiva o decisoria que sitúa a la entidad competente para coordinar en una posición de supremacía o superioridad respecto de las coordinadas. En definitiva, la cooperación no supone un límite a las competencias de las entidades cooperantes, mientras que sí lo es la coordinación (2000, 26). En la misma línea Menéndez ha afirmado que el rasgo fundamental que permite diferenciar la técnica de la cooperación de la técnica de la coordinación es el distinto grado de voluntariedad que concurre en cada caso. En este aspecto, la cooperación, a diferencia de la coordinación, es una técnica que deja un mayor espacio a la autonomía de los sujetos afectados por ella, presuponiendo una actividad conjunta de dichos sujetos, que se encuentran en una situación de paridad o de relativa equiparación (1993, 175). Sin embargo, hay autores como Muñoz Machado que, frente a esta concepción material, defienden una concepción formal y sostienen que no puede entenderse que el titular de la coordinación tenga atribuidas potestades para incidir o condicionar el ejercicio de las competencias de los entes coordinados, sino que supone que las competencias se desenvuelvan de una manera determinada, con un conocimiento previo de las necesidades, ajustando el ejercicio de las competencias por quien sea su titular hacia objetivos predeterminados después de contrastar los criterios de todos los entes responsables (1984, 573 y 574). E incluso otros, como Ortega Álvarez (1988), que al analizar el concepto de coordinación distingue entre el ámbito de la organización, dentro del cual se entiende integrado el procedimiento, y el ámbito de las competencias de cada sector de la actividad combinando, por tanto, elementos propios de la concepción formal con elementos de la concepción material, algo en lo que también incurre el Tribunal Constitucional4 (Fernández Montalvo, 2000, 24). No obstante, y a pesar de la ambigüedad, de lo que no cabe duda es que, tanto desde el punto de vista teórico como práctico, existe cierta diferenciación entre ambos conceptos, el primero de ellos el hecho de que uno, el de coordinación, se recoge en el texto constitucional (artículo 149. 1. núms. 13, 15 3

La coordinación de las actuaciones de Entes territoriales puede emplearse como voz perfectamente intercambiable por las de cooperación o colaboración cuando con ella se exprese un principio básico de actuación, un principio general informante de la actuación pública tendente a lograr un equilibrio general del sistema (Calonge, Garcia y González, 1995, 61). Por otro lado, tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional utilizan indistintamente los términos “cooperación” y “colaboración”. Así, en este sentido, se pueden citar entre otros a Menéndez (1993, 1975), Santolaya Machetti (1984, 34) y Muñoz Machado (1982, 223). Respecto a las sentencias del TC sirva de ejemplo, la Sentencia 17/1991, de 31 de enero, en la que en relación con el deber general que ha de presidir las relaciones interadministrativas Estado-CC.AA. se utilizan ambos conjunta e indistintamente. 4 Así, por una parte ha señalado, que la “coordinación general ha de ser entendida como la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias (STC 3271983, de 28 de abril). Por otra, en posterior Sentencia (STC 214/1989, de 21 de diciembre) se inclina por la concepción material (al igual que el Tribunal Supremo en la Sentencia de 18 de julio de 1997) y señala “es lo cierto que en las consecuencias y efectos dimanantes de unas y otras no son equiparables (las facultades de coordinación y de cooperación), puesto que toda coordinación lleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado, lo que es de por sí un elemento diferenciador de primer orden”. 3

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y 165) y el otro, el de cooperación, como hemos visto, no. Aunque, sin embargo, la jurisprudencia constitucional y las construcciones doctrinales lo han convertido en un principio más de carácter funcional y a lo largo de estos años, mediante disposiciones infraconstitucionales, se han ido estableciendo mecanismos de cooperación de carácter voluntario y no vinculante. De todo ello, por tanto, se puede deducir que si el principio de coordinación es consecuencia de la estructura del Estado que diseña la Constitución, que siendo descentralizada constituye, al mismo tiempo, una unidad. El principio de cooperación es consecuencia de la puesta en marcha y el desarrollo de esa estructura, como ha señalado Tajadura, éste se levanta sobre dos pilares: en primer lugar, la consideración de las CC.AA. como entes portadores de intereses generales; y en segundo lugar, una interpretación del reparto competencial que rechaza la consideración de la “competencia exclusiva” como el eje del sistema (2000, 30). Consideración ésta última que nos parece sumamente relevante pues la práctica autonómica nos pone continuamente de manifiesto que el reparto de competencias entre el Estado y las CC.AA. que establecen los artículos 148 y 149 de la Constitución y que se completa con lo dispuesto en los diferentes Estatutos de Autonomía, la previsión de competencias exclusivas, entendidas como ámbitos materiales en que todas las funciones corresponden a una sola Administración, constituye actualmente una excepción en relación con las materias que son objeto de competencias compartidas y concurrentes. Verdaderamente hoy la situación que predomina es aquélla en la que el poder central y el autonómico tienen atribuida la misma potestad sobre una misma materia, estando la diferencia o bien en la mayor o menor intensidad del ejercicio de la potestad (legislación básica-legislación de desarrollo) o bien en el diferente objeto específico al que se refiere la materia (sobre determinadas materias tanto el poder central como el autonómico tienen competencia legislativa, pero cada uno respecto a una actividad). Situación que, sin duda, propicia el establecimiento de mecanismos de cooperación, pues éstas no pueden ejercerse eficazmente si no hay entendimiento entre los entes responsables y para ello la cooperación se enmarca en un deber general de apoyo y de mutua lealtad6 que si bien no aparece expresamente mencionado en la Constitución, el Tribunal Constitucional en distintas Sentencias lo ha venido perfilando tanto para el Estado, que debe respetar las competencias autonómicas ejercitando con lealtad al sistema sus propias competencias, como para las CC.AA. (Fernández Montalvo, 2000, 36). En nuestro planteamiento vamos a considerar que la cooperación presupone unos objetivos comunes entre las partes que cooperan –incluye y supera la simple coordinación-, pero la coordinación supone un mínimo de cooperación. Pero desde nuestra perspectiva el análisis de la evolución técnico-jurídica es sólo uno de los aspectos, no podemos olvidar que el desarrollo del Estado de las Autonomías es un proceso político en el que, en los primeros momentos, por un lado los deseos autonomistas eran muy desiguales, lo que conduce a la implantación de un modelo basado en el bilateralismo y la heterogeneidad7 y, por otro, existían fuertes tendencias de corte nacionalista que rechazaban mecanismos de cooperación al ligarlos a posiciones centralizadoras. En consecuencia no será hasta 1992 cuando surja la necesidad de alcanzar un compromiso político para satisfacer las demandas de los ejecutivos autonómicos gobernados por el PSOE, y ante la crisis que vive este partido a nivel central, cuando se inicie el proceso de 5

“149.1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias (…) 13. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (…) 15. Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica. 16. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad (…)”. 6 La lealtad es un principio informador recogido en otros Estados compuestos (la Bundestreue o principio de fidelidad federal en Alemania) que tiene como objeto presidir el sistema de relaciones que se establecen entre las diversas instancias territoriales del poder (Fernández Montalvo, 2000, 33). 7 Entre 1979 y 1992, el proceso autonómico, como consecuencia de los distintos procedimientos de creación de CC.AA., había situado a cuatro CC.AA. en los mayores niveles competenciales -Cataluña, País Vasco, Valencia y Andalucía-, a otras tres en niveles intermedios –Galicia, Navarra y Canarias-, quedando el resto (las que habían accedido por el art. 143) en un tercer nivel con competencias más reducidas. 4

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homogeneización competencial, proceso que llevaba aparejado la intensificación de los mecanismos sectoriales de participación entre las CC.AA. y la ACE. Este compromiso se materializa en la firma de los Pactos Autonómicos de febrero de 1992 en los que se incluía un apartado dedicado especialmente al desarrollo del principio de cooperación. En él se determinaba que el instrumento principal de las relaciones de cooperación o colaboración entre los diferentes niveles de la Administración debían ser las Conferencias Sectoriales, reforzándose de esta manera el multilateralismo y las relaciones intergubernamentales, algo lógico al haberse aprobado en dicho pacto la ampliación de competencias a todas las CC.AA. Al respecto, es significativa la postura del entonces Ministro para las Administraciones Públicas, Sr. Eguiagaray: “Queremos hacer de la cooperación una forma de relación que se vaya asumiendo por las distintas instancias de forma conjunta, ya que la generalidad de las competencias concurrentes precisa de la institucionalización de mecanismos que permitan llevarlas a cabo de forma armónica. Por ello hemos recogido en el Pacto Autonómico este principio” (1993, 104). Esta voluntad de institucionalización se plasmó en el Título I de la Ley 30/19928 dedicado a las relaciones entre las Administraciones Públicas que señala que “la cooperación es un deber general, la esencia del modelo de organización territorial del Estado autonómico, que se configura como un deber recíproco de apoyo y mutua lealtad”. Así, en su artículo 5 regula las Conferencias Sectoriales y en los artículos 6 y 8 los Convenios. No obstante, se trataba de una Ley general que pronto resultó insuficiente, pues el catálogo de instrumentos reguladores de las relaciones interadministrativas no era ni mucho menos exhaustivo, y de ahí la profunda reforma que se lleva a cabo mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero9, que modificó la práctica totalidad de los preceptos que integraban el Título I de la Ley 30/1992, y, en particular los artículos 4, 5, 6 y 7, concretando y ampliando el abanico de instrumentos de colaboración entre el Estado y las CC.AA. Durante los últimos años estamos asistiendo a un incremento de esta práctica que, sin duda, se ha visto favorecida por el importante volumen de traspasos de servicios y medios desde el Estado a las CC.AA., y la cooperación se ha convertido, junto con la autonomía, la subsidiariedad y la eficacia, en uno de los nuevos valores de relación entre poder y territorio en la España de las Autonomías (Arenilla, 1999, 112). No obstante, como veremos en los epígrafes siguientes, estos mecanismos no se han implantado lo suficiente y, sobre todo, adolecen en su funcionamiento de múltiples deficiencias. La razón, entre otras, vuelve a ser política, ya que, por un lado, los sectores nacionalistas han entendido que la cooperación multilateral produce importantes niveles de uniformización y de hecho, al igual que sucediera en los primeros Pactos Autonómicos (julio de 1981)10, ni el PNV ni CiU suscribieron estos segundos al percibir que con ellos se impulsaba la homogeneización en el proceso autonómico, por lo que no van a impulsar la utilización de estos instrumentos –a no ser que les beneficie- y, por otro, el hecho de que la ACE, a pesar de que ha cambiado, sigue conservando cuotas de poder importantes respecto a las otras Administraciones y ninguno de los partidos políticos que ha estado al frente del Gobierno ha conseguido modificar sus estrategias de relación interadministrativa y redefinir totalmente su papel. En definitiva, en España se han producido durante estos casi veinticinco años importantes transformaciones legislativas y de ordenación política del territorio pero, sin embargo, la evolución de la cultura preexistente, conceptuada como centralista, pervive en muchas actitudes y en algunas instituciones (Arenilla, 1999, 90). 8

