EL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS CULTURALES Y LINGÜÍSTICOS DE LOS INDÍGENAS EN CHILE. Eliseo Cañulef Agosto de 2002.

Los derechos culturales y lingüísticos mapuches han sido evidentes al indigenismo chileno por lo menos desde que los lonkos mapuches huilliches reunidos en Osorno en la década del 30 del siglo pasado pusieran por primera vez por escrito una petición en que solicitaban al gobierno de la época tener un tipo de educación que considerara su lengua y su cultura. En la década del ochenta del mismo siglo fueron más de dos mil asambleas comunitarias, quince congresos provinciales y un gran congreso nacional de Pueblos Indígenas quienes fijaron con mayor precisión los derechos culturales y lingüísticos que consideran indispensables en el contexto de retorno a la democracia y la reinserción del país en el concierto internacional. El presente trabajo tiene por objeto analizar el reconocimiento de los derechos culturales y lingüísticos reivindicados por los pueblos indígenas en Chile, la respuesta legislativa y la ejecución de políticas públicas que han tenido por parte del estado. Las fuentes utilizadas son los documentos de posición indígena generados en el contexto de la elaboración de la nueva ley, el texto de la ley 19253 de 1993 y lo que ha sido posible de recopilar referente a las políticas ejecutadas o en ejecución por parte de la Conadi y el Ministerio de Educación. Según los documentos de posición indígena es posible identificar por lo menos los siguientes derechos reclamados por los pueblos: reconocimiento de las culturas indígenas; respeto, valoración y fomento de las lenguas indígenas; respeto, valoración y promoción de las culturas indígenas; respeto y valoración del conocimiento indígena; fomento al desarrollo y difusión de las culturas indígenas; protección de las culturas indígenas de la discriminación; incorporación de las culturas indígenas en educación regular; educación adecuada para los ciudadanos indígenas; apoyo estatal a la educación de los indígenas; y protección del patrimonio histórico de las culturas indígenas. Reconocimiento de las culturas indígenas. Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer que las culturas indígenas son un patrimonio histórico de la Nación chilena y de los pueblos indígenas; reconocer que los pueblos indígenas son poseedores de una cultura propia que engloba los conocimientos, técnicas, instituciones, expresiones y valores que los distingue de la cultura global; reconocer que los pueblos indígenas poseen un idioma propio que es su medio natural de expresión; y consagrar como deber del Estado y la sociedad respetar, proteger y promover el desarrollo de las culturas adoptando las medidas administrativas adecuadas a tales fines. La ley reconoce que los indígenas de Chile son los descendientes de las agrupaciones humanas que existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que conservan manifestaciones étnicas y culturales propias siendo para ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y cultura. (Art. 1); así como el derecho de los indígenas a mantener y desarrollar sus propias manifestaciones culturales, en todo lo que no se oponga a la moral, a las buenas costumbres y al orden público; (Art. 7° ).

La respuesta legislativa cambia la naturaleza del derecho colectivo reivindicado por los pueblos indígenas reduciéndolo al derecho de las personas y limita el alcance del concepto de cultura antropológica al de manifestación cultural cuyo ejercicio queda supeditado a la moral, a las buenas costumbres y al orden público, es decir, el derecho si bien es reconocido formalmente, en la práctica su ejercicio queda supeditado a concepciones etnocéntricas chilenas. Respeto, valoración y fomento de las lenguas indígenas. Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer que el estado y la sociedad deben respetar, valorar y fomentar las lenguas indígenas en todos los ámbitos de la sociedad; establecer que cada lengua indígena sea idioma oficial junto al castellano en los territorios de desarrollo indígena; prescribir la inclusión en el sistema educativo nacional de una unidad programática que posibilite a los educandos acceder a un conocimiento adecuado de las lenguas indígenas que los capacite para valorarlas positivamente; incentivos a la utilización de las lenguas indígenas en los medios de comunicación, especialmente, en las transmisiones de radio y TV en zonas indígenas. La ley establece "El uso y conservación de los idiomas indígenas, junto al español, en las áreas de alta densidad indígena; el establecimiento en el sistema educativo nacional de una unidad programática que posibilite a los educandos, acceder a un conocimiento adecuado de las culturas e idiomas indígenas y que los capacite para valorarlas positivamente; la promoción y el establecimiento de cátedras de historia, cultura e idiomas indígenas en la enseñanza superior; el fomento a la difusión en las