Políticas de empleo en la Unión Europea ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO *

E

l presente artículo tiene por objeto relatar, a través de sus hitos significativos más recientes, el devenir de las actuaciones comunitarias en materia de empleo, así como describir en sus trazos más gruesos las líneas de acción que integran las políticas desarrolladas en la materia por los Estados miembros, el Consejo Europeo y por la propia Comisión.

1. PLANTEAMIENTOS GENERALES.

En ellas se prescinde de experiencias individualizadas —y, en todo caso, de la comparación con la situación española— 1, centrándose así nuestra atención en la trayectoria de las iniciativas sobre políticas de empleo desde los inicios de la Comunidad hasta nuestros días.

—

En un primer término, apuesta por un crecimiento económico que persiga la expansión constante de la demanda general y que posibilite la generación del empleo mediante la lógica antiinflacionista de la política monetaria; el equilibrio de la política presupuestaria y una política salarial por debajo del crecimiento de la productividad.

—

En segundo término, apoya el desarrollo de la sociedad de los servicios y de las tecnologías de la información.

—

Finalmente, apuesta por políticas de reestructuración del mercado de trabajo, tratando de salvaguardar la cohesión social (el modelo social europeo) 3.

En concreto, nos centraremos en el análisis de las Conclusiones de los distintos Consejos Europeos, valorando su mayor o menor influencia sobre las políticas de empleo, para, más tarde, concluir con el análisis pormenorizado de la Decisión del Consejo, de 19 de enero de 2001, relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2001 2. *

Doctora Europea en Derecho, Profesora Asociada del Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Complutense de Madrid. 1 Sobre esta cuestión concreta, cabe destacar el monográfico sobre Derecho social Internacional y Comunitario, publicado en el n.º 17 de la Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. 2 DOCE n.º L 22 de 24 de enero de 2001.

Hemos de partir de la evidencia de que la orientación de las políticas comunitarias se ha centrado en los últimos años en objetivos económicos, monetarios y presupuestarios. La UE trata de abordar específicamente el problema del mercado de trabajo desde una triple perspectiva:

3

Véase, la Recomendación del Consejo, de 19 de enero de 2001, sobre la aplicación de las políticas de empleo de los Estados miembros (DOCE n.º L 22 de 24 de enero de 2001, págs. 27-37), en cuyos considerados incide en los principales desafíos para la UE, ya diseñados en el Consejo de Lisboa, que son: el restablecimiento del pleno empleo, la creación de una economía impulsada por el conocimiento, la previsión y consi-

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

33

ESTUDIOS

Quizás pueda discutirse la inclinación de tipo monetario de estas estrategias y el avance poco decidido en políticas fiscales comunes, en la fijación comunitaria de mecanismos de redistribución de la productividad o en la inversión en la nueva economía de servicios, pero lo que es indudable es que se trata de abrir nuevas vías de estímulo de la demanda agregada y se apuesta por políticas estructurales sobre la oferta y la demanda de empleo 4: — Sobre la oferta se trata de incidir en dos objetivos: en primer lugar, en los factores que obstaculizan la ocupación de determinados colectivos —mujeres, jóvenes, mayores, trabajadores sin cualificación, etc..—, en segundo lugar, adecuando la oferta a los cambios estructurales en el sistema productivo bien a través de la introducción de nuevas tecnologías bien a través del desarrollo de economías de servicios. — Sobre la demanda se insiste en la incentivación del empleo a sectores abiertos a innovaciones tecnológicas y organizativas 5. En suma, desde la UE se trata de dar respuesta a la problemática del mercado de trabajo articulando medidas de políticas activas sobre el mercado de trabajo, medidas de orden fiscal y nuevas estrategias de política indusguiente preparación hacia el envejecimiento de la población y la salvaguarda de la cohesión social en Europa. 4 NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la política de empleo en la Unión Europea. Documentos CES 2000, pág. 10. 5 Por ambas vías, se imponen estrategias de public policy: inversión en infraestructuras —de recursos humanos, en tecnologías— estímulos financieros sobre la oferta o demanda de empleo, incentivos a una economía de servicios, fortalecimiento de instituciones que promuevan el dinamismo del mercado de trabajo –como, por ejemplo, la negociación colectiva. Esta orientación ya se perfilaba en el Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo y a ella puede adscribirse también el Pacto Europeo para el Empleo. NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la política de empleo en la Unión Europea, cit., pág. 11.

34

trial. Todo ello mediante el juego combinado de los mecanismos de mercado, la negociación colectiva y la intervención pública 6.

2. EVOLUCIÓN DE LAS INICIATIVAS SOBRE POLÍTICA DE EMPLEO DENTRO DE LA UNIÓN EUROPEA El tratamiento de las iniciativas sobre políticas de empleo en el marco comunitario parte de la constatación de que la política de la Unión Europea es una política estructurada sobre dos notas que la caracterizan: coordinación y dependencia. Respecto de la primera nota, ya veremos, como la competencia comunitaria en esta materia avanza desde unas posiciones tenues («fomentar la cooperación») hacia la instrumentación de mecanismos y técnicas específicas en orden a la consecución de «un alto nivel de empleo» (art. 2 TUE; art. 2 TCE) 7. En la primera versión del Tratado de Roma, el tema del empleo se asociaba al propósito inicial de facilitar intercambios económicos. Así, dentro del capítulo III sobre Balanza de Pagos, ya se orientaba a que los Estados Miembros aplicaran la política necesaria para garantizar el equilibrio de la Balanza global de pagos, procurando asegurar un alto nivel de empleo. En este sentido, los arts. 117 y 118 del Tratado de Roma (en adelante, TR) constituyen un fiel reflejo del espíritu de los redactores de dicho Tratado. El art. 117 TR partía de la idea de que la mejora en la calidad de vida y de trabajo de los trabajadores se conseguiría con el funcionamiento del Mercado Único, que provocaría, además, una armonización de los sistemas sociales de los Estados Miembros. 6

NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la política de empleo en la Unión Europea, cit., pág. 11. 7 SEMPERE NAVARRO, A.V., CANO GALÁN, Y.: «La Constitución Española y el Derecho Social Comunitario (II)», AS 2001, nº 19, pág. 15.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

Por su parte, el art. 118 TR declaraba como función de la Comisión, «la de promover la estrecha colaboración entre los Estados Miembros en el ámbito social y de forma genérica listaba una serie de materias como el empleo, la formación y el perfeccionamiento profesional». La política de empleo no se planteaba, pues, como una política integral sino como un brazo articulado por la política económica 8, lo que implicó la falta de tratamiento de aspectos tan relevantes de la materia de empleo como la incidencia directa en la creación de empleo, las medidas de acción positiva para insertar a colectivos con dificultades y, sobre todo, el control del tipo de empleo que se crea 9. El incremento del desempleo en la década de los sesenta fue el hecho que motivó un cierto interés de la Comunidad en las cuestiones sobre empleo. Precisamente, la presentación del Libro Blanco redactado por la Comisión al término de la Presidencia Delors bajo el título «Crecimiento, competitividad y empleo. Retos para entrar en el siglo XXI» constituyó un importante paso en la transición hacia nuevas estrategias comunitarias de lucha contra el desempleo. En él se reco8 «La razón de la ausencia de una política social comunitaria era la reticencia de los Estados miembros a la adopción de normas en materia laboral y de Seguridad Social que pudieran suponer una cesión de soberanía. Además, los interlocutores sociales, preocupados por perder una identidad nacional adquirida con esfuerzo y una influencia que podía diluirse en un espacio más amplio, frenaron la adopción de normas laborales en el ámbito europeo» en SEMPERE NAVARRO, A.V., CANO GALÁN, Y.: «La Constitución Española y el Derecho Social Comunitario (I)», AS 2001, nº 19, pág. 14. También: GALIANA MORENO, J.M.: «Aspectos sociales del Tratado de Amsterdam», REDT 1998, nº88, pág. 190. 9 GALIANA MORENO, J.M.: «Aspectos sociales del Tratado de Amsterdam», cit., pág. 189; LÓPEZ LÓPEZ, J., CHACARTEGUI JÁVEGA, C: «Las políticas de empleo comunitarias sobre inserción de la mujer en el trabajo. Del principio de igualdad retributiva en el Tratado de Roma a la constitucionalización comunitaria del principio de igualdad de trato y de oportunidades en el Tratado de Amsterdam», REDT 2000, nº 99, pág. 7.

gían las acciones planteadas como solución frente al paro y se proponían las líneas básicas de actuación, centradas no sólo en la intensificación de las políticas macroeconómicas vigentes hasta los años ochenta en la mayoría de los países, sino también en el fomento de nuevos yacimientos de empleo, al tiempo que se apuntaba la necesidad ineludible en el contexto de la competencia internacional, de introducir reformas estructurales en el funcionamiento del mercado de trabajo y sus áreas de influencia, tales como: el sistema fiscal, la organización del trabajo, la desregulación del mercado, la competitividad y la modernización de las PYMES 10. El Consejo Europeo de Essen, celebrado el 9 y 10 de diciembre de 1994, fijó una estrategia común de empleo basada en cinco áreas prioritarias, consistentes en el reforzamiento de las inversiones en formación profesional, la intensificación de la relación entre crecimiento económico y creación de puestos de trabajo, la reducción de los costes laborales indirectos, la mejora de la efectividad de las políticas activas de empleo y el incremento de las medidas a favor de los colectivos con mayores desventajas en el mercado laboral. Asimismo, estableció mecanismos de coordinación de las políticas nacionales de empleo mediante la elaboración por cada Estado miembro de una política Plurianual que debía recoger las recomendaciones adoptadas en el mismo 11. La «Estrategia de Essen» fue desarrollada en los Consejos Europeos de Madrid y Cannes, 10 MONTOYA MELGAR, A.: «El libro Blanco de la Comisión Europea y la Reforma Laboral en España», REDT 1994, n.º 68, págs. 863 y sigs. 11 En esta línea se orientaba el Programa de Acción Social de Empleo a Medio Plazo 1995-97 [Comunicación de la Comisión Europea para ponerlo en marcha, abril, 1995, COM (95) 134]. Entre sus objetivos se señalaban el empleo, planteando planes de acción a tres bandas: 1ª) lucha contra el desempleo y creación de puestos de trabajo, 2ª) educación y formación y 3ª) construcción de un mercado de trabajo europeo. ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «La Unión Europea y las políticas activas de empleo», RMTAS 1999, n.º 19, págs. 15-16.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

35

ESTUDIOS

así como en la Cumbre de Florencia de junio de 1996 donde la Comisión presentó el documento «Acción para el empleo en Europa: un pacto de confianza» 12, en el que se subrayaba la necesidad de crear un marco favorable de estabilidad macroeconómica, así como la conveniencia de obtener el máximo potencial del mercado interior, reforzar las inciativas locales de empleo y acelerar la reforma de los sistemas nacionales de empleo. Estas conclusiones fueron adoptadas como propias del Consejo 13. Con posterioridad, la Declaración de Dublín sobre el empleo, presentada con motivo del Consejo de diciembre de 1996, confirmaba los compromisos anteriores —asumidos en Essen y el Pacto de Confianza— y adoptaba el acuerdo unánime de creación inmediata de un Comité de Política de Empleo y del Mercado de Trabajo, como órgano de apoyo del Consejo Europeo de Ministros de Trabajo, al que correspondería efectuar el seguimiento de los Acuerdos de Essen en lo relativo a la evolución del empleo, las políticas activas sobre el mismo y el intercambio de experiencias 14. Sin embargo, el agravamiento de la situación de desempleo en la mayor parte de los países y el proceso de profundización de la Unión económica conduce al planteamiento a nivel comunitario de los problemas del empleo 15. Por lo pronto, la comunitarización de la política de empleo que oficiliaza el Tratado de 12 La estrategia a favor del empleo en Europa: un pacto de confianza. Comunicación de la Comisión CSE (96) I final. 13 Consejo Europeo de Florencia, días 21 y 22 de junio de 1996. Conclusiones de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/summits/carl1_es.htm. 14 Decisión núm 97/16 CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1996, por la que se crea el Comité de empleo y del mercado de trabajo (DOCE L 6, de 10 de enero de 1997). También, el Informe de la Comisión «El empleo en Europa 1996» analiza la situación y esboza una serie de cuestiones que deben considerarse para acometer la solución al problema del desempleo. Bruselas 9 de octubre de 1996, COM (96) 485 final. 15 SEMPERE NAVARRO, A.V., CANO GALÁN, Y.: «La Constitución Española y el Derecho Social Comunitario (I)»,