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 9 Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 10 Los primeros Pactos Autonómicos firmados entre UCD y el PSOE en julio de 1981 determinaban el número de CC.AA. que formarían el mapa autonómico español y equiparaban a todas ellas en un nivel básico de autonomía política, susceptible de un desarrollo posterior. De esta forma se implantaba un sistema políticamente descentralizado para todo el territorio. 5

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I.B. La coordinación y la cooperación, manifestaciones de las relaciones intergubernamentales (RIG) El enfoque de las relaciones intergubernamentales y de la gestión intergubernamental (Agranoff, 1997, 145) estudia desde una perspectiva política el haz de interacciones que se producen entre los diversos poderes territoriales y otros actores en las acciones implícitas de las políticas públicas -proceso que ha sido calificado como la gestión de la interdependencia (Wallace, 1983) o el gobierno de la fragmentación (Dente, 1985)- por lo que pensamos que este enfoque ofrece importantes elementos para entender el desarrollo hasta el momento de los principios de cooperación y coordinación, o lo que es lo mismo, las relaciones mantenidas entre la ACE y las CC.AA., ya que a través sólo del enfoque jurídico no se pueden siempre deducir las complejas relaciones de conflicto, negociación y cooperación que se llevan a cabo11; de hecho, una de las características más importantes de las RIG es que gran parte de ellas se producen al margen de los límites formales: las derivadas del ejercicio del poder, financieras, redes de influencia entre las unidades implicadas, etc. (Alba, 1995, 26). En este apartado, por lo tanto, no se intenta en modo alguno realizar un análisis detallado del enfoque de las RIG sino sólo una reflexión breve acerca de algunos elementos que estimamos relevantes. De los tres modelos de RIG establecidos por Wright (1978): inclusivo, basado en relaciones de autoridad entre los sujetos; exclusivo, en el que cada gobierno cuenta con ámbitos de actuación propios, y donde se dan pocas ocasiones para la colaboración, y el interdependiente o superpuesto, en el que se ven interrelacionadas unidades nacionales, regionales y locales al igual que cualquier otro tipo de organización no gubernamental, que trabajan en áreas parcialmente solapadas y que mantienen constantes relaciones de intercambio, sería éste último el más representativo de las relaciones que se producen en el Estado de las Autonomías. Siguiendo a Agranoff y Ramos (1994, citado en Bañón, Ramos y Tamayo, 1997, 211 y 212) el sistema español de RIG ha atravesado por tres grandes etapas. La primera, en la que se establecen los elementos básicos del Estado de las Autonomías, abarcaría desde 1975 hasta 1985 y estaría marcada por la conflictividad y las diferencias respecto al reparto competencial y el fracaso del nivel central de gobierno en su intento de diseñar e implantar una norma, la LOAPA, que facilitara la homogeneidad de las relaciones con las CC.AA., permitiéndole una mayor capacidad de influencia sobre el proceso de construcción del Estado de las Autonomías. La segunda etapa se sitúa desde 1985 hasta 1993, y se caracteriza por la asunción de mayores responsabilidades por las CC.AA. y el desarrollo de mecanismos de gestión intergubernamental. Por último, en la tercera, a partir de 1993, se produce un salto cualitativo hacia la federalización del Estado. La situación de debilidad parlamentaria del partido en el gobierno –apoyado por partidos nacionalistas moderados- y la propia evolución de las expectativas de las CC.AA., llevarán a la reconsideración, en clave política, de temas como la reforma del Senado –una falsa cámara de representación territorial inoperante desde el punto de vista intergubernamental-, la participación de las CC.AA. en Europa, la asunción de nuevas competencias por parte de éstas, o la reforma del sistema de financiación autonómica. En suma, la evolución de los papeles de cada uno de los niveles de gobierno muestra la evidencia de la complejidad que alcanzan las relaciones y convierten en normal el esquema de funcionamiento para la gestión pública de las autoridades superpuestas y de las políticas interdependientes hasta el punto de que hoy en día tanto los especialistas españoles como extranjeros describen el sistema español de CC.AA. como un modelo federal, sino de derecho si de hecho, llegándose incluso a afirmar que en muchos apartados constitucionales las disposiciones fueron más 11

El concepto de RIG transciende los enfoques que desde el derecho se han utilizado (Agranoff, 1991, 7). Por tanto, el objeto de análisis consiste más en las relaciones que en la estructura normativa propiamente dicha (Morata, 1991, 164). 6

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abiertas que las recogidas en las constituciones nominalmente federales (Moreno, 1997, 79). Así, de hecho, nuestro modelo ha sido calificado como “federalismo concurrente” (Moreno, 1997, 79) o como “autonomismo cooperativo” (Corcuera, 1994, 87). En definitiva cabe afirmar, como se subraya con carácter general, la consolidación de un federalismo cooperativo en España, es decir, la estrecha colaboración existente entre los dos niveles principales de gobierno, en contraste con la rígida división de las responsabilidades características del federalismo clásico (Morata, 1991, 157) aunque las escasas posibilidades de participación directa de las CC.AA. en la elaboración de las decisiones del Estado en su conjunto, en virtud de un Senado atrofiado que no actúa como cámara de representación territorial, lleva a denominarlo desde un punto de vista formal cuasi-federal. La configuración del Estado de las Autonomías, pues, y su sistema de RIG, que se construye sobre la base de un cúmulo de acuerdos a los que llegan los distintos actores políticos-administrativos (Bañón, Ramos y Tamayo, 1997, 208), es un proceso que discurre por diferentes etapas en las que cambian los valores, los papeles y las estrategias de los actores que lo integran. De hecho se puede afirmar que de entre los instrumentos que conforman las RIG12 en España, como consecuencia de un modelo de sistema abierto que ha producido procesos continuos de transferencias de servicios que han llevado aparejadas transferencias financieras, destacan los económico-financieros, instrumento que al mismo tiempo, hay que relacionar con el hecho de que las principales decisiones intergubernamentales se han producido a través de la estructura de partido (Agranoff, 1997, 140) jugando éstos un papel básico como canales de contacto entre los niveles territoriales de gobierno. Siguiendo a Agranoff y Ramos (1998, 92 a 94) se puede sostener que o bien se ha seguido una estrategia política pragmática para responder a las demandas de las fuerzas políticas y sociales subnacionales dentro del proceso de construcción del Estado Autonómico, o bien se han producido simples ajustes “ad hoc”, fruto de procesos de negociación política que no han respondido a ningún plan previo y que han generado una serie de soluciones de compromiso asimétricas. Así, en las políticas con mayor trascendencia intergubernamental, los principales partidos políticos han acabado alcanzando acuerdos negociados en torno a los “grandes temas” propiciados por la necesidad de alcanzar un consenso y a lo largo de las décadas de los años ochenta y hasta mediados de los noventa los flujos y reflujos de este enfoque han dependido en buena medida de la solidez de los apoyos parlamentarios del gobierno. En general, cuanto más débil es la posición parlamentaria del Gobierno mayor es la presión para incluir en los acuerdos a un número importante de partidos. Junto a esta pauta podemos identificar una segunda que se basa en los procesos de negociación bilateral con líderes regionales, particularmente en CC.AA. “históricas”. Pauta que se ha visto reforzada a raíz de las negociaciones para la formación de gobiernos posteriores a las elecciones legislativas de 1996. CiU, PNV y CC llegaron por separado a acuerdos con el PP a cambio de su apoyo en la construcción de una mayoría parlamentaria. Estas negociaciones bilaterales parecen reforzar las capacidades de autogobierno de las CC.AA. implicadas y consolidar la tendencia hacia el desarrollo federal en España. No obstante, el problema estriba en que tanto en uno como en otro es la dimensión política la que prima y en la mayoría de las ocasiones la participación de las CC.AA. en la dinámica del Estado y la creación y el funcionamiento de órganos intergubernamentales de cooperación beneficia casi exclusivamente a las CC.AA. con partidos nacionalistas fuertemente implantados. En cierta medida España se ha inspirado en el “federalismo cooperativo” alemán. Existen Conferencias Sectoriales creadas por la Ley para garantizar la cooperación entre el Estado y las CC.AA., además el Gobierno central y las CC.AA. elaboran bilateralmente convenios de colaboración, como veremos la mayoría de ellos de inversión en ciertos campos, bien porque la ACE está interesada 12

Las relaciones fiscales intergubernamentales, las ayudas financieras y subvenciones de los programas, las regulaciones intergubernamentales, las estructuras gubernamentales subnacionales, las fuerzas políticas y acciones gubernamentales (Agranoff, 1997, 132). 7

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en la realización de determinados servicios en el territorio de la Comunidad Autónoma, bien porque la importancia para la colectividad de los servicios contemplados y la imposibilidad de que sean realizados exclusivamente por la Comunidad Autónoma determinan la implicación del Estado. En tales circunstancias, ambas Administraciones llegan a un consenso o a un acuerdo sobre la forma de realizar los servicios afectados, estableciendo las condiciones y las etapas de la cooperación y, en su caso, el reparto de la financiación mediante la firma de un convenio. Sin embargo, como ya se ha señalado, existen ciertos factores que dificultan la evolución rápida hacia un sistema de RIG acorde con el modelo superpuesto que nos correspondería, entre los que destaca la cultura política dominante, en la que no están presentes de forma clara los valores característicos de un federalismo no tradicional (Bañón, Ramos y Tamayo, 1997, 216). Es un hecho que en España existe un sistema pluralista de poder político con diferentes instancias que deben actuar y entre las que destacan las CC.AA. al ser las que tienen garantizadas la autonomía política y que la evolución del sistema de RIG nos sitúa ante una realidad paradójica: el Estado de las Autonomías es un sistema de rasgos marcadamente federales que no se apoya en una cultura política federal. La práctica y el funcionamiento cotidiano de las políticas públicas ha contribuido decisivamente al desarrollo de muchos de los componentes de la cultura de gestión intergubernamental que no tienen su correspondencia en la cultura política, que gira alrededor de la concepción centro-periferia (Bañón, Ramos y Tamayo, 1997, 221). Coincidimos con los profesores Bañón, Ramos y Tamayo cuando afirman que en el caso español la evolución hacia un sistema de RIG congruente con el modelo superpuesto está unida a la propia supervivencia del Estado de las Autonomías y, por lo tanto, solo un sistema de RIG cercano al modelo superpuesto es funcional para un Estado que intenta garantizar “autogobierno más gobierno compartido” (1997, 217). Por lo tanto, existe una necesidad “objetiva” de cooperación y coordinación. El objeto de las RIG consistiría en detectar los obstáculos institucionales, políticos y administrativos que frenan el desarrollo de la cooperación y la coordinación y determinan en última instancia, el fracaso o la ineficacia de las actuaciones públicas (Morata, 1991, 154) y el primer paso es reconocer que la ACE debe jugar un nuevo papel en este modelo de RIG. II. LOS INSTRUMENTOS DE COOPERACIÓN VERTICAL EN EL ESTADO AUTONÓMICO El desarrollo de instrumentos de cooperación en el Estado de las Autonomías no es más que una muestra que pone de nuevo de manifiesto que nuestro modelo de organización territorial utiliza mecanismos propios del denominado federalismo cooperativo. En general, a través de ellos se trata de facilitar la integración política de los diversos territorios en el sistema de decisión general y se produce normalmente tanto a través de instituciones representativas de los intereses de los gobiernos subnacionales (Cámaras de representación territorial) como mediante instrumentos de negociación y consenso, tanto a nivel vertical como horizontal. En el primer caso, es evidente que aunque la Constitución proclama en el artículo 69 que “el Senado es la Cámara de representación territorial” en la práctica ni por su composición (solamente la quinta parte de los senadores son de designación autonómica), ni por su estructura interna, ni por sus funciones puede éste considerarse como un cauce apropiado para que las CC.AA. expresen y defiendan sus intereses y puedan participar en las decisiones de asuntos generales que les afecten. Al no ser un instrumento cooperativo en sentido estricto entre la ACE y las CC.AA. no nos vamos a detener en su estudio. No obstante, es preciso señalar que su reforma es de urgente necesidad, pues se convertiría en el cauce que utilizarían las CC.AA. para participar en la formación de la voluntad estatal. En el segundo caso se pueden distinguir, por un lado, fórmulas de cooperación vertical que tienen como objeto crear un sistema de relaciones entre el Estado y los gobiernos autonómicos y, por otro, fórmulas de cooperación horizontal, en las cuales las relaciones se producen entre los propios 8

