EL SILENCIO ADMINISTRATIVO L.D. Sergio Esquerra Abogado litigante y asesor jurídico con especialidad en defensa administrativa y fiscal, comercio exterior y seguridad social / Socio Directivo del Bufete ESQUER & ESQUERRA ABOGADOS, destacado por la revista “Defensa Fiscal” como una de las “Grandes Firmas de Fiscalistas en México” / Autor de nueve libros, último titulado “Defensa Fiscal-Impugnación de Avanzada en Juicios de Nulidad” Editorial Estrategia Tributaria / Distinguido por la revista “Opciones Legales-Fiscales” como “Líder Tributario de México” / Reconocido por la revista “Defensa Fiscal” como uno de los “Fiscalistas más Importantes de México” / Nombrado por la revista “Erudición y Vanguardia Fiscal-Empresarial-Jurídica” como “Personaje de Vanguardia” / Articulista en diversas revistas especializadas del ámbito jurídico y fiscal, entre otras: “El Mundo del Abogado” y “Defensa Fiscal” / Conferencista a nivel nacional e internacional / Galardonado por el Gobierno de Culiacán Sinaloa en la categoría de Excelencia Académica del VII Premio Municipal / Titular del programa “Visión Fiscal” de “Argoscursaradio”, Puebla, Pue. www.argoscursaradio.com / Invitado como panelista en múltiples programas de televisión y radio de emisión local y nacional / Articulista de diversas páginas web @SergioEsquerra
El artículo 8º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tutela lo siguiente: 8º.- Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.
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Resguardándose así, ya desde el Constituyente de 1917 el derecho fundamental de seguridad jurídica de petición, que en esencia se traduce en una obligación para el Estado de responder toda solicitud, consulta o instancia que se le presente. Obligación que naturalmente se revela a su vez como un derecho del que gozan todas las personas, mismo que de ser observadas las formalidades constitucionalmente requeridas y, salvo algunas excepciones, no puede ser privado ni limitado por motivo alguno. Veamos ahora los preceptos secundarios que recogen dicho derecho en materia administrativa y fiscal, respectivamente: Ley Federal de Procedimiento Administrativo. 16.- La administración pública federal, en sus relaciones con los particulares, tendrá las siguientes obligaciones: (…) X.- Dictar resolución expresa sobre cuantas peticiones le formulen; así como en los procedimientos iniciados de oficio, cuya instrucción y resolución afecte a terceros, debiendo dictarla dentro del plazo fijado por ley.
17.- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo. En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo.
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Código Fiscal de la Federación. 37.- Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte. El plazo para resolver las consultas a que hace referencia el artículo 34-A será de ocho meses. Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido. 131.- La autoridad deberá dictar resolución y notificarla en un término que no excederá de tres meses contados a partir de la fecha de interposición del recurso. El silencio de la autoridad significará que se ha confirmado el acto impugnado.
Dispositivos los transcritos que contemplan las figuras de la resolución negativa ficta y de presunta confirmación de acto impugnado, que se implantaron de forma expresa en la ley en aras de una verdadera justicia fiscal y administrativa, dado que en resguardo de la seguridad jurídica del peticionario, consultante o recurrente, que de otra suerte se viera compelido a esperar respuesta por tiempo indefinido, se imprimió a la autoridad la obligación de pronunciarse en forma expresa en un plazo máximo y perentorio (generalmente de tres meses naturales), transcurrido el cual nace para aquel un derecho potestativo de esgrimir un medio de defensa en contra de las ficciones legales en comento o en su defecto seguir esperando a que se le notifique lo conducente. En ese sentido, agotado el tiempo se configuran en sus términos las hipótesis legales de la resolución negativa ficta y de presunta confirmación de acto impugnado, y de ser el caso de que el particular opte en legítimo derecho de defensa a presentar demanda en su contra, en ese momento nace y por consecuencia habrá de implementarse y agotarse conforme a la ley un procedimiento jurisdiccional que vincula y constriñe a las partes, tanto actora como demandada (autoridad omisa). Así lo norma la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, muy particularmente en sus artículos 15 en su fracción IV, 17 en su fracción I y 22 en su segundo párrafo, como sigue:
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El recurrente podrá decidir esperar la resolución expresa o impugnar en cualquier tiempo la presunta confirmación del acto impugnado.
15.- El demandante deberá adjuntar a su demanda: (…) IV.- En el supuesto de que se impugne una resolución negativa ficta, deberá acompañar una copia en la que obre el sello de recepción de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad. (…) 17.- Se podrá ampliar la demanda, dentro de los veinte días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los casos siguientes: I.- Cuando se impugne una negativa ficta. (…) 22.- (...) En caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada o la facultada para contestar la demanda, expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma.