36

Amsterdam implica la superación en la Unión Europea del carácter nacional de aquélla, al tiempo que hace de la lucha contra el desempleo una tarea prioritaria de la Comunidad y de los Estados Miembros 16. Efectivamente, la aprobación del Tratado de Amsterdam 17, el 2 de octubre de 1997 18, constituye a día de hoy la consolidación de la «carrera europea» en favor del progreso de la materia social dentro de la Unión y por ende del empleo. En este sentido, la UE consagra junto a la preexistente promoción del progreso económico y social, la consecución de «un alto nivel de empleo» (art. 2 TUE). El empleo se convierte, así, en un asunto de interés de todos los Estados miembros, por lo que se asigna a la Comunidad la coordinación de las políticas nacionales de empleo (art. 128 TCE) mediante el desarrollo de una estrategia común que aumente su eficacia 19, 16

RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: «Política de empleo y dimensión territorial», RL 1998, pág. 11. 17 DOCE C n.º 340 de 10 noviembre de 1997. Como se sabe, el Tratado de Amsterdam consta de una primera parte en la que aparecen las modificaciones sustantivas al Tratado de la Unión Europea y a los Tratados Constitutivos de la Comunidad Europea; una segunda parte dónde aborda la simplificación de los Tratados de la CE, CECA y CEEA; y una tercera en la que se dispone la nueva numeración y el cuadro de equivalencias entre los antiguos y nuevos números de preceptos del TUE y del TCE, puesto que los Tratados de la CECA y de la CEEA no han visto alterada su numeración. 18 La entrada en vigor del Tratado de Amsterdam no fue precisamente fácil, puesto que exigía la ratificación de todos y cada uno de los Estados, según lo establecido en su propio art. 14. 2, lo que justifica el tiempo transcurrido hasta su entrada en vigor el 1 de mayo de 1999. (DOCE L n.º 114 1 de mayo de 1999). 19 La introducción de un título específico sobre «Empleo» dentro del Tratado -Título VIII supone un esfuerzo relevante en el terreno de la coordinación de las políticas nacionales, al tiempo que instaura un complejo sistema de control recíproco de los respectivos Estados miembros de acuerdo a unas directrices comunes. Además, hay que destacar el interés suscitado por potenciar este sistema de coordinación, cuyo reflejo viene determinado por el carácter de «efecto inmediato» de las disposiciones del Título VIII.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

aunque respetando las orientaciones de política económica comunitarias y nacionales (art. 126 TCE). Prueba de ello es que tras el acuerdo alcanzado en Amsterdam en junio de 1997 las labores legislativas de las Instancias comunitarias en materia de empleo han sido abundantes, siguiendo las pautas trazadas en este nuevo Título consagrado al empleo 20. La Cumbre Extraordinaria de Luxemburgo es la encargada de poner en marcha las políticas de coordinación previstas en el TCE, señalando el suelo mínimo en materia de empleo común a los países que componen la Unión Europea y fijando las pautas anuales de actuación mediante la unificación de esfuerzos 21. Con el objeto de acometer una política más activa de acompañamiento de los esfuerzos de los Estados miembros, el Consejo presta su apoyo a dos iniciativas concretas. La primera es un plan de acción del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y la segunda comprende la creación de una nueva línea presupuestaria, destinada a ayudar a las pequeñas y medianas empresas a crear empleos duraderos, que constituye la denominada «Iniciativa europea para el empleo» 22. En esta línea, la favorable acogida de la Comunicación de la Comisión, relativa a las 20 Entre las labores comunitarias más recientes, cabe destacar la aprobación del Consejo de la Decisión, de 19 de enero de 2001, relativa a las Directrices para las políticas de empleo para el año 2001 que se articula, prácticamente, en torno a la misma estructura de cuatro pilares que las directrices para el año 2000, a saber: 1º) capacidad de inserción profesional, 2º) espíritu empresarial, 3º) capacidad de adaptación e igualdad de oportunidades, reforzando especialmente los aspectos relativos a la capacidad de inserción profesional y 4º) igualdad de oportunidad entre hombres y mujeres la función. (DOCE n.º L 22 de 24 de enero de 2001, págs. 18-26). 21 ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «Autoempleo y fomento del espíritu empresarial en la Unión Europea», RL 2000, pág. 408. 22 ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «La Unión Europea y las políticas activas de empleo», cit., pág. 19.

Directrices para 1998 23, llevó al Consejo Europeo a adoptar 19 Directrices para el empleo 24, así como a instar a los Estados miembros a la presentación de los Planes Nacionales de Acción para el Empleo (PNA) al Consejo Europeo de Cardiff 25, cuya consecuencia más relevante tiene lugar en la primavera de 1998 con la presentación, por primera vez, de todos y cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea de los PNA 26. 23

Bruselas, 13.05.98, COM (98) 316 final. Los cuatro pilares o ejes, interconectados entre sí, en torno a los que se agrupan las 19 Directrices adoptadas por el Consejo, a saber: 1º) Mejorar la capacidad de la inserción profesional, 2º) desarrollar el espíritu de empresa y la creación de empleo, 3º) fomentar la capacidad de empresa y de sus trabajadores y 4º) reforzar las políticas de igualdad de oportunidades. Un estudio sobre los planes de acción y su adaptación a las directrices comunitarias, lo encontramos en ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «La Unión Europea y las políticas activas de empleo», cit., págs. 19 y ss. 25 La Presidencia del Consejo Europeo de Cardiff, celebrado en junio de 1998, al que los Planes Nacionales de Acción para el Empleo fueron presentados, concluye no sólo en la realización de verdaderos esfuerzos por fomentar la capacidad de inserción profesional de la población activa y, en particular, de la juventud, de los desempleados de larga duración y de las mujeres; si no también en el impulso del desarrollo de las cualificaciones profesionales y de la educación permanente, el intento de mejorar las condiciones de las PYME y el empleo por cuenta propia y la adopción de medidas para fomentar la idea de trabajo como actividad no dependiente. Consejo Europeo de Cardiff, 15 y 16 de junio de 1998, Conclusiones de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/summits /carl1_es.htm. 26 Partiendo de una expresada satisfacción por los logros alcanzados, aunque todavía insuficientes, varias son las conclusiones que podemos extraer de los esfuerzos realizados, en este sentido, por los distintos Estados miembros. Una primera aproximación nos permitiría inferir el reconocimiento implícito de que el éxito económico de la Unión Europea se valora, en buena medida, en función de su contribución a la resolución del problema del desempleo. Una segunda valoración nos llevaría a resaltar el avance en la estrategia europea de la lucha contra el paro, en la medida en que a través de los PNA se deja ver el compromiso asumido y compartido por los diferentes países en materia de empleo. Una tercera conclusión final vendría determinada por el intento de adaptación de las Directrices de empleo a sus específicas condiciones nacionales. Así las cosas, los PNA destacan 24

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

37

ESTUDIOS

En Diciembre de 1998 se celebra el Consejo de Viena. La información transmitida por las Instituciones Comunitarias y los diferentes países permite deducir que «los esfuerzos coordinados para promover el empleo han producido resultados alentadores», al tiempo que se inicia un amplio debate; fruto del cual, destaca la selección de algunos temas de primordial interés para los ciudadanos europeos, entre los que se encuentra el fomento del empleo, del crecimiento económico y de la estabilidad, en el que se asumen las Directrices para el empleo y, al aprobar las de 1999, se subraya la necesidad de que los Estados miembros creen «un clima en que las empresas puedan prosperar» y examinen «los sistemas fiscales y de previsión con el fin de estimular nuevos puestos de trabajo» 27. No obstante, «el incremento del empleo sigue siendo en Europa el objetivo principal». De ahí que el Consejo Europeo de Colonia, celebrado los días 3 y 4 de junio de 1999 28, tomara como iniciativa la de alcanzar un «Pacto por el empleo» para la reducción duradera del desempleo 29. En efecto, se trata de continuar el desarrollo y la consolidación del mercado único europeo haciendo que las reformas estructurales por su transparencia, importancia política y grado de responsabilidad asumido por los Estados en lo relativo a su contenido y compromisos que lo integran, si bien, al tratarse de un proceso incipiente, adolecen todavía de una cierta imprecisión y vaguedad. 27 Consejo Europeo de Viena, 11 y 12 de diciembre de 1998, Conclusiones de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/summits /carl1_es.htm. 28 Consejo Europeo de Colonia, 3 y 4 de junio 1999, Conclusiones de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/summits /carl1_es.htm. 29 En efecto, los objetivos de Colonia perseguían una línea de desarrollo clara, a saber: recapitulación de todas las medidas de política de empleo de la unión, apoyo al conjunto de las medidas adoptadas en Cardiff y Luxemburgo, acuerdo sobre las acciones de financiación destinadas a las PYMES, creación de nuevas empresas en zonas rurales fuera del sector agrario, así como también el estudio de algunas reformas económicas. Cfr. nota anterior.

38

sean tan propicias para el crecimiento del empleo como fuere posible, aunando la combinación de políticas macroeconómicas con la estrategia coordinada de empleo del proceso de Luxemburgo y las reformas económicas del proceso de Cardiff. Así las cosas, el Consejo Europeo de Helsinki 30, celebrado durante los días 10 y 11 de diciembre de 1999, augura lo que será la coordinación de las políticas económicas para lograr la creación de empleo a través de la promoción de las nuevas tecnologías, el propio desarrollo económico y la cohesión social. En concreto, en lo que se refiere al tema del empleo y en consonancia con el denominado «proceso de Luxemburgo», se constata que los Estados miembros en los dos últimos años han incorporado las Directrices para el empleo en sus planes de acción nacionales. Dentro de este ámbito de coordinación y adaptación, reviste especial interés la importante participación de los interlocutores sociales y del Parlamento Europeo, al que se consulta por primera vez y de manera formal, acerca de las Directrices de empleo, pronunciándose, en el sentido de atender principalmente a cuestiones tan relevantes tales como: sistemas fiscales y de Seguridad Social, al empleo —en particular, en el sector servicios—, a la organización del trabajo, a la formación continua y a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

3. DE LA «ESTRATEGIA DE LISBOA» HACIA EL CONSEJO EUROPEO DE GOTEMBURGO Ante este panorama, el Consejo Europeo de Lisboa 31, celebrado los días 23 y 24 de marzo de 2000, brinda la oportunidad de continuar con el desarrollo de los propósitos exi30 Conclusiones de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/summits /carl1_es.htm. 31 Conclusiones de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/summits /carl1_es.htm.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

la liberalización de los servicios, el desarrollo de la nueva economía y del capital humano, debe prepararse un Plan de Acción eEurope, utilizando un método abierto de coordinación basado en una evaluación comparativa de las iniciativas nacionales, combinada con la iniciativa de la Comisión eEurope y su comunicación titulada «Estrategias para la creación de empleo en la sociedad de la información».

gidos en Helsinki mediante el examen de los objetivos de los procesos e instrumentos encaminados a potenciar el empleo, la reforma económica y la cohesión social en el marco de una economía basada en el conocimiento. El objetivo fijado se centra en la necesidad de «convertir a la UE en la economía más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con una mayor cohesión social». Para ello, se acuerda la consecución de tres objetivos con el fin de hacer frente a los retos europeos en un marco internacional de globalización económica. El primero es el de generar un espacio más competitivo mediante la liberalización de los servicios, el desarrollo de la nueva economía y del capital humano. El segundo objetivo es el de la modernización de los sistemas de protección social y la promoción del empleo, combinando la cohesión social y la competitividad. Finalmente, el tercer objetivo consiste en la adecuación de las políticas macroeconómicas para lograr una reducción del desempleo al 6 % en el año 2006 y la consecución del pleno empleo en el 2010. Estos objetivos se plantean para que la Unión pueda alcanzar, nuevamente, las condiciones necesarias para el pleno empleo, la competitividad y el afianzamiento de la cohesión social. En este sentido, se incorpora un nuevo método abierto de coordinación a todos los niveles, acompañado de una función de guía y organización más firme por parte del Consejo Europeo, garantizando así una dirección estratégica más coherente y un control más efectivo. A cada uno de estos objetivos se le asignan una serie de medidas o estrategias destinadas ha hacer posible o al menos a contribuir a su logro: —