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gobiernos autonómicos. Como ya se ha adelantado en la introducción, el objeto de estudio de esta ponencia son las relaciones entre el Estado y las CC.AA, por lo que vamos a centrar el análisis en las fórmulas de cooperación vertical. No obstante, desde aquí se reconoce la interrelación que existe entre unas y otras y la repercusión que para el funcionamiento de la ACE tienen las relaciones horizontales. En todos los casos, la cooperación –vertical u horizontal- persigue los mismos objetivos: el intercambio de información y el establecimiento de políticas comunes con el consiguiente reparto de los costes financieros o a través de subvenciones. Las modalidades concretas varían de un país a otro, dependiendo de la estructura constitucional, la tradición cultural y las actitudes políticas y burocráticas. (Morata, 1991, 157). En España, el modelo de relaciones de cooperación vertical entre las Administraciones, que se asienta, como hemos visto, sobre la base de los principios de cooperación y lealtad institucional, se realiza de dos modos: de forma multilateral, es decir, con la participación del Estado y de las CC.AA., o de forma bilateral, es decir, entre el Estado y cada una de las Comunidades. Del contexto jurídico y político que hemos tratado de exponer en el epígrafe anterior se desprende que el desarrollo del funcionamiento del Estado de las Autonomías puso de manifiesto la necesidad de alcanzar un compromiso político que impulsara y adecuara el ejercicio efectivo del principio de cooperación, es decir, la creación de redes de relaciones intergubernamentales. Como se ha señalado, son los Acuerdos Autonómicos suscritos el 28 de febrero de 1992 los que al incluir en su apartado 1.2 “El desarrollo del principio de cooperación” logran el consenso político y permiten que, a partir de este momento, se vaya extendiendo en la práctica el uso de técnicas y mecanismos de cooperación como procedimientos habituales de funcionamiento en las relaciones entre la ACE y las CC.AA. Procedimientos que alcanzan una importancia fundamental al ser éstas el interlocutor principal de la ACE para desarrollar sus políticas públicas en el territorio. Como acertadamente se ha señalado, por medio de estos instrumentos la ACE consigue influencia en arenas en las que ha perdido buena parte de sus responsabilidades tradicionales y, a la vez, hace partícipes a los gobiernos subnacionales en arenas en las que mantiene prácticamente intactos sus papeles. En otros términos, la ACE ha creado una red nacional de formuladores de políticas públicas, que es una pieza clave del funcionamiento del sistema de relaciones (Bañón y Tamayo, 1998, 128). II.A. Órganos multilaterales Se trata de órganos permanentes de los que forman parte la ACE y las Administraciones autonómicas y que tienen como finalidad debatir en su seno temas de interés común. Dentro de estos órganos multilaterales pueden diferenciarse varios subtipos. Siguiendo a Hernández Lafuente (1999), vamos a distinguir tres: los de primer nivel o Conferencias Sectoriales (en adelante, CC.SS.) propiamente dichas (integradas por altos miembros del Gobierno central, ministros, y de los Gobiernos de las CC.AA., consejeros), los de segundo nivel, las Comisiones y Grupos de Trabajo (la representación de las partes corresponde a un nivel directivo inferior, normalmente a directores generales) y, por último, los denominados órganos colegiados. II. A. 1. Las Conferencias Sectoriales Podemos definir las CC.SS. como órganos de cooperación en los que tanto el Estado como las CC.AA. se encuentran representadas al máximo nivel. Son órganos presididos por el ministro correspondiente y de ellos forman parte los consejeros responsables en la materia de las distintas CC.AA. Tienen como finalidad fundamental el debate y la adopción, en su caso, de acuerdos sobre las grandes líneas de actuación de una materia determinada (Hernández Lafuente, 1999, 594). Ya la LOAPA preveía unas CC.SS. de ministros y consejeros autonómicos, donde éstos 9

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intercambiarían puntos de vista y examinarían en común los problemas de cada sector y las acciones proyectadas para afrontarlos y resolverlos. Así, el Tribunal Constitucional, con motivo de la impugnación de la referida Ley en su Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, señaló “las Conferencias Sectoriales son necesarias para hacer compatibles los principios de unidad y autonomía en que se apoya la organización territorial del Estado”. En consecuencia, dentro de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, de Proceso Autonómico, aparecieron las primeras CC.SS., entre otras, la de Turismo (1984), la del Plan Nacional de Drogas (1985), la de Consumo (1987), la de Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (1988), la de Asuntos Sociales (1989), etc. En los Pactos Autonómicos de 1992, como ya hemos visto, éstas son potenciadas de forma importante al considerarlas como “el medio habitual y normal, en términos de relación institucional, para articular las actuaciones de las diversas Administraciones públicas”, manifestándose un interés por afianzar los aspectos multilaterales de la cooperación frente a las técnicas bilaterales. Así, el propio Ministro entonces de Administraciones Públicas, Sr. Eguiagaray, señalaba: “En el Pacto tratamos de afianzar los aspectos multilaterales de la cooperación (…) Esto no significa una renuncia a las relaciones de tipo bilateral (…) El reconocimiento de la existencia de hechos diferenciales, que hay que respetar y promover como expresión que enriquece la diversidad del Estado de las Autonomías no constituye una razón suficiente para propugnar un tratamiento de exclusiva bilateralidad” (1993, 105). Se reconoce también de forma expresa y reiterada en ellos que tanto su constitución como el contenido de sus normas de funcionamiento dependen de la voluntad de las partes. Consecuencia de que originariamente estas conferencias se perciben simplemente como órganos de encuentro político en los que se institucionalizan la cooperación y la coordinación voluntaria entre los distintos miembros gubernamentales que coexisten en un Estado políticamente descentralizado. Posteriormente, como sabemos, la Ley 30/1992 institucionalizó estos acuerdos13 y dedicó un título a las relaciones entre las Administraciones Públicas, y un artículo, el 5, a definir las CC.SS. Como señala Tajadura, es preciso distinguir junto al tipo general de Conferencia Sectorial previsto en la Ley, otros dos tipos de órganos. Por un lado, cuando se trata de sectores de la acción pública donde el Estado dispone de competencia para establecer unilateralmente una forma de actuación y, por otro, aquéllos en los que el poder central da participación a los poderes territoriales en algunas de las funciones que le corresponde realizar (2000, 122). De acuerdo con estas funciones fueron calificados, respectivamente, como Conferencias coordinadoras y Conferencias de participación (Alberti, 1993, 60). En la actualidad los primeros, aunque no se denominen Conferencias, son considerados como tales por su finalidad, composición y modo de actuar. Han sido creados por el Estado en virtud de una competencia de coordinación que éste ejerce en el seno de órganos mixtos, debatiendo con responsables políticos de las CC.AA. las medidas a adoptar, buscando su consenso, porque lo que en definitiva se intenta con las técnicas de coordinación es flexibilizar el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA. Estos órganos son: El Consejo de Política Fiscal y Financiera, la Comisión de Coordinación y Planificación del Consejo de Universidades y el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. A partir de estos impulsos, primero políticos y después normativos, se constituyeron Conferencias en los siguientes sectores: Cultura, en 1992; Infraestructuras y Ordenación del Territorio, e Industria y Energía, en 1993; Pesca, en 1994; la Mujer y Comercio Interior, en 1995; Asuntos Laborales, en 1996; Pequeña y Mediana Empresa, en 1997. Tras la victoria del PP en las elecciones de marzo de 1996 se producen dos reformas significativas. Por un lado, la amplia infraestructura de las CC.SS. va a ser utilizada por el legislador 13

Para Hernández Lafuente no existe vinculación entre los Acuerdos Autonómicos de 1992 y la Ley 30/1992. Considerando que la negociación de los Acuerdos Autonómicos fue larga en el tiempo y muy concretamente analizada en sus contenidos. Su negociación comenzó en el año 1990 y se prolongó durante 1991, de manera que cuando se puso en marcha el borrador de la Ley 30/1992 ambos trabajos coincidieron en el tiempo (1999, 581). 10

