ARANCHA YUSTE JORDÁN Doctora en Derecho Departamento de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Navarra

EL SISTEMA TRIBUTARIO DE NAVARRA DESDE EL ANTIGUO REGIMEN HASTA EL CONVENIO DE 1927 SUMARIO I.

INTRODUCCIÓN

II. LA INCORPORACIÓN DE NAVARRA A LA CORONA DE CASTILLA III. LA FISCALIDAD EN NAVARRA DURANTE EL ANTIGUO RÉGIMEN IV. EL ESTABLECIMIENTO DE CONTRIBUCIONES EN NAVARRA Y LA EXIGENCIA DE QUINTAS: OBJETIVOS DE LA POLÍTICA UNIFORMADORA Y ABOLICIONISTA DE GODOY V.

POLÍTICA Y HACIENDA EN LA GUERRA DE LA INDEPENDENCIA: CONSECUENCIAS PARA NAVARRA A) La Presencia Francesa 1) Convocatoria a Cortes de los diputados navarros 2) Los Fueros de Navarra y Vascongadas en la Constitución de Bayona B) Política del Gobierno Central 1) De la Restauración al liberalismo constitucional a) Creación de la Junta Suprema Central Gubernativa b) Tratamiento de los regímenes forales en la Constitución de 1812: reforma política insospechada b.I) Convocatoria a Cortes: dudosa representatividad de los diputados navarros b.II) Los principios de igualdad y uniformidad proclamados en el texto constitucional 2) Evolución de la Hacienda española: de la supresión de las rentas provinciales a los intentos de unificación tributaria a) Hacia un sistema más justo de contribuciones: los principios de igualdad y generalidad a.I) Primer programa económico–hacendístico de la Junta Central a.II) Decreto de 7 de agosto de 1809, de abolición de las rentas provinciales a.III) Decreto de 12 de enero de 1810, por el que se aprueba la Contribución Extraordinaria de Guerra

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b) Fracaso por establecer un único ordenamiento tributario en toda la Nación VI. DE LA RESTAURACIÓN FORAL A LA ABOLICIÓN DE LAS EXENCIONES FISCALES EN EL TRIENIO CONSTITUCIONAL VII. EL ARREGLO FORAL POR CAUCES DISTINTOS DE LA ABSOLUTA UNIFORMIDAD TRIBUTARIA A) Los fueros como instrumento de pacificación: la Regencia, el Convenio de Vergara y la Ley de Confirmación de Fueros B) Ley de 16 de agosto de 1841 que organiza la administración general de Navarra 1) Principales momentos del proceso de elaboración y aprobación de la Ley 2) Contenido en materia tributaria VIII. LA COEXISTENCIA DE DOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE CA RAC TERÍSTICAS PROPIAS A) La Constitución de 1845 y la reforma tributaria de Mon–Santillan. Un objetivo común: la absoluta uniformidad tributaria B) Pretensión de extender a Navarra la Contribución de Inmuebles, Cultivo y Ganadería. El Convenio Tejada–Valdosera C) Intentos por establecer los Impuestos sobre Cedulas y sobre Sueldos y Asignaciones D) Rechazo a la equiparación fiscal de Navarra: la «Gamazada» E) Aproximación a la reforma de Fernández Villaverde 1) La C.U.R.M. y el I.D.R.T.B: un ejemplo de la dualidad de sistemas. 2) Hacia un sistema uniforme en la imposición indirecta: los Convenios sobre cervezas, alcohol y azúcares VIII.

RECAPITULACIÓN

I. INTRODUCCIÓN Como sin duda es bien conocido, las ideas liberales, impulsadas por la Ilustración francesa, modificaron la configuración de los Estados europeos e influyeron decisivamente en la crisis del Antiguo Régimen, dando lugar al nacimiento del Nuevo Régimen, momento histórico que culminó con la Revolución Francesa de 1789. La caída del Antiguo Régimen determinó un cambio radical en los sectores político, económico y social; una ruptura decisiva que originó levantamientos y desórdenes sociales desembocando en una serie de luchas, en España, denominadas Guerras Carlistas. El principio de la soberanía nacional, la división de poderes y la nueva representación constituyeron los pilares esenciales del nuevo orden nacido de la Revolución francesa. Estas transformaciones se articularon a través de los textos constitucionales, que supusieron una innovación dentro del sistema normativo e influyeron decisivamente en la nueva configuración de los Estados. España no fue, evidentemente, ajena a estas transformaciones. Durante el primer tercio del siglo XIX adquirieron especial fuerza las ideas liberales que estuvieron presentes en los momentos críticos de la política española durante el reinado de Fernando VII, la Regencia de María Cristina y el reinado de Isabel II. El año 1845, de relativa estabilidad política, propició la coyuntura idónea para acometer el reto más importante para la Hacienda española durante todo el siglo XIX: la reforma del sistema tributario.

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En efecto, las Constituciones organizaron el poder político bajo la forma de un ordenamiento jurídico único e igual para todo el territorio nacional. Esta uniformidad constitucional se extendió, con distinto éxito, al ordenamiento tributario a través de las sucesivas leyes de presupuestos. No obstante, a pesar de los numerosos intentos del gobierno por establecer un único ordenamiento tributario en toda la Península, esta uniformidad no se alcanzó respecto de los territorios forales, dando así lugar, el «arreglo foral» con estas provincias a los regímenes especiales de Convenio en Navarra y de Concierto en las Provincias Vascongadas. En resumen, durante el siglo XIX se prolongó y generalizó la política iniciada por Felipe V respecto de los territorios de la antigua Corona de Aragón1. De este modo, el Estado liberal llevó hasta sus últimas consecuencias la política unificadora con la única excepción de los derechos forales2. El siglo XIX cobra una especial relevancia para el estudio del régimen tributario de Navarra, puesto que, a pesar de los sucesivos intentos del Gobierno por extender a este territorio el régimen tributario establecido en las demás provincias de la Monarquía y de la obligación universal de contribuir reiterada por las distintas Constituciones, durante este período, pocas cosas cambiaron en el viejo Reino —provincia desde 1841— aun después de la Ley de 16 de agosto de 1841. En definitiva, pues, Navarra no sólo contribuyó únicamente a las cargas generales de la nación con una cantidad anual por contribución directa, sino que, podemos adelantar, hasta finales del s. XIX estamos en presencia de un sistema tributario «impermeable» a las contribuciones e impuestos que conforman el sistema tributario general. O lo que es lo mismo, dos sistemas tributarios distintos: el de la Hacienda estatal y el de la Hacienda de Navarra.

II. LA INCORPORACIÓN DE NAVARRA A LA CORONA DE CASTILLA Como afirma ARTOLA, «el proceso de formación del Estado moderno se realizó mediante la incorporación de territorios que un día fueron soberanos o pertenecientes a otro Estado, en torno a un núcleo que se constituye en centro político y de poder. El resultado de

1. Como es sabido, Felipe V, concluida la Guerra de Sucesión, derogó los fueros de Valencia y Aragón, extendiendo a estos territorios el Derecho y las instituciones de Castilla. No obstante, los fueros aragoneses se restablecieron parcialmente en 1711, lo que significó la subsistencia del antiguo Derecho privado de Aragón, si bien con algunas excepciones. Por el contrario, el Derecho público aragonés fue suprimido en su integridad. Respecto a Valencia, Felipe V no restableció ni el Derecho público ni el Derecho privado. Los Decretos de Nueva Planta, que reformaron los derechos de los territorios de la Corona de Aragón, tienen una especial transcendencia, porque con ellos se inició una nueva fase en la historia de las fuentes jurídicas de la Edad Moderna. Vid. Galo Sánchez: Curso de historia del Derecho, 6.ª edición. Instituto Editorial Reus, Madrid, 1945, pgs. 166–167. Preciso es recordar a estos efectos que, en un Memorial secreto dirigido por el conde–duque de Olivares a Felipe IV en 1624, aquél aconsejó explícita y rotundamente al Rey la unificación del Derecho sobre la base del de Castilla. Dice así: «Tenga V.M. por el negocio más importante de su Monarquía el hacerse rey de España: quiero decir, señor, que no se contente V.M. con ser rey de Portugal, de Aragon, de Valencia, conde de Barcelona, sino que trabaje y piense, con consejo mundano y secreto, por reducir estos reinos de que se compone España, al estilo y leyes de Castilla sin ninguna diferencia, que si V.M. lo alcanza, será el Príncipe más poderoso del Mundo». Es evidente que la pretensión del conde–duque no era otra que la de convertir la plural y compleja realidad de los reinos y naciones de España en una realidad jurídica y política homogénea y unificada sobre la base del Derecho de Castilla. Aunque este intento no prosperó, sin embargo, como acertadamente señala Tomás y Valiente, «estas realidades dejan una huella, que tarde o temprano resurge, sobre todo si están dentro de la coherencia interna de las cosas, en este caso, de la lógica interna del poder entendido como absoluto. Posteriormente, en los siglos XVIII y XIX se repitió con distinto éxito». Cfr. Tomás y Valiente, F.: «Entre absolutismo y practismo» en Manual de historia del derecho español. Tecnos, Madrid, 1980, pgs. 283–284. 2. Que, defendidos por estas provincias, «lograrán atravesar los siglos de la Edad Moderna para llegar al siglo XIX, como únicos restos del ordenamiento medieval, común y semejante a todas las provincias del Reino de Castilla, pero que en las demás había naufragado y se había hundido ante los embates del absolutismo monárquico». Cfr. Martínez Diez, G.: «Fueros y Conciertos Económicos», Documentación Administrativa, 181, 1979, pg. 587.

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este proceso fue la creación de una organización política a la que en ocasiones se denominó monarquía, sin preocuparse demasiado por establecer sus señas de identidad»3. Fue así, en efecto, como se constituyó una monarquía absoluta en la que coexistieron territorios de régimen común y de régimen foral, hallándose entre estos últimos los Reinos de la Corona de Aragón, Navarra y las Provincias Vascongadas. La incorporación de Navarra, territorio hasta ese momento soberano, a la Corona de Castilla no supuso su inserción en el sistema organizativo de la misma, sino que se sumó al resto de los territorios forales que existían en el seno de la Monarquía. En otras palabras, no perdió su condición de Reino, al tratarse de una unión «eqüe principale»4. Con la incorporación a la monarquía española quedaron: «salvos e ilesos todos sus fueros, leyes y costumbres para gobernarse por ellos, de manera que el haberla incorporado no fue por modo de supresión, sino por el de unión principal, y así cada reino retuvo su naturaleza antigua, en leyes, territorio y Gobierno»5. Como se afirma en las Cortes de Tafalla de 1531, el Reino conservó sus Fueros y órganos de poder. De este modo, la distribución del ejercicio del poder y la existencia de eficaces instituciones para su control, además de constituir las bases teóricas de la estructura política de Navarra6, impidieron la aplicación efectiva de las leyes estatales dentro del territorio navarro. En este sentido, es necesario recordar que los Decretos de Nueva Planta —que suprimieron el derecho propio de la Corona de Aragón— no se extendieron a Navarra7, por lo que el antiguo Reino conservó los Fueros que Felipe V había jurado conservar y, por consiguiente, sus instituciones: Cortes, Diputación, Consejo, y Cámara de Comptos8.

III. LA FISCALIDAD EN NAVARRA DURANTE EL ANTIGUO RÉGIMEN La Hacienda del Antiguo Régimen, reflejo de la organización social y del Estado de la época9, se caracterizó por la desigualdad ante el impuesto, la fiscalidad paralela e inde-

3. Artola, M.: La Hacienda del Antiguo Régimen. Alianza Editorial, Madrid, 1982, pg. 10. 4. Un estudio de las notas caracterizadoras del proceso de incorporación de Navarra a la Corona de Castilla puede verse en: Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra. Aranzadi, Pamplona, 1968, pgs. 17–31; Aldea Eguilaz, R.: Los Derechos de Navarra (Prontuario de divulgación foral). Imprenta de Pgs. Capuchinos, Pamplona, 1958, pgs. 31–35; Del Burgo Tajadura, J. I.: El Pacto foral de Navarra 1841–1966. Editorial Gómez, Pamplona, 1966, pgs. 16–17. Sobre la historia del Reino de Navarra anterior a 1512, véase, por todos; Lacarra, J.M.ª: Historia del Reino de Navarra en la Edad Media. Aranzadi, Pamplona, 1976. 5. Texto de las Cortes de Tafalla de 1531 en Novísima Recopilación 1, 8, 33, recogido por Salcedo Izu, J.: Elementos de historia del derecho navarro. Pamplona, 1989, pg. 47. 6. Vid. Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., p. 57. 7. Lo que posiblemente se debió a la lealtad del viejo Reino a Felipe V, a diferencia de los territorios de la antigua Corona de Aragón, que lucharon en favor de la dinastía de la Casa de Austria. De la misma opinión, Jiménez Compaired, I.: La imposición propia de las Comunidades Autónomas. Boletín Oficial del Estado, Madrid, 1994, pg. 72. 8. Un estudio pormenorizado de estas instituciones se contiene en las obras de los siguientes autores: Salcedo Izu, J.: El Consejo Real de Navarra en el siglo XVI. Universidad de Navarra–Institución «Príncipe de Viana», Pamplona, 1964 y, de este mismo autor, La Diputación del Reino de Navarra. Universidad de Navarra, Institución «Príncipe de Viana», Pamplona, 1969; Uriz Beriain, U.: «Diputación Foral de Navarra: sus organismos administrativos» en Curso de Derecho Foral Navarro. Derecho Público, t. II. Estudio General de Navarra, Pamplona, 1959, pgs. 34–58; Huici Goñi, M.ª.P.: Las Cortes de Navarra durante la Edad Moderna. Rialp, Madrid, 1963; Fortun Pérez de Ciriza, J.L.: «Las antiguas Cortes» en El Parlamento o Cortes de Navarra. Parlamento de Navarra, 1989, pgs. 165–198; Vázquez de Prada, V.: Las Cortes de Navarra desde su incorporación a la Corona de Castilla. Tres siglos de actividad legislativa (1624–1829), vol. I–II. EUNSA, Pamplona, 1993; Huici Goñi, M.ª.P.: La Cámara de Comptos entre 1328–1512, con precedentes desde 1258. Gobierno de Navarra, Departamento de Presidencia e Interior. Pamplona, 1988. 9. Como es sabido, la unificación de la Península fue un proceso lento caracterizado por la supervivencia de organismos medievales, la actuación de una jurisprudencia local e incluso formas tributarias especiales. A