Respecto del primero de los objetivos propuestos, es decir; el de la generación de un espacio más competitivo mediante

—

Respecto del segundo, la modernización del modelo social europeo se va conseguir a través de la educación y formación para la vida y el trabajo en la sociedad del conocimiento 32, el desarrollo de una política activa de empleo 33, la mejora de

32

El nuevo planteamiento que se propone ha de constar de tres componentes principales: la creación de centros de aprendizaje locales, la promoción de nuevas competencias básicas -en particular, en las tecnologías de la información— y una transparencia cada vez mayor de las cualificaciones. En este sentido, el Consejo Europeo pide al Consejo de Educación que emprenda una reflexión en el Consejo sobre los futuros objetivos precisos de los sistemas educativos, centrada en intereses y prioridades comunes, que respete al mismo tiempo la diversidad nacional, con vistas a contribuir a los procesos de Luxemburgo y Cardiff y presentar un informe más amplio al Consejo Europeo en la primavera de 2001. 33 En este contexto, se invita al Consejo y a la Comisión a que aborde los siguientes cuatro ámbitos de interés: 1º) mejora de la «empleabilidad» y reducción de las diferencias de cualificaciones, proporcionando a los servicios de empleo una base de datos a escala europea sobre empleo y oportunidades de formación y promoviendo programas especiales para permitir que los parados adquieran el nivel de cualificaciones adecuado, 2º) concesión de una mayor relevancia a la formación continua como componente básico del modelo social europeo, fomentando entre los interlocutores sociales acuerdos sobre innovación y formación continua, aprovechando la complementariedad entre la formación continua y la «adaptabilidad» mediante una gestión flexible de la jornada laboral y la alternancia «formación-empleo» e introduciendo un premio europeo para las empresas particularmente innovadoras, 3º) incrementar el empleo en el sector servicios, 4º) fomento de todos los aspectos de la igualdad de oportunidades, incluida la conciliación de la vida laboral y familiar, estableciendo un nuevo punto de referencia para los mejores cuidados de la infancia.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

39

ESTUDIOS

la protección social 34 y la promoción de la integración social 35. — Finalmente, el tercer objetivo incide en la coordinación de políticas macroeconómicas aliviando la presión fiscal, reorientando el gasto público hacia una mayor importancia de éste en acumulación de capital, y garantizando la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo 36. 34

En este punto, el Consejo Europeo, consciente de que la tarea puede afrontarse mejor mediante la cooperación entre los Estados miembros, les invita a la adopción de las siguientes medidas: 1ª) consolidación de la cooperación entre los Estados miembros, intercambiando experiencias y buenas prácticas a partir de la mejora de las redes de información que son los instrumentos básicos en este ámbito, 2ª) mandato al Grupo de Alto Nivel para la modernización de la Protección Social para que prepare un estudio sobre la evolución futura de la protección social desde una perspectiva a largo plazo, prestando particular atención a la sostenibilidad de los sistemas de pensiones en distintos marcos temporales hasta el año 2020. En concreto, sobre la creación del Grupo de Alto Nivel, véase DOCE C nº 183 de 13 de junio de 2001. 35 Con el fin de evitar las diferencias entre quienes tienes acceso a nuevos conocimientos y quienes quedan excluidos, se anuncia la creación del Comité de Protección Social en el Consejo de Santa María de Feira (junio, 2000), respondiendo así a las observaciones del Consejo Europeo de Lisboa en relación con las medidas previstas para la promoción de la integración social. Además, se invita, especialmente, al Consejo y a la Comisión a: 1º) promover una mejor comprensión de la exclusión social a través de un diálogo continuado e intercambios de información y de buenas prácticas a partir de indicadores acordados en común; 2º) incluir la promoción de la integración en las políticas de empleo, educación, formación, sanidad y vivienda de los Estados miembros, completándolas a escala comunitarias mediante acciones con cargo a los fondos estructurales, dentro del actual marco presupuestario y 3º) acometer acciones prioritarias dirigidas a grupos específicos —jóvenes, ancianos y discapacitados— , que deberán ser elegidos por los Estados miembros según sus situaciones particulares y sobre cuya puesta en práctica informarán posteriormente. Con la puesta en práctica de estas medidas se pretende alcanzar un acuerdo sobre el Programa Social Europeo en el Consejo de Niza, celebrado en diciembre del 2000. 36 El Consejo Europeo considera que en este ámbito debe aplicarse un método de coordinación abierto, por lo que pide: 1º) al Consejo y a la Comisión que empren-

40

La Presidencia del Consejo Europeo de Lisboa concluye así, no sólo con el intento de convertir a las personas en el centro de las políticas de la Unión -y, más concretamente, en la inversión en capital humano y el fomento de un Estado de bienestar activo y dinámico como elementos esenciales para que Europa ocupe un lugar en la economía del conocimiento suficiente como para garantizar que el nacimiento de esta nueva economía no incremente los problemas sociales existentes de desempleo, exclusión social y pobreza—, sino también diseña una estrategia que es la base de todas las acciones comunitarias en materia de empleo, innovación, reforma económica y cohesión social. El Consejo de Santa María de Feira 37 sirve para desarrollar la denominada «Estrategia de Lisboa». Dicha estrategia requiere la consecución de una serie de medidas prioritarias: a) En efecto, la anunciada preparación del Plan de Acción global «eEurope 2002» en el Consejo de Lisboa, se afianza en Feira. En este sentido, el Consejo, al tiempo que manifiesta su apoyo, solicita a las Instituciones, a dan un ejercicio de evaluación comparativa de cuestiones como los costes y el tiempo necesarios para crear una empresa, la cantidad de capital de riesgo invertido, el número de titulados empresariales y científicos, así como las posibilidades de formación, 2º) a la Comisión que presente una comunicación sobre una Europa abierta, innovadora y empresarial junto con el Programa Plurianual a favor de la empresa y del espíritu empresarial para 2001-2005, 3º) al Consejo y a la Comisión que elaboren una Carta para las pequeñas empresas por la que los Estados miembros deberían comprometerse a centrar y coordinara sus instrumentos, al ser el principal motor de la creación de empleo en Europa y a responder de forma específica a sus necesidades, 4º) al Consejo y a la Comisión que informen sobre la revisión actual de los instrumentos financieros del BEI y del FEI con objeto de reorientar las subvenciones hacia el fomento de la creación de empresas, de firmas de alta tecnología y microempresas, así como de otras iniciativas de capital de riesgo que propone el BEI. 37 Conclusiones de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/summits /carl1_es.htm.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

los Estados miembros y a todos los demás agentes que garanticen su plena aplicación antes del 2002. En el Consejo Europeo de Niza (diciembre, 2000) la Comisión deberá presentar un Informe sobre los progresos realizados para lograr los objetivos de este Plan de Acción, que no son otros, que convertir a Europa en una economía competitiva, dinámica y basada en el conocimiento. Además, el Consejo Europeo se congratula de la adopción de la Carta Europea de la Pequeña Empresa, subrayando la importancia de las pequeñas empresas y de los pequeños empresarios para el crecimiento de la Unión. En este sentido, solicita su plena aplicación como parte integrante del marco global para la política de empresa actualmente en preparación 38. b) En relación con la modernización del modelo social europeo, se propone llevar a cabo una política activa de empleo a través de la consolidación de la denominada «Estrategia Europea para el Empleo», mediante la realización de un balance intermedio del proceso de Luxemburgo, que sirva como base para la revisión de las Directrices para el empleo del 200139. En este contexto, se invita a los interlocutores sociales a que desempeñen un papel ac38

El avance de este ámbito se debe a los documentos presentados, en este sentido, por la Comisión, a saber: el trabajo propuesto sobre la política de empresa 2000-2005, la evaluación comparativa de la política de empresa y el Espíritu Empresarial. Consejo de Sta Mª de Feira. Conclusiones de la Presidencia. Conclusiones de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/ summits/carl1_es.htm. 39 En su pleno de 2 de marzo de 2000, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 23 del Reglamento Interno, el CES (UE) decidió elaborar un Dictamen sobre el tema «Revisión intermedia de los tres procesos en los que se apoya la estrategia europea para el empleo» en la que, como su nombre indica, revisa en un marco global los diversos procesos existentes (Luxemburgo, Cardiff y Colonia). DOCE L nº C 139 de 15 de mayo de 2001.

tivo en la definición, aplicación y evaluación de las Directrices para el empleo, centrándose en particular en la modernización de la organización del trabajo, la educación permanente y el aumento del índice de empleo, especialmente del femenino40. c) Se insiste en la modernización de la protección social y el fomento de la inclusión social. Para cada una de estas políticas, se establecen una serie de prioridades: —

Por lo que respecta a la evolución futura de la protección social, se considera que debería prestarse un especial interés a la sostenibilidad de los regímenes de las pensiones a través de un pronóstico más adecuado de las tendencias futuras y el logro de un conocimiento profundo de las estrategias nacionales recientes, aplicadas o previstas, de reforma de las pensiones.

— Sobre el fomento de la inclusión social, se propone determinar la evaluación de la incidencia de las políticas sociales, que se aplican en los Estados miembros, así como unos indicadores concretos, tales como: referencias comunes para la lucha contra la exclusión social y la erradicación de la pobreza. —

Asimismo, la Comisión propone la creación de un Programa Social Europeo, cuya aprobación se traslada al Consejo Europeo de Niza, que facilitará un marco plurianual de actuación en el ámbito social.

Finalmente, se apuesta por una mejora de los métodos de trabajo en el seno de la UE. En este sentido, se propone una doble vía para la supervisión de los progresos y el seguimiento de la estrategia de Lisboa, cuyo desarrollo se consolidará, por un lado, mediante 40 Al final de nuestra exposición apuntamos el papel tan relevante que los interlocutores sociales desempeñan y están llamados a desempeñar en la construcción del modelo social europeo.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

41

ESTUDIOS

la mejora de la coordinación entre las diferentes composiciones del Consejo y la garantía de una estrecha cooperación entre la Presidencia del Consejo y la Comisión bajo la orientación general del Consejo Europeo en línea con las Recomendaciones aprobadas en el Consejo Europeo de Helsinki. Por otro, mediante el desarrollo del método de coordinación abierto, que es uno de los posibles instrumentos en ámbitos tales como la sociedad de información, la investigación, la innovación, la política empresarial, las reformas económicas, la educación, el empleo y la inclusión social. El Consejo Europeo de Niza 41, celebrado durante los días 7-10 de diciembre de 2000, se desarrolla en un ambiente de júbilo, pues en esos momentos se percibe en la Unión Europea el índice de crecimiento económico más favorable de los últimos diez años. Además, el desempleo desciende por tercer año consecutivo desde 1997 y se prevé, que la tasa de desempleo situada en el 2000 en un 8,7%, disminuya al 8% en el 2001. En este período la tasa de empleo aumenta del 60,7% al 62,1%. Asimismo, el Consejo aprueba la Agenda Social Europea 42 en la que se definen las prioridades de actuación concretas para los próximos cinco años en torno a seis orientaciones estratégicas en todos los ámbitos de la política social y, en concreto, de las políticas de empleo. Esta Agenda constituye una etapa de primordial en la consolidación y modernización del modelo social europeo, caracterizado por un vínculo indisociable entre el rendimiento económico y el progreso social 43. 41

Conclusiones de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/summits /carl1_es.htm. 42 DOCE C nº 157 de 30 de mayo de 2001. 43 La consecución del pleno empleo y la movilización del potencial disponible, el beneficio del progreso técnico y de la integración económica y monetaria, el desarrollo de la movilidad, el dar respuestas al envejecimiento de la población, el refuerzo de la cohesión social, el afianzamiento de la «mundialización» de la dimensión social y el logro de que la ampliación sea un éxito en el ámbito