radioemisoras y canales de televisión de las regiones de alta presencia indígena de programas en idioma indígena y apoyo a la creación de radioemisoras y medios de comunicación indígenas “(Art. 28° )”. La respuesta legislativa a la reivindicación indígena es débil por cuanto las medidas establecidas son de carácter programático que los organismo del estado pueden o no asumir. La Conadi y el Ministerio de Educación no han desarrollado programas que incentiven el uso de las lenguas en los medios de comunicación ni han promovido la inclusión de contenidos sobre cultura y lenguas indígenas en la educación general básica ni media ni tampoco han promovido el establecimiento de cátedras de lengua indígena en las universidades. El único mecanismo de promoción de las lenguas indígenas es a través de su enseñanza y utilización en la EIB en las áreas indígenas. Respeto, valoración y promoción de las culturas indígenas. Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer como obligación del Estado respetar, valorar y promover las culturas indígenas; incentivos a los medios de comunicación para que difundan materiales que promuevan el conocimiento y valoración de las culturas indígenas; incentivos para la creación de medios de comunicación indígenas; La respuesta legislativa establece que es deber de la sociedad en general y del Estado en particular, a través de sus instituciones, respetar, proteger y promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines (Art. 1), establece el deber del estado de promover las culturas indígenas(art. 7) que más adelante define como una de las funciones de la CONADI en coordinación con el Ministerio de Educación”. (Art. 39b).

No existen antecedentes de acciones realizadas por ambas instituciones estatales que apunten a poner en práctica estas normas legales. Respeto y valoración del conocimiento indígena. Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer normas para el respeto y valoración del conocimiento indígena en diversas materias, el que es parte esencial de las culturas indígenas, los planes y programas de estudio para las áreas indígenas deberán asumir estos conocimientos, en especial, sobre la naturaleza, la agricultura, la salud y numerosos otros campos en que el conocimiento adquirido por la cultura debe ser revalorizado y estimulado, mención especial cabe al conocimiento y valor cultural de las personas especialistas del mundo indígena tales como Machis y Yatiris, cuya sabiduría debe ser valorada. La ley no asume el planteamiento indígena mediante alguna norma declarativa o programática explícita. Fomento al desarrollo y difusión de las culturas indígenas. Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer normas que incentiven la creación de espacios de difusión cultural indígena y la práctica de las formas de expresión cultural de cada pueblo indígena (ritos religiosos, música, deportes, danza, etc.; mantención y conservación de lugares sagrados y patrimonio arqueológico; apoyo del Estado al fomento, creación y financiamiento de Institutos de Cultura Indígena concebidos como espacios de creación capacitación y encuentro de los indígenas de las ciudades y del campo cuyas actividades principales deberían ser apoyar e incentivar a los creadores indígenas, realización de eventos culturales, investigación sobre el arte y la cultura, capacitación de jóvenes, preparación de materiales sobre arte y cultura y a través de convenios con universidades desarrollar programas de formación profesional. La ley establece que la Corporación promoverá la fundación de Institutos de Cultura Indígena como organismos autónomos de capacitación y encuentro de los indígenas y desarrollo y difusión de sus culturas. En su funcionamiento podrán vincularse a las municipalidades respectivas ( Art. 31° ). Si bien establece el mandato a la Conadi de promover la creación de los Institutos la respuesta legislativa es insuficiente porque junto con ser una norma declarativa no considera recursos estatales para su financiamiento. No existe una política publica desarrollada por la Conadi para dar cumplimiento a este derecho consagrado por la ley. Protección de las culturas indígenas de la discriminación. Desde la perspectiva indígena la ley debe asumir que las culturas y lenguas indígenas son los rasgos principales que les otorgan su identidad a los pueblos que son sus poseedores y que junto con constituir su patrimonio lo son también de la humanidad en su conjunto, por lo tanto, debe establecer normas que las protejan de acciones u omisiones que impliquen su erosión, destrucción o menoscabo. Entre las normas deben estar por lo menos las siguientes: reglamentación para el tratamiento de temas indígenas en los medios de comunicación que impida su utilización con fines que impliquen menoscabo; establecer la obligatoriedad para el registro Civil de anotar los nombres y apellidos de los ciudadanos indígenas en las formas como lo expresen sus padres y con las normas de trascripción fonética oficial de la lengua indígena respectiva; prohibición de sustituir los topónimos