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pendiente del Estado, los señoríos y clero, y la existencia de sistemas fiscales diferentes en cada territorio. De este modo, el resultado era una Hacienda Real «estrictamente limitada en sus posibilidades de acción»10. Dentro de esta diversidad fiscal, el régimen tributario de Navarra se regía por las Leyes, exenciones, privilegios y libertades que formaban parte del ordenamiento jurídico propio del Reino, conocidos bajo la denominación de Fueros que sus propios Reyes juraban antes de su coronación11. Su personalidad como Reino «de por sí» permitió a Navarra mantener su propio régimen fiscal y las barreras aduaneras a uno y otro lado de las diferentes fronteras, es decir, conservó en todo momento el llamado derecho de tablas. De esta forma, las relaciones económicas entre Castilla y Navarra estaban basadas en una situación de completa autonomía: Navarra financiaba todas sus necesidades con recursos propios, sin que pudieran aplicarse dentro de su territorio los impuestos y contribuciones del Estado y únicamente contribuía a los gastos generales de la Nación mediante el otorgamiento de un donativo. Nos encontramos, pues, ante una dualidad de regímenes tributarios, como lo demuestra la existencia de dos Haciendas claramente diferenciadas: la Hacienda Real y la Hacienda del Reino12. La Hacienda del Reino estaba originariamente constituida por el Vínculo que eran rentas destinadas para los gastos de las Cortes de Navarra y su Diputación y que se retenían de cuarteles y alcabalas. Pero la insuficiencia de recursos con que atender el aumento de los gastos del Reino provocó el establecimiento de nuevos ingresos, como el estanco del tabaco, en 1642 (hasta 1716 en que fue cedido a la Corona) y del chocolate, en 1678. Posteriormente este último fue sustituido por otros impuestos aplicados al cacao, azúcar y canela13. El cobro del arancel en las tablas navarras respondía a reglas específicas: en principio, los naturales no pagaban por las mercancías que introducían de fuera, pero sí lo hacían por las que extraían del Reino (12 r.v. por cada saca de lana), todo ello con independencia del estatuto a que estuviesen sometidos en la línea exterior14. Por otro lado, la partida de ingresos más flexible era el servicio ordinario o donativo que otorgaban las Cortes con ocasión de sus reuniones. El servicio se votaba siempre en virtud de una explícita demanda formulada por el virrey en nombre del monarca, y era el último asunto a tratar en las Cortes, previa reparación por el Rey de los agravios o contrafueros cometidos durante el tiempo de vacación de aquéllas. A su demanda contestaban las Cortes ofreciendo una cantidad, manifestando el plazo o plazos de entrega, así como los

principios del siglo XIX, aún existían en Aragón, Cataluña, Mallorca y Valencia las llamadas Contribución única, la Talla, el Catastro, y el Equivalente; las Provincias Vascongadas contribuían a la Hacienda del Estado con el llamado Donativo, y Navarra con el Servicio, formas primitivas éstas últimas que, tras un proceso de transformación, dieron lugar a los regímenes de Concierto y Convenio, respectivamente. Vid. Tallada Pauli, J.M.: Historia de las Finanzas españolas en el siglo XIX. Espasa–Calpe, Madrid, 1946, pg. 22. 10. Artola, M.: La Hacienda del Antiguo Régimen, op. cit., pg. 11. 11. De este modo, los Reyes de España desde Fernando el Católico sin interrupción hasta Fernando VII, a cuya muerte quedó virtualmente terminado aquel período de historia foral, juraban los Fueros ante las Cortes del Reino en los mismos términos y con iguales formalidades que hasta esa fecha lo habían hecho sus propios Soberanos. La fórmula del juramento era la siguiente: «que no obstante la incorporación hecha de este Reino con la Corona de Castilla, ese dicho Reino de Navarra quede de por sí y le sean observados los Fueros, usos y costumbres y oficios y preeminencias sin quebrantamiento alguno amejorándolos y no empeorándolos en todo ni en parte» (Ley 1.ª, Tít. 1.º de la Novísima Recopilación). 12. Cfr. Salcedo Izu, J.: «El Convenio de Navarra. Análisis de un sistema», Revista de Hacienda Autonómica y Local, 61, 1991, pgs. 62–63. 13. Cfr. García–Zuñiga, M.: «Orígenes, evolución y crisis de una Hacienda Foral: Navarra, 1642–1820», Boletín del Instituto Gerónimo de Uztariz, 6–7, 1992, pg. 5–17. 14. Yanguas y Miranda, J.: «Pechas» y «Tablas» en Diccionario de antigüedades del Reino de Navarra, t. III y IV. Imprenta de José Imaz y Gadea, 1840 (Reedición facsímil, HERPER, Pamplona 1964), pgs. 633–634 y 350, respectivamente.

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medios fiscales para su recaudación. Una vez realizado íntegramente su importe cesaba la obligación de contribuir a la Hacienda Real15, ya que en la concesión se incluía una cláusula precautoria con el fin de evitar que lo que se otorgaba como «servicio gracioso y voluntario» pudiera convertirse en una obligación fiscal permanente16. El sistema tributario navarro era, por tanto, muy rudimentario a efectos de repartición y cobranza. El servicio o donativo se obtenía en el siglo XVI sobre dos únicos conceptos: cuarteles y alcabalas. Los cuarteles venían a ser una especie de impuesto personal o territorial, mientras que las alcabalas un impuesto sobre el tráfico o comercio de cada pueblo. Ello se debía a la repugnancia que causaban las contribuciones directas, por la dificultad de averiguar la riqueza de los habitantes. Ya, en el último tercio de siglo tanto los cuarteles como las alcabalas se pagaban bien por medio de arbitrios provinciales que acordaban las Cortes, o bien a través de arbitrios municipales que establecía cada pueblo. Las Cortes de 1817 ordenaron la realización de una estadística de la riqueza territorial, industrial y comercial al objeto de repartir el donativo con arreglo a sus datos. Este fue el primer paso hacia un sistema más justo, ya que con el antiguo de cuarteles y alcabalas el clero, la nobleza y algunos pueblos privilegiados quedaban exentos. No obstante, el catastro no llegó a hacerse, desapareciendo el Reino sin haber logrado una de las metas propuestas en sus últimas Cortes: la reforma tributaria. Como ya hemos indicado, Navarra, después de su incorporación a Castilla, mantuvo incólume su régimen hacendístico hasta comienzos del siglo XIX17. Su peculiaridad como Reino suponía la carencia por parte del Rey de facultades para establecer contribuciones con carácter general. Si éste precisaba recursos, debía solicitarlo a las Cortes conservando el carácter de donativo o servicio voluntario. Siendo éste, sin duda, un principio fundamental que las Cortes lograron hacer respetar.

IV. EL ESTABLECIMIENTO DE CONTRIBUCIONES Y LA EXIGENCIA DE QUINTAS EN NAVARRA: OBJETIVOS DE LA POLÍTICA UNIFORMADORA Y ABOLICIONISTA DE GODOY El momento más crítico para el Reino fueron los años en que se desarrolló la política de Godoy. Como es sabido, este primer ministro de Carlos IV, influenciado por las corrientes innovadoras de Francia, intentó llevar a cabo la consolidación de España como un Estado unitario organizado administrativamente en provincias, olvidando de este modo el régimen peculiar de algunos territorios como el de Navarra. Respecto de Navarra, la característica fundamental de su Gobierno fue la política abolicionista que desarrolló de forma sin duda sutil, ya que al no poder desconocer los dere-

15. Artola, M.: «La Hacienda Real de Navarra en el Antiguo Régimen», Hacienda Pública Española, 55, 1978, pgs. 131–146; García–Zuñiga, M.: «Los ingresos de la Hacienda Real en Navarra (siglos XVI–XVII)» en Haciendas Forales y Hacienda Real. Homenaje a Miguel Artola y Felipe Ruiz Martín. Universidad del País Vasco, Bilbao, 1990, pgs. 195–206. Véase también, Salcedo Izu, J.: «El sistema fiscal navarro en la Cámara de Comptos Reales» en Itinerario histórico de la Intervención General del Estado. Ministerio de Hacienda, Madrid, 1976, pgs. 61 y ss. Un minucioso y exhaustivo análisis se contiene en la reciente tesis doctoral de Solbes Ferri, S.: La Real Hacienda en el Reino de Navarra (1700–1781). Universidad de Navarra, 1996. 16. «Con expresa protestación que por lo infrascrito no se para ni cause perjuicio a los dichos nuestros fueros y libertades ni en tiempo alguno se pueda alegar ni traer en consecuencia... sin perjuicio ni perjudicar nuestras libertades como dicho es, ofrecemos y otorgamos, voluntariamente el otorgamiento y servicio siguiente. Y por no se allegue en algún tiempo consecuencia y no pare perjuicio alguno por ello al reino, antes con expresa protestación que al dicho reino le finque a salvo su libertad como la tiene de hacer el dicho servicio voluntario demás, y de menos. 23 de diciembre de 1572. (AGN. Cámara de Comptos. Papeles sueltos, Leg. 21, cap. 25). 17. Vid. Yanguas y Miranda, J.: Diccionario de antigüedades del Reino de Navarra, t. III, pgs. 674–676; Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978. HAEE/IVAP, Oñati, 1991, pg. 13.

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chos de este territorio se dedicó a desprestigiar a las instituciones encargadas de velar por sus Fueros y leyes18. Como botón de muestra, la R.O. de 1 de septiembre de 1796 pretendió suprimir el derecho de sobrecarta19 y crear una Junta encargada de examinar el origen, la causa y el objeto de los Fueros. Hecho especialmente grave si se tiene en cuenta que dos años antes (1794), estando reunidas las Cortes con la finalidad de aprobar el donativo con que atender la guerra contra Francia, Carlos IV ratificó el juramento que había hecho siendo príncipe, al tiempo que su hijo Fernando juraba por primera vez los Fueros de Navarra. Como es lógico, la reacción en contra de las Cortes y la Diputación no se hizo esperar. En el año 1799 comenzó el ataque sistemático al régimen foral. Los objetivos que se pretendían alcanzar eran el establecimiento de contribuciones y la exigencia de quintas. En relación con las contribuciones, la Real Cédula de 17 de julio de 179920 creó una caja de amortización de vales. Esta R.C. se comunicó al Consejo, que dio sobrecarta, con oposición de la Diputación. Con todo, la Diputación hizo una representación al Rey, mediante la cual se solicitaba la no vigencia para Navarra de los artículos 11, 30 y 31 de la citada R.C., «declarando en esta parte nula y de ningún valor la sobrecarta y todo lo demás obrado en su virtud». La repuesta fue negativa21. Posteriormente, se aplicaron a Navarra RR.CC. contrarias a su Constitución en materia de contribuciones. El Consejo en este caso, no las sobrecarteó y la Diputación envió —una vez más— una representación al Rey. En todas ellas, se establecían contribuciones que la Diputación no tenía atribuciones para conceder puesto que era un órgano encargado de ejecutar los acuerdos de las últimas Cortes —durante el período de vacancia de aquéllas— y sus atribuciones estaban limitadas. Así pues, la Diputación carecía de facultades para establecer las contribuciones exigidas por las Reales Células. Por tanto, el principal objetivo de Godoy era reunir unas Cortes, legítimamente constituidas, que las legalizaran. Su artífice, D. José Goya y Muniain22, reunió las Cortes con la única finalidad de otorgar el donativo: por un lado, no se trataba de unas Cortes auténticas, —nunca se habían limitado sus atribuciones, y ahora se les impedía hacer reparaciones de agravios, ocuparse de sus intereses públicos y exigir el juramento real—, por otro, su duración se limitaba a 20 días. En este caso, la Diputación accedió, tratando de evitar un mal mayor y esperar tiempos mejores. Sin embargo, no se trataba de una medida aislada, la exigencia de nuevas contribuciones a Navarra se reiteró en sucesivas ocasiones. Un buen ejemplo de ello son las RR.OO. de 22 de junio de 1804 y de 9 de septiembre de 1805, que suponían la aplicación a