42

Los días 23 y 24 de marzo de 2001 el Consejo Europeo celebró en Estocolmo 44 su primera sesión periódica de primavera dedicada, especialmente, al estudio de cuestiones económicas y sociales, sobre la base del informe de síntesis preparado por la Comisión y de los pertinentes informes del Consejo a la luz, entre otros elementos, de los desafíos demográficos a los que deberá hacer frente la Unión Europea. El Consejo Europeo se centró, principalmente, en cómo modernizar el modelo europeo y en alcanzar el objetivo estratégico de la Unión para el próximo decenio fijado en Lisboa. Partiendo de un entorno económico internacional desfavorable y con una obligación expresa de lograr en la UE un crecimiento aproximado del 3 % para cumplir los objetivos propuestos, el Consejo Europeo plantea las siguientes líneas de actuación: a) Respecto al denominado «reto demográfico», propone la necesidad de elevar las tasas de empleo, reduciendo la deuda pública y adaptando los sistemas de protección social, incluidos los de pensiones 45. b) Otro medio importante para enfrentarse al problema del envejecimiento de la población, es la consecución del pleno empleo 46. social son los retos comunes que se proponen, en Agenda Social Europea, cit., Epígrafe 3. 44 Conclusiones de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/summits/carl1_es.htm. 45 Todo ello porque está previsto que el número de jubilados aumente de forma considerable, mientras que, por el contrario, se prevé que la población en edad laboral comience a disminuir hacia el año 2010. Si estas previsiones se cumplieran, la consecuencia inmediata será la presión sobre los sistemas de Seguridad Social, en particular, las pensiones, los sistemas de asistencia sanitaria y la atención a los ancianos. Conclusiones de la Presidencia, cit. 46 En este sentido, el Consejo Europeo, en primer lugar, ha acordado establecer para enero del 2005 unos objetivos intermedios de empleo en toda la Unión del 67 % en general y del 57 % para las mujeres. En consecuencia, invita a los Estados miembros a que estudien la posibilidad de establecer en sus PNA unos objetivos intermedios de

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

c) La movilidad de los trabajadores en un nuevo mercado laboral europeo abierto. Al respecto, el Consejo promueve el fomento de la modernización de los mercados laborales y el cumplimiento de los objetivos de los sistemas de educación y formación para aumentar la capacidad de adaptación al cambio eliminado las barreras actuales 47. d) La aceleración de la reforma económica a través de la creación de un mercado de servicios que funcione con eficacia. Esta medida constituye una prioridad para el Consejo Europeo 48. empleo que tengan en cuenta sus concretas circunstancias nacionales y regionales. En segundo lugar, ha fijado el objetivo para la UE de aumentar la tasa media de empleo de los hombres y mujeres de más edad (55-64) hasta el 50% para el 2010. Para ello, insta al Consejo y a la Comisión a que informe conjuntamente al Consejo Europeo de primavera del 2002 sobre cómo aumentar la mano de obra y prolongar la vida activa. Asimismo, invita al Consejo y a la Comisión a que elaboren para el año 2002 indicadores sobre el suministro de medios para la atención a niños y otras personas dependientes y sobre los regímenes de ayudas familiares. Consejo de Estocolmo. Conclusiones de la Presidencia, cit. 47 Para ello, por un lado, debería adoptarse antes de julio del 2001 la Recomendación sobre la movilidad de los estudiantes universitarios, las personas que reciben una formación, los jóvenes voluntarios, los profesores; hasta entonces los Estados miembros deben aplicar el plan de acción sobre movilidad. Por otro lado, la Comisión deberá colaborar con los gobiernos nacionales y locales, los servicios de empleo y otras entidades competentes para evaluar antes de finales de año, la viabilidad de establecer un sitio único de información sobre movilidad, suministrando a los servicios de empleo una base de datos de dimensión europea sobre puestos de trabajo, curricula y posibilidades de formación. Además, en el Consejo Europeo de Laeken de 2001 tendrá lugar un debate sobre inmigración, migración y asilo, en el que se pretende, se preste especial atención al caso de los nacionales de terceros países que residan legalmente dentro de la UE. Consejo de Estocolmo. Conclusiones de la Presidencia, cit. 48 De ahí que inste a los Estados miembros a adaptar su derecho interno a las Directivas sobre mercado interior, señalándoles un objetivo provisional de adaptación del 98,5% para el Consejo de primavera del 2002. Asimismo, acoge favorablemente la intención de la Comisión de presentar una propuesta en el 2002 sobre los obstáculos detectados en el mercado interior de servicios ba-

e) Fomento del espíritu empresarial, en tanto en cuanto constituye uno de los pilares de la Estrategia Europea para el empleo 49. f) Modernización del modelo social europeo para cuyo desarrollo se toma como referencia la Agenda Social Europea adoptada en Niza 50, pues constituye el marco para la política social de los próximos cinco años. Esta línea de actuación se articula sobre la base de cinco medidas: la mejora de la calidad del trabajo 51, el fomento de la inserción social 52, sado en la propia evaluación de los mismos. Consejo de Estocolmo. Conclusiones de la Presidencia, cit. 49 En este sentido, cabe desatacar que el conjunto de medidas que facilitan la creación de un entorno más favorable para las empresas en Europa, viene constituido por los PNA y los marcos propios de la Unión, tales como: el programa plurianual a favor de la empresa y del espíritu empresarial, la Carta de la Pequeña Empresa, los microcréditos, el intercambio de mejoras prácticas y la política empresarial basada en la evaluación comparativa. No obstante, se insta a los Estados miembros a mejorar la capacidad productiva e innovadora de sus economías mediante la dotación de una mayor eficacia al sector público y la reducción de los excesivos trámites administrativos. 50 Sobre la Agenda Social Europea, cit. 51 La recuperación del pleno empleo implica no sólo intentar crear más puestos de trabajo, sino también mejorar su calidad. Para ello, los Estados miembros y el Consejo definirán enfoques comunes para mantener y mejorar la calidad del trabajo, que se incluirán como objetivo general en las directrices para el empleo correspondiente al año 2002; el Consejo, junto con la Comisión, establecerá indicadores sobre la calidad del trabajo y hará más fiables los indicadores cuantitativos, que se presentarán al Consejo de Laeken del 2001; el Consejo, junto con el Parlamento Europeo y por el procedimiento de codecisión, concluirá para finales de este año la labor de actualización de la legislación en vigor para la aplicación del principio de igualdad de trato de hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, la formación profesional y la mejora de las condiciones laborales y, finalmente, el Consejo, junto con la Comisión, establecerá indicadores para garantizar que no haya diferencias discriminatorias en la retribución de hombres y mujeres. 52 Los Estados miembros deberían dar prioridad a la aplicación de los PNA, destinados a combatir la pobreza y la exclusión social, con el fin de seguir avanzando en este ámbito tomando base los objetivos comunes apro-

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

43

ESTUDIOS

la responsabilidad social de las empresas 53, así como también sobre sistemas seguros y sostenibles de protección social 54. g) Finalmente, la última línea de actuación trazada por el Consejo Europeo de Estocolmo alude a las orientaciones generales de las políticas económicas, ya que son el punto de referencia de la coordinación de las propias políticas económicas y ofrecen un marco para las directrices generales de las políticas 55. Ya adelantamos al comienzo de la exposición de las Conclusiones del Consejo Europeo de Estocolmo, que se celebró en un entorno económico poco favorable. A pesar de esta situación, se concluye que las políticas presubados en Niza. El Consejo Europeo invita al Consejo y al Parlamento Europeo a que adopten en el transcurso del año 2001 la propuesta relativa a un programa de inserción social, al tiempo que solicita al Consejo que mejore el seguimiento de las medidas adoptadas en este ámbito mediante el establecimiento, para finales de año, de indicadores sobre la lucha contra la exclusión social. 53 El Consejo Europeo acoge favorablemente las inciativas tomadas en el sector empresarial para fomentar la responsabilidad social de las empresas. Al respecto, la Comisión ha anunciado que se propone presentar en julio de 2001 sobre dicha cuestión. Hasta la fecha no tenemos conocimiento de su prestación. 54 La modernización del Modelo social europeo incide en reafirmar la importancia de definir estrategias claras que garanticen la idoneidad de los sistemas de pensiones sanitarios y de atención a la tercera edad. Para ello, se solicita al Consejo que presente los resultados del estudio realizado por el Comité de Protección social sobre la sostenibilidad de los sistemas de pensiones con vistas al Consejo Europeo de Gotemburgo. Asimismo, toma nota de la intención de la Comisión de presentar una comunicación sobre la calidad y sostenibilidad de las pensiones a la vista del cambio demográfico e invita al Consejo a que acuerde para finales del 2001 unos parámetros para modernizar el Reglamento 1408/71 sobre la coordinación de los sistemas de Seguridad Social con el fin de que el Consejo y el Parlamento Europeo puedan avanzar en su adopción. 55 En este sentido, el Consejo Europeo invita al ECOFIN y a la Comisión a tener debidamente en cuenta las conclusiones del Consejo Europeo de Estocolmo, a la hora de elaborar el proyecto de orientaciones generales de las políticas económicas para el 2001. Consejo de Estocolmo. Conclusiones de la Presidencia, cit.

44

puestarias deberían continuar encaminándose a la consecución de unas finanzas públicas próximas al equilibrio, evitando así posibles actividades políticas que conlleven equilibrios estructurales insostenibles. Para ello, recomienda a la Comisión que examine periódicamente la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, incluidas las «tensiones» previstas a causa de los cambios demográficos venideros. Asimismo, entiende que las próximas orientaciones deberían incluir el fomento del desarrollo sostenible. En consecuencia, se considera necesario que se avance en la armonización de las estadísticas económicas disponibles. Evaluadas, así, las distintas actuaciones planteadas para la consecución de la «Estragia de Lisboa», se concluye, valorando positivamente el método de coordinación abierto como instrumento clave para avanzar en la estrategia fijada, tomando en consideración, eso sí, los principios de proporcionalidad y subsidiariedad. Se considera, pues, que Lisboa integró con éxito las cuestiones económicas y sociales. El Consejo Europeo en su reunión de primavera del 2002 será el encargado de completar y desarrollar el compromiso político con arreglo a dichos objetivos. Por tanto, el Consejo Europeo, que se celebrará en Gotemburgo, examinará los avances en la integración de los objetivos de desarrollo sostenible en la estrategia de Lisboa y la aportación, que el sector de la tecnología medioambiental puede reportar al fomento del crecimiento y del empleo, así como también concentrará si orientación e impulso en las cuestiones económicas y sociales. En efecto, los días 15 y 16 de junio tuvo lugar el Consejo Europeo de Gotemburgo 56 en el que se acordó una estrategia para el desarrollo sostenible, añadiendo una dimensión ambiental al proceso de Lisboa para el em56 www.ucm.es/BUCM/be/colegidi/ConsejoGotemburgo.htm

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

pleo, la reforma económica y la cohesión social. Dicha estrategia se basa en la idea de que habría que estudiar las repercusiones económicas, sociales y políticas de forma coordinada y tenerlas en cuenta a la hora de tomar decisiones 57. En todo caso, no hay que olvidar que el entorno económico, en el que se celebra el Consejo Europeo, sufre un deterioro considerable, lo que implica una debilitación de las perspectivas de crecimiento de la Unión. En tal sentido, se pretende combatir las incipientes presiones inflacionistas actuando sobre la oferta para eliminar los «estrangulamientos» de los mercados laborales y de bienes y, cuando sea necesario, controlando la demanda mediante políticas fiscales. Así, «se propiciarían las condiciones monetarias para el crecimiento y la creación constante de puestos de trabajo» 58. El Consejo de Gotemburgo insiste, por tanto, en el desarrollo de la estrategia de Lisboa sobre la consecución del pleno empleo, dedicando una especial reflexión al problema del envejecimiento de la población con la finalidad última de asegurar la sostenibilidad a largo plazo de los sistemas de pensiones. Para ello, respalda los tres grandes principios, ya señalados por el Consejo, a saber: la salvaguardia de la capacidad de los sistemas para cumplir sus objetivos sociales, el mantenimiento de la sostenibilidad financiera y la satisfacción de las nuevas necesidades de la sociedad 59. 57

Conclusiones de la Presidencia, en www.ucm. es/BUCM/be/colegidi/Consejo Gotemburgo.htm 58 Conclusiones de la Presidencia, en www.ucm. es/BUCM/be/colegidi/Consejo Gotemburgo.htm 59 De conformidad con las conclusiones de Lisboa y Estocolmo, el Consejo debería: 1) elaborar un informe provisional para el Consejo Europeo de Laeken sobre la base de la comunicación de la Comisión en la que se definan los objetivos y métodos de trabajo en el ámbito de las pensiones y 2) elaborar un informe inicial para el Consejo Europeo de la primavera de 2002 sobre orientaciones en el ámbito de la asistencia sanitaria y de la atención a los ancianos. Conclusiones de la Presidencia, en www.ucm.es/ BUCM/be/ colegidi/Consejo Gotemburgo.htm

Así las cosas, será el Consejo que se celebre en Laeken y, sobre todo, el previsto para la primavera de 2002, quienes tomen el testigo en el desarrollo y mantenimiento de las políticas que conduzca a la UE hacia la consecución del pleno empleo.