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estatal cuando en la Ley de Medidas de 199614 las asoció a la gestión de los créditos existentes en los Presupuestos Generales del Estado, para el cumplimiento de planes y programas conjuntos referentes a competencias de las CC.AA., que no se puedan territorializar en aquéllos. Por otro, y sin duda, más relevante, la modificación ya comentada de la Ley 30/1992 mediante la Ley 4/1999, que en lo que afecta a las CC.SS. intenta introducir claridad y coherencia y en la nueva versión del artículo 5 se determina que éstas forman parte de los denominados órganos de cooperación entre la ACE y la Administración de las CC.AA. A partir de este momento, por lo tanto, no son Conferencias Sectoriales, por no tener la naturaleza de órganos de cooperación, los “órganos colegiados creados por la ACE para el ejercicio de sus competencias en cuya composición se prevea que participen representantes de la Administración de las CC.AA. con la finalidad de consulta”. Veamos ahora brevemente cuál es el volumen de actividad y las principales líneas de colaboración de las CC.SS. en la actualidad, para lo cual se van a comentar los datos del último informe del MAP que analiza y compara la actividad desarrollada por las CC.SS. durante el año 2000. El número de CC.SS. que recoge este informe constituidas a 31 de diciembre de 2000 es de veinticinco, las de última creación han sido la Conferencia Sectorial del Juego y la Conferencia Sectorial en materia de Administración de Justicia, ambas creadas en 1999 y los denominados Consejos Consultivos de Política Agrícola y Política Pesquera para Asuntos Comunitarios, creados en el 2000. Respecto al número de reuniones celebradas durante el año 2000 se han contabilizado 44, una menos que las celebradas en el año anterior. La Conferencia Sectorial con mayor número de reuniones ha sido un año más la de Agricultura y Desarrollo Rural con 8. Le siguen con 5 reuniones el Consejo Consultivo de Política Agrícola para Asuntos Comunitarios y la Comisión de Coordinación y Planificación del Consejo de Universidades. Cinco –una menos que el año anterior- han sido las CC.SS. que no han celebrado reuniones durante el año 2000: la Conferencia Sectorial del Plan Nacional sobre Drogas, la Conferencia Sectorial de Cultura, la Conferencia Sectorial de Infraestructura y Ordenación del Territorio, la Conferencia Sectorial de Industria y Energía y la Conferencia Sectorial del Juego15. La evolución por legislaturas muestra un crecimiento relativo ya que en la III (1986-1989) se celebraron 85, en la IV (1989-1993) este número asciende a 102, en la V (1993-1996) se contabilizan 90 y en la VI (1996-2000) 159. No obstante, hay que tener en cuenta para valorar estos datos en su justa medida que las Conferencias se han ido creando paulatinamente y, por ejemplo, en la III legislatura sólo existían 12. Por otro lado, la no regular asistencia de las CC.AA. a las reuniones de las CC.SS. puede considerarse si no un dato preocupante, si a tener en cuenta ya que, por ejemplo, en el año 2000 no se ha celebrado una sola reunión –de las 44- con el 100% de sus miembros, es decir, a ninguna de las CC.SS. han asistido las 17 CC.AA. Las CC.AA. con mayor número de ausencias han sido País Vasco y Cantabria con 20 y 10 ausencias, respectivamente, destacando con solo una ausencia Aragón y Castilla y Leon. En este sentido, hay que destacar también un hecho significativo como la sustitución en algunas Conferencias, en un número ya relevante de casos, de los consejeros de las CC.AA. por cargos de rango inferior. Así ocurrió, por ejemplo, en una de las dos reuniones que celebró en 1999 la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente en la que hasta seis CC.AA., de las quince que asistieron, no estuvieron representadas por consejeros. Lo cual revela, sin duda, como después se pondrá de manifiesto, una cierta falta de interés por parte de los gobiernos de las CC.AA. de asistir a estos órganos. Hay que recordar al respecto que los participantes en las CC.SS. pierden autonomía al participar en ellas, aunque ganan capacidad de decisión sobre competencias no propias. 14

Ley 13/1996, de 30 de diciembre, que reforma la Ley General Presupuestaria de 1988. De acuerdo con la Ley de 1983, el Ministro-Presidente debe convocar la Conferencia al menos dos veces al año, con la excepción de la de Turismo que sólo está obligada a celebrar una reunión anual.

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En términos generales estos datos no nos resultan positivos, ya que se están produciendo toda una serie de fenómenos en nuestro Estado que debieran haber conducido a un aumento aún mucho más significativo de las reuniones de estos órganos. Consideremos que hay que valorar no sólo el aumento de CC.SS. que se hayan podido crear, sino ante todo y fundamentalmente otros factores como las nuevas exigencias derivadas del Estado plural en que España se halla constituida, cuya complejidad va aumentando a medida que las CC.AA. se han ido acercando a sus respectivos techos competenciales con la asunción de nuevas funciones y servicios y la intensificación de la acción de los poderes públicos en la ejecución de las políticas de la Unión Europea, en la que se interrelacionan las competencias del Estado y de las CC.AA. Siendo enormemente simplistas podríamos afirmar que si el número de reuniones de las CC.SS. es bajo y la asistencia de miembros a las que se producen no es del 100% es porque éstas no cumplen las funciones para las que han sido previstas y su organización y funcionamiento no satisface o no interesa ni al Estado ni a las CC.AA., no obstante, como es sabido son en muchas ocasiones razones estrictamente ideológico-políticas las que inciden. Del marco legal y político comentado se puede deducir que existen importantes lagunas y deficiencias que inciden en esta situación. En primer lugar destacaríamos el mal funcionamiento de las CC.SS. Por un lado, éste depende en exceso de la voluntad del Ministerio –del ministro correspondiente-, que es el que debe convocar la Conferencia y quizá habría que plantearse la referida STC sobre la LOAPA que especificaba: “No cabe discutir la posición de superioridad que constitucionalmente le corresponde al Estado como consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nacion” y dada la evolución del modelo autonómico contemplar la posibilidad de que tanto el Estado como un número determinado de CC.AA. pudieran convocar la Conferencia. No se puede olvidar que la participación de las CC.AA. en los asuntos de un Ministerio siempre va a afectar al papel tradicional que la ACE ha venido desempeñando. No hay que descartar, como han señalado Bañón y Tamayo, que la ACE tenga intereses contrapuestos a un gobierno subnacional o a una agrupación de gobiernos (1998, 142). Por otro, existe una escasa formalización de los acuerdos adoptados en estas Conferencias. Tema éste de gran importancia por todos los aspectos que lleva imbricados. Hay que aludir, en primer lugar, al hecho de que los Reglamentos de las CC.SS. asumen el criterio de los Acuerdos Autonómicos de 1992 sobre la adopción de acuerdos por asentimiento o por mayoría. Pero con una diferencia importante: por mayoría pueden adoptarse acuerdos sobre cualquier asunto y no sólo sobre los de carácter urgente y perentorio a los que aludían los Acuerdos. De forma que se puede afirmar que una buena parte de los acuerdos se adoptan actualmente por mayoría. Criterio difícilmente conciliable con la vocación de consenso con que nacen estos órganos en los que las decisiones deberían tomarse por unanimidad, existiendo además variantes a la hora de conformar esa mayoría ya que mientras, por ejemplo, en la Conferencia Sectorial de Industria y Energía se precisa el voto favorable de 14 de sus miembros presentes, en la de de Pesca o en la Asuntos Laborales, se exige el voto favorable de la ACE y de la mayoría de las CC.AA., lo que equivale a decir que aquélla puede vetar cualquier acuerdo. Pero, como ha señalado Hernández Lafuente, la naturaleza de estos órganos implica que los acuerdos sólo vinculan a las partes que los adopten por lo que produciéndose una mayoría o no de voluntades a favor del mismo, el acuerdo sólo vinculará a las partes que lo adopten (1999, 601). Sin embargo, este hecho nos parece que tiene una gran importancia al estar relacionado directamente con la legitimidad, ya que en la práctica la búsqueda de la legitimidad compartida es un elemento político con un peso muy determinante (Hernández Lafuente, 1999, 601). A ello se refieren también Bañón y Tamayo, como veremos en el epígrafe siguiente, cuando plantean que se debe producir un cambio en las fuentes de legitimación de la ACE que ahora debe estar no en su cuotas de poder sino en las relaciones que mantiene con otras Administraciones públicas y con la eficacia de estas relaciones (1998, 142-143). En definitiva, como el propio Informe del MAP pone de manifiesto, es necesario modificar y 12

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reforzar la organización y el funcionamiento de las CC.SS. con el fin de conseguir que funcionen como verdaderos órganos de coparticipación de las decisiones estatales y que se conviertan en instrumentos de integración de políticas sectoriales en los ámbitos de competencia exclusiva de las CC.AA. Para ello creemos que, por un lado, es esencial que las CC.AA. refuercen su posición política en las Conferencias que se encuentra bastante desnaturalizada. Hay que recordar que éstas son ante todo y sobre todo órganos políticos y que aunque teóricamente no pertenecen a ninguna Administración, ni a la estatal, ni a la autonómica, es decir, no se integran en estructura administrativa alguna de hecho en la mayoría de las ocasiones las reuniones se producen en el mismo Ministerio, los órganos de éste son los que aseguran los servicios y su dinámica depende en exceso de la ACE. Por otro, quizá, fuera necesaria una nueva regulación que contemplara algunos aspectos de organización y funcionamiento de las CC.SS. que se encuentran confusos y dispersos. No hay que olvidar que uno de los efectos de las CC.SS. es la departamentalización (Montero, 1990, 65) que se produce por el hecho de que la formalización última de la cooperación en España se encuentra en el nivel político-administrativo y no en el nivel político-representativo de una Cámara territorial como es el Senado (Arenilla, 1999, 116). II.A.2. Órganos de segundo nivel: Comisiones y Grupos de Trabajo Como ya hemos adelantado, en estos órganos de cooperación la representación de las partes presentes corresponde a un nivel directivo inferior a los miembros del Gobierno, generalmente Directores Generales. En la mayoría de las CC.SS., o al menos en las que realizan un trabajo más intenso y continuado, se ha constituido un órgano de apoyo encargado de preparar los temas a tratar en las reuniones del órgano de primer nivel y del desarrollo de los asuntos abordados en las mismas. Estos órganos suelen estar compuestos por los Directores Generales dependientes de los miembros de los Gobiernos representados en la Conferencia y, en muchos casos, se han definido sus funciones y las normas de funcionamiento en el Reglamento interno (Hernández Lafuente, 1999, 602). Cabe, por tanto, la posibilidad de que las CC.SS. puedan delegar el ejercicio de sus funciones – políticas por definición- en estos órganos técnicos de segundo nivel, donde los funcionarios y los expertos de ambas Administraciones debatan el contenido específico y los efectos de las medidas administrativas que en cada caso se les adjudiquen, lo que parece desnaturalizar la esencia de las CC.SS. En la actualidad existe un número importante de este tipo de órganos, por lo que coincidimos con Hernández Lafuente, cuando plantea la necesidad de que éstos sean regulados con el fin de ordenar y organizar su existencia y sus métodos de trabajo, pues no están actuando como órganos políticos sino administrativos (Hernández Lafuente, 1999, 603). II.A.3. Los órganos colegiados Aunque en las primeras etapas de funcionamiento del Estado Autonómico se produjo como hemos señalado prácticamente una identificación entre los órganos de cooperación y los órganos colegiados en la actualidad la modificación de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 y concretamente el nuevo párrafo introducido en el apartado 1 del artículo 5 no deja lugar a dudas de la diferenciación: “A efectos de lo establecido en el presente capítulo, no tienen la naturaleza de órganos de cooperación aquellos órganos colegiados creados por la Administración General del Estado para el ejercicio de sus competencias en cuya composición se prevea que participen representantes de la Administración de las Comunidades Autónomas con la finalidad de consulta”. II.B. Las Comisiones Bilaterales de Cooperación 13