18. Ciertamente, resultaba muy difícil concebir la política nacional, con ideas cada vez más centralistas y niveladas, con la existencia de un Reino independiente (Navarra) y la de los territorios vascos autónomos. Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia. EUNSA, Pamplona, 1968, pg. 19. 19. Se trataba de una facultad otorgada al Reino para que no tuvieran eficacia en él, las provisiones, reales cédulas, providencias, decretos, órdenes y demás disposiciones emanadas de la autoridad real, sin que previamente se declarase por el Real Consejo —emitiendo antes informe la Diputación— de que no se oponían a los Fueros. Otros modos de reparación de agravios o contrafueros en Salinas Quijada, F.: «Características del Derecho Civil Foral de Navarra», Letras Deusto, vol. 5, 10, 1975, pgs. 100–102. 20. Colección de Pragmáticas, Cédulas, Provisiones, Autos acordados, y otras Providencias generales expedidas por el Consejo Real en el reynado del Señor Don Carlos IV, t. II. Imprenta de D. Josef del Collado, Madrid, 1805, pgs. 270–286. 21. Sobre la ejecución en Navarra de la Real Cédula de 17 de julio de 1799, vid., por todos, Cfr. Rodríguez Garraza, R.: Tensiones de Navarra con la Administración Central (1778–1808). Diputación Foral de Navarra, Pamplona, 1974, pgs. 250–257. 22. De origen navarro, fue traductor, humanista, auditor de la Rota y, sobre todo, un escritor prolijo (1756–1807). En un momento crítico para Navarra, la Diputación recurrió a su amistad y buenas relaciones con Godoy para disipar el peligro liberal que amenazaba la «constitución» del viejo Reino. El agradecimiento oficial de las Cortes y la Diputación por esta mediación consta en el acuerdo de los tres Estados, dado en el palacio de Olite con fecha de 6 de junio de 1801. Vid., por todos, Goñi Gaztambide, J.: «Las memorias de D. José Goya y Muniain» en Homenaje a D. José Esteban Uranga. Pamplona, 1971, pgs. 441–471; Gran Enciclopedia navarra, t. V. Caja de Ahorros de Navarra. Pamplona, 1990, pgs. 412–413.

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Navarra de todos los impuestos y contribuciones. La respuesta de la Diputación no se hizo esperar y elevó una representación en la que exigía la suspensión de las Reales Cédulas sobre contribuciones, la aceptación del donativo y la convocatoria de Cortes. Entretanto, tras largas negociaciones con la Diputación, Izquierdo23 elaboró un proyecto de transacción entre el Gobierno y Navarra basado en los siguientes principios: 1) Manifestar al rey que no tenía autoridad para imponer ninguna contribución por urgente que fuese, pues esto era privativo del Reino reunido en Cortes. 2) Aceptar la aplicación a Navarra de las demás cédulas que no perjudicasen sustancialmente a su Constitución. 3) Ofrecerse a pagar las siguientes contribuciones:

6.821.460 reales vellón

por una vez y en un año

1.217.505 reales vellón

en vales reales y 30 meses, para reponer el depósito general.

127.870 reales vellón

en metálico, y en 14 mensualidades

1.000.000 reales vellón

en servicio anual hasta que el Reino no se junte en Cortes.

4) Proponer a Izquierdo para que formase parte de la Junta nombrada para el examen de los Fueros y, para halagar a Godoy, suplicar que dicha Junta practicase sus trabajos bajo la Protección del Principe de la Paz24. Es claro que Navarra no resultaba beneficiada por el proyecto, pues no sólo tenía que ceder en materia de contribuciones, sino que además debía aceptar como legítima la Junta para el examen de Fueros que se creó sin consultar al Reino por la R.O. de 1 de septiembre de 1796. La autonomía del Reino de Navarra se encontraba gravemente amenazada y la Diputación no podía hacer otra cosa que ceder antes que arriesgarse a perder íntegramente su autonomía25. Como hemos señalado, el segundo objetivo fueron las quintas. En 1803 se exigió a Navarra incorporar 800 hombres en el ejército. Ante este requerimiento, la Diputación hizo caso omiso con la clásica fórmula de obedecer la R.O. pero no cumplirla. El asunto era ciertamente grave, ya que sólo el Reino reunido en Cortes podía tomar una decisión de esta naturaleza. Sin embargo, el Gobierno ordenó realizar la quinta por medio de una Junta compuesta por el Virrey, el Regente y un ministro del Consejo. Esta

23. Su nombre completo es Eugenio Izquierdo de Ribera. En realidad, no se sabe con certeza si es de origen navarro. Como embajador de Godoy en París, a él se atribuyen las negociaciones que –en 1806– condujeron al posible acuerdo entre Godoy y Napoleón para conquistar Portugal. No obstante, cuando conoció que la verdadera intención del emperador estribaba en la conquista de España, regresó a la corte para advertir al rey y convencerlo para que abandonase el país. Cfr. Gran Enciclopedia navarra, t. VI, pg. 264. 24. AGN, Actas Diputación, t. 29 (17–19 diciembre 1805): 7 primeras sesiones. Tomado de Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pg. 25. 25. Véase, la representación hecha al Rey por Izquierdo en nombre de la Diputación inserta en el apéndice documental de Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pgs. 445–449.

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Junta, que sustituía a las Cortes, constituía un grave contrafuero que ocasionaba a la Constitución del Reino «el golpe más doloroso y sensible»26. Los contrafueros siguieron produciéndose y el 17 de octubre de 1806 se reiteró la exigencia de aumentar la quinta. En este caso, la Diputación entregó 3.000 reales por cada hombre, de esta manera, Navarra quedaba nivelada con las demás provincias en lo que se refería a quintas27. En nuestra opinión, la sustitución del servicio en armas por un servicio pecuniario favorecía notablemente los intereses del Gobierno. En primer lugar, porque Navarra, siquiera de modo indirecto, se igualaba al resto de las provincias en lo que a quintas se refería; y, en segundo lugar, porque conseguía ingresos del Reino distintos del donativo en un momento en que el erario público se hallaba necesitado de dinero. No hay duda, como afirma RODRÍGUEZ GARRAZA, que la política antiforal de Godoy constituyó un primer paso hacia la abolición total del Reino de Navarra28. Como continuador que fue de la política centralista de los Borbones del siglo XVIII, Godoy hizo todo lo posible por acabar con la constitución del Reino de Navarra.

V. POLÍTICA Y HACIENDA EN LA GUERRA DE LA INDEPENDENCIA: CONSECUENCIAS PARA NAVARRA A) La Presencia Francesa La Guerra de la Independencia constituyó un freno a la política abolicionista de Godoy, a pesar de los momentos tan críticos por los que atravesó Navarra durante el tiempo de ocupación. Las autoridades navarras recibieron órdenes de sus superiores y permitieron que las tropas francesas atravesasen su territorio camino de Portugal29. El 2 de mayo de 1808 se produjo en Madrid el levantamiento popular contra las tropas invasoras francesas. La justificación de este levantamiento lo resume el lema de su lucha: «el deseo de defender la patria, los derechos del soberano y la santa Religión». Este ideal persistirá en la mentalidad del pueblo y hará que levanten nuevamente las armas en las luchas carlistas: una guerra de religión con todos los ingredientes que suscitaba la pugna entre el Antiguo y Nuevo Régimen. En efecto, la presencia francesa fue un factor esencial en la caída del Antiguo Régimen que, sin duda, transformaría la monarquía absoluta en un régimen autoritario, a pesar de la pretensión de Fernando VII de devolver la situación española al momento en que se inició la guerra30. La decisión de Napoleón de incorporar España a su Imperio tuvo una consecuencia inmediata: la convocatoria de 150 diputados en Bayona. 1. Convocatoria a Cortes de los diputados navarros. El 19 de mayo de 1808 Napoleón31 convocó a los diputados españoles que deberían

26. AGN, Actas de la Diputación, t. 28 (15 y 19 de agosto 1803); Quintas, leg. 3, c. 57. 27. AGN, Actas Diputación, t. 29 (17–31 octubre, 12–13 noviembre 1806, 27 marzo 1807); Quintas, leg. 3, c. 57. 28. Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pg. 27. Huici, V.: Historia contemporánea de Navarra. Txertoa, San Sebastián, 1982, pg. 15. 29. El Tratado de Fontainebleau (octubre de 1807) establecía la participación que cada una de las dos potencias, Francia y España, habían de tomar en la conquista de Portugal, que sería fraccionado para sustraerlo a la influencia inglesa. 30. Artola, M.: La Hacienda del siglo XIX. Progresistas y Moderados. Alianza Editorial, Madrid, 1986, pg. 27. 31. El Emperador, al fin ganado por el grupo de constituyentes, se consagra sin demora a la tarea de redactar las bases del nuevo estatuto constitucional, como viene a demostrarlo en su carta de 19 de Mayo: «Sondead el

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reunirse en Bayona el 15 de junio32. El objetivo que perseguía con esta Asamblea era legitimar la nueva dinastía y ganarse la voluntad de los reformistas elaborando un programa capaz de regenerar España33. El resultado fue la aprobación de la Constitución de 7 de julio de 1808. El auxiliar de Laforest, el maître des requétes Freville, comunicó al Duque de Berg, el 4 de junio, un resumen del estado en que se encontraba el proceso de elección de los diputados. Respecto de Navarra señala que «sus diputados permanentes no se creen revestidos de los poderes necesarios para enviar a la asamblea de Bayona los miembros, que ellos estaban encargados de escoger»34. La Diputación de Navarra se vio obligada a enviar una representación35 a pesar de que su presencia en unas Cortes distintas de las del Reino, destruía por completo su estado político pero las circunstancias del momento justificaron su actitud. Es preciso señalar que el Duque de Berg estaba dispuesto a completar el número de diputados previstos, cualquiera que fuese el procedimiento de elección, y encargó a Laforest y al secretario de Gracia y Justicia que nombrase personalmente a los diputados de Bayona. La elección recayó en personas dispuestas a acudir a Bayona en lugar de los diputados que habían excusado su presencia. El criterio de selección de los nuevos representantes estuvo determinado por la rapidez con que podían acudir al llamamiento. De esta manera, se incumplió la instrucción que publicó la Gaceta de Madrid del día 24 de mayo de 180836. 2. Los Fueros de Navarra y Vascongadas en la Constitución de Bayona. El 7 de julio de 1808 se promulgó la Constitución de Bayona. La exigencia de unas Cortes para toda la nación (art. 61 y ss.) suponía la eliminación de las entidades territoriales de la monarquía y, más en concreto, de Navarra y Vascongadas37. El artículo 144 era el único precepto donde se hacía una referencia expresa a los Fueros de Navarra y Provincias Vascongadas. Así, dicho precepto señalaba que: «Los fueros particulares de las provincias de Navarra, Vizcaya, Guipúzcoa y Alava se examinarán en las primeras Cortes para determinar lo que se juzgue más conveniente al interés de las mismas provincias y al general de la nación»38.

Con esta norma se pretendió dar a la Constitución un talante conciliador. No aborda directamente la cuestión de los Fueros, sino que contiene un mandato explícito para que fuesen examinados en las primeras Cortes que se convocasen. Por el momento, lo más adecuado a los intereses de Napoleón era no entrar directamente en la cuestión incluyendo un artículo que reconociese la plena vigencia del ordena-

Consejo de Castilla, para saber lo que piensa del Código de Napoleón y si se podría introducir en España sin inconveniente», y convalida por sus proclama y decreto del 25 de Mayo, la convocatoria hecha por el Duque de Berg, así como los términos en que fue redactada: Sanz Cid, C.: La Constitución de Bayona. Editorial Reus, Madrid, 1922, pg. 70. 32. AGN, Actas Diputación, T. 29 (23 de mayo de 1808). 33. Mina Apat, M.ª C.: Fueros y Revolución liberal en Navarra. Alianza Editorial, Madrid, 1981, pg. 61. 34. El texto de la carta lo recoge Sanz Cid. El documento original se encuentra en los Archives Nationales, A. F., IV, 1680. Citado por Sanz Cid, C.: La Constitución de Bayona, op. cit., pgs. 89 y 90. 35. En la Gaceta de Madrid del 24 de mayo de 1808 se publicó la instrucción para la convocatoria de una asamblea en Bayona. La Junta Suprema de Gobierno indicaba la forma de estos nombramientos y en el caso que nos interesa «la diputación del Reino de Navarra será compuesta de dos miembros». 36. Los aspectos más relevantes de la convocatoria de la asamblea y la elección de sus diputados se contienen en la obra de Sanz Cid, C.: La Constitución de Bayona, op. cit., pgs. 57 y ss. 37. Rodríguez Garraza, R: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pg. 28. 38. Cfr. Hervada, J. y Zumaquero, J.M.: Textos constitucionales españoles 1808–1978. EUNSA, Pamplona, 1980, pg. 37.