4. LA CONCRECIÓN DE LA POLÍTICA DE EMPLEO COMUNITARIA: LAS DIRECTRICES PARA EL EMPLEO Las Directrices para el empleo constituyen la plasmación efectiva del reconocimiento formal del empleo como objetivo de la Comunidad. Antes de iniciar su análisis, conviene recordar que la política de empleo comunitaria se caracteriza por la coordinación de las políticas nacionales, papel éste que se completa con una función de complemento o apoyo a las políticas estatales en la materia, respetando las competencias de los Estados miembros en cuestiones de empleo. Nos situamos, por tanto, en un ámbito en el que rige claramente el principio de subsidiariedad de las instituciones comunitarias. Las Directrices se enmarcan en el procedimiento establecido en el art. 128 TCE, cuya compleja secuencia de actuaciones, atiende a las siguientes pautas: —

El punto de partida viene representado por un «Informe anual Conjunto» sobre la situación del empleo en la Comunidad y la aplicación de las orientaciones para el empleo.

— Basándose en tal Informe, el Consejo Europeo (Jefes de Estado y de Gobierno) adopta sus propias conclusiones, a partir de las cuales el Consejo elabora unas Orientaciones en materia de empleo, que han de ser tenidas en cuenta por los Estados a la hora de confeccionar las políticas de empleo.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

45

ESTUDIOS

— Los Estados, por su parte, deben informar anualmente sobre las medidas adoptadas a la vista de las Orientaciones del Consejo y éste, a su vez, previa consulta al Comité de Empleo, examinará anualmente la aplicación de dichas políticas en relación con las orientaciones mencionadas, pudiendo, eventualmente, formular recomendaciones a los Estados si lo considerara oportuno. — A partir del resultado de tal examen, la Comisión y el Consejo elaboran el Informe anual conjunto a que se aludió, «con lo que el proceso se autoalimenta y reinicia» 60. EL 19 de enero de 2001, el Consejo aprobó tanto las Directrices comunitarias para el año 2001 61, como las Recomendaciones sobre la aplicación de las políticas de empleo de los Estados miembros 62. Es así que, el entremado procedimental, diseñado por el art. 128 TCE, impone unas obligaciones a los Estados, que van a derivar en un control de los objetivos planteados y de los planes diseñados por aquéllos — en concreto, el Reino de España aprobó su PNA en abril de 2001.En consecuencia, cabe afirmar que la política de empleo deja de ser una materia de índole exclusivamente nacional, convirtiéndose así en una materia de dimensión comunitaria 63. Hasta el momento contamos con las Directrices para los años 1998 (19 Directrices), 1999 (22 Directrices), 2000 (21 Directrices), 2001 (18 Directrices) 64. La UE establece cua60 SEMPERE NAVARRO, A.V., CANO GALÁN, Y.: «La Constitución Española y el Derecho Social Comunitario (II)», cit., pág. 18. 61 DOCE L n.º 22, de 24 de enero de 2001, págs. 18-26. 62 DOCE L n.º 22, de 24 de enero de 2001, págs. 27-37. 63 RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «De Maastricht a Amsterdam: Derecho sociales y empleo», RL 1998, pág. 19. 64 Respectivamente, DOCE C 30 de 28 de enero de 1998; DOCE C 69 de 12 de diciembre de 1999; DOCE

46

tro pilares sobre los que deben diseñarse las políticas de empleo de los Estados miembros, a saber: 1. La mejora de la capacidad de inserción profesional 2. El desarrollo del espíritu de empresa y la creación de empleo 3. El fomento de la capacidad de adaptación de las empresas y de sus trabajadores 4. El afianzamiento de las políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Las instituciones comunitarias han insistido en la necesidad de dar continuidad a las Directrices en su profundización y ajuste. El Comité Económico y Social, en su Dictamen 65 sobre la «Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2001», estima, que su efectividad radica precisamente en la defensa de su continuidad, si bien apunta que debería darse un nuevo ímpetu al proceso de Luxemburgo, enriqueciendo las Directrices y dándoles unos objetivos más concretos a través del establecimiento de unas relaciones más estrechas con los pertinentes ámbitos políticos, así como también a través de la determinación de unos procedimientos más eficaces para implicar a los diversos actores. Nuestra próxima tarea será entonces el análisis de la Directrices del año 2001, siguiendo la sistemática establecida por las autoridades comunitarias. No obstante, antes de comenzar dicho estudio, hay que recordar que estas Directrices se establecen a la luz de las Conclusiones de las Cumbres de Lisboa y Feira. De ahí que sus propósitos generales se centren en los siguientes fines: el pleno empleo; L nº 72 de 21 de marzo de 2000; DOCE L n.º 22, de 24 de enero de 2001. 65 DOCE C nº 14 de 16 de enero del 2001.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

la formación continua, la mayor implicación de los interlocutores sociales al proceso; la relevancia de una aplicación equilibrada de los diferentes pilares y la necesidad de establecer unos indicadores cuantitativos y cualitativos 66.

4.1. Fomento de la capacidad de empleo Tres son los objetivos que caracterizan el conjunto de las ocho Directrices que integran este primer bloque: la potenciación de las políticas activas de empleo, la intensificación de la formación permanente y la lucha contra la exclusión de personas con discapacidad, grupos étnicos o colectivos desfavorecidos.

4.1.1. Potenciación de las políticas activas de empleo En la Cumbre de Lisboa se fijó un objetivo consistente en aumentar en el 2010 tanto la tasa de empleo global de 61% al 70% como el número actual de mujeres del 51 % a más del 60%. En este sentido, hay que valorar positivamente la introducción de la 1ª Directriz que tiene por objeto combatir el desempleo juvenil y prevenir el de larga duración. Al respecto, se dispone que los Estados miembros —en un plazo fijado por ellos, que no podrá exceder de dos años, salvo para aquéllos que tengan una tasa de desempleo especialmente 66 No hay que olvidar que el Comité de Lisboa introdujo un nuevo método político denominado «nuevo método abierto de coordinación» con el fin de aplicar el nuevo objetivo estratégico adoptado en la cumbre de Lisboa, que implica «determinar directrices y calendarios específicos para lograr los objetivos, establecer indicadores cuantitativos y puntos de referencia, cotejados con los mejores que existan, así como comparar las prácticas idóneas», en Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema «Revisión intermedia de los tres procesos en los que se apoya la estrategia europea de empleo», DOCE C n .º139 de 11 de mayo de 2001.

alta— ofrezcan a cada desempleado una nueva oportunidad antes de que alcancen seis meses en situación de desempleo en el caso de los jóvenes y doce meses en el supuesto de que se trate de adultos. Para ello, se prevé que los Estados miembros revisen y adapten los sistemas de prestaciones sociales, de imposición y de formación (Directriz 2ª). Esta conexión con las políticas activas se vienen reclamando desde las Directrices de 1999. Su finalidad no es otra que estimular a los desempleados a buscar y aceptar oportunidades de empleo, al tiempo que intenta motivar la creación de puestos de trabajo por las empresas. Esta 2ª Directriz comunitaria establece, además, que cada Estado «fije un objetivo de medidas que se ofrezcan a los desempleados en materia de educación, formación o medidas similares» 67. Siguiendo la línea anterior, se plantea el impulso de una política que prolongue la vida activa (Directriz 3ª). En consecuencia, los Estados miembros junto con los interlocutores sociales tendrán que desarrollar dichas políticas para mejorar la capacidad de los trabajadores de mayor edad, incentivando así el hecho de que permanezcan en la vida activa durante el mayor tiempo posible. En concreto, tendrán que: —

adoptar medidas positivas para mantener la capacidad laboral y los conocimientos de los trabajadores de más edad mediante un acceso suficiente a la educación y a la formación e incluso introduciendo fórmulas flexibles de trabajo como, por ejemplo, el trabajo a tiempo parcial y

67 Y a tal fin, «se marcará, en función de su punto de partida», el objetivo de acercarse a la media de los tres Estados con mejores resultados de trabajadores que se benefician de planes de formación e inserción profesional; reclamándose que los beneficiarios de estas acciones sean al menos del 20 %.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

47

ESTUDIOS

— revisar los sistemas de ventajas fiscales con el fin de reducir la desincentivación y conseguir, que a estos trabajadores les resulte más atractivo participar en el mercado de trabajo que abandonarlo. Por último, hay que resaltar que las Directrices señaladas se conectan con las próximas 3ª, 4ª, 5ª y 6ª, que proponen la intensificación de la formación permanente para lograr la capacidad de inserción de los jóvenes y adultos desempleados en el mercado de trabajo.

4.1.2. Potenciación de la formación permanente Nos encontramos ante una cuestión estrechamente relacionada con la anterior y de extraordinaria importancia, pues el desarrollo de Europa como potencia mundial no está sólo en el desarrollo tecnológico o en la aplicación de políticas macroeconómicas estables y tendencialmente expansivas, sino también en «su capacidad de favorecer el desarrollo propiamente dicho y la reproducción de capitales humanos específicos, los únicos capaces de sacar partido eficazmente de las tecnologías, la ampliación del mercado y la estabilidad monetaria» 68. En tal sentido, recuérdese que tanto el desarrollo de una economía basada en el conocimiento como la mejora del nivel y calidad de empleo, requieren unos sistemas de educación y formación eficaces, que funcionen correctamente y respondan a las exigencias del mercado de trabajo. Incluso el Consejo de Lisboa, de marzo de 2000, llegó a hablar de la formación permanente como «componente básico del modelo social europeo» 69. Esta política de formación continua insiste, en que en el nuevo mercado de trabajo en 68

Véase el diagnóstico al respecto del Dictamen del CES (UE), Empleo, reforma económica y cohesión social: hacia una Europa de la innovación y del conocimiento, DOCE 117/62, de 26 de abril de 2000. 69 Consejo Europeo de Lisboa, Conclusiones de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/ summits/carl1_es.htm.

48

su conjunto y dentro de las empresas se refuercen los conocimientos (4ª Directriz). Dicha formación se dirige tanto a los ocupados —formación continua—, como a los adultos —formación ocupacional. Se invita, pues, a los Estados miembros a mejorar la calidad de sus sistemas de educación y formación, así como de los programas correspondientes, en particular mediante la mejora de la eficacia de los sistema de formación profesional, formación en las empresas, etc… Por tanto, vemos como la Directrices (4ª y 5ª) establecen el objetivo de una mayor calidad educativa. En este sentido, por ejemplo, los Estados miembros tendrán que adoptar las oportunas medidas destinadas a reducir a la mitad el número de jóvenes de 18 a 24 años, que no cursen más que el primer ciclo de enseñanza secundaria y no continúen sus estudios o formación. El plazo fijado expira en el 2010 70. No cabe duda, pues, de que el logro de la «formación permanente» es cada vez más relevante. En primer lugar, por la mayor esperanza de vida de las personas y consecuentemente por la tendencia a una prolongación de su vida laboral activa (3$ Directriz). En segundo lugar, porque somos de la opinión que el reciclaje es imprescindible para adaptarse a los nuevos cambios tecnológicos y estructurales. Precisamente, para prevenir los posibles desajustes, que se puedan ocasionar en determinadas profesiones, sectores, e incluso regiones, se plantean dos líneas distintas de 70

Asimismo, se insiste en el propósito de que se concedan unos mayores conocimientos informáticos (Directriz 6.º). En efecto, en el Consejo Europeo de Niza se insta a las Instituciones y a los Estados miembros que garanticen la plena aplicación del Plan eEurope antes del 2002. Dentro de este contexto, debe ponerse el acento no sólo en el dominio de los nuevos medios informáticos de comunicación, sino en el efectivo acceso a Internet de los colegios antes de que finalice el año 2001. Para ello, se requiere también que los profesores cuenten con los conocimientos adecuados antes del término del año 2002.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

actuación. Por un lado, se pretende incentivar políticas activas para adaptarse a la demanda de puestos de trabajo y por otro, se trata de impedir los desfases de los trabajadores a los cambios tecnológicos, propiamente dichos. Se pide a cada Estado miembro, junto con los interlocutores sociales que «detecten y prevengan estas situaciones: desarrollando la capacidad de los servicios de empleo para atender a la demanda de mano de obra, elaborando políticas para evitar la falta de conocimientos, fomentando la movilidad profesional y geográfica, así como también mejorando el funcionamiento del mercado de trabajo» (5º Directriz).