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Las Comisiones bilaterales de cooperación vienen funcionado desde 1987, y se configuran como un cauce de diálogo y entendimiento que reúne a los responsables de ACE y de cada una de las CC.AA. para intercambiar información, tratar asuntos de interés común y poder llegar a acuerdos que solucionen posibles contenciosos entre el Estado y la respectiva Comunidad. El rasgo definitorio de estas Comisiones, además de la bilateralidad, es el ámbito al que se refieren, ya que pueden centrarse en una materia o en diversas materias a la vez y sus funciones principales son: impulsar programas y posibles actuaciones conjuntas para el desarrollo de políticas comunes, diseñar mecanismos de colaboración mutua en las distintas áreas en que pueda confluir la actividad de ambas administraciones y servir de cauce de actuaciones de carácter preventivo para evitar que surjan conflictos Como hemos visto, en los Acuerdos Autonómicos de 1992 se reconocieron las relaciones de cooperación bilateral que se consideraron relaciones complementarias de las multilaterales y se valoraron como el cauce político para tratar los asuntos específicos de cada Comunidad. Posteriormente, la Ley 4/1999, institucionaliza estos órganos y en el artículo 5 los define como órganos de cooperación. A finales de la legislatura anterior y como prueba de la mayor importancia que estas Comisiones están adquiriendo la Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero16, las dota de una nueva función, al permitir que en el seno de las mismas se puedan adoptar acuerdos de resolución de discrepancias que eviten, en su caso, la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra normas con rango de ley estatales o autonómicas. Es decir, convierte a estos órganos en instrumentos clave para la negociación. A lo largo de estos años se han ido configurando cuatro grandes áreas en las cuales han desarrollado su actividad: programación de las transferencias de funciones y servicios correspondientes a las competencias asumidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, profundización en la determinación del alcance de la autonomía de las Comunidades (evitándose así no pocos conflictos que de otra manera habrían acabado ante el Tribunal Constitucional), establecimiento de líneas directrices de planes de infraestructuras que afectan a una sola Comunidad Autónoma y, por último, análisis de las medidas a aplicar para la racionalización del funcionamiento de las Administraciones respectivas en el territorio de la Comunidad. A diferencia de los órganos de cooperación multilateral, cuya existencia y funcionamiento en los momentos en que se empiezan a constituir las Comisiones Bilaterales derivaba de normas concretas, estas Comisiones, salvo en el caso de Navarra17, se constituyen por voluntad de las partes mediante acuerdo que fija sus normas de funcionamiento. En la actualidad existen Comisiones Bilaterales de Cooperación entre la ACE y 16 CC.AA., además de las Comisiones con las Ciudades de Ceuta y Melilla. Su composición en lo que respecta a la ACE es la misma en todos los casos y está integrada por el Ministro de Administraciones Públicas, el Secretario de Organización Territorial del Estado, el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma y el Director General de Política Autonómica18. En cuanto a la representación autonómica, la composición es diversa, según cada Comunidad Autónoma, figurando consejeros, viceconsejeros, directores generales, secretarios generales y secretarios generales técnicos. Como peculiaridades más notorias en cuando a su composición se pueden destacar los casos de Aragón, Cantabria, Castilla y León, Región de Murcia y La Rioja, en las que entre sus miembros, esté el Presidente de la Comunidad y los casos de las Illes Balears, Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha en las que se encuentra el Vicepresidente del Gobierno. Por lo que respecta a su funcionamiento, en general se establece que actuarán con la máxima 16

Ley que modifica la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. La Junta de Cooperación de Navarra está prevista en el artículo 69 de la LORAFNA, Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, y fue regulada por Real Decreto 1507/1984, de 1 de agosto. 18 En las constituidas con anterioridad a la reorganización ministerial introducida por el R.D. 1329/1997, de modificación de la estructura orgánica del MAP, figuran los Directores Generales de Régimen Jurídico y de Cooperación Territorial. 17

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flexibilidad operativa y funcional, así como que las reuniones tendrán una periodicidad regular y que deberán adoptar sus acuerdos por consenso de ambas representaciones. Veamos ahora brevemente cuál es el volumen de actividad y las principales líneas de colaboración. Anteriormente se ha indicado que en la actualidad están constituidas Comisiones Bilaterales de Cooperación con todas las Comunidades Autónomas, excepto con Navarra con la que existe la Junta de Cooperación con Navarra, constituida en 1984. Las Comisiones constituidas más recientemente son las de la Comunidad Valenciana, el día 10 de julio de 2000, y la de la Comunidad de Madrid, el 3 de octubre de 2000. El número total de reuniones que se han producido desde 1984 en que se constituyó la Junta de Cooperación de Navarra hasta el año 2000 ha sido de 77. Oscilando el número de reuniones por año entre 7 y 4, a excepción de 1987 en que se celebran 13. Por el número de reuniones celebradas destacan la Junta de Cooperación con Navarra y las Comisiones Bilaterales de Cataluña y Canarias, con 15, 13 y 10 reuniones respectivamente. Las CC.AA. que siguen a éstas en número de reuniones celebradas son Andalucía y País Vasco con 5, Islas Baleares y Murcia con 3 y Asturias, Galicia y Castilla-La Mancha con 2. El resto solamente se ha reunido una vez, coincidiendo esta reunión con su propia constitución. De acuerdo con el Informe del MAP los temas que con más frecuencia han sido tratados se pueden agrupar en cuatro bloques: estudio y análisis de actuaciones de carácter sectorial en una Comunidad Autónoma (vivienda, educación), análisis de la conflictividad existente con el objeto de atenuarla, situación de los traspasos en negociación e información sobre los convenios de colaboración celebrados entre ambas Administraciones. En términos generales estos datos nos ponen de manifiesto que tampoco en este caso estos órganos han evolucionado de forma paralela al desarrollo y la consolidación de un modelo de organización territorial de federalismo cooperativo y en el que las RIG deben ser el marco de actuación. No obstante, en este caso nos parece menos significativo porque consideramos mucho más beneficioso el modelo de relaciones que puede desarrollarse en los órganos multilaterales No obstante, entre las principales deficiencias que se pueden detectar cabe destacar, en primer lugar, que no todas las Comisiones constituidas han tenido el mismo grado de funcionamiento. En segundo que, en muchos casos, la mayoría de los temas planteados se han referido a demandas que tenían cabida en el tratamiento conjunto que se da en los ámbitos de relaciones multilaterales y que, por lo tanto, afectaban también a otras CC.AA. pero, sin duda, este planteamiento unilateral ha permitido que pueda ser más fácilmente solucionado. Y, por último, en tercero, que han servido también para plantear problemas específicos que no tenían relación directa con el ejercicio de las competencias, sino que respondían a situaciones concretas que se presentaban en la Comunidad Autónoma consiguiendo con ello acceder posteriormente de forma mucho más fácil a los Ministerios y Organismos competentes. Las relaciones, pues, que se establecen en el seno de las Comisiones Bilaterales se pueden considerar que sirven más para impulsar y complementar las relaciones institucionales entre representantes de ambos Gobiernos que para crear ámbitos complementarios de cooperación. Sería deseable, por tanto, que las Comisiones Bilaterales desempeñaran otras funciones como la elaboración de programas conjuntos en materias específicas que sean competencia de ambas Administraciones, para conseguir así mayor grado de eficacia y eficiencia, la eliminación de disfunciones que el ejercicio de competencias concurrentes hagan aparecer en el funcionamiento de los servicios públicos, evitar la aparición de conflictos competenciales o de otra naturaleza entre el Estado y las CC.AA. mediante la puesta en marcha de las líneas directrices de sus respectivas políticas normativas y buscar la complementariedad en sus actuaciones respecto a los órganos multilaterales. En definitiva, el papel de estas Comisiones en los próximos años puede y debe ser esencial a la hora de configurar una nueva etapa en el funcionamiento del Estado Autonómico. 15

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II.C. Convenios de Colaboración entre el Estado y las CC.AA Los convenios administrativos, acuerdos mediante los cuales las partes se comprometen a llevar a cabo diferentes actuaciones que se precisan en el texto firmado, son un instrumento jurídico utilizado con anterioridad a la aprobación de la Constitución y, por tanto, en el ámbito de la Administración local, por lo que desde los primeros momentos de constitución de las CC.AA. éstos empiezan a ser utilizados aumentando considerablemente hasta llegar a un volumen muy significativo en la actualidad. Las notas singulares de este modo de relación interadministrativa son que las administraciones se sitúan en una posición de igualdad y parten de un principio de voluntariedad. Con el fin de asegurar que por parte de la Administración del Estado se utilizaran los Convenios de forma ajustada a pautas de actuación sistemática y homogénea, así como de forma coherente con los demás instrumentos de la política autonómica del Gobierno, se aprobó un Acuerdo por el Consejo de Ministros, sobre los Convenios de colaboración, el 14 de febrero de 1990, en el que se establecían ciertas reglas para sus suscripción (Hernández Lafuente, 1999, 608). La formalización de convenios entre el Estado y las CC.AA responde a una regulación escasa y meramente indicativa. Así, la primera disposición con rango de Ley que estableció su regulación con carácter general fue la Ley 30/1992 que se limita, prácticamente a reconocer la existencia de estos convenios, y a recordar, más que a establecer, que a través de ellos podrá llevarse a cabo una renuncia a la respectiva competencia. Posteriormente, la Ley 4/1999 perfecciona esta regulación inicial completándola y aclarando la cuestión relativa a los órganos competentes para la suscripción de convenios, atribuyendo la competencia a los titulares de los Departamentos ministeriales y a los Presidentes o Directores de los Organismos Públicos dependientes de ellos. Al ser los convenios de colaboración una manifestación del principio de cooperación entre las respectivas Administraciones su finalidad es la de contribuir a que una de las partes o ambas a la vez, puedan disponer de los medios necesarios o más adecuados para el respectivo ejercicio de las competencias de las que son titulares. Por lo que se refiere al objeto concreto de cada convenio este puede ser de lo más diverso. Existen convenios cuyo objeto consiste en que ambas partes, siendo titulares de competencias en una misma materia, ponen en común los medios para la realización de una actividad conjunta, con la finalidad de alcanzar una mayor efectividad en los resultados19. En otros, una de las Administraciones cede o pone a disposición de la otra medios personales o materiales para que ésta pueda ejercer de manera adecuada su competencia. Por último, en ocasiones los convenios de colaboración sirven para constituir entes o instituciones con personalidad jurídica distinta a la de las Administraciones que promueven dicha constitución, a las que se les encomienda la realización de actividades o servicios que son del mutuo interés de las partes (Hernández Lafuente, 1999, 610). Un criterio de considerable importancia es el de la existencia o no de compromisos específicos de financiación por el Estado o por las CC.AA. –generalmente de la ACE-, ya que de entre todos los tipos o clases de convenios éstos destacan por su importancia en el ámbito de la cooperación entre el Estado y las CC.AA. Este tipo de convenios responde, en general a lo que se denomina financiación condicionada, por estar dirigida a la consecución de los objetivos específicos señalados en el propio convenio, y que junto con las subvenciones objeto de territorialización que no se materializan posteriormente en convenios bilaterales, forman un todo que la diferencia de la financiación incondicionada que reciben las CC.AA. por el sistema de financiación general, fundamentalmente basado en la cesión de tributos 19