Numerales que en estricta lógica-procesal tutelan por un lado la obligación de la autoridad a contestar demanda expresando las consideraciones jurídicas y de hecho que den sustento a la resolución negativa ficta o de presunta confirmación de acto impugnado que se lleve a juicio, y a su vez el derecho de la parte accionante a ampliar su demanda manifestando lo que a sus intereses convenga en torno a lo que le sea planteado. Luego entonces, aunque el silenció de la autoridad no se ve sancionado por ley, dado el supuesto de que el particular ejerza su derecho a controvertirla, aquella se verá compelida a responder dentro del procedimiento jurisdiccional instaurado en su contra (por supuesto bajo las reglas de forma y tiempo que este prevea), y por ende cualesquier otro tipo de respuesta fuera del mismo será nula de pleno derecho. Lo dicho porque de permitirse a la autoridad dictar resolución expresa a la solicitud, consulta o instancia que se le presente, al margen de la instancia jurisdiccional, traería consecuencias tales como hacer letra muerta lo normado en los citados ordinales 15 en
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su fracción IV, 17 en su fracción I y 22 en su segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, así como del todo inútil a los juicios iniciados y tramitados en sus términos; además de que permitiría aquella presentar doble argumentación y/o defensa respecto de un mismo asunto litigioso, desnaturalizándose así por completo la instancia jurisdiccional en comento que no debe de prestarse nunca para otorgar prerrogativas a la administración pública activa sino para ajustar sus actuaciones al estado de derecho; y aunado a ello se obligaría al particular a ocurrir dos veces a los tribunales con el consecuente retraso en la administración de justicia, generándose a su vez y por supuesto un doble gasto para el estado, y por último, y evidentemente por que se violaría el principio jurídico de la continencia de causa, corriéndose incluso el riesgo innecesario de que se emitan dos fallos contradictorios. Así las cosas, creemos claro el punto, la respuesta de la autoridad habrá de hacerse dentro del juicio instaurado en contra de su silencio, so pena de ser ilegal, pero además los dispositivos de merito imponen obligación a la autoridad para que una vez configuradas las hipótesis a estudio contesten demanda en cuanto al fondo del asunto, expresando pues las consideraciones jurídicas y de hecho que den sustento a la resolución ficta, las que no podrán ser argumentos de mera forma y/o procesales sino en cuanto al fondo del caso en concreto, so pena de una declaratoria de nulidad en su contra.
Esto con el objeto y fin último de garantizar al justiciable una definición respecto de su petición y por axioma una administración de justicia más eficaz en torno de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. Al respecto y aunque ya de hace algún tiempo, resulta muy ilustrativa la siguiente jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación: NOVENA ÉPOCA SEGUNDA SALA SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y SU GACETA TOMO XXIV DICIEMBRE DE 2006 PÁGINA 203 TESIS 2A. /J. 166/2006 JURISPRUDENCIA
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Lo que es así en virtud de que uno de los extremos o propósito esencial de la configuración de la negativa ficta o de presunta confirmación del acto impugnado se concreta en la determinación de litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo del que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y la cual no puede referirse sino a la materia en y del fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado en ficción jurídica por la autoridad.
NEGATIVA FICTA.- LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN.- El artículo 37, primer párrafo, del código fiscal de la federación establece la figura jurídica de la negativa ficta, conforme a la cual el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo ininterrumpido de 3 meses, genera la presunción legal de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses del peticionario, circunstancia que provoca el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinente contra esa negativa táctica o bien, a esperar a que la autoridad dicte la resolución respectiva; de ahí que el referido numeral prevé una función legal, en virtud de la cual la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación táctica del contenido material de su petición. Por otra parte, uno de los propósitos de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo del que habrá de conocer el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa, la cual no puede referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. En ese tenor, se concluye que al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer como razones para justificar su resolución las relacionadas con el fondo del asunto, esto es, no podrá fundarla en situaciones procesales que impidan el conocimiento del fondo, como serían la falta de personalidad o la extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que, al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal. Contradicción de tesis 91/2006-ss. Entre las sustentadas por el segundo tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito. 27 de octubre de 2006. Mayoría de tres votos. Ausente: Juan días romero. Disidente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Sergio salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Eduardo delgado Durán. Tesis de jurisprudencia 166/2006. Aprobada por la segunda sala de este alto tribunal, en sesión privada del veintidós de noviembre de dos mil seis.
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