4.1.3. Evitar la exclusión de personas con discapacidad, grupos étnicos o colectivos desfavorecidos (Directriz 7ª) Finalmente, la última Directriz de este primer bloque va dirigida a la lucha contra la discriminación y a la promoción de la integración social mediante el acceso al empleo. Cada Estado miembro tendrá que: —

localizar y combatir todas aquellas formas de discriminación, que obstaculicen el acceso al mercado de trabajo, a la educación y a la formación.

—

impulsar unas políticas activas concretas que promuevan la integración en el mercado de trabajo de grupos e individuos en situación de riesgos o desventaja con el fin de prevenir la marginación, la aparición de «trabajadores pobres» y la inevitable tendencia hacia la exclusión social de dichos colectivos.

—

Adoptar las medidas adecuadas para cubrir las necesidades de las personas con discapacidad de las minorías étnicas y de los trabajadores migrantes, en lo que se refiere a su integración en el mercado de trabajo. Además, si fuera necesario, los

Estados miembros tendrán que fijar, al respecto, objetivos nacionales 71. De entre estos colectivos, según los datos de que dispone la CE 72, las personas con discapacidad son las que se benefician de un mayor gasto en medidas sobre el mercado de trabajo. En cuanto a las políticas de lucha contra la discriminación por razones étnicas, los países que están avanzando en esta Directriz lo hacen con la ayuda de los siguientes instrumentos: disposiciones legales, garantía del acceso a medidas activas de empleo o información a las empresas sobre las ventajas de la «diversidad» 73. Finalmente, la Comisión llama la atención sobre las escasas acciones previstas por los Estados miembros para atender a grupos desfavorecidos como personas sin hogar, toxicómanos, alcohólicos, delincuentes juveniles o enfermos de SIDA. En sus observaciones a este primer bloque de Directrices, el CES Europeo apoya la introducción de la Directriz 1ª —nueva oportunidad para los desempleados jóvenes y nueva oportunidad para los desempleados adultos—, que tiene por objeto la necesidad de destacar medidas preventivas globales, aunque considera que, dada la enorme mayor vulnerabilidad de estos colectivos hacia el desempleo de larga duración, habría que realizar mayores esfuerzos en este ámbito. En 71 La Agenda Social Europea, entre sus inmediatos objetivos, apuesta por la lucha contra todas las formas de exclusión y de discriminación para favorecer la integración social. Apunta que «esta voluntad ha sido afirmada al más alto nivel en cada Estado miembro, por lo que debe traducirse en la movilización de los agentes locales, en particular las ONG y los servicios sociales y verse secundada por medidas tendentes a garantizar la igualdad de trato para todos los nacionales de terceros países que residan de forma regular en el territorio de la Unión». Punto 3. 72 Informe Conjunto CE 1999, pág. 55. 73 NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la política de empleo…, cit., pág. 32.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

49

ESTUDIOS

todo caso, comparte la opinión de la Comisión, según la cual es necesario dar prioridad a las medidas activas a favor del empleo, aunque subraya la aportación esencial de las medidas de formación para el empleo 74.

4.2. El desarrollo del espíritu de empresa y la creación de empleo El segundo bloque de Directrices se centra no en el trabajador, sino en la empresa como vía de generación de empleo (Directrices 8ª a 12ª). Este grupo de Directrices se distingue por su carácter genérico, que se explica por la diversidad de situaciones según los sectores y países, así como también porque ciertas políticas empresariales dependen de un conjunto de factores relacionados con la estructura empresarial de cada país y de cada marco jurídico. Además, se plantean problemas concretos referidos a la fiscalidad, a los costes laborales indirectos o al sostenimiento de la Seguridad Social 75.

4.2.1. Facilitar la creación y gestión de empresas La importancia de las PYMES llevó al Consejo Europeo de Lisboa a reclamar al Consejo y a la Comisión la elaboración de una Carta Europea de la Pequeña y Mediana Empresa, que fue aprobada en el Consejo de Santa Mª de Feira en junio del 2000. La Carta comienza con una declaración de intenciones en la que se afirma que «las pequeñas empresas son la columna vertebral de la economía europea, una fuente clave de puestos de trabajo y de nuevas ideas empresariales. Es así que, los desvelos de Europa por ser la precursora de la nueva economía sólo se verán culminados por el éxito, si la pe74 Dictamen CES (UE), en DOCE C nº 14 de 16 de enero del 2001, pág. 80. 75 ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «La Unión Europea y las políticas activas de empleo…», cit., págs. 34-35.

50

queña empresa se considera un tema prioritario» 76. Así pues, las PYMES son factores esenciales para la creación de empleo y de oportunidades de formación para los jóvenes. Por consiguiente, es necesario habilitarles el mejor entorno posible para que puedan desplegar así su espíritu emprendedor. En este sentido, los Estados miembros deberán velar, especialmente, por reducir de forma sustancial los gastos generales y las cargas administrativas de las empresas, en concreto, en el momento de creación y contratación de trabajadores (Directriz 8ª). Pero es que además, la aprobación de la Carta Europea de la Pequeña y Mediana Empresa exige el compromiso de una líneas de actuación, trazadas en consonancia con sus propias necesidades y que coinciden en gran medida con las Directrices 8ª y 9ª, propuestas al respecto por el Comité. Estas exigencias son las siguientes: — Educación y formación del espíritu empresarial. — Una puesta en marcha menos costosa y más rápida. — Mejorar la legislación y la reglamentación en materia de quiebra con el fin de evaluar su repercusión en las pequeñas empresas y en los pequeños empresarios. — Disponibilidad de habilidades, en el sentido de reforzar y adaptar los programas de formación dentro de las propias PYMES. — Mejorar el acceso on line. — Situar a las PYMES en el camino hacia la consecución en la Unión de un auténtico mercado interior, fácilmente accesible para ellas en cuestiones que les pudieran resultar complicadas, como el comercio 76

Consejo de Sta Mª de Feira. Anexo III: Carta Europea de la pequeña empresa, en www.europarl.eu.int/ summits/fei2_es.htm.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

electrónico, las telecomunicaciones, la provisión de servicios públicos, la contratación pública y los sistemas de pagos internacionales. —

Adaptación de los regímenes fiscales para recompensar el éxito, estimular a las empresas debutantes, favorecer la expansión de la pequeña empresa y la creación de puestos de trabajo, así como también facilitar la creación y la continuidad de las pequeñas empresas.

—

Promover la capacidad tecnológica de las pequeñas empresas. En concreto, en la elección y adaptación de las distintas tecnologías para potenciar su capacidad de acceso a los mercados paneuropeos y ampliarlos a terceros países.

—

Potenciación de la representación de los intereses de la pequeña empresa a escala nacional y de la Unión.

El compromiso hacia la consecución de estos objetivos se pretende llevar a cabo a través del método abierto de coordinación de las políticas nacionales de empresa. Para ello, se hace uso de varios instrumentos tales como: Programa Plurianual a favor de la empresa y del espíritu empresarial, del proceso de reforma económica de Cardiff, del proceso de Luxemburgo sobre políticas de empleo y de otros programas e iniciativas comunitarias con el fin de supervisar y evaluar anualmente —en las cumbres de primavera— los progresos realizados basándose en un informe de la Comisión sobre los temas pertinentes 77. Por lo demás, se reclama el estudio por los Estados de los obstáculos —de orden fiscal, de Seguridad Social— que dificultan el traba77

A tales efectos se emplearán indicadores eficaces para evaluar el progreso a lo largo del tiempo y en relación con los mejores modelos del mundo a fin de seguir aprendiendo, buscando en todos los campos las mejores prácticas que afecten a las pequeñas empresas para avanzar en la mejora de los resultados, en www.europarl.eu.int/summits/fei2_es.htm.

jo por cuenta propia y la creación de pequeñas empresas. En particular, se apunta la necesidad de diseñar acciones de formación y de creación de servicios específicos para los empresarios (Directriz 9ª). Al respecto, el Consejo Europeo de Lisboa ya resaltó que, en estas cuestiones, es necesaria una mayor coordinación por lo que reclamó al Consejo y a la Comisión la realización de una evaluación de aspectos como los costes y el tiempo necesario para la creación de empresas, el capital de riesgo invertido, etc. En marzo del 2001, el Consejo Europeo, celebrado en Estocolmo solicitó, a su vez, al Comité la consecución de su labor en consonancia con las conclusiones de los Comités Europeos de Feira y Niza con vistas a alcanzar un acuerdo a más tardar sobre el paquete fiscal con arreglo al calendario paralelo para las diversas partes del mismo. Además, refrendó el objetivo de un mercado de capitalriesgo que funcione correctamente para el 2003 mediante la aplicación del Plan de Acción sobre Capital-Riesgo 78.

4.2.2. El fomento de la nueva economía basada en el conocimiento y en los servicios El fundamento de la Directriz 10ª reside en el convencimiento de que la Unión Europea debe explotar eficazmente todas las fuentes potenciales de trabajo y las nuevas tecnologías para triunfar en su lucha contra el desempleo. Pues bien, la opción de una sociedad basada en el conocimiento implica que se invierta en recursos humanos a fin de fomentar la cualificación y la movilidad de los trabajadores. Asimismo, se considera de suma relevancia la mejora de la calidad del empleo y el desarrollo de una serie de estrategias de educación y de formación permanentes en benefi78 Consejo de Estocolmo. Conclusiones de la Presidencia, en www. europarl. eu. int/ summits/ es.htm.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

51

ESTUDIOS

cio del mayor número de personas. Al respecto, se pretende que las empresas innovadoras «hallen un entorno favorable», ya que su contribución puede ser esencial para movilizar el potencial de creación de empleo de la sociedad basada en el conocimiento.

los agentes relevantes en los diversos niveles territoriales. Parece, pues, que se asume la idea de que el desempleo debe ser afrontado refiriéndolo a determinados colectivos, pero igualmente atendiendo a la diferente problemática territorial 80.

En lo que se refiere al sector servicios la 10ª Directriz reclama, por un lado, la supresión de los obstáculos para el suministro de servicios, mientras que, por otro, requiere la determinación de condiciones marco que permitan explotar plenamente el potencial del empleo del conjunto del sector terciario para crear más y mejores puestos.

A favor de esta propuesta se pronunció el Comité Económico y Social, subrayando la importancia de aportar una dimensión local a la Estrategia Europea por el empleo 81. En efecto, los programas locales y regionales de empleo o los pactos territoriales para el empleo adquieren relevancia como estrategia específica para el desarrollo de la economía y para la articulación de empleo, al tiempo que son también relevantes desde la perspectiva de los denominados «nuevos yacimientos de empleo» 82.

En este sentido, el Comité Económico y Social señala que, dado que la estrategia de Lisboa ha abierto la vía para «introducir» nuevos procesos en el ámbito de otras políticas, su próximo paso debería consistir en la integración de las políticas europeas de transporte, energía y medioambiente 79. Precisamente, las Directrices del año 2001 coinciden en apuntar la necesidad de explotar el potencial del empleo de la sociedad del conocimiento y del sector medioambiental.

4.2.3. Acción local y regional a favor del empleo La potenciación de la «territorialización» de las políticas de empleo ya apareció como novedad en la Directrices del año 2000. En concreto, consiste en reclamar de los Estados políticas de empleo que articulen la intervención de las distintas Administraciones y de 79 En este sentido, el CES (EU), en sus observaciones específicas sobre el contenido de las Directrices para el empleo en el 2001, aboga de nuevo por el mantenimiento de los cuatro pilares básicos de estrategia europea para el empleo, aunque reclama la inclusión de elementos nuevos que tengan en cuenta los objetivos establecidos en la Cumbre de Lisboa y la evolución sociológica, económica, política y social en los diferentes Estado miembros como, por ejemplo, salud y seguridad, formación, exclusión social, etc.. DOCE C nº 14 de 16 de enero de 2001, pág. 79.