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miento jurídico del Reino, aunque de manera transitoria, posponiendo su discusión en las primeras Cortes. Así pues, con base en el artículo 144 se podría afirmar que la Constitución del Reino continua inmutable. No obstante, aunque el constituyente guardó silencio respecto de la vigencia de los Fueros (silencio que, a nuestro juicio, debe ser entendido como reconocimiento cautelar y transitorio de los regímenes forales), sin embargo, el futuro examen a que aludía el artículo 144 pasaba por conciliar «el interés de las mismas provincias y el general de la nación», lo que sin duda suponía cuestionar su vigencia. De forma que, a nuestro modo de ver, dicho silencio se convertía en una manifestación elocuente, ya que, aunque fuera implícitamente, dejaba entrever cuál era la opción del constituyente: el examen de los Fueros a la luz del texto constitucional para, de ahí, reconocer bien la plena vigencia de los Fueros, o bien un ordenamiento jurídico uniforme para todo el territorio nacional, sin excepción. Ahora bien, un detenido análisis de la Constitución nos lleva a afirmar que, por vía indirecta, se atacaron los Fueros, leyes e instituciones, pues no en vano el texto configuraba un estado centralista y unitario según el modelo francés. En el orden judicial, los artículos 96 y siguientes establecieron un mismo código civil y criminal para toda España e Indias y suprimieron todos los tribunales con atribuciones especiales. En consecuencia, la justicia se administraría por tribunales establecidos por el Rey, fijándose a la vez una jerarquía jurisdiccional para toda la nación. Por lo que se refiere a la administración de hacienda, además de suprimirse las aduanas interiores de provincia a provincia o de partido a partido, ordenando su traslado a las fronteras de tierra o de mar39, se disponía que el sistema de contribuciones sería el mismo en todo el Reino (art. 117). Esto ponía claramente de manifiesto la voluntad firme del constituyente por acabar con lo que, en su opinión, constituía un privilegio, puesto que Navarra se hallaba en una situación de completa autonomía tributaria, sin que en ella pudieran aplicarse los impuestos y contribuciones vigentes en las restantes provincias del Reino. Como sabemos, Navarra venía exigiendo sus propias contribuciones y otorgando un donativo o servicio gratuito y voluntario al Rey. A estas medidas hay que añadir, además, la supresión de todos los privilegios concedidos a cuerpos o particulares40, y el establecimiento de un tribunal de Contaduría General que examinaría las cuentas de toda la nación. En otro orden de ideas, la forma política de la nación sería la monarquía, con exclusión perpetua de las mujeres. El Rey debía prestar juramento en presencia del Senado, del Consejo de Estado, de las Cortes y del Consejo Real y, del mismo modo, los pueblos de España debían prestar juramento al Rey. Tradicionalmente en Navarra, el Rey debía prestar juramento ante el Reino, representado en las Cortes. Si el Rey juraba guardar los Fueros y Leyes del Reino, este le juraba fidelidad. Así, en virtud del título II, el Rey sólo se sometía al juramento establecido en la Constitución. Asimismo, se instauraban unas Cortes estamentales para toda la nación, compuestas por 172 diputados. Este hecho suponía que Navarra, con Cortes propias, quedaba obligada a enviar diputados que la representasen en las generales del Estado41.

39. Cfr. art. 116. En el caso de Navarra, la línea fronteriza quedaba situada en los Pirineos. 40. Aunque el artículo 118 no especificaba el alcance de esta supresión, sin embargo implícitamente parece referirse a la igualdad y universalidad en el pago de contribuciones. 41. Es la primera vez en la historia de Navarra que se le impone esta obligación. Sin embargo, no podemos olvidar que envió representantes a la Junta que elaboró esta Constitución. Una vez más, la Diputación se vio obli-

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Resulta cuanto menos sorprendente que los constitucionalistas de Bayona se preocupasen por establecer las diferencias existentes entre los reinos y provincias que conformaban el territorio español de ultramar42 y, sin embargo, omitiesen cualquier referencia a la singularidad de los territorios forales. Como hemos dejado entrever, la cuestión de Navarra era un asunto espinoso que sin duda alguna habría prorrogado indefinidamente la aprobación de la Constitución, de ahí que se considerase más oportuno abordarla en las primeras Cortes. Por otra parte, en el Preámbulo se establece la obligación de guardar dicha Constitución como ley fundamental y suprema, aplicable a toda España y territorios de ultramar. ¿Qué ocurre con el derecho de sobrecarta?, ¿sería de aplicación directa para Navarra dicha Constitución?, ¿qué futuro le espera a Navarra si los órganos encargados de velar por sus Fueros y Leyes son suprimidos o privados de sus atribuciones? En Navarra, las Cortes y la Diputación han sido los órganos encargados de velar por el mantenimiento intacto de sus Fueros en pugna constante con el Gobierno de la nación. El texto constitucional configuraba un Estado con poder legislativo, ejecutivo y judicial uniforme, extensivo a todas las provincias que lo integran. De aquí que Navarra, por su condición de Reino, suscitase importantes problemas. En opinión de DEL BURGO, «en la Constitución de Bayona no encontraron incompatibles la unidad constitucional con la existencia de los Fueros, a diferencia de la Constitución de Cádiz en que Navarra quedó convertida en provincia»43. A nuestro juicio, podría parecer que a tenor de lo dispuesto en el artículo 144 no son incompatibles —de modo directo— los Fueros y la Constitución. Ahora bien, este artículo debe ponerse necesariamente en relación con otros preceptos constitucionales, algunos de los cuales hemos señalado con anterioridad, y en este contexto entendemos que se aprecia dicha incompatibilidad. MEDINA GUERRERO, considera que si bien no abolió directamente los fueros, sí anunció su futura supresión en el artículo 14444. Por último, RODRÍGUEZ GARRAZA señala que dicho artículo «si reservaba para las próximas Cortes el futuro político de Navarra y pretendía despertar alguna esperanza, por los artículos 96 y 98, se establece un solo código civil y criminal para toda España e Indias, y se suprimen los tribunales y jurisdicciones especiales»45. Por nuestra parte, consideramos que la Constitución afectaba a la esencia del régimen navarro, pues lo contrario sólo podría afirmarse entendiendo que el artículo 144 excluía a Navarra de la aplicación del resto del articulado de la Constitución, lo que —a nuestro juicio— sería erróneo, ya que la Constitución perseguía un claro objetivo: el establecimiento de un ordenamiento único e igual para toda España. Sin duda, la herencia más preocupante de la Constitución de 1808 —para los foralistas— es la creación de un precedente, como el artículo 144, que servirá de estímulo al sentimiento nacionalista y complemento a la tendencia centralizadora del constitucionalismo revolucionario. No cabe duda que la Constitución de 1808 será el punto de partida de la Constitución de 1812 en el tratamiento de los regímenes jurídicos privativos46. La pretensión de Godoy de equiparar el régimen fiscal de estos territorios con el del resto de la Corona encontraría en las Cortes de Cádiz un clima más propicio, dando como

gada por las circunstancias. Este hecho suponía «la eliminación de otras entidades políticas de la monarquía concretamente de Navarra y Vascongadas»: Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pg. 28. 42. Cfr. el Titulo X (arts. LXXXVII y ss.) bajo el epígrafe «de los reinos y provincias de América y Asia». 43. Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 90. 44. Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978, op. cit., pg. 14, not. 3. 45. Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pg. 28. 46. En este sentido se pronuncia B. Clavero cuando afirma que «el constitucionalismo de Bayona no fue sólo un reto al que responder, sino también una realidad de la que ilustrarse». Cfr. Manual de historia constitucional de España. Alianza Editorial, Madrid, 1990, pg. 23.

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resultado —como ha puesto de relieve MEDINA GUERRERO— la más claramente antiforalista de las Constituciones españolas47. B) Política del gobierno central. 1. De la Restauración al liberalismo constitucional. a) Creación de la Junta Suprema Central Gubernativa El 25 de septiembre de 1808 se creó la Junta Central bajo la presidencia del Conde de Floridablanca48. En un primer momento, su principal objetivo era coordinar y articular sus esfuerzos en la lucha contra los franceses, que hasta ese momento se encontraban dispersos en las distintas juntas que se constituyeron en todo el territorio. La Junta Central se encontró con dos graves dificultades: la falta de comunicación en un país ocupado, y la escasez de recursos para organizar un ejército capaz de luchar contra los franceses49. Además, posteriormente, sus esfuerzos se dirigieron a la reconstrucción política del Estado y, aquí, las opiniones estaban divididas en el propio seno de la Junta. Un sector entendía que debía realizarse mediante la restauración y renovación de la antiguas leyes50. Otro sector influido por las doctrinas liberales consideraba que debía realizarse mediante la aprobación de una Constitución51. Como tendremos ocasión de ver más adelante, este último criterio fue el que se impuso. b) Tratamiento de los regímenes financieros forales en la Constitución de 1812: reforma política insospechada. b.I) Convocatoria a Cortes: dudosa representatividad de los diputados navarros. A principios de 1810, la Junta Central fue disuelta estableciéndose en su lugar el primer Consejo de Regencia, que convocó la reunión de las Cortes Generales y Extraordinarias en la Isla de León. Ese mismo año, los territorios libres de presencia francesa designaron sus representantes mediante un sufragio ejercido por todos los que, teniendo más de veinticinco años, estaban avecindados en un distrito electoral y tenían casa abierta52. El procedimiento de sorteo tan sólo se utilizó en aquellas provincias en que las circunstancias de la guerra impedían la celebración de elecciones. Al encontrarse el Reino de Navarra ocupado por los franceses, sus representantes en las Cortes de Cádiz no fueron elegidos libremente53, sino que su designación se efectuó conforme a las reglas establecidas en el Decreto de 29 de enero de 181054.

47. Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978, op. cit., pg. 14. 48. Navarra estuvo representada por D. Miguel Balanza y D. Carlos Amatria. Este último fue miembro de la Diputación antes de la ocupación francesa. 49. La Junta Central intentó, por un lado, la centralización política para lograr una unidad de acción en la lucha contra los franceses, por otro, la reforma de la Hacienda, imprescindible para la obtención de mayores ingresos. En este punto, pretendió sin éxito controlar las finanzas de las juntas provinciales y, por ello, sus esfuerzos se dirigieron a la captación urgente de recursos. Sin embargo, tampoco alcanzó este objetivo. 50. Tal era la opinión de Jovellanos, para quien no era admisible la idea de unas Cortes soberanas y constituyentes. Cfr. Clavero, B.: Evolución histórica del constitucionalismo español. Tecnos, Madrid, 1986, pg. 33; Villarroya, J.T.: Breve historia del constitucionalismo español. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985, pg. 11. 51. Villarroya, J.T.: Breve historia del constitucionalismo español, op. cit., pg. 12. 52. En concreto, el Decreto de 29 de enero de 1810 establecía en su art. 3.º.que: «No serán admitidos a estas Cortes los grandes que no sean cabezas de familia, ni los que no tengan la edad de 25 años, ni los prelados y grandes que se hallaren procesados por cualquiera delito, ni los que se hubieren sometido al gobierno francés». Cfr. Lafuente, M.: Historia General de España, t. XXIV. Tipográficas Mellado, Madrid, 1867, pg. 294. 53. Esta situación dio lugar a una designación anómala y desigual de los diputados que asistieron a las Cortes de Cádiz que, únicamente, se justifica por la deplorable situación del país: Villarroya, J.T.: Breve historia del constitucionalismo español, op. cit., pg. 12. 54. Esta norma dispuso la elección de los Diputados suplentes entre los emigrados de las provincias ocupadas que se hallasen en Cádiz. De esta manera se facilitó la elaboración de una Constitución revolucionaria y