Medios que pueden consistir en personal que ha de realizar la obra o servicio, maquinaria u otro tipo de bienes muebles o inmuebles aunque lo habitual es la puesta en común de medios financieros para la realización de una obra, actividad o servicio respecto de las que ambas administraciones tienen algún tipo de competencia. 16

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que antes eran del Estado. Veamos, como en las anteriores ocasiones, algunos datos sobre la actividad de estos órganos y cuáles son sus principales líneas de actuación. A lo largo de todo el período de vigencia del Estado de las Autonomías, el total de los convenios suscritos hasta el 31 de diciembre de 2000 asciende a más de 4.400. A la vista de los datos suministrados desde el MAP se puede señalar que los primeros fueron en 1979 y ascendieron a 14 no se va a rebasar la centena hasta 1984 en que suscriben 117. En el año 1989 se llega a 216 para superar los 300 en 1997. En los años 1998 y 2000 se superarán los 400. A estas cifras habría que añadir los Acuerdos de desarrollo, modificación o prórroga de convenios preexistentes, con lo que el total ascendería a unos 800 convenios por año. Respecto a la clasificación de los convenios por Ministerios y CC.AA. se pueden señalar las siguientes cifras. Un Ministerio, el de Trabajo y Asuntos Sociales, ha suscrito una cuarta parte del total de los convenios del período que va desde 1998 hasta el 2000. Sólo ese Ministerio ha suscrito más del doble de los suscritos por el de Educación y Cultura que le sigue en número y que alcanza los 679. Los Ministerios de Justicia, Defensa, Asuntos Exteriores y Presidencia son los que menos han suscrito. En el año 2000 se suscribieron 518 convenios frente a los 547 que se acordaron durante el período anterior. Descenso que se une al ya experimentado entre los años 1998 y 1999, período en el que se firmaron 556, el máximo experimentado en un solo ejercicio hasta la actualidad. A pesar de esa disminución los referentes al Ministerio de Servicios Sociales aumentaron al pasar de 226 acuerdos suscritos en 1999 a 238 convenios en el año 2000, cifra que supone el 46% del total a nivel nacional. Lo que ponen de manifiesto estos datos es que, sin duda, la cooperación que predomina a través de este instrumento se produce esencialmente en el ámbito de las actividades laborales y sociales. Por Comunidades Autónomas han sido Cataluña, Galicia y Valencia las autonomías que más convenios firmaron con la ACE en el 2000. Cabe señalar que los convenios con financiación específica representan en torno al 80% del total de los convenios que anualmente se suscriben con las CC.AA. Constituyendo, por tanto, una fuente adicional de financiación de las CC.AA. para el ejercicio de sus respectivas competencias que alcanza valores tan significativos como el que los importes anuales de esa financiación condicionada por vía de convenios viene ascendiendo en los últimos años a unos 2.400 millones de euros (400.000 millones de pesetas). En términos generales, la financiación que reciben las CC.AA. por esta vía va dirigida a tres finalidades fundamentales: articulación territorial, energía y obras hidráulicas; agricultura, ganadería y pesca y medidas de acción social. Esta enumeración pone de manifiesto la importancia de los objetivos perseguidos a través de esa financiación condicionada para las CC.AA. Es evidente que estos órganos se han convertido en la técnica de colaboración por excelencia y a través de ellos se están materializando las principales relaciones bilaterales de cooperación entre el Estado y las CC.AA. ya que resulta una figura de perfiles imprecisos y difusos. Permite a la ACE una especie de salvoconducto de acceso al resto de las instancias territoriales movido por el motor presupuestario, ante el que no se suelen esgrimir argumentos de competencia. El Estado gana influencia política, administrativa y territorial, además de permitirle seguir manteniendo estructuras administrativas territoriales, normalmente reconvertidas de funciones anteriores más amplias. Por lo que respecta a las CC.AA., su interés por convenir proviene de tratar de resolver problemas sociales o políticos concretos y de obtener recursos adicionales al sistema de financiación ordinario. No obstante, la prolongación de un convenio en el tiempo constata la necesidad de que la materia objeto de subvención, en muchos casos, deba ser delegada o transferida a la Comunidad Autónoma, con sus fondos correspondientes (Arenilla, 1999, 116). De todo lo anterior, quizá, se puede concluir que para controlarlas y hacerlas más justas y efectivas buscando la racionalidad y la clarificación habría que buscar un equilibrio entre una mayor clarificación de su régimen jurídico y la permanencia de una regulación suficientemente flexible como 17

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para permitir que continúe siendo un instrumento operativo. II. D. Planes y Programas conjuntos Cuando se habla de planes y programas conjuntos como instrumento específico de cooperación, se está haciendo referencia a una institución jurídica concreta, que es la contemplada en el artículo 7 de la Ley 4/1999, que se refiere exclusivamente a los Planes y Programas que han sido aprobados o tratados en Conferencias Sectoriales. No existiendo una regulación jurídica anterior a esta modificación de la Ley 30/1992 que con carácter general configura la utilización, los requisitos y las garantías en el cumplimiento de los compromisos de esta técnica. Desde el punto de vista de la cooperación es uno de los instrumentos fundamentales a través de los cuales se canaliza la misma, en materias en las que existen competencias concurrentes alcanzando una importancia fundamental en el funcionamiento de los Estados compuestos (la Ley Fundamental de Bonn se modificó para introducir la figura de las “tareas conjuntas”) (Hernández Lafuente, 1999, 606). De acuerdo con el texto del mencionado artículo 7 se puede decir que un Plan Conjunto EstadoCC.AA. se produce cuando a una coincidencia previa en la necesidad o conveniencia de su formulación, se una la existencia de unos objetivos comunes a conseguir y un presupuesto puesto al servicio de los mismos. La iniciativa corresponde a la respectiva Conferencia Sectorial, que, también, habrá de aprobar su contenido, así como el seguimiento y evaluación multilateral de su puesta en práctica. La programación conjunta, como instrumento de cooperación, tiene su plasmación práctica en aquellos supuestos en que se produce la convivencia de competencias autonómicas, con la existencia de partidas en los Presupuestos Generales del Estado para la atención de actividades propias de estas competencias que a través de este instrumento se armonizan. La práctica habitual es que los Planes y Programas se elaboren por el Ministerio competente, se discutan y se aprueben en la Conferencia Sectorial y posteriormente se les otorgue carácter normativo a través de un Real Decreto o de un Acuerdo de Consejo de Ministros. Parte fundamental del contenido del acuerdo aprobatorio es la relativa a los criterios objetivos con arreglo a los cuales se va a producir el reparto de los fondos asignados a la financiación del plan. La territorialización de la financiación se suele realizar, indistintamente, bien a través de la suscripción de los correspondientes convenios de colaboración (por ejemplo, el Plan de Modernización del Comercio Interior o el Plan Nacional de Recuperación de Suelos Contaminados), bien a través de la transferencia directa de los recursos a las CC.AA. (por ejemplo, los diferentes planes de mejora de las estructuras agrarias o el Plan Nacional de Cultivos Marinos) o bien por ambos medios (por ejemplo, el Plan Integral de Calidad del Turismo Español). En el año 2000 han entrado en vigor cuatro planes conjuntos en cuya aplicación se suscriben convenios de colaboración. Uno, de nueva creación, es el de actuación contra la Encefalopatía Espongiforme Bovina. Los otros tres sustituyen a anteriores de semejante contenido. El Nacional I + D + I, 2000-2003, reemplaza al anterior de I + D, el Integral de Calidad de Turismo Español, 2000-2006, ocupa el lugar del Plan Futures II y, por último, el de Acción Global en materia de Juventud, 20002003, lo hace con el antiguo Integral de Juventud. En sentido inverso existen dos planes que se han dado de baja, ya que durante el 2000 no se han suscrito convenios de colaboración en aplicación de los mismos. Son el de Ahorro y Eficiencia Energética y el Nacional de Recursos Peligrosos. El destino territorial de la financiación se corresponde, como es lógico, con las CC.AA. que han suscrito estos convenios. En conclusión, la utilización que hasta el momento se ha efectuado de los denominados Planes y Programas conjuntos les dota de las siguientes características: en primer lugar, constituyen un instrumento de colaboración interadministrativa, a través del cual se aplican políticas de fomento o solidaridad en el territorio nacional; en segundo lugar, constituyen un instrumento para la aplicación de 18

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políticas comunitarias y, por último, en tercer lugar, complementan el sistema de financiación autonómico. II. E. Otros Instrumentos de Cooperación Se han analizado los instrumentos de cooperación más frecuentes entre el Estado y las CC.AA., pero existen otros que conviene mencionar, aunque solo sea brevemente. Se trata de la creación de entes o instituciones con personalidad jurídica distinta a la de las Administraciones que los integran para la realización de actividades de cooperación y la canalización o atribución de determinadas funciones propias de una de las Administraciones a otra Administración. Entre esos instrumentos cabe señalar los consorcios y las encomiendas de gestión. Figuras que habría que potenciar y regular, pues no están contempladas para las relaciones entre el Estado y las CC.AA. III. LA COOPERACIÓN, UN PRINCIPIO PROPIO DE LOS SISTEMAS POLÍTICOS PLURALES III. A. El nuevo contenido del poder central en el Estado de las Autonomías Es evidente que la coexistencia en el seno de un Estado de los principios de unidad y autonomía obligan a formular un modelo de funcionamiento nuevo. Modelo que exige dotar al poder central de un nuevo contenido y, en concreto, de las funciones necesarias para la dirección y la ordenación global del sistema. De forma brillante han analizado este tema los profesores Rafael Bañón y Manuel Tamayo (1998, 105 a 159) por lo que vamos a seguir algunos de sus planteamientos. Una de las grandes cuestiones que se deben potenciar y mejorar en el desarrollo de las relaciones de cooperación y coordinación en nuestro sistema de RIG es el convencimiento pleno y absoluto por parte de todos los niveles afectados, en nuestro caso Estado y CC.AA., de que estas relaciones no son un principio teórico sino una auténtica necesidad en un Estado compuesto. Necesidad que va a implicar tener que modificar hábitos y formas de funcionamiento que hasta el momento se habían ejercido como oportunas. En esta dinámica va a ser la ACE la que, sin duda, va a tener que sufrir un proceso más fuerte y traumático, tanto desde el punto de vista cualitativo, redefinición de su papel, como desde el punto de vista cuantitativo, reducción de su volumen. Pero es importante tener claro que de lo que se trata no es de eliminar ni vaciar al Estado, sino de configurar un poder central legítimo y adecuado al nuevo modelo de vertebración del poder. Es decir, no va a suponer nuevas competencias para el Estado organización (Baena, 1993, 195), pero sí la necesidad de que ejerza las responsabilidades generales que sobre el funcionamiento del Estado sólo él posee. No se trata, en definitiva, más que de ejercer un liderazgo apoyado en las diversas facultades que le otorga tanto el texto constitucional, como el derivado de las RIG. No se puede olvidar que los cambios en la ACE han tenido que producirse de forma gradual, de acuerdo con la evolución del Estado de las Autonomías que consagra un modelo asimétrico. Aún hoy, las CC.AA. son muy diferentes entre sí, y no sólo desde la perspectiva de sus experiencias históricas y sus identidades culturales, sino también atendiendo a su nivel competencial y a su grado de desarrollo y cohesión social. Esta heterogeneidad requiere que el Estado mantenga aún una elevada cuota de poder respecto a las otras Administraciones, lo que a su vez produce cierto temor al pensarse que con ello se amenaza la autonomía. Este proceso comienza prácticamente a ponerse en marcha tras la aprobación de la Constitución de 1978, y durante los decenios siguientes el acuerdo institucional ha sido amplio en temas de singular importancia para la consolidación autonómica, como el relativo a la financiación autonómica y, en concreto, la cesión a las nacionalidades y regiones de régimen común del 30% de la recaudación estatal de IRPF. Pese al desacuerdo inicial de algunas Comunidades Autónomas, el pacto intergubernamental 19