indígenas por otros no indígenas; establecer el delito de ofensas culturales, su tipificación y sanción correspondiente, con el objeto de proteger a las culturas y pueblos indígenas de la mirada discriminatoria, despreciativa y desvalorizadora de la sociedad global. La ley no establece el delito de ofensa cultural y sólo sanciona como falta la discriminación manifiesta e intencionada en contra de los indígenas, en razón de su origen y su cultura con una multa que va de uno a cinco ingresos mínimos mensuales (art. 8); establece la obligatoriedad del Registro Civil de anotar los nombres y apellidos de las personas indígenas en la forma como lo expresen sus padres y con las normas de transcripción fonética que ellos indiquen (art.28e); no prohíbe el cambio de los topónimos indígenas sino solo contar con un informe previo de la Conadi para hacerlo(Art. 29d). La respuesta legislativa no asume la postura indígena y si bien la tipificación de la discriminación como una falta es un avance, aparte de la dificultad práctica de denunciarla, es claramente insuficiente para contribuir a cambiar actitudes y comportamientos discriminatorios de tanto arraigo en la sociedad chilena. No hay antecedentes de programas desarrollados por la Conadi tendientes a difundir estas normas legales ni a promover el ejercicio de este derecho por parte de los indígenas, tampoco hay antecedentes de que exista control de que el Registro Civil esté cumpliendo la norma, con lo que en la práctica la discriminación étnica sigue y se perpetúa porque las culturas siguen sometidas a la discriminación y al menoscabo. Educación adecuada para los ciudadanos indígenas. Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer un sistema de educación intercultural bilingüe que prepare a los educandos indígenas para interactuar adecuadamente tanto en su sociedad de origen como en la sociedad global. La ley establece que la Conadi, en las áreas de alta densidad indígena y en coordinación con los servicios u organismos del Estado que correspondan, desarrollará un sistema de educación intercultural bilingüe a fin de preparar a los educandos indígenas para desenvolverse en forma adecuada tanto en su sociedad de origen como en la sociedad global. ( Art. 32 ). Como en ninguno de los otros derechos reivindicados por los indígenas la respuesta legislativa asume en su totalidad el planteamiento aunque no destina recursos estatales específicos para asegurar su ejercicio. Sin embargo es necesario consignar que desde su instalación y por acuerdo de su Consejo, la Conadi crea en su interior la Unidad de Cultura y Educación que se aboca a la elaboración y puesta en práctica de una política pública con recursos del Fondo de Desarrollo. En 1996 La Conadi y el Ministerio firman un acuerdo de cooperación para realizar en conjunto un programa de experimentación de la EIB en un numero limitado de escuelas, pero en los hechos cada servicio de continuó realizando las acciones en forma separada. Así desde 1995 la Conadi y desde 1996 el Ministerio de Educación desarrollan en forma paralela programas que buscan la adecuación de objetivos, contenidos y metodologías a la cultura y la utilización de las lenguas en la enseñanza. Las líneas de acción de ambos programas apuntan a la capacitación y actualización docente, al desarrollo curricular, a la elaboración de materiales educativos, a la formación de post grado en EIB, al apoyo a la formación de pregrado en EIB, al desarrollo de experiencias piloto, y más recientemente el Ministerio ejecuta el sub componente EIB del programa Orígenes cuyo propósito es

el desarrollo de esta modalidad educativa en alrededor de 162 establecimientos educacionales insertos en contextos indígenas de las regiones I, II, VIII, IX Y X. No ha sido posible obtener información acerca de los recursos públicos invertidos por la Conadi y solo fue posible conocer los invertidos por el Ministerio en 2001 y 2002 que alcanzan a $ 830.635.378. Tampoco ha sido posible acceder a información sobre evaluaciones acerca de los resultados de la política, pero es necesario valorar los esfuerzos desplegados por cuanto la situación educacional de los indígenas que tendía a desarraigarlos de su cultura de origen, y por lo tanto a minar severamente su identidad étnica, está cambiando para las nuevas generaciones lo cual es un logro importante. Apoyo estatal a la educación de los indígenas. Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer como deber del estado el asegurar las posibilidades educacionales de los indígenas en todos los niveles de la enseñanza, a través de un programa de becas que cubra todos los niveles de la enseñanza; programa de hogares estudiantiles en las principales ciudades del país; arancel diferenciado e incluso gratuidad en las universidades estatales o que reciben subsidio estatal; programas de apoyo a la educación informal o permanente que incluya alfabetización bilingüe, capacitación laboral y formación de lideres; y la creación de establecimientos de enseñanza Terminal (técnico profesional) en los territorios de desarrollo indígena. La ley asume parcialmente el planteamiento indígena al considerar la destinación de recursos para el desarrollo de un programa de becas indígenas (art. 33), pero no ingresos especiales a las universidades con aranceles diferenciados ni programa de hogares estudiantiles ni apoyo a la capacitación. El programa de becas es implementado por el Ministerio de Educación en 1995 con arreglo a los procedimientos comunes que rigen este tipo de programas en el país (postulación, evaluación de variables socioeconómica y rendimientos académicos). Los recursos públicos invertidos en el programa han experimentado un progresivo aumento en los ocho años de su ejecución pues de $663.911.400 en 1995 se ha llegado a $ 3.612.685.497 en 2002; la inversión total asciende a $ 16.042.330.435 que ha permitido el apoyo a un total de 108.000 becarios indígenas, de los cuales 57.208 son de educación básica, 34.048 de educación media y 17.049 de educación superior. Es necesario valorar esta política del Ministerio pues pese a que la respuesta legislativa no asume la totalidad de las aspiraciones indígenas en la materia, el incremento progresivo de la cobertura de becas va reduciendo paulatinamente el porcentaje de alumnos indígenas que abandonan los estudios por falta de recursos económicos al tiempo que aumentan los que por medio de una buena educación pueden salir de los estratos de extrema pobreza en que se ubican altos porcentajes de familias indígenas en el país. Incorporación de las culturas indígenas en educación regular. Desde la perspectiva indígena la ley debe introducir reformas a la educación general de los ciudadanos no indígenas con el objeto de establecer una relación equilibrada entre la sociedad global y las sociedades indígenas, especialmente las asignaturas de historia y ciencias sociales que desvirtúan y tergiversan la realidad indígena; incluir en el sistema educativo nacional contenidos que posibiliten a los educandos acceder a un conocimiento adecuado de las culturas y lenguas indígenas que los capacite para valorarlas positivamente; y establecer la obligatoriedad para

las universidades regionales de tener cátedras de historia y cultura indígena. Estos aspectos, dicen relación con la necesidad de implementar la interculturalidad de doble vía, vale decir, que no sólo los ciudadanos indígenas tengan la posibilidad de conocer y valorar los aspectos de la cultura nacional de raigambre hispánica, sino que lo mismo ocurra con los ciudadanos no indígenas respecto de las culturas indígenas. Este aspecto es fundamental para el establecimiento de relaciones interétnicas de cooperación en que indígenas y no indígenas se acepten como legítimos en la convivencia. La ley prescribe el establecimiento en el sistema educativo nacional de una unidad programática que posibilite a los educandos, acceder a un conocimiento adecuado de las culturas e idiomas indígenas y que los capacite para valorarlas positivamente; y la promoción y el establecimiento de cátedras de historia, cultura e idiomas indígenas en la enseñanza superior... “(Art. 28° )”. No existen antecedentes de que la Conadi hubiera realizado alguna acción tendiente a generar una política publica que ponga en vigor esta norma legal. Por su parte el Ministerio de Educación tampoco tiene una política con tal objetivo (Mariana Aylwin, Ministra de Educación, comunicación personal, 2002)y en la educación común se siguen utilizando los contenidos y materiales tradicionales con lo que los ciudadanos no indígenas siguen recibiendo una formación que los hace aptos para la discriminación y desvalorización de lo indígena. Hay sin embargo dos acciones que podrían interpretarse como intentos por iniciar el proceso, uno de ellos es la creación de una Comisión para el análisis de la enseñanza de la historia cuyas recomendaciones no han sido dadas a conocer por el Ministerio; y el otro es un estudio sobre los textos escolares desde la perspectiva de la diversidad cultural encargado al Instituto de Estudios Indígenas de la UFRO por el Programa de Educación Intercultural Bilingüe del Ministerio, cuyas recomendaciones no han sido incorporadas a las licitaciones para la elaboración de textos escolares que el Ministerio provee a las escuelas del país. Protección del patrimonio histórico de las culturas indígenas. Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer normas en torno al patrimonio arqueológico, histórico, artístico y cultural de los pueblos indígenas; crear un Archivo de los documentos de la historia indígena con un depositario y presupuesto de operación dependiente de la Conadi y a cargo de un Conservador del archivo Indígena; establecer la inviolabilidad de los cementerios indígenas y otros sitios sagrados pudiéndose autorizar excavaciones con fines científicos con el consentimiento expreso de la comunidad; prohibir la exportación y comercialización de artefactos, joyas u otros objetos arqueológicos indígenas permitiéndose el trueque entre pueblos indígenas de estos objetos y donaciones a centros especializados con fines científicos o de exhibición. La ley establece que con el objeto de proteger el patrimonio histórico de las culturas indígenas y los bienes culturales del país, se requerirá informe previo de la corporación para la venta exportación o cualquier forma de enajenación al extranjero del patrimonio arqueológico, cultural o histórico indígena; la salida del territorio nacional de pieza documentos y objetos de valor histórico con el propósito de ser exhibidos en el extranjero; la excavación de cementerios históricos con fines científicos; la sustitución de topónimos indígenas (art. 29). También crea dependiente del Archivo Nacional un departamento denominado Archivo General de Asuntos Indígenas[...] que reunirá y conservará tanto los documentos oficiales que se vayan generando, cuanto los instrumentos, piezas, datos, fotos, audiciones y

demás antecedentes que constituyen el patrimonio histórico de los indígenas de Chile (art.30) La respuesta legislativa no asume en su totalidad las aspiraciones indígenas en estas materias pues si bien crea el archivo lo ubica bajo una institución no especializada en asuntos indígenas y no destina recursos para su operatoria; no establece las prohibiciones destinadas a terminar con el saqueo y contrabando de objetos indígenas ni la inviolabilidad de los cementerios. No existen antecedentes de una política impulsada por la Conadi para que se cumplan estas normas legales. Por lo tanto no es posible saber si existe control efectivo sobre la exportación de artefactos arqueológicos o documentos históricos; si alguien controla que los topónimos indígenas no sean cambiados por otros no indígenas; no hay información de la instalación del Archivo General de Asuntos Indígenas, y tampoco se puede impedir en la práctica que los cementerios sigan excavándose como antes. A modo de conclusión. En el proceso de negociación los indígenas demuestran una clara conciencia de sus derechos culturales y lingüísticos y proponen normas legales y medidas administrativas que piensan son las adecuadas para su vigencia y ejercicio. Ello evidencia el propósito indígena de sentar las bases legislativas para el establecimiento de relaciones interétnicas de cooperación que permita una mejor convivencia entre indígenas y no indígenas en el país. La respuesta legislativa asume parcialmente la mayoría de los planteamientos indígenas aunque cambiándoles el sentido, minimizándolos o asumiéndolos declarativamente. Solo uno de los derechos es asumido en su totalidad aunque sin otorgar financiamiento para su puesta en práctica. Ello evidencia el propósito del Estado chileno de continuar las relaciones interétnicas de dominación existentes aunque introduciendo reformas que hagan menos odiosos el sometimiento y la discriminación El mandato de elaborar políticas públicas para la puesta en vigor de las medidas previstas por la ley en la materia de cultura y educación recae fundamentalmente en la Conadi en coordinación con el Ministerio de Educación, sin embargo y pese a haber firmado un convenio para ponerla en práctica ambos servicios han seguido cada cual su camino produciendo con ello duplicidades estériles en las acciones con la consiguiente dilapidación de los escasos recursos y la generación de la consiguiente frustración entre muchos indígenas. De la política pública desarrollada por la Conadi no ha sido posible recopilar antecedentes directos por lo que no es posible analizarla aunque se puede mencionar que al menos en los tres primeros años de su existencia ejerció cierto liderazgo en las acciones tendientes al desarrollo de la EIB especialmente en el involucramiento del Ministerio de Educación que se mostraba renuente en un principio. De la política pública impulsada por el Ministerio de Educación se constata que en lo relacionado con el derecho de apoyo a la educación de los indígenas hay una preocupación evidente de aumentar la cobertura de becas para indígenas; en lo relacionado con la educación intercultural bilingüe los esfuerzos parecen encaminados a ir satisfaciendo paulatinamente las expectativas indígenas; y en lo relacionado con la incorporación de las culturas indígenas en la educación regular no ha mostrado la preocupación que la ley establece para dar respuestas a las aspiraciones indígenas en esta materia.

Comparada la situación actual con la existente hasta antes de la dictación de la ley 19.253, son evidentes algunos avances en materia de reconocimiento y puesta en vigor de los derechos culturales y lingüísticos de los pueblos indígenas en Chile y quedan de manifiesto algunas debilidades de la ley y de la política pública que debieran ser corregidas