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En este sentido, algún autor afirma que la presencia navarra en estas Cortes constituyó un acto contrario a los principios constitucionales del Reino de Navarra55. Más aún, los diputados de Paula Escudero y Dolatea no tenían legitimidad para representar a Navarra puesto que su nombramiento se efectuó por autoridades extrañas al Reino y prescindiendo del refrendo de las Cortes navarras56. Además, OLORIZ no dudó en criticar la ausencia de legitimidad de estas Cortes puesto que, a su juicio, éstas se atribuyeron facultades de las que carecían, traspasaron los límites de su propia jurisdicción y, de este modo, decretaron no sólo la extinción de las leyes, derechos y soberanía del Reino de Navarra sino que, además, redujeron a la nada el pacto consagrado por los siglos57. En definitiva, existe un acuerdo unánime sobre el significado y las consecuencias de la representación navarra en estas Cortes. Por último, si bien su presencia —aun no siendo legítima— podría justificarse por la situación de guerra en que se encontraba todo el territorio, no entendemos la escasa defensa que los representantes navarros hicieron del régimen privativo del Reino al discutirse la Constitución de 1812. En este sentido se ha dicho que su actitud se debió al espíritu liberal y centralista de sus ideas58. b.II) Los principios de igualdad y uniformidad proclamados en el texto constitucional. La asamblea se constituyó en Cádiz el 24 de septiembre de 1810. A pesar de las previsiones conservadoras de la convocatoria de enero de ese mismo año, las circunstancias evolucionaron en favor de los partidarios de una revolución liberal, y las Cortes se reunieron en el mes de septiembre no por estamentos, sino en una sola Cámara formando una verdadera asamblea constituyente59. Ese mismo día se aprobó el Decreto I, de 24 de septiembre de 1810, sobre constitución de las Cortes60. Según este Decreto, la restauración del Estado se haría con base en tres principios sobre los que se construiría la futura Constitución: el de la soberanía nacional, el de la división de poderes, y el de la nueva representación. Suponía, por tanto, la recepción de los principios liberales y democráticos recogidos en la Constitución francesa de 1791 y en la de Bayona de 180861. Este primer Decreto de las Cortes de Cádiz comenzaba afirmando que:

antiforalista. La burguesía liberal encontró en Cádiz un refugio seguro creando el clima propicio para unas Cortes liberales constituyentes. Los representantes navarros (D. Francisco de Paula Escudero y D. Alejandro Dolatea) se mostraron partidarios del orden económico instaurado por la Constitución, tendente a la supresión de las aduanas interiores más favorable a sus intereses, que al mantenimiento de sus fueros —las aduanas interiores debían mantenerse—. Sobre esta cuestión, puede consultarse Tomás y Valiente, F.: «Las Constituciones españolas (1812–1931)» en Manual de historia del derecho español, op. cit., pgs. 437 y ss.; Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978, op. cit., pg. 17. 55. Vid. Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 89. 56. Cfr. Claveria, C.: Historia del Reino de Navarra. Line Grafic, S.A., Pamplona, 1971, pg. 422. 57. Oloriz, H. de: Navarra en la Guerra de la Independencia. Imprenta N. Aramburu, Pamplona, 1910, pg. 287. 58. Cfr. Claveria, C.: Historia del Reino de Navarra, op. cit., pg. 422. Cfr. Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 90. 59. Colección de las Cédulas, Decretos y Ordenes de su Magestad el Señor Don Fernando VII. Barcelona, 1814, pgs. 1 y ss. Fernando VII criticó en el Decreto de 4 de mayo de 1814 la convocatoria de dichas Cortes en los términos siguientes:«(...) convocadas de un modo jamás usado en España (...), no fueron llamados los estados de la Nobleza y Clero, aunque la Junta Central lo había mandado (...)». Sobre esta cuestión, Clavero confirma que dichas Cortes no fueron «exactamente estamentales, sino más bien bicamerales o representativas mediante dos Cámaras socialmente diferenciadas (...), se decide finalmente que no procede la convocatoria separada del clero y la nobleza, reduciéndose las Cortes a una sola Cámara». Cfr. Clavero, B.: Evolución histórica del constitucionalismo español, op. cit., pg. 34. Con carácter general, véase Artola, M. (dir.): Las Cortes de Cádiz. Marcial Pons, Madrid, 1991. 60. Cfr. Colección de los decretos y órdenes que han expedido las cortes generales y extraordinarias, t. I. Imprenta Nacional, Madrid, 1820, pg. 1. 61. Este Decreto fue revolucionario puesto que no sólo constituía el punto de partida de un proceso que continúa hasta nuestros días sino que, además, formalizó una ruptura con el denominado «Antiguo Régimen».

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«Los diputados que componen este Congreso, y que representan a la Nación española, se declaran legítimamente constituidos en Cortes generales y extraordinarias, y que reside en ellas la soberanía nacional».

El carácter indivisible de la soberanía nacional62, depositada en las Cortes de Cádiz, impedía la perpetuación de regímenes políticos y fiscales diferenciados dentro de la base territorial sobre la que se asentaba la «única» Nación española63, lo que constituía una novedad frente a la concepción del Antiguo Régimen64. Así, como consecuencia de estos planteamientos, los regímenes forales debían ser desmantelados y, de este modo, dotar a estos territorios del mismo estatuto jurídico que a los restantes de la monarquía65. Pero, la desaparición de las fronteras físicas constituía el primer paso hacia el establecimiento de un único ordenamiento que conduciría, de manera inevitable, a la supresión de los regímenes especiales. Efectivamente, el art. 354 de la Constitución ordenó su traslado y encomendó a las Cortes la elección del momento en que debiera ejecutarse el mandato constitucional66. Por otra parte, el Discurso Preliminar leído en las Cortes al presentarse el proyecto de la Constitución afirmaba que: «La igualdad de derechos proclamada en la primera parte de la Constitución en favor de todos los naturales originarios de la Monarquía, la uniformidad de principios adoptada por V.M. en toda la extensión del vasto sistema que se ha propuesto, exigen que el Código universal de leyes positivas sea uno mismo para toda la Nación (...)»67.

Como es lógico, los principios de igualdad y uniformidad proclamados en la Carta Magna eran aplicables también al ámbito tributario, lo que implicaba que sólo las Cortes, en cuanto representantes legítimas de la Nación, estuviesen facultadas para establecer contribuciones ya fuesen «directas o indirectas, generales, provinciales o municipales» (art. 338)68. Además, la Constitución de 1812 incorporó en su articulado los principios doctrinales de la nueva fiscalidad, que sería universal, proporcional a la riqueza, y tendría carácter directo69.

62. El carácter indivisible de la soberanía adquirió carta de naturaleza en el texto constitucional de 1812. Concretamente, su art. 3 afirmaba que: «La soberanía reside esencialmente en la Nación, y por lo mismo pertenece a esta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales». Además, el art. 7 añadía lo siguiente: «Las Cortes son la reunión de todos los diputados que representan a la Nación, nombrados por los ciudadanos en la forma que se dirá». 63. Schmitt, C.: Teoría de la Constitución, Alianza Editorial, Madrid, 1992, pg. 71. 64. Esta contraposición se aprecia claramente en el Decreto de 4 de mayo de 1814, en el que Fernando VII afirma que: «me despojaron de la soberanía (...) atribuyéndosela a la nación para apropiársela así ellos mismos (...)». Además, «según el derecho público de España –decía Jovellanos–, la plenitud de la soberanía reside en el Monarca, y ninguna parte o porción de ella existe ni puede existir en otra persona o cuerpo fuera de ella. Que, por consiguiente, es una herejía política decir que una nación, cuya Constitución es completamente monárquica es (sic) soberana, o atribuirle las funciones de la soberanía». Vid. «Consulta sobre la convocación de las Cortes por estamentos», inserta en las Obras de Jovellanos, t. I, citadas por Sanz Cid, C.: La Constitución de Bayona, op. cit., pg. 6. 65. Cfr. Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978, op. cit., pg. 15. 66. De acuerdo con este precepto, «No habrá aduanas sino en los puertos de mar y en las fronteras; bien que esta disposición no tendrá efecto hasta que las Cortes lo determinen». 67. El texto íntegro del Discurso puede consultarse en Sevilla Andrés, D.: Constituciones y otras Leyes y Proyectos Políticos de España. Editora nacional, Madrid, 1969, pg. 140. 68. De esta manera, el nuevo marco constitucional pretendió poner fin a las prerrogativas fiscales de las provincias exentas y Navarra, ya que constituían privilegios heredados del Antiguo Régimen y, por tanto, contrarios al principio de igualdad. Además, el art. 131 añadía lo siguiente: «las facultades de las Cortes son (...) 13.º Establecer anualmente las contribuciones é impuestos (...) 15.º Aprobar el repartimiento de las contribuciones entre las provincias». 69. El Título VII de la Constitución (artículos 338 a 355) regula todo lo relativo a las contribuciones.

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La obligación universal o general de contribuir, reiterada en diversos preceptos del texto constitucional70, dio origen a un grave problema político y llegó a resultados diferentes según los casos. Mientras que eclesiásticos y nobles se vieron reducidos al régimen común, los territorios que venían disfrutando de una posición más ventajosa desde el punto de vista fiscal, conocieron aplicaciones diferentes de la Ley71. La proporcionalidad del impuesto a la renta, mencionada en los artículos 8 y 339, planteaba un problema de diversa naturaleza, que justificó la preferencia que se manifestó en Cádiz por la contribución directa. En esta opción concurrirían dos motivaciones diferentes: de una parte, la voluntad de gravar rentas personales, y de otra, el deseo de hacer soportar las mayores cargas a quienes hasta entonces habían disfrutado de una total exención por sus rentas, esto es, los terratenientes, en su mayoría nobles y eclesiásticos. El juramento y promulgación de la Constitución de Cádiz, el 19 de marzo de 1812, significaba que, por primera vez en la Historia, el Reino de Navarra desaparecía y, con él, sus instituciones, así como las facultades y funciones que éstas tenían encomendadas. En definitiva, el régimen foral quedaba derogado72. Limitándonos al ámbito estrictamente tributario, Navarra atendía con recursos propios todas sus necesidades, no pudiéndose aplicar dentro de su territorio los impuestos y contribuciones del Estado. Aquélla únicamente contribuía a los gastos generales de la Nación mediante los donativos que las Cortes otorgaban a petición de los monarcas. De este modo, las relaciones económicas y tributarias entre los dos Reinos estaban basadas en una situación de completa autonomía. Con la aprobación de la Constitución, se establecía un único ordenamiento tributario de modo que, en principio, las contribuciones aprobadas por las Cortes se exigirían y repartirían entre todos los españoles en proporción a sus haberes, sin excepción ni privilegio alguno. Sin embargo, durante esta primera etapa de la Constitución no se logró la pretendida uniformidad tributaria respecto de los territorios de Navarra y de las Provincias Vascongadas, ya que el regreso de Fernando VII impidió la efectiva aplicación de los decretos dictados a su amparo. Finalmente, como tendremos ocasión de ver más adelante, aunque la «unidad» — política, jurídica, y económica— fue el punto de arranque doctrinal de la Constitución de 1812 y una meta trazada por el constituyente, por el momento, no pasaba de ser una mera intención73. 2. Evolución de la Hacienda española: de la supresión de las rentas provinciales a los intentos de unificación tributaria. a) Hacia un sistema más justo de contribuciones: los principios de igualdad y generalidad. Como a nadie se le oculta, la situación económica del país en los años de la guerra no podía ser más caótica. La población, ante los abusos de ambos ejércitos, dejó de pagar las contribuciones y, en consecuencia, las cajas del Tesoro se encontraron vacías. La ausen-

70. Así, en los arts. 8 y 339, en los que respectivamente, se establecía, que: «todos los españoles –sin distinción alguna– están obligados a contribuir en proporción de sus haberes para los gastos del Estado», y que «las contribuciones se repartirán entre todos los españoles con proporción á sus facultades, sin excepción ni privilegio alguno». 71. Sobre las desigualdades fiscales y los privilegios de la alta nobleza, véase: Martínez Diez, G.: Fueros sí, pero para todos. Los Conciertos Económicos. Editorial Silos, Madrid, 1976, pgs. 13–17. 72. En palabras de Campion, la Constitución de 1812 «al tiempo que encarecía y ponderaba los Fueros en el preámbulo, los abolía y extirpaba de cuajo en el texto, fabricando con los sillares derruidos nuevos templos al ídolo horrendo de la llamada unidad constitucional». Cfr. Campion, A.: Discursos políticos y conferencias, Mintzoa, Pamplona, 1985, pg. 63. 73. Vid, por todos, Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978, op. cit., pg. 14.

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cia de recursos motivó que las autoridades exigiesen cantidades en concepto de donativo, pero esta medida no fue eficaz. Resultó más conveniente acudir al préstamo o anticipos74. Parece razonable que en este estado de cosas, la Junta Central primero y las Cortes, posteriormente, emprendiesen la reforma del sistema tributario con un ambicioso proyecto. Cuestión distinta es, sin embargo, que las medidas aprobadas a tal efecto careciesen de efectiva aplicación debido, sin duda, a las circunstancias de la guerra. a.I) Primer programa económico-hacendístico de la Junta Central. La RO de 13 de octubre de 1808 aprobó el programa económico-hacendístico de la Junta Central y reconoció la deuda nacional. Su contenido, meramente programático, refleja, por un lado, el estado poco halagüeño de la economía del país: a la precaria situación de las arcas públicas se añaden el caos en la Administración, el déficit público y la arbitrariedad en la exacción de las contribuciones. Por otro, aporta las posibles vías de solución a la crisis de la hacienda de guerra. Los objetivos a corto plazo fueron dos: fomentar la riqueza en el sector de la agricultura, artes, comercio y navegación como medio de revitalizar la economía del país, y obtener mayores recursos para el Tesoro mediante el ahorro en los gastos de la corona real, la venta de los bienes de los afrancesados expatriados y la exacción de los impuestos con igualdad y sin arbitrariedad75. No obstante, la Junta era plenamente consciente de que un programa de tales características no sería viable sin una economía perfecta en todos los ramos de la administración, de tal manera que para alcanzar su óptimo funcionamiento era necesario acabar con los abusos de la administración en el antiguo Gobierno, reducir el número de empleados en función de las necesidades objetivas y simplificar el sistema de rentas. Lo que implicaba, en definitiva, acometer una reforma en la estructura y organización de la Administración. Por otra parte, la reforma a largo plazo del sistema de Hacienda y el establecimiento de una contribución única eran indispensables, puesto que el sistema de imposición que se había aplicado a lo largo del Antiguo Régimen resultaba ya ineficaz. La Junta debía enfrentarse en lo sucesivo con un reto importante: la reforma total del sistema. Sin embargo, conviene distinguir con FONTANA «lo que se establece para transformar el sistema de Hacienda y mejorarlo permanentemente, y lo que son simples medidas de recursos, transitorias y limitadas en el tiempo de duración de la guerra»76. La Junta tenía voluntad firme en lograr ambos objetivos pero, las circunstancias le condujeron a una búsqueda urgente de recursos e intensificó esfuerzos en la captación de ingresos posponiendo la reforma global del sistema. En definitiva, la principal aportación de esta norma radica, pues, en ser la primera que planteó —siquiera nítidamente— la necesidad de introducir una serie de cambios en la