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constituyó un logro importante que otorga autonomía financiera a nacionalidades y regiones en línea con el modus operandi de los países federales. No obstante, al día de hoy, el problema de la ACE en España, como muy ingeniosa y acertadamente se ha señalado, es que no se sabe muy bien lo que es, lo que acabará siendo y ni siquiera lo que “quiere” ser (Bañón y Tamayo, 1998, 105), aunque es claro que ha cambiado y el nivel nacional de gobierno es víctima de lo que se ha denominado “síndrome del emparedado”, la doble influencia política y administrativa de la Unión Europea y los gobiernos subnacionales (Bañón, Ramos y Tamayo, 1997, 213). Paradójicamente, la ACE es hoy una Administración descentrada (Bañón y Tamayo, 1998, 106). Entre los cambios más significativos que se han producido cabe destacar, por un lado, el hecho de que la ACE no es ya la única instancia con capacidad para legislar y, de hecho, va perdiendo paulatinamente su papel de legislador único y variando sus pautas de producción normativa, lo que muestra un grado de creciente complejidad en el sistema de RIG español. Por otro, la pérdida del predominio de la ACE en algunas arenas de acción pública –preferentemente en las relacionadas con los servicios del bienestar, que es donde el proceso de descentralización está más desarrollado- no supone su desaparición de ellas, sino la transformación de los papeles que desarrollaba. En términos generales, la ACE cada vez gestiona menos directamente, cada vez “toca” menos a los ciudadanos y, por el contrario, refuerza sus papeles de coordinación y evaluación de las políticas. Incluso en la arena de la soberanía, que es donde mantiene su papel predominante, se está dando paso a la presencia de las CC.AA., a través de diferentes mecanismos entre los que destacan el Consejo de Política de Seguridad o la Conferencia Sectorial de Consejeros de Gobernación con el Ministro del Interior. De esta manera, se puede afirmar que la reestructuración de las distintas arenas de la acción pública, por el proceso de descentralización –sin olvidar el proceso de integración europea- obliga a la ACE a replantearse sus estrategias de actuación y relación al perder el control exclusivo en unas áreas, al tener que gestionar conjuntamente en otras y al variar su papel tanto en la formulación como en la implantación de las políticas públicas. De manera que por el criterio de referencia de comportamiento los papeles que desempeña son el de homologadora, homogeneizadora, coordinadora y mediadora. Todo ello se realiza por autoridad moral, de conocimiento y de enfoque general, no por imposición de la autoridad jerárquica. El modelo al que se tiende es el de estilos de dirección persuasiva, de aproximación indirecta mediante la promoción de temas, en lugar del ejercicio de la administración única jerárquica, impositiva (Bañón y Tamayo, 1998, 145). De hecho, un elemento de gran importancia hoy en las RIG es el concepto de participación, tanto a nivel de adopción como de gestión. En definitiva, al ser la interdependencia un rasgo característico del modelo superpuesto de RIG, los rendimientos del nivel general de gobierno están en función del rendimiento de los gobiernos subnacionales. El gobierno nacional se legitima ayudando a otros a ser más eficaces. Ésta es por tanto la estrategia a desarrollar: la ACE como instancia que asegura la eficacia en nuestro territorio de las políticas europeas y como capacitadora de los gobiernos subnacionales en el desarrollo de las políticas de ámbito estatal (Bañón, Ramos y Tamayo, 1997, 221 y 222). No obstante, como de todos es conocido, en el discurso y las conductas de los actores participantes en el sistema siguen apareciendo manifestaciones propias de una concepción monista de la soberanía y de los deseos de construir un federalismo de corte tradicional acorde con un modelo separado de RIG (Bañón, Ramos y Tamayo, 1997, 225), por lo tanto, otra estrategia de la ACE habrá de dirigirse a la promoción de una nueva cultura de RIG, tarea en la que le son imprescindibles sus papeles de generadora y difusora de valores (Bañón, Ramos y Tamayo, 1997, 221). III. B. La necesaria reforma de los mecanismos de cooperación Transcurridos, pues, más de veinte años de funcionamiento se ha cumplido ya lo que podríamos denominar la primera fase del Estado autonómico. Fase que ha estado caracterizada por dos ideas: de un lado, el traspaso de competencias a las CC.AA. y, de otro, la clarificación de la delimitación 20

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competencial. Nos encontramos ya, sin duda, en un nivel de autonomía que, al margen de denominaciones, es perfectamente encuadrable, y en ocasiones se encuentra por encima del que es propio de los llamados Estados Federales, por lo tanto, este nivel de autonomía debe ir parejo con el establecimiento de unos mecanismos apropiados y funcionales de coordinación y de cooperación entre el Estado y las CC.AA. Sin embargo, como se ha puesto de manifiesto, aunque existen técnicas y mecanismos al respecto, las relaciones que se vienen produciendo de manera más o menos regular entre ambos niveles territoriales padecen deficiencias, fallos y múltiples problemas que no permiten conseguir resultados óptimos. Como se ha afirmado, las RIG en España están en sus primeras fases de escolarización, de donde cabe deducir que en un futuro se produzca una sofisticación de los instrumentos de las RIG en los ámbitos de las subvenciones intergubernamentales, las regulaciones, los órganos de negociación, formulación e implantación de políticas y, en definitiva, en el manejo de las técnicas y los juegos de la gestión conjunta de políticas y programas (Bañón y Tamayo, 1998, 156). Es evidente que aún no se han interiorizado plenamente en la cultura política los valores inherentes a la coexistencia territorial de instituciones políticas regidas por diferentes partidos o formaciones o con intereses territoriales dispares. Ejemplos abundan en los que las diferencias ideológicas se traducen en negativas a la colaboración entre las administraciones. Se producen roces en la interacción política entre los diversos ámbitos territoriales de las instituciones, y, en ocasiones, responsables y directivos públicos utilizan estas últimas como moneda de cambio en su pugna por el poder o la implantación partidaria. Subsiste, en suma, una cierta confusión entre ideologías y políticas públicas que entorpece la cabal percepción de la vida política por parte de los ciudadanos españoles. (Moreno, 1997, 102 y 103). En primer lugar, creemos que hay que tratar de superar la separación formal y absoluta de competencias, ya que si bien en el modelo de distribución competencial establecido por la Constitución, se produce una atribución en exclusiva de determinadas competencias al Estado o a las CC.AA., el desarrollo de la actividad económica, el ingreso de España en las Comunidades Europeas y el propio desenvolvimiento del Estado Autonómico, han determinado la existencia de tal interrelación competencial que se puede afirmar que, salvo algunos casos excepcionales, no existen hoy competencias íntegramente exclusivas sino que se comparten en mayor o menor medida y, en consecuencia, poner el acento a partir de ahora en la interdependencia, y en la mutua y beneficiosa influencia que cada nivel gobierno es capaz de ejercer sobre el otro. Así, en la actualidad se producen numerosos supuestos en los que las Administraciones estatal y autonómicas deciden confluir en puntos de acuerdo, con independencia de quien tenga atribuida la competencia, el Estado o las CC.AA., que requieren de la cooperación prestada por el otro para poder ejercer plenamente la competencia que tiene atribuida. En este sentido, se puede afirmar que incluso el ciudadano exige el entendimiento y la colaboración entre los diversos poderes públicos que le sirven y no admite que éstos le trasladen los numerosos problemas derivados de sus relaciones graduando incluso las responsabilidades de cada uno de los poderes, al entender que conforme se asciende en la escala existe menor responsabilidad de prestaciones, pero mayor institucional y de garantía última del funcionamiento del sistema político, social y económico, además del administrativo (Arenilla, 1999, 90). En segundo lugar, otro de los principales objetivos que se debe tener presente en el desarrollo de las relaciones de cooperación en nuestro sistema es involucrar en el proceso de cambio organizativo y cultural a las propias Comunidades Autónomas para convertirlas en protagonistas directas del proceso. Ya que éstas en ningún momento deben entender que las reformas que se puedan llevar a cabo van a utilizarse para frenar su autonomía sino, todo lo contrario, para impulsar el protagonismo y la participación de las mismas en la adopción de decisiones y conseguir así la máxima racionalidad y eficacia en el funcionamiento del Estado autonómico. Se debe de asumir que la realización de las políticas, propias o no, exige coordinación, y ello no tiene por qué implicar recortes competenciales. Como deja claro el trabajo de Tajadura (2000), desde el punto de vista jurídico no hay oposición entre 21