52

Asimismo, en otro Dictamen, esta vez sobre el tema «Revisión intermedia de los tres procesos en los que se apoya la estrategia europea de empleo», el CES (UE) insistió en la necesidad de que las orientaciones europeas plasmaran sus objetivos nacionales específicos a través de la adopción de medidas que tuvieran en cuenta las evidentes diferencias nacionales y regionales 83. La pluralidad de los enfoques, desde los que adquiere relevancia la territorialización del empleo, permite subrayar la idea de que no se trata sólo de un nuevo ámbito de tratamiento del empleo sino también de un enfoque o método nuevo para afrontar el problema 84. En todo caso, hay que mencionar que, aunque las intenciones sean buenas, el desarrollo 80 NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la política de empleo en la Unión Europea, cit. pág. 36. 81 Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Comité relativa a medidas de incentivación del empleo», DOCE C n.º 139/09, de 11 de mayo de 2001. 82 RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «Políticas de empleo y dimensión territorial», RL 1998, n.º 14, págs. 2-3. 83 DOCE C n.º 139/10, de 11 de mayo de 2001. 84 RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «Políticas de empleo y dimensión territorial», RL 1998, n.º 14, págs. 2-3.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

de los pactos es, por el momento, escaso 85. La Directriz 11ª reconoce las deficiencias al respecto. De ahí que expresamente indique que «todos los agentes regionales y locales, incluidos los interlocutores sociales, deben movilizarse para llevar a la práctica la estrategia europea para el empleo, determinado el potencial de creación de puestos de trabajo a nivel local y reforzando la colaboración con este objetivo». Los defectos son, en primer lugar, la falta de coordinación horizontal, ésta debe corresponder a las Administraciones locales y regionales con el fin de evitar la fragmentación y el solapamiento de acciones. En segundo lugar, falta de coordinación vertical entre las Administraciones estatal, regional y local, que se traduce en la falta de respuestas institucionales desde los niveles superiores a las iniciativas locales —sobre todo, en lo referido a la participación financiera en proyectos, en los incentivos y eliminación de cargas fiscales a las PYMES y a la creación de empresas en actividades de desarrollo o en la ordenación de servicios públicos de empleo. Esta coordinación vertical es incluso más necesaria, dada la diversidad de situaciones de los mercados de trabajo regionales 86. Es por ello, por lo que la Directriz 11ª alienta a las autoridades a establecer estrategias para el empleo a fin de explotar plenamente las posibilidades que ofrece la creación de empleo a nivel local, al tiempo que trata de reforzar a todos los niveles el papel de los servicios públicos de empleo locales y la mejora del funcionamiento de los mercados de trabajo locales 87. 85 La Agenda Social Europea, cit., apoya las dimensiones locales y regionales de la estrategia para el empleo. epígrafe I e). 86 NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la política de empleo en la Unión Europea, cit. pág. 37. 87 Dictamen CES (UE) sobre la «Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a medidas comunitarias de incentivación del empleo», DOCE nº C 139/01 de 11 de mayo de 2001.Punto 3.4.

4.2.4. Reformas fiscales a favor del empleo y de la formación La Directriz 12ª reclama una reducción de la carga fiscal en general y en particular, sobre el trabajo y los costes no salariales, especialmente del trabajo no cualificado y poco remunerado. Nos situamos ante una orientación que parte del dato de que la evolución de los sistemas fiscales en Europa en las últimas décadas no ha sido favorable a la creación de empleo, sobre todo, del empleo menos cualificado 88. Esta Directriz atiende a dos tipos de objetivos. El primero es introducir incentivos, utilizando la reducción fiscal general para atraer la inversión en recursos humanos. El segundo objetivo es el de recurrir a otras fuentes de ingresos fiscales, como la energía y las emisiones contaminantes, teniendo en cuenta las tendencias de los mercados y en particular, del mercado del petróleo. Con todo, es importante la observación de que el objetivo de la reducción de las cargas fiscales sea matizado por la propia Directriz, al afirmarse «que estas reformas deben ser abordadas sin comprometer el saneamiento de la Hacienda pública ni la sostenibilidad a largo plazo de los regímenes de Seguridad Social» 89.

4.3. Flexibilidad del mercado de trabajo A través de las Directrices de este tercer pilar (Fomentar la capacidad de adaptación 88 Dictamen CES (UE), en DOCE C nº 14 de 16 de enero del 2001, pág. 81. 89 En este sentido, se pronuncia también el Comité Económico y Social, al considerar necesario «emprender estas reformas pero sin poner en peligro el equilibrio financiero de los sistemas de Seguridad Social», en su Dictamen sobre la Propuesta de Decisión del Comité relativa a las directrices para las política de empleo de los Estados miembros para el año 2001, cit., pág. 81.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

53

ESTUDIOS

de las empresas y de sus trabajadores, Directrices 13ª a 15ª) se plantea el objetivo de la creación de empleo avanzando por la vía de la productividad —economía basada en el conocimiento— y de la cualificación y la calidad del empleo mediante una adaptación consecuente de la organización del trabajo y la participación de los agentes sociales. Se apuesta, así, por la desregulación de los mercados de bienes y servicios (según los objetivos del Proceso de Cardiff) y por la flexibilización de los mercados de trabajo, referida tanto a la entrada y salida del mercado laboral como a la flexibilidad en la estructura salarial y en las reglas que rigen la movilidad funcional y geográfica. Al respecto, se afirma que el presente bloque de Directrices gira en torno al concepto de «adaptabilidad», con el que se pretende subrayar la necesidad de afrontar los retos externos mediante el compromiso entre flexibilidad productiva y estabilidad laboral 90.

4.3.1. La modernización de la organización de trabajo En efecto, la 13ª Directriz destaca, una vez más, el principio del «equilibrio necesario entre flexibilidad y seguridad» dentro de la propia empresa. Los destinatarios de la Directriz son, en principio, los interlocutores sociales. Es así que, la llamada a los «interlocutores sociales» a negociar y a poner en práctica» se acompaña, necesariamente, de la concreción de los objetivos de flexibilidad a una temática precisa como es «la introducción de nuevas tecnologías, las nuevas formas de trabajo y las cuestiones relacionadas con la jornada laboral —el cómputo anual del tiempo de trabajo, la reducción del tiempo de trabajo y de las horas extraordinarias—, el fomento del trabajo a tiempo parcial, el acceso a la inte90 NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la política de empleo en la Unión Europea…, cit. pág. 42.

54

rrupción temporal de la actividad profesional y las cuestiones conexas de seguridad del empleo». No debemos obviar que la experiencia comparada europea nos viene a demostrar que las medidas de orden legislativo sobre reducción del tiempo de trabajo son escasamente fructíferas en la creación de empleo, si no se dan en un determinado contexto de relaciones laborales, en el que se salvaguarde un equilibrio entre competitividad, empleo y reivindicación individual de jornada más personalizadas 91. Para ello, requeriría: — La conexión de la reducción del tiempo de trabajo a una organización productiva y del trabajo donde se contemplen medidas de política salarial, de movilidad y de formación de los trabajadores. — Una política activa sobre el mercado de trabajo que haga posible la redistribución de las oportunidades efectivas de instrucción y cualificación profesional para que los trabajadores puedan acceder a los puestos que generen nuevas actividades productivas. — Un marco plurianual de previsiones de creación de empleo, lo que, a su vez, supondría la obtención de realidades sobre los compromisos adquiridos sobre el cuadro macroecónomico, así como también la eliminación de posibles incertidumbres sobre el plano jurídico. Por tanto, se impone una estructura de políticas y métodos de producción normativas sobre el acuerdo de los interlocutores sociales y la articulación de la negociación colectiva, la acción sindical de participación y negociación dentro de la empresa. Adviértase, en todo caso, que la distribución del tiempo de trabajo puede que venga a dificultar la competitividad o a la 91 En este sentido: Dictamen CES (UE) Empleo, reforma económica y cohesión social: hacia una Europa de la innovación y del conocimiento, en DOCE C nº 117/62 de 26 de abril de 200, apartado 2.10.3.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

inversa; es decir, que la «mera fórmula de gestión flexible» repercuta en el aumento de la productividad, de forma que mediante la conjunción de ambas vías pueda lograrse una política de reducción de empleo. Lo cierto es que la redacción de las Directrices, en este punto concreto, se ha modificado hacia un mayor respeto del «principio de autonomía colectiva» y de la diversidad de las estructuras de negociación de los sistemas nacionales de relaciones laborales. Así, frente a las fórmulas utilizadas en los años 1998 y 1999, en la que se llamaba la atención sobre la necesidad de un tratamiento conjunto de las materias ya mencionadas en los niveles sectoriales y de empresa, las del 2000 y, en concreto, las del 2001 se limitan a remitirse a la negociación colectiva.

4.3.2. La flexibilidad del mercado de trabajo en relación con sus mecanismo de entrada En la Directriz 14ª se plantea a los Estados miembros que revisen el marco reglamentario existente y examinen las propuestas de nuevas disposiciones e incentivos para reducir los obstáculos de ingreso en el mercado de trabajo y aumentar la capacidad del mismo para adaptarse a los cambios estructurales de la economía. Asimismo, se les propone a los Estados que estudien la posibilidad de incorporar al derecho nacional tipos de contratos más flexibles, teniendo en cuenta la reciente aparición de nuevas formas de trabajo. En este sentido, se insiste en la necesidad de preservar en estas modalidades contractuales «una seguridad adecuada y una categoría profesional más elevada, compatibles con las necesidades de las empresas y las aspiraciones de los trabajadores». Consideramos que estas nuevas formas contractuales deben servir, en todo caso, para trazar el camino correcto hacia la creación de

empleo de los colectivos menos favorecidos. Parece, pues, que la intención de las instituciones comunitarias se orienta hacia posiciones que impidan la equiparación del empleo precario con la alta rotación, poco cualificación y las bajas retribuciones 92. Los Estados miembros deben procurar, además, una mejor aplicación de la legislación existente en materia de salud y seguridad en el trabajo, proporcionado, especialmente, a las PYMES la ayuda necesaria a adecuarse a dicha legislación, mejorando la correspondiente formación y promoviendo medidas que reduzcan los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en los denominados sectores de alto riesgo. Al respecto, el Comité Económico y Social valora positivamente la introducción de este aspecto concreto en la 14ª Directriz, en tanto en cuanto sostiene que «la justificación de una política eficaz en materia de salud y seguridad no sólo reside en razones humanas evidentes y en los costes económicos que suponen los accidentes o las enfermedades profesionales, sino también en la mejora de la capacidad de inserción profesional y la productividad del trabajador, lo que beneficia directamente al empleo» 93.

4.4. Políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres El último bloque de Directrices esta destinado a reforzar las políticas de igualdad de 92

En este sentido, son relevantes el conjunto de Directiva aprobadas por la CE sobre el trabajo a tiempo parcial (Directiva 97/81 de 20 de enero) o sobre el trabajo de duración determinada (Directiva 99/70 de 28 de junio) que contribuyen, desde su objetivo armonizador, a establecer mínimos normativos para los Estados miembros (voluntariedad en la aceptación de la modalidad contractual, igualdad de trato y proporcionalidad en las condiciones de trabajo y beneficios sociales). 93 Dictamen CES (UE) sobre «La propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo...», cit, pág. 82.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

55

ESTUDIOS

oportunidades entre hombres y mujeres (Directrices 16ª-18ª). Para ello se pide a los Estados miembros la adopción de medidas que contribuyan a reducir la desigualdad existente entre las tasas de empleo y desempleo de hombres y mujeres (Directriz 16ª), a conciliar la vida laboral (Directriz 17ª) y a facilitar la reincorporación al mercado de trabajo. Ya tuvimos la oportunidad de señalar que el objetivo del pleno empleo en Europa, establecido en las Conclusiones del Consejo de Lisboa, se centra en aumentar el índice de empleo (del 61 % actualmente en promedio) a un nivel lo más próximo posible al 70% de aquí a 2010 y lograr que la proporción de mujeres activas (el 51% actualmente en promedio) supere el 60 % de aquí a 2010. En términos generales, hay que resaltar que las instituciones comunitarias pretenden que las políticas de igualdad de oportunidades (Directriz 16ª) se apliquen a través de las Directrices ya expuestas, en las que se suele hacer mención específica a la promoción de la mujer. El reconocimiento de la materialización de los derechos sobre los que se construye la igualdad de trato —en particular, la igualdad de retribución, la garantía del acceso de las mujeres a medidas activas de empleo en proporción a su tasa de desempleo, la posibilidad de acogerse a formas flexibles de organización del trabajo voluntariamente y sin pérdida de la calidad de empleo, la determinación de las condiciones adecuadas para facilitarles el acceso de las mujeres a la educación permanente, haciendo especial hincapié en la formación en tecnologías de la información— se convierte en el eje fundamental de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Se llega, pues, a la convicción de que es necesario adoptar una política de «transversalidad» que integre la igualdad de oportunidades de todas las políticas y acciones comunitarias

56

fundamentales 94. A estas exigencias ha atendido, recientemente, la Agenda Social 95 que, en su epígrafe sobre el fomento de la igualdad entre hombres y mujeres, propone que el desarrollo de dicha política se lleve a efecto a través de medidas específicas relativas al acceso de la mujer a la toma de decisiones, al refuerzo de los derechos en materia de igualdad y a la articulación entre la vida profesional y la vida familiar.