74. En este caso, la autoridad ofrecía medios para su amortización, normalmente mediante la expedición de recibos en pago de contribuciones futuras. El problema subsiguiente era que la autoridad demandante del suministro no coincidía con la autoridad responsable del mismo. Con otras palabras, el préstamo se hacía a la autoridad municipal siendo otra distinta quien lo demandaba. La consecuencia inevitable de este sistema de recaudación fue el endeudamiento de los municipios que cancelaron dicha deuda con la venta de bienes comunales después de finalizada la guerra. Vid. Artola, M.: La hacienda del siglo XIX. Moderados y Progresistas, op. cit., pgs. 27 y ss. 75. La imposición directa fue el principal objetivo de la Junta Central. Formulado de manera implícita en su primer programa económico-hacedístico se reitera en los sucesivos decretos e instrucciones. La arbitrariedad suponía acabar con la desigualdad social ante el impuesto puesto que a eclesiásticos e hidalgos, por su condición legal, se les eximía de contribuir y, de esta manera, quienes disfrutaban de mayores rentas contribuían en menor cuantía a los gastos de la monarquía. 76. Cfr. Fontana, J. y Garrabou, R.: Guerra y Hacienda. La Hacienda del gobierno central en los años de la Guerra de la Independencia (1808–1814). Instituto Juan Gil-Albert, Alicante, 1986, pg. 45

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hacienda española de principios de siglo. A pesar de que no se llegó a la materialización de sus objetivos, sí constituyó el punto de partida de los sucesivos intentos por reformar el obsoleto sistema de contribuciones, que culminaría con la asunción por la Constitución de 1845 y por la Ley de Presupuestos de ese mismo año, de los principios liberales de la imposición. a.II) Decreto de 7 de agosto de 1809, de abolición de las rentas provinciales. Con los objetivos antes señalados, el 7 de agosto de 1809 se publicó el Decreto de abolición de las rentas provinciales. La citada norma constaba de dos partes claramente diferenciadas: la normativa y la expositiva; esta última, a nuestro juicio, ofrece un mayor interés por lo novedoso de sus planteamientos. La parte normativa simplemente anunciaba la futura abolición de las alcabalas, cientos y millones que, no obstante, seguirían en vigor hasta el momento en que se aprobasen las que deberían subrogarse en su lugar (art.1). La Sección de hacienda sería el órgano encargado de elaborar de una propuesta con la estructura de las nuevas contribuciones que deberían reunir las «cualidades» establecidas en la parte expositiva del propio Decreto (art. 2). En una primera aproximación, podría parecer que el único fin de la reforma era la obtención de mayores recursos a través de la creación de nuevas figuras impositivas, sin embargo, existían otros motivos, principalmente la estructura obsoleta de las contribuciones, principal freno al desarrollo económico, que impedía la adaptación al sistema mercantil europeo77. Sin duda alguna, la parte expositiva de este Decreto tiene una mayor relevancia, ya que en ella se recogen las «cualidades»78 de las contribuciones que debían sustituir a las alcabalas, cientos y millones y que suponían un importante avance en los principios de la imposición española de comienzos de siglo. En primer lugar, las nuevas contribuciones debían recaer sobre las cosas que realmente pudieran contribuir. Así, se exigirían contribuciones sobre aquellas cosas que tuvieran una utilidad económica y generasen una riqueza para el contribuyente. Este hecho constituía una importante novedad, ya que hasta ese momento se exigían contribuciones de manera indiscriminada sobre las cosas, prescindiendo de la capacidad de las mismas para generar riqueza. En segundo término, los contribuyentes serían todos con igualdad. Esta regla general tenía como límite la capacidad para contribuir, de forma que la mera diferenciación social no podía ya invocarse como causa de exclusión de la obligación de contribuir.

77. La Exposición del Real Decreto de 7 de agosto de 1809 es significativa y elocuente: «Entre los que se han opuesto constantemente a los progresos de nuestra agricultura, industria y comercio, ocupan el primer lugar las alcabalas, cientos y millones, impuestos que, obstruyendo la circulación interior, y pesando con desigualdad sobre las producciones de la tierra, sobre las manufacturas de nuestras fábricas, y sobre todos los objetos en general del comercio, no sólo han desterrado de nuestro afortunado suelo aquella libertad sin la qual no puede haber ni artes, ni cultivo, ni comercio; no sólo han hecho odiosa la administración fiscal, y odiosa aun la misma industria, sino que, lo que es más, causándole unas llagas insanables, han sido siempre un débil recurso para hacer frente a las necesidades del estado. La observación y experiencia mostraba sus perjuicios, clamaban los pueblos por el remedio, exigíanlo la decadencia de nuestras fábricas y el sistema mercantil unánimemente abrazado por todas las naciones de Europa; más, aunque el gobierno los conocía y los reformaba parcialmente, estas reformas eran un nuevo vicio que acababa de embrollar el sistema». 78. «Cualidades» es la expresión empleada en el Decreto de 7 de agosto de 1809. Creemos que con ella se no pretendía otra cosa que hacer una referencia expresa a los elementos definidores de las nuevas contribuciones. Además, a pesar de que el propio Decreto in fine eleve estas «cualidades» a la categoría de principios, no se modifica nuestra opinión al respecto. «En consecuencia, pues, de estos principios, el rey nuestro señor D. Fernando VII, y en su real nombre la suprema Junta de gobierno del reyno, decreta lo siguiente:...». Cfr. Real Decreto de 7 de agosto de 1809 en Fontana, J. y Garrabou, F.: Guerra y Hacienda. La Hacienda del gobierno central en los años de la Guerra de la Independencia (1808–1814), op. cit., pgs. 190–191.

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En nuestra opinión, la importancia de este decreto es extraordinaria, ya que con él se da un nuevo impulso al lento proceso de renovación y evolución del sistema hacendístico que, es preciso recordar, mantenía aún una estructura de procedencia medieval. Pero, no compartimos la opinión tajante de FONTANA cuando afirma que éste es el único texto verdaderamente importante que la Junta dedica a la reforma de la Hacienda79 puesto que estimamos que las medidas adoptadas por la Junta deben ser valoradas globalmente como veremos más adelante. a.III) Decreto de 12 de enero de 1810, por el que se aprueba la Contribución Extraordinaria de Guerra. Las medidas adoptadas por la Junta Central en los años precedentes80 se completaron con otra más ambiciosa: la implantación de la Contribución Extraordinaria de Guerra. La nueva contribución, establecida por el Decreto y la Instrucción de 12 de enero de 181081, mantenía una estructura similar a la establecida por el Decreto de 7 de agosto de 1809, de abolición de las rentas provinciales. Se trataba de un impuesto sobre la renta que no admitía excepciones por razón del territorio o estamento y, por tanto, la extensión de las Contribuciones establecidas por la Junta Central a las provincias forales hacía presumir el fin de la autonomía tributaria de estos territorios. Por el contrario, dichas medidas no consiguieron el fin propuesto debido, sin duda, a la situación de guerra por la que atravesaba el país. La formulación expresa del principio de igualdad constituyó —a nuestro juicio— lo más destacado de esta norma puesto que lo recoge antes de que la Constitución de 1812 lo estableciese en su art. 8. La Instrucción, que se publicó como anexo al Decreto probablemente para no retrasar su aplicación, puso de manifiesto que la necesidad de recursos era apremiante para la Junta. Además de reiterar la igualdad y universalidad ante el impuesto y de señalar quienes tenían obligación de contribuir82, efectuó una clasificación de los sujetos contribuyentes en: pobres83 o meros jornaleros y empleados civiles o militares84. Como regla general, tenían obligación de contribuir quienes poseyeran algún caudal. Para ello se estableció una escala de las clases y el tanto de contribución correspondiente a

79. Cfr. Fontana, J. y Garrabou, R.: Guerra y Hacienda. La Hacienda del gobierno central en los años de la Guerra de la Independencia (1808–1814), op. cit., pg. 45. 80. Como las tres disposiciones de recursos extraordinarios publicadas el 6 de diciembre de 1809: la contribución de plata; la aplicación a las necesidades del estado de las rentas de las encomiendas vacantes y de las de aquellas obras pías que no tuvieran un fin benéfico; y un impuesto sobre el uso de coches. 81. Es preciso señalar que los Decretos de esta época tenían una estructura formal distinta de la que en la actualidad se observa. En concreto, el Decreto que es objeto de estudio carece de articulado, se limita a exponer las razones que justifican el establecimiento de esta Contribución y, brevemente, señala la estructura de la misma. Por el contrario, la Instrucción desarrolla minuciosa y detalladamente las normas de imposición y exacción de la Contribución Extraordinaria de Guerra. 82. El art. 1 de la Instrucción establecía que: «Todos los habitantes de estos reynos han de satisfacer por vía de contribución extraordinaria un tanto proporcionado a sus haberes». Por su parte, el art. 2 precisaba que: «Para aventurar menos la justicia de la exacción, los contribuyentes sobre quienes ha de recaer, que serán todos los ciudadanos, absolutamente de todos los estados y condiciones, sin otra excepción que la de los que no tienen otros bienes que los sueldos de los empleos civiles o militares, por quanto estos contribuyen por el método prevenido en el real decreto de 1.º de este mes, se repartirán en veinte y dos clases, y en cada una se colocarán los vecinos de cada pueblo, según la diversidad de sus fortunas» 83. Estos estaban exentos de contribuir, por lo que constituían la única excepción que se contenía en el texto a la obligación que todos los ciudadanos tenían de contribuir. Excepción que se justificaba en virtud del principio de capacidad económica. 84. Los empleados civiles o militares que no tuvieran otros bienes que sus sueldos estaban exentos de contribuir según las normas contenidas en el Decreto e Instrucción de 12 de enero de 1810. Estos lo harían conforme a lo previsto en el Real Decreto de 1 de enero de 1810. En virtud de este Decreto, se les aplicó una rebaja en sus haberes equivalente a lo estipulado para los demás ciudadanos en la Contribución Extraordinaria.

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cada una de ellas. Aunque la medida parecía oportuna y permitía augurar la justicia de la exacción, sin embargo, lo cierto es que constituyó uno de los puntos más criticables de la Instrucción. En efecto, la Instrucción fijó una escala que dividía a los sujetos en veintidós clases según la cuantía de sus fortunas. A la más ínfima pertenecían aquéllos que no siendo absolutamente pobres o meros jornaleros85 se les imputaba algún caudal, aunque fuera módico, y contribuían con una cuota de dos pesetas al mes o noventa y seis reales al año. La cuota de contribución se elevaba hasta doce mil reales al año o mil reales al mes en la primera clase de la escala para quienes poseyeran un capital estimado de un millón y medio de reales. Además, estos últimos, por cada millón que aumentase su capital, pagarían cuatro mil reales al año de contribución. Lo sorprendente de la escala es que sólo en las dos primeras clases se establecía la relación entre el capital estimado y la contribución. La asignación correspondiente a las veinte clases restantes debía hacerlo «una junta compuesta de la justicia, el cura párroco, el personero, o el síndico donde no lo haya, y dos vecinos honrados»86. El criterio de asignación no era demasiado fiable ya que, de acuerdo con el art. 7 de la Instrucción, ésta se haría «examinando el modo de vivir de cada parroquiano, y el conjunto de todas sus facultades, se le asignará clase, según la opinión que se tenga o se forme sobre estos antecedentes, de lo que podrá contribuir extraordinariamente en la actual crisis en que todo debe ofrecerse a la patria con heroico desprendimiento». No obstante, la situación política del país no parecía permitir otros medios de estimación de la riqueza. De este modo, sin renunciar a la idea de gravar la renta personal se abandonó la pretensión —ciertamente irrealizable— de llegar a una estimación exacta de la misma, conformándose con una medida de urgencia que no por ello dejaría de provocar descontentos87. La actuación de la Junta Central es importantísima: existe voluntad constante en reformar el sistema de Hacienda. No obstante, las circunstancias de inestabilidad política no acompañaron los propósitos firmes de su programa económico-hacendístico. Como es lógico, resulta difícil determinar qué hubiera sucedido en condiciones normales. Sin embargo, nos atrevemos a afirmar que la reforma de 1845 hubiera tenido menos trascendencia en la evolución histórica del sistema tributario e incluso es probable que ni siquiera hubiera llegado a producirse. El hecho de que estas pretensiones, manifestadas en los decretos citados, no se tradujesen en actuaciones concretas sobre el régimen fiscal, no hace que pierdan valor o vigencia las ideas que las inspiraron, y que aflorarán con mayor fuerza en épocas posteriores, concretamente, en la reforma tributaria de 1845. b) Fracaso por establecer un único ordenamiento tributario en toda la Nación. La Contribución Extraordinaria de Guerra, impuesta por el Decreto de la Junta Central de 12 de enero de 1810, no se aplicó en algunas provincias por la dificultad de su ejecución, debido fundamentalmente a que no sólo recaía sobre los capitales estimativos sino que, además, gravaba a todos con igual cuota. Con la finalidad de corregir los problemas que planteó la aplicación de esta norma, el Decreto de 1 de abril de 1811 dio una nueva estructura a esta Contribución. De acuerdo con este Decreto, la nueva contribución gravaba las rentas y productos líquidos de las fincas, el comercio y la industria, no así los capitales (art. 2). Además, se abandonó el sistema de imposición anterior y, en su lugar, se estableció un sistema de cuota que se determinaba conforme a dos criterios: uno proporcional, en función de las rentas de

85. Véase el art. 3 de la Instrucción de 12 de enero de 1810. 86. Cfr. el art. 5 de la Instrucción. 87. Cfr. Artola, M.: La Hacienda del siglo XIX. Progresistas y Moderados, op. cit., pgs. 32–33.