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cooperación y autonomía, y no tiene por qué derivarse ningún tipo de perjuicio ni de recorte competencial de una actuación cooperativa entre las distintas administraciones implicadas. Ello es así porque la cooperación no afecta a la titularidad de la competencia, sino al modo de ejercerla. Otra cosa, sin duda, es después lo que la dinámica política lleve a realizar. En tercer lugar, creemos importante resaltar que las relaciones de cooperación deberían basarse en la negociación y el consenso. De hecho, como se ha señalado, en un contexto de RIG, los procesos de decisión pueden considerarse como procesos de regulación del conflicto y de formación del consenso (Scharpf, 1981, citado en Morata, 1991, 159). La cooperación se encuentra con múltiples dificultades como la diversidad de objetivos y exige una gran capacidad de negociación. En suma, el consenso es fundamental para llegar a la decisión. A este respecto Hanf (1978) ha indicado que “los esfuerzos para solucionar los problemas de coordinación e integración en los sistemas de decisión pluralistas no triunfarán, a menos que los compromisos de cooperación, a partir de los cuales se desarrolla la coordinación, se hallen firmemente asentados en el acuerdo y el consentimiento” (Morata, 1991, 160). No pueden por lo tanto nuestros representantes políticos de los distintos niveles territoriales dejarse llevar de ideas partidistas, ni construir alianzas entre los segmentos político-burocráticos y los grupos económicos y sociales interesados en una determinada política, algo relativamente habitual ya que esta conjunción de intereses asume funciones de grupo de presión frente a los demás departamentos para el mantenimiento y la extensión de dicha política más allá de las necesidades objetivas (Sharpf, Reissert y Schnabel, 1978 citado en Morata, 1991, 158), sino atender al objetivo esencial que es conseguir la integración y la eficacia en la prestación de servicios. En cuarto lugar, y ya descendiendo a aspectos más concretos, creemos que habría que reforzar la consecución de acuerdos en el seno de las Conferencias Sectoriales. Éstas no pueden ser puntos de encuentro esporádicos con órdenes del día que responden a necesidades externas, normalmente europeas, sino foros permanentes de trabajo –jerarquizadas por materias desde el nivel estrictamente político al funcionarial- que tengan como fin crear un bloque de decisión español y garanticen la ejecución en términos homogéneos de lo acordado. Todo lo cual obligara a la ACE a asumir un papel más arriesgado en éstas, para pasar de intentar “sacar adelante” el orden del día, a liderar de forma eficaz la formación conjunta de las decisiones y la supervisión de su ejecución. Tanto el Estado como las CC.AA. necesitan las CC.SS. para legitimar sus decisiones y políticas. El Estado precisa de los entes regionales para la implementación o ejecución de muchas de sus políticas lo que no puede producirse de una forma correcta sin que participen en la decisión las CC.AA. Por su parte, éstas ganan influencia sobre la decisiones que se adoptan en el ámbito central y que afectan a sus intereses. Se trata, como se ha señalado, de conseguir unidad en la decisión y variedad en la ejecución (Arenilla, 1999, 116). En definitiva, si lo que se trata de alcanzar con la mejora de los mecanismos de cooperación es la integración de los distintos niveles territoriales habrá que ir solucionando las tres notas más negativas de éstos en la actualidad: la falta de institucionalización, la sectorialización y la bilateralidad. Es necesario que ciertos aspectos se encuentren mejor y más específicamente regulados, que se analicen no sólo materias o aspectos que por la dinámica social o económica del momento reclaman soluciones rápidas y consensuadas entre las distintas Administraciones y, por último, es deseable que las CC.AA. pierdan el recelo a plantear sus problemas y a buscar soluciones no de forma unilateral con el Estado, sino en un foro común, ya que muchas de sus preocupaciones y reivindicaciones serán coincidentes. Además, la práctica de la bilateralidad en las relaciones entre las Administraciones central y autonómica tiende a multiplicar los efectos centrífugos de la negociación política de base territorial en España. Ello comporta, en razón de situaciones de agravio comparativo, una considerable disfuncionalidad para el sistema autonómico, al ejercer las 17 Comunidades Autónomas distintas presiones centrífugas, en fondo y forma, sobre asuntos de interés común (Moreno, 1997, 117). Por otra parte, éstas deberían de utilizar más los mecanismos que les permiten armonizar sus acciones en los 22

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campos en los que la convergencia de sus políticas, sin ser indispensable, resulte deseable. En la actualidad encima de la mesa de las CC.AA. se encuentra un proyecto de ley de cooperación autonómica elaborado por el MAP que intenta culminar el proceso autonómico mediante la institucionalización o juridificación de las técnicas e instrumentos desarrollados hasta el momento y si se considerase necesario la creación de otros nuevos, con el fin de consolidar los mecanismos de las relaciones de cooperación y mejorar su eficacia en el funcionamiento. La cooperación, aún siendo una obligación constitucional como hemos visto ha puesto de manifiesto la Jurisprudencia constitucional, es una obligación que debe ser libre y voluntariamente cumplida. La regulación de la cooperación, por tanto, ha de plasmarse en una norma aceptada por todas las partes implicadas que surja del consenso, de las aportaciones de las propias CC.AA. y de los grupos políticos. Precisamente por esta razón el Ministerio ha defendido desde el principio la idea de que el texto y el contenido de esta Ley no podía ni debía surgir como un proyecto del Gobierno, sino que debía ser fruto de un amplio debate en todos los ámbitos jurídicos y políticos, tanto estatales como autonómicos, que pudieran verse afectados por esta iniciativa. Y, por ello mismo, el proyecto no ha salido adelante, ya que tanto los partidos nacionalistas como los partidos de la oposición lo han considerado un agravio al sistema autonómico. Mientras que el gobierno lo presenta como “un proyecto fundamental que va a lograr disponer de instrumentos adecuados que permitan a nivel institucional, la colaboración pronta y eficaz para conseguir la realización de los objetivos comunes, por todos perseguidos”. La mayoría de las fuerzas políticas, con los partidos nacionalistas y el PSOE a la cabeza lo definen como “un proyecto que va a rebajar las competencias recogidas en los Estatutos de Autonomía” o “el proyecto que va a poner de uniforme a las Autonomías” se teme que esta pretendida Ley derive en una “LOAPA encubierta” que recorte la capacidad de decisión de las autonomías. Hay que tener en cuenta que el proyecto se presenta para servir de corolario al desarrollo del Estado de las Autonomías cuando en España el consenso intergubernamental ha sido posible y consustancial, hasta el momento, gracias a un modelo de distribución territorial del poder abierto. Como se ha puesto de manifiesto, en contraste con la filosofía tradicional que modeló la construcción de países federales tales como Alemania, Australia, Estados Unidos o Suiza, el proceso de descentralización en España sólo puede ser delimitado transcurrido un dilatado periodo de acomodo intergubernamental (Moreno, 1997, 120) y es evidente que ese momento no ha llegado ya que aún existen fuertes tensiones entre las diferentes administraciones y hay síntomas de que algo profundo falla en las relaciones de cooperación. Pero, por otro lado, es claro que el nuevo modelo necesita una cooperación que maximice los recursos disponibles y asegure la pervivencia de los actuales equilibrios. Para conseguir este objetivo se anuncia la Ley de Cooperación, pero no parece suficiente la coordinación administrativa y técnica cuando lo que se requiere es sobre todo la política. La propia lógica constitucional sugiere que la coordinación debe tener su sede en el Senado por lo que parece incuestionable que si se ha ultimado el Estado de las Autonomías se de al conjunto una vertebración política a través de su reforma. Coincidimos, por tanto, con Moreno cuando afirma que el gran desafío para la consolidación del modelo de federalismo concurrente español reside en la paulatina interiorización en los niveles psicológicos, culturales y sociopolíticos de gobernantes y gobernados de los valores característicos de los sistemas descentralizados y compuestos pareciéndonos, en ocasiones, que es precisamente, la clase política la más renuente a desarrollar coherentemente las bases de convivencia democrática y plural inauguradas con la Constitución de 1978 (1997, 165). CONCLUSIONES Todo este planteamiento nos pone de manifiesto, por un lado, que la progresiva utilización de 23

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los mecanismos de cooperación y coordinación se ha desarrollado de forma paralela a la evolución del proceso autonómico y, por otro, que la interdependencia es hoy día uno de los aspectos más específicos de la gestión pública y que en todos los sistemas administrativos modernos la coordinación y la cooperación son sólo dos manifestaciones del desarrollo general de las relaciones intergubernamentales. En palabras del profesor Morata, las fórmulas de cooperación-negociación institucional y de coordinación político-administrativa son la consecuencia directa de las RIG (1991, 157). En España se trata de pasar del nivel teórico al de las realidades, de legitimar la nueva forma de realidad territorial creada permitiendo que las relaciones entre el Estado y las CC.AA. sirvan como instrumento básico y fundamental del reforzamiento democrático, de legalidad, de racionalidad y eficacia de las estructuras del Estado de las Autonomías. Conseguir agilidad en la prestación de servicios y el logro de la eficacia. El nuevo papel del Estado pasa necesariamente por integrar en su centro decisional a los poderes territoriales y por obtener la legitimidad frente a éstos con la cohesión del Estado y la resolución de problemas, que sólo el centro puede impulsar o liderar. Al mismo tiempo, la toma de decisiones en el ámbito de competencias de las CC.AA. sometidas en su ejercicio a las bases o a la propia legislación estatal, aconseja el estudio y análisis conjunto, por las CC.AA. y el propio Estado, de los problemas que implica la adopción de decisiones en esos ámbitos competenciales, ya que en este aspecto se percibe una situación de provisionalidad institucional. Aunque una lleva implícita a la otra el gran reto es pasar de la coordinación a la cooperación, de acuerdo con los criterios ya expuestos, ya que ésta última forma parte de la esencia misma del sistema de organización territorial federal, no necesita fundarse en precepto concreto, no puede ser utilizada para limitar el ejercicio de las competencias de los distintos entes territoriales y no permite la adopción de medidas coercitivas. Aunque coincidimos plenamente con Moreno cuando señala que, con carácter general, el consenso político, la cooperación intergubernamental y las prácticas consociacionales en España se ven desasistidos por la inadecuación de mecanismos institucionales de encuentro, por la judicialización de las relaciones de gobierno, así como por la disfuncionalidad del Senado como cámara territorial, la discrecionalidad de las comisiones sectoriales, la parlamentarización del Tribunal Constitucional y el “secretismo” de las prácticas bilaterales (1997, 157) creemos que el escollo más importante es que aún no se ha producido un cambio de cultura político-ideológico, no hay plena confianza institucional, en una palabra, no existe una relación positiva entre el Estado y las CC.AA. y sin todo ello el resto de los mencionados obstáculos pasan a un segundo lugar. El proceso se prevé complejo y dinámico y habrá que ir ajustándolo a las necesidades de cada momento y situación. El desenlace final va a depender más que de los elementos estructurales de la capacidad de consenso y negociación y de la calidad del factor humano de los políticos de turno. A la consecución final del proceso contribuirá de forma decisiva el hecho de que España forma parte de la Unión Europea. BIBLIOGRAFÍA AGRANOFF, R. (1991): “Marcos para el análisis de las relaciones intergubernamentales”, en Papeles de Trabajo de Gobierno y Administración. Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid. AGRANOFF, R. (1997): “Las relaciones y la gestión intergubernamentales”, en Bañón, R. y Carrillo, E. (comps.) La nueva Administración Pública. Alianza Universidad Textos, Madrid. ALBERTI ROVIRA, E. (1993): “Relaciones entre las Administraciones públicas”, en Leguina, J. y Sánchez, M. (dir.) Nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Tecnos, Madrid. 24

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Teléfs.: 34-958 24 41 22 y 24 41 98. Fax: 34-958 24 89 69 Profesora Asociada a tiempo completo en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Granada. Doctora en Ciencias Políticas y Sociología desde mayo de 2000. Entre otras publicaciones cabe destacar la publicación de un capítulo en el libro Las Administraciones Públicas (Mc Graw Hill, 2002) sobre la Administración de las Comunidades Autónomas, varios artículos sobre las políticas públicas europeas, nacionales y autonómicas de I + D y la publicación de su Tesis Doctoral Gobierno y Administración Municipal. Granada, 1931-1936 (Granada, CEMCI, 2000).

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