4.4.1. Conciliación del trabajo y vida familiar El acceso e imbricación de la mujer en el mundo laboral pasa necesariamente por la solución de la problemática que plantea la conjugación del trabajo y la vida familiar. En este sentido, la Directriz 17ª establece el propósito de facilitar la compatibilidad entre vida familiar y empleo y reclama de los Estados y de los interlocutores sociales el diseño de políticas de apoyo a la familia «incluyendo servicios de cuidado de hijos o familiares «asequibles de fácil acceso y elevada calidad, así como una regulación de permisos parentales», etc… En el intento de conseguir una adecuada conciliación entre trabajo y familia, se han elaborado programas que combinan formación y cuidados asistenciales, se han evaluado los efectos de la carencia o no de servicios asistenciales sobre el empleo de las mujeres 96 y se han dictado diversas disposiciones 97. No 94

ORTIZ LALLANA, M.ªC. «La Unión Europea y las políticas activas de empleo…», cit., pág. 43. 95 Agenda Social Europea, cit, epígrafe V. 96 También, la Directriz 16ª apuesta por un planteamiento favorable a la integración de la igualdad de hombres y mujeres en la aplicación de las Directrices en sus cuatro pilares. 97 Como más significativas y sin ánimo exhaustivo, en materia de permiso parental la Directiva 96/34 (DOCE nº L 145 de 19 de junio de 1996) garantiza a trabajadores y trabajadoras el disfrute de un permiso mínimo, de carácter no retribuido, de tres meses por nacimiento o adopción de un hijo en cualquier momento hasta que alcance ocho años de edad; la Directiva

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

cabe duda, pues, que nos encontramos ante una cuestión que se convierte en objeto de preocupación en el ámbito comunitario.

yen a fomentar la articulación de las relaciones laborales y el papel de los interlocutores sociales.

Asimismo, esta Directriz reclama medidas que faciliten la reincorporación al mercado de trabajo. A menudo ésta suele estar conectada con fórmulas de trabajo flexibles, como es el trabajo a tiempo parcial. Esta opción no se descarta en absoluto, si bien la idea de la Directriz va más encaminada a que se adopten medidas de atención a la familia, persona a cargo y cuidado de enfermos. Parece, pues, que sigue primando el propósito de conciliar la vida familiar.

Las Directrices para el empleo tratan de implicar a los interlocutores sociales en diversos planos:

Es interesante destacar, en todo caso, que este último objetivo se plantee de forma neutral, lo cual es un signo revelador del desarrollo en los ordenamientos europeos de líneas normativas que tratan de potenciar planteamientos sexualmente neutros en el objetivo de armonización de la actividad laboral y la vida familiar, «evitando la tendencia a declinar en femenino la problemática familiar» 98.

5. EL PAPEL DE LOS INTERLOCUTORES SOCIALES No queríamos finalizar nuestra exposición sin hacer una mención especial a la participación de los interlocutores sociales en las políticas activas de empleo. Es oportuno resaltar que este protagonismo viene dado por las instituciones comunitarias que, a través de sus instrumentos jurídicos, contribu97/85 (DOCE L nº 348 de 28 de noviembre de 1992) sobre trabajadoras embarazadas diseña un marco para la introducción de medidas destinadas a fomentar mejoras en la seguridad y salud en el trabajo de las trabajadoras embarazadas o que hayan dado a luz o en período de lactancia. Por último, la Recomendación del Consejo de 1992 [COM (98) de 4 de febrero de 1998] sobre cuidado de niños ha sido el objeto del Informe de la Comisión sobre su aplicación en febrero de 1988 [COM (98) 302 final, pág. 25]. 98 RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «La conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras», RL 1999, págs. 26 y ss.

— En primer lugar, en el plano del diálogo social comunitario, concretamente, en la fase de elaboración y puesta en práctica de las Directrices 99. Al respecto, hay que señalar como «instrumentos», que fomentan el diálogo social institucionalizado, el Comité de Diálogo Social o las llamadas «minicumbres» sociales que preceden a los Consejos Europeos. — En segundo lugar, la relevancia de los interlocutores sociales es mayor, en cuanto «destinatarios mínimos» de la Directrices, sobre todo, en cuestiones de negociación colectiva 100. —

Los interlocutores sociales cuentan también con otros mecanismos relevantes de intervención en la política de empleo. Así, en el ámbito comunitario se les reconoce legitimidad para negociar e iniciar un proceso de negociación colectiva por la vía de los arts. 138 y 139 TCE, lo que implica la posibilidad de establecer una re-

99 La apuesta por la implicación de los interlocutores sociales en este plano es reiterada en las sucesivas Resoluciones del Consejo de aprobación de las Directrices. Decisión del Consejo sobre las Directrices para 1998, puntos 9º y 10º; Decisión del Consejo sobre las Directrices para 1999, punto 5º; Decisión del Consejo sobre las Directrices para 2000, punto 13º; Decisión del Consejo sobre las Directrices para 2001, puntos 3º, 6º, 9º, 13º, 14º,15º, 17º, 18º. 100 Al respecto, hay que destacar que ha aumentado el número de Directrices, que tienen como destinatarios explícitos a los interlocutores sociales, a saber: Directrices 3ª, 6ª (mejora la capacidad de inserción profesional); Directrices 9ª, 11ª (desarrollo del espíritu de empresa y creación de empleo); Directrices 13ª, 14ª, 15ª (fomento de la capacidad de adaptación de las empresas y de sus trabajadores), Directrices 17ª y 18ª (políticas de igualdad de oportunidades de hombres y mujeres).

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

57

ESTUDIOS

gulación de mínimos en materias que estén estrechamente relacionadas con las políticas de empleo. — En fin, resulta significativo el hecho de que las Directrices promuevan implícitamente una política de flexibilidad de los mercados de trabajo, apoyada en el diálogo con los interlocutores sociales, bien a través de la negociación colectiva, la participación en la empresa, bien a través de la concertación social. El CES europeo se suma al llamamiento de la Cumbre de Lisboa de asociar más estrechamente a los interlocutores sociales al proceso de Luxemburgo. Además, considera que su papel debe ser intensificado, ya que en Lisboa se destacó la importancia de crear un nuevo método de coordinación como manera de extender las prácticas idóneas y alcanzar una mayor convergencia en todos los principales objetivos de la UE 101. Cabe concluir que, dado que el tratamiento de la problemática de empleo está estrechamente relacionado con los marcos estatales de relaciones laborales, no es de extrañar que todavía existan en la materia limitaciones de competencia comunitaria. Los estudios más recientes resaltan la escasez de Directrices con objetivos cuantificados que permitan su evaluación aplicativa, lo que ha sido achacado a la resistencia de los Estados miembros con mayores tasas de desempleo 102. Estas observaciones nos llevan a 101 Con todo, el CES Europeo ha observado que, a pesar de la importancia concedida por las instituciones comunitarias a la participación de los interlocutores sociales en el proceso de la creación de empleo, desde la preparación hasta la aplicación de los PNA, su aplicación práctica no resulta tan eficaz en todos los Estados miembros, en particular, en el momento de la evaluación de los PNA por la Comisión Europea, Dictamen del CES (UE) sobre «La Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las Directrices…», cit., pág. 83. 102 ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «La Unión Europea y las políticas activas de empleo…», cit., pág. 23.

58

pensar que las instituciones comunitarias pecan de un exceso de optimismo sobre los efectos de las políticas comunitarias sobre el empleo 103. A pesar de todo, opinamos que hay argumentos concluyentes a favor de la política comunitaria en materia de empleo. Por un lado, las Directrices anuales para el empleo están haciendo posible el planteamiento de una estrategia y objetivos comunes 104. En este sentido, no hay dudas sobre la asunción del compromiso, compartido por los países en materia de empleo, que conlleva una aplicación más participativa, más transparente y con una mayor orientación de los objetivos acordados en el ámbito comunitario 105. Por otro, los avances en política de empleo están respaldados, en cierta manera, por la política social. Es cierto que el TCE diferencia formalmente ambas políticas, pero no se puede negar una cierta influencia entre ellas 106, lo que contribuye a relativizar el efecto del principio de subisidiariedad de la acción comunitaria en las políticas de empleo 107. 103

NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la política de empleo…, cit., pág. 58. 104 Sin embargo, señala NAVARRO NIETO, «la comunitarización de objetivos en el empleo no excluye enfoques particulares o prioridades nacionales dentro de las orientaciones comunitarias en atención al contexto nacional del mercado de trabajo», en El tratamiento de la política de empleo…, cit., pág. 58. 105 ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «La Unión Europea y las políticas activas de empleo…», cit., pág. 22. 106 La acción comunitaria en materia de empleo se limita a la coordinación de las políticas nacionales. Ahora bien, determinados aspectos —modalidades contractuales, formas de trabajo flexible, conciliación de la vida familiar, prohibición de discriminación por razón de sexo, etc…— están relacionados a cuestiones de política social, ámbito éste en que las instituciones comunitarias disponen de facultades de armonización, lo que se traduce en la posibilidad de fijar uno «mínimos normativos» que, al fin y al cabo, condicionan el tratamiento legislativo nacional. SEMPERE NAVARRO, A.V., CANO GALÁN, Y.: «La Constitución española y el Derecho social comunitario (I)», cit., pág. 18. 107 NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la política de empleo…, cit., pág. 58.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO

Por todo ello, la política de empleo comunitaria debe ser valorada, en tanto en cuanto trata de sortear los caminos de la desregulación, apostando por nuevos bienes y servicio generadores de empleo, tratando de afrontar

la precariedad del mismo en la UE, salvaguardando la condición de los trabajadores y evitando la exclusión de determinados colectivos con dificultades de inserción, reinserción o promoción laboral.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33

59

ESTUDIOS

RESUMEN La evolución de las iniciativas sobre política de empleo dentro del marco comunitario ha ve-

nido marcada, desde sus inicios, por una política estructurada basada en la coordinación y dependencia. El Tratado de Amsterdam implica la superación en la Unión Europea del carácter nacional de la política de empleo a través de la instrumentación de una serie de técnicas y mecanismos en orden a la consecución de un alto nivel de empleo. Los Consejos Europeos fijan objetivos para que la UE pueda alcanzar las condiciones necesarias para el pleno empleo, la competitividad y el afianzamiento de la cohesión social. La concreción de dicha política se forja en las denominadas Directrices para el empleo, que constituyen la plasmación efectiva de su reconocimiento como objetivo de la Comunidad. Hasta el momento contamos con las Directrices de los años 1998 (19 Directrices), 1999 (22 Directrices), 2000 (21 Directrices) y 2001 (18 Directrices). Todas ellas han insistido en los cuatro pilares iniciales sobre los que continúan diseñándose las políticas de empleo de los Estados miembros, a saber: la mejora de la capacidad de inserción profesional, el desarrollo del espíritu y la creación de empleo, el fomento de la capacidad de adaptación de las empresas y de sus trabajadores y el refuerzo de las políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. La participación de los interlocutores sociales en las políticas de empleo es también destacable. Su implicación se proyecta a través de diversos planos: fase de elaboración y puesta en práctica de las Directrices, reconocimiento de legitimidad para iniciar y negociar un proceso de negociación colectiva; en fin, su relevancia es mayor en cuanto a destinatarios mínimos de las Directivas.

60

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

33