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cada sujeto pasivo, y otro progresivo en razón de lo que cada uno se exponía a perder (art. 3). La cuota de cada contribuyente se estableció en una tarifa que acompañaba al Decreto. En definitiva, se sustituyó el sistema proporcional que establecía el Decreto de 12 de enero de 1810 por uno progresivo por escalones. El 16 de abril de ese mismo año se publicó una Instrucción para el cobro de la Contribución Extraordinaria de Guerra según la nueva fórmula adoptada por el Decreto 1 de abril88. El artículo 2 de esta Instrucción obligaba a los contribuyentes a presentar por duplicado, en el plazo de tres días desde la publicación del Decreto, una declaración jurada de sus rentas y utilidades, con indicación de su procedencia y localización. Además, las Cortes exigieron a las Juntas Superiores una declaración que incluyera la de todos los pueblos de la provincia con el fin de incrementar, por la acumulación de rentas, la cuota exigible (art. 3)89. Por último, la Instrucción derogó de manera expresa las Contribuciones Extraordinarias impuestas por las Juntas Provinciales una vez se estableciese la nueva Contribución Extraordinaria. El establecimiento, por las normas anteriormente citadas, de la Contribución Extraordinaria de Guerra constituyó la reforma fiscal más radical del siglo90. Por primera vez en España se estableció un sistema de imposición sobre la renta renunciando a la proporcionalidad de épocas precedentes. Sin embargo, no se obtuvieron los resultados deseados puesto que era utópico pensar que los padrones de riqueza se elaborarían sobre la base de las declaraciones juradas de los contribuyentes en unas circunstancias en las que no existía medio alguno de inspección, y en las que, por consiguiente, era imposible comprobar la certeza y veracidad de dichas declaraciones. La innovación de su planteamiento encontró como obstáculos no sólo la ausencia de la necesaria organización para poder obtener las declaraciones con las que aplicar el impuesto, sino también con la resistencia de los contribuyentes más acaudalados y, por consiguiente, más afectados por dicho impuesto. En definitiva, la universalidad de la obligación y la progresividad de la cuota sobre la base de una contribución directa que tomaba la renta como base imponible era más de lo que la opinión estaba dispuesta a aceptar en circunstancias normales. El Reglamento de 3 de septiembre de 1812, promulgado tres meses después de la Constitución, volvió a establecer la Contribución Extraordinaria de Guerra en aquellos lugares que se encontraban libres de la presencia francesa. Dicho reglamento, a la vez que especificaba las obligaciones de quienes se habían mostrado más reacios a contribuir (obispos, cabildos, eclesiásticos, prelados, administradores de obras pías y de los particulares ausentes), preveía por primera vez la publicación de las listas del padrón o censo de contribuyentes y riqueza para que pudieran formular cuantas reclamaciones y alegaciones estimaran oportunas (art. 22).

88. La Instrucción puede consultarse en Fontana, J. y Garrabou, R.: Guerra y Hacienda. La Hacienda del gobierno central en los años de la Guerra de la Independencia (1808–1814), op. cit., pg. 202 (Apéndice documental). 89. El artículo 3 establecía lo siguiente: «Se declara que los hacendados que posean fincas en diferentes pueblos de la provincia, comprehenderán en una certificación el total importe de sus rentas o utilidades, con expresión de los pueblos en donde se encuentren, asignándoles la Junta superior o la Comisión de la cuota de la contribución por la que corresponda el total de sus rentas, aunque se advertirá a cada pueblo la particular que le corresponda en él, para que quede enterado de que ninguno sacan ventajas en su territorio queda libre de la contribución». 90. Como señala Artola, «la Contribución Extraordinaria de Guerra tiene el interés de ofrecer una versión radical e incluso extrema de lo que cabe considerar como doctrina fiscal del liberalismo. ...es una manifestación testimonial de hasta que punto, en una situación límite, podía llegar la doctrina liberal». Vid. La Hacienda del siglo XIX. Moderados y progresistas, op. cit., pg. 33.

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Entretanto, la Constitución, aprobada pocos meses antes, hacía referencia en su art. 344 a una «contribución directa» proporcional a la riqueza, ningún otro artículo contenía especificaciones sobre tributos concretos91. El desarrollo de esta disposición correspondía a las Cortes que deberían tener en cuenta no sólo lo dispuesto en el artículo anteriormente señalado y transcrito sino, además, los principios establecidos en los arts. 8 y 339 de la Constitución. Lo que hacía suponer que se suprimirían las peculiaridades fiscales de los territorios forales. El debate parlamentario se inició un año después de la aprobación de la Constitución a iniciativa del diputado por Galicia D. Alonso y López cuyas proposiciones pasaron a una comisión de Hacienda que se encargó el desarrollo de los principios constitucionales en materia de Hacienda. La comisión extraordinaria de Hacienda92 redactó un proyecto de ley que se presentó a las Cortes el 6 de julio de 181393. Lo más relevante de este proyecto era la abolición de las rentas provinciales y estancadas, que serían sustituidas por una contribución directa en toda la Península, determinada en función de la riqueza territorial e industrial de cada una de ellas94. Como ya hemos indicado anteriormente, el establecimiento de una contribución única y directa era un objetivo prioritario desde el primer proyecto hacendístico de la Junta Central. Para fijar el cupo se tomaría como base el censo de la riqueza territorial e industrial del año 1799, formado por orden del Rey y publicado en el año 1803 (el llamado Censo de frutos y manufacturas)95. El debate se inició el 18 de julio96 y, tras largas discusiones, la comisión pudo presentar el 27 de agosto una minuta de Decreto que contenía todas las modificaciones introducidas en el proyecto inicial de reforma de la Hacienda.

91. El art. 344 establecía que: «Fijada la cuota de la contribución directa, las Cortes aprobarán el repartimiento de ella entre las provincias, a cada una de la cuales se asignará el cupo correspondiente a su riqueza, para lo que el secretario del despacho de Hacienda presentará también los presupuestos necesarios». 92. La Comisión estaba integrada por Antonio Porcel, Tomás José González Carvajal, el conde de Toreno, Bernardino de Temes, Pedro Antonio de Aguirre, José Alfonso y López, José de Torres y Machí, José Pérez Quintero y Andrés Morales de los Ríos. 93. El informe de la Comisión extraordinaria de Hacienda puede consultarse en el Diario de Sesiones, núm. 903, pgs. 5625 y ss. El Sr. Porcel fue el encargado de dar lectura al informe elaborado por la Comisión extraordinaria de Hacienda. Dicho informe ponía de manifiesto, una vez más, que el sistema administrativo de la Hacienda era esencialmente vicioso, que las contribuciones carecían de unidad y su establecimiento no tenía otro objeto que la necesidad del momento y, en consecuencia, no existía duda alguna que la Constitución era la base inalterable sobre la cual debía establecerse el sistema de las nuevas contribuciones. Efectivamente, la Comisión se ocupó de examinar el sistema de la administración anterior y, con base en los arts. 339, 344 y 354 de la Constitución, estableció las bases conforme a las cuales debía establecerse la contribución única. Dichas proposiciones eran las siguientes: primera, la supresión de las aduanas interiores; segunda, el reparto del cupo entre las provincias en relación a su riqueza; por último, la exacción de las contribuciones entre todos los españoles con proporción a sus facultades. Las conclusiones que podemos extraer del informe son, por un lado, la constatación del caos existente en el sistema fiscal, por otro, la necesidad de establecer un nuevo sistema de contribución directa que sustituyese a las rentas provinciales y estancadas. Respecto a estas últimas, el informe mencionó expresamente el Decreto de 7 de agosto de 1809, de abolición de las alcabalas, cientos y millones –rentas provinciales–, expedido por la Junta Central. 94. La proposición primera señalaba lo siguiente: «Todas las contribuciones indirectas sobre los consumos, conocidas bajo la denominación genérica de rentas provinciales, ora estén en administración, ora en encabezamiento, quedarán extinguidas». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 903, pgs. 5632. 95. En concreto, las proposiciones 5.ª, 6.ª, 7.ª, 9.ª, 10.ª, 11.ª y 12.ª del citado proyecto se ocuparon de establecer el procedimiento para la determinación del cupo respectivo de cada provincia. De este modo, las diputaciones provinciales repartirían los cupos de los diversos pueblos y los ayuntamientos harían lo mismo respecto del cupo con sus vecinos. Para fijar el cupo se tomarían como bases los encabezamientos por rentas provinciales en la Corona de Castilla. En la Corona de Aragón, se efectuaría en función del catastro, talla y equivalente. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 903, pgs. 5632 y ss. 96. El debate sobre el referido proyecto puede consultarse en el Diario de Sesiones, núm. 915, pgs. 5726 y ss. El Sr. Galiano defendió sin éxito el mantenimiento de las rentas provinciales argumentando que su supresión traería consecuencias negativas tanto en las relaciones internas como exteriores, refiriéndose al comercio con otros países. La intervención de mayor interés fue la del diputado Sr. Capmany quien planteó a la Comisión cuatro cuestiones que, a su juicio, serían de vital importancia antes de proceder a la votación del proyecto. El Sr. Conde Toreno contestó en nombre de la comisión a los interrogantes planteados por el Sr. Capmany, respecto a la subrogación de otras contribuciones en lugar de las rentas provinciales, se establecerá una contribución directa –con arreglo a la riqueza de la Nación– y proporcional sobre los haberes de los ciudadanos. En cuanto a la segunda cuestión, se carecían de cifras objetivas sobre la cuantía de la recaudación de las rentas provinciales y, por tanto, antes de conocer el importe de las que se subrogarán en aquéllas –tercera cuestión– sería preciso discutir la base de

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Las razones de la supresión de las rentas provinciales aparecen expuestas con total claridad en la exposición de motivos: «La necesidad y justicia de que todos los españoles contribuyan a este objeto, según sus facultades, sin excepción ni privilegio alguno, como está decretado en la Constitución política de la Monarquía, hace incompatible el régimen antiguo con el sistema constitucional, y la urgencia de decretar contribuciones ciertas y seguras para gastos de la misma clase, obliga a no contar solamente sobre productos puramente eventuales, cuales han sido siempre los de las rentas provinciales y estancadas, las cuales presentan en el día por el estado de la opinión y por las nuevas leyes del sistema criminal obstáculos insuperables a su restablecimiento. Convencidas las Cortes generales y extraordinarias de esta verdad, y deseando eficazmente arreglar un plan o sistema de contribuciones públicas que concilie y reúna la economía de su administración con la libertad de los ciudadanos y el fomento de la agricultura, industria y comercio interno y externo, han decretado después de un maduro examen lo siguiente: (...)»97.

La reforma era absolutamente imprescindible, ya que la complejidad del sistema fiscal procedía no sólo de la profusión y yuxtaposición de figuras impositivas, muchas de ellas de procedencia medieval, sino también de la diferenciación social y territorial ante el impuesto. El proyecto suprimía en su art. 4 las aduanas interiores y creaba una contribución directa en toda la Península e islas adyacentes, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 8 y 339 de la Constitución de la Monarquía98. De los debates recogidos en el Diario de Sesiones se desprende que existía unanimidad en lo que se refiere a la supresión de las rentas provinciales y equivalentes. Sin embargo, dicha supresión planteaba dos problemas fundamentales: de una parte, la igualdad de todas las provincias ante el impuesto. Y, de otra, la participación relativa de las provincias y de los sectores económicos en la contribución99. Sin duda, la principal discusión se centró en la enmienda presentada por Antillón relativa a la extensión del papel sellado a todas las provincias sin excepción, puesto que se trataba de una de las contribuciones no extinguidas. Algunos diputados (como Antonio Porcel) apoyaron esta enmienda, mientras que otros (v.gr. Arostegui) se opusieron a la adición propuesta, por considerar que sólo las contribuciones directas podían establecerse en los territorios forales, al señalar la Constitución que serían generales y exigibles a todos los españoles. En opinión del Conde Toreno, la enmienda era inútil porque siendo un punto constitucional, era claro que debía comprender a todas las provincias, y porque el querer dar fuerza a la Constitución con aclaraciones nuevas no era sino debilitarla. En definitiva, al suprimir la Constitución los privilegios de las provincias exentas, se hacía totalmente innecesaria cualquier especificación de sus obligaciones tributarias. Por su parte, Mejía reconocía que si bien la aprobación de la Constitución equiparaba la situación fiscal de las Provincias Vascongadas y Navarra al resto de las provincias,

la contribución directa y, de ahí, examinar si era o no preferible a las rentas provinciales. Por lo que se refiere a la ubicación del primer artículo –última cuestión–, debe considerarse como parte de un todo que se ha de empezar a ejecutar al mismo tiempo y en el decreto de ejecución que acompañará a este, se fijarán los plazos de la nueva contribución y el momento en que se suprimirán las antiguas contribuciones. 97. La sesión del día 27 de agosto de 1813 puede consultarse en el Diario de Sesiones, núm. 955, pgs. 6054 y ss. 98. Cfr. art. 10. 99. Vid. Artola, M.: La Hacienda del siglo XIX. Moderados y progresistas, op. cit., pg. 37

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«no era prudente el tratar de ella en el momento». Lo que hacía suponer que la aceptación de la Constitución en estos territorios no era pacífica. Antillón replicó que si bien reconocía la necesidad de obrar con prudencia, no menos importante era la justicia, que —en su opinión— exigía la aplicación del papel sellado en todas las provincias puesto que la Constitución equiparaba el régimen fiscal de todas las provincias de la Monarquía. De tal manera que o bien se suprimía el papel sellado en todas las demás provincias, o bien se hacía exigible en las provincias exentas. Escudero defendió la supresión de esta contribución, «pues no era justo que sólo para buscar la igualdad se cargase a las provincias exentas con una contribución que nunca habían tenido». Giraldo, más tajante, señaló que «la justicia de la resolución de las Cortes estaba fundada en que las provincias de que se trataba estaban consideradas todavía como extranjeras; que tenían las aduanas en sus fronteras; que estaban en parte ocupadas por el enemigo; que todavía no tenían Audiencia que les administrase justicia, y que no habiendo percibido todavía ningún beneficio de la Constitución, sería muy impolítico el hacerles valer la Constitución por lo que tenía de repugnante y odioso; que no se trataba de conservar privilegios, y que estas provincias serían iguales en todo a las demás provincias luego que en ellas se plantease la Constitución»100. Finalmente, las Cortes se inclinaron por la posición del Conde de Toreno. Era evidente que la Constitución afectaba a todo el régimen foral, y en particular a sus prerrogativas fiscales. La única duda era discernir si la incompatibilidad abarcaba o no a la totalidad de sus instituciones. Las Cortes aprobaron el texto definitivo del Decreto sobre el nuevo plan de contribuciones públicas el día 13 de septiembre de 1813101. En el se confirmó la abolición de las rentas provinciales y sus agregadas; de las tercias reales; de las rentas estancadas y de la contribución extraordinaria de guerra, sustituyéndolas por una contribución directa distribuida sobre las tres ramas de la riqueza territorial, industrial y comercial (art. 12). El artículo 3102, objeto de enconadas discusiones parlamentarias, fue modificado en el texto aprobado con la especificación de las rentas estancadas suprimidas «mayores y menores», excluyendo el papel sellado. De acuerdo con las previsiones de este Decreto, la primera distribución de la nueva contribución directa entre las provincias se efectuaría por las Cortes, conforme a los artículos 8 y 344 de la Constitución, con base en la riqueza territorial e industrial de cada una de ellas según el censo elaborado en 1799. De esta manera, se asignaría a cada provincia, pueblo e individuo, respectivamente, el cupo de su contribución directa. En el caso del contribuyente, el cupo asignado sería la cuota de su contribución directa103. En previsión de la inexactitud de dicho censo, se prometió a las provincias que resultasen gravadas en exceso una indemnización que se haría efectiva descontándola de la distribución o cupo del año siguiente (art. 23). Las Cortes llevaron hasta las últimas consecuencias la aplicación de los principios constitucionales y mantuvieron incólume la exigencia de la contribución directa a todas las provincias de España, lo que suponía la supresión de las prerrogativas fiscales de las Pro-

100. El debate sobre el papel sellado tuvo lugar los días 27 y 28 de agosto. Diario de Sesiones, núm. 955, pgs. 6054 y ss. 101. Este Decreto, sobre el nuevo plan de contribuciones públicas, puede consultarse en Colección de los decretos y órdenes que han expedido las cortes generales y extraordinarias, t. IV, op. cit., pgs. 229 y ss. 102. Dicho artículo señalaba que: «También quedarán extinguidas las rentas estancadas mayores y menores, y podrán circular libremente los efectos sujetos a ellas. No se comprende en esta disposición el papel sellado». 103. Como es sabido, los empleados públicos estaban exentos del pago de la Contribución extraordinaria de guerra, en su lugar se les practicaba una rebaja equivalente a dicha contribución. El decreto respetó este régimen especial, en tanto siguiesen en vigor las normas por las que se regían los sueldos de los empleados públicos (art. 18).

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vincias Vascongadas y Navarra. Prueba de ello, y en cumplimiento de la previsión contenida en el Decreto de 13 de septiembre de 1813, al día siguiente se publicaron las cuotas que cada provincia debía aportar por la contribución directa104. El Decreto de septiembre de 1813 que introdujo la contribución directa sobre las actividades productivas fue confirmado posteriormente por la reforma de MON-SANTILLAN, que incorporó además la contribución sobre el consumo. La contribución directa representó un retroceso doctrinal frente a la extraordinaria de guerra al abandonar la imposición de cuota por un cupo, que las Cortes repartirían conforme a lo establecido en el Decreto de 13 de septiembre. De esta manera, la pretendida igualdad tributaria no podía darse salvo que en la realización de los sucesivos repartos las instituciones competentes tuviesen una información precisa y exacta de la riqueza. Como es sabido, una contribución directa y proporcional requiere identificar el sujeto pasivo y fijar la renta obtenida en esa determinada actividad para aplicarle la cuota exigida a todos los contribuyentes. Así, definida la materia imponible había que determinar la base, para lo que se precisaba de una información que las estadísticas de la época no proporcionaban. En España, el esfuerzo del Gobierno por conseguir una información estadística de la riqueza constituyó el capítulo más desolador de la gestión financiera del Estado a lo largo de todo el siglo. El primer intento eficaz fue el de Martín de Garay sobre la renta agrícola, dando como resultado un «Cuaderno general de la riqueza». Posteriormente, las comisiones provinciales encargadas de la realización de las «matrículas catastrales» no encontraron el trabajo de Garay y sus resultados fueron defectuosos. La elaboración del catastro era imprescindible, ya que de este modo se proporcionaría a los servicios de Hacienda los medios necesarios para poder ajustar el impuesto a la renta105.

VI. DE LA RESTAURACIÓN FORAL A LA ABOLICIÓN DE LAS EXENCIONES FISCALES EN EL TRIENIO CONSTITUCIONAL El regreso de Fernando VII impidió la efectiva aplicación del nuevo sistema fiscal no sólo en las provincias exentas y Navarra, sino en la práctica totalidad de la Nación. El Decreto de 4 de mayo de 1814106 declaró nulos y sin efecto la Constitución y los decretos dictados en su ausencia por las Cortes, lo que supuso la restauración plena de los regímenes forales107. De este modo, la abolición del régimen constitucional trajo consigo la supresión

104. Las Cortes exigieron a Navarra la entrega de 12.411.830 r. en concepto de contribución directa. Por lo que se refiere a las Provincias Vascongadas, se asignaron 4.469.685 r. a Alava, 2.615.848 r. a Guipúzcoa y 5.548.759 r. a Vizcaya. 105. Cfr. Artola, M.: La Hacienda del siglo XIX. Progresistas y Moderados, op. cit., pgs. 22–23. 106. Vid. Colección de las Cédulas, Decretos y Ordenes de su Magestad el Señor Don Fernando VII, t. I, op. cit., pg. 1. 107. Los navarros, a través de los hermanos Elio, entregaron a Fernando VII el 20 de mayo de 1814 una petición solicitando el restablecimiento del régimen foral y de las instituciones políticas de Navarra, sin embargo, no tuvo lugar la reposición efectiva de su constitución tradicional hasta la aprobación del Decreto de 14 de agosto que confirmó los fueros y leyes de Navarra. Con anterioridad a este Decreto, el 28 de mayo de 1814 se instalaba en Pamplona la Antigua Diputación del Reino. La transmisión de poderes se efectuó por la propia Diputación Provincial y el Jefe Político al considerar derogada la Constitución de 1812 por Fernando VII y declaradas nulas sus actuaciones. La primitiva Constitución de Navarra queda restablecida «ipso facto». El restablecimiento de los Fueros de Navarra fue obra de los realistas y desde entonces la bandera foral queda fatalmente ligada a la causa de lo que se denomina absolutismo. Entretanto, la situación del Reino era anómala pues cesadas las actividades constitucionales no se habían restablecido las instituciones privativas a excepción de la Diputación. El 17 de Julio 1814 Fernando VII publica una RO restableciendo el Virrey y Capitán General, la Diputación del Reino y los Tribunales como se hallaban en el año 1808. El Rey restablecía la Diputación del Reino, aunque en realidad venía funcionando sin su consentimiento, desde hacia 2 meses. El conde de Ezpeleta fue nombrado virrey, sin embargo,

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de las reformas tributarias que se habían llevado a cabo, en cuanto que éstas se consideraban parte integrante del mismo. La consecuencia lógica de este hecho fue el abandono de la Contribución directa establecida por Decreto de las Cortes Generales y Extraordinarias de 13 de septiembre de 1813 y el restablecimiento de las rentas provinciales, equivalentes y estancadas. En una palabra, recobraban vigencia las leyes, instrucciones y reglamentos que regían la materia en 1808108. No obstante, era inevitable realizar una reforma tributaria dada, de una parte, la incapacidad del sistema tradicional para generar recursos con los que hacer frente a los gastos públicos, y, de otra, la necesidad urgente de reformar unos impuestos técnicamente inadecuados y socialmente injustos. En esta línea de reforma se inscribe el plan diseñado por Garay y plasmado en el Decreto de 30 de mayo de 1817109. Por segunda vez, de acuerdo con su art. 18, las rentas provinciales y equivalentes, la contribución de paja y utensilios, la extraordinaria de frutos civiles, y el subsidio eclesiástico quedaban abolidas y, en su lugar, se establecía una Contribución General. El cupo de esta Contribución General se estimó en 250 millones de reales, calculado sobre la base de la recaudación de las antiguas contribuciones, si bien se tuvieron en cuenta otros factores, como el déficit presupuestario, y la necesidad de igualar las cargas con las obligaciones del Estado (art. 23). La cantidad de 250 millones de reales se distribuiría entre todas las provincias y pueblos contribuyentes del Reino a través de los sucesivos repartimientos110. A nuestro juicio, la inclusión en el art. 24 de la expresión «provincias contribuyentes» excluía, tácitamente, a Navarra y las Provincias Vascongadas del ámbito de aplicación de este Decreto, aunque, según se desprende del proyecto, la opinión particular de Garay fuera igualar las obligaciones tributarias de aquellas provincias con las demás de la nación. Por otra parte, todas las personas sin distinción de estado, clase y condición, seculares y eclesiásticos o regulares, estaban obligados al pago de dicha Contribución en proporción a sus haberes (art. 22). Sin embargo, esta igualdad contenía una excepción, puesto que el clero secular y regular estaba exento de contribuir en la parte correspondiente a los diezmos no secularizados y a los derechos de escolta o pie de altar. Cuanto acabamos de exponer nos permite concluir afirmando que los regímenes financieros forales permanecieron en vigor durante el período comprendido entre la aprobación del Decreto de 4 de mayo de 1814 y el inicio del denominado Trienio Constitucional. En efecto, la sublevación de Riego marcó el inicio de una nueva etapa en la inestable situación política española de principios de siglo. Ante estos acontecimientos, Fernando VII

esta designación provocó el descontento de Espoz y Mina que, por este hecho, pasó de ser un incondicional defensor realista a uno de los más importantes defensores de la causa liberal. Posiblemente, Fernando VII cometió un error político con la elección –como Virrey– del conde de Ezpeleta, en lugar de Espoz y Mina, considerado por todos como el héroe de la guerra de la Independencia en Navarra. Cfr. Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 91; Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pgs. 36 y ss. 108. Cfr. Colección de las Cédulas, Decretos y Ordenes de su Magestad el Señor Don Fernando VII, t. I, op. cit., pg. 63. El Decreto de 23 de junio de 1814 constituyó, en el ámbito tributario, el regreso al absolutismo por Fernando VII y la restauración de las rentas provinciales, disgregando el principio unitario de imposición del año 1813. Además, como señala Estape, es en el ámbito tributario donde se manifestó con mayor intensidad el deseo de borrar toda huella de reforma del ordenamiento vigente en 1808. Cfr. Estape y Rodríguez, F.: La reforma tributaria de 1845. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1971, pg. 14. 109. El texto de la Memoria puede consultarse en Suárez, F.: Documentos del reinado de Fernando VII. IV Martín de Garay y la Reforma de la Hacienda (1817), vol. I. Universidad de Navarra, Pamplona, 1967, pgs.167 y ss. 110. Cfr. artículo 24 del Decreto de 30 de mayo de 1817.

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se vio obligado a restablecer el régimen constitucional. En esta segunda etapa de vigencia de la Constitución de 1812, las Provincias Vascongadas y Navarra tenían certeza de que el régimen constitucional implicaba la abolición de las exenciones fiscales111. Después de que se hiciese público el propósito de Fernando VII de jurar la Constitución, la Diputación de Navarra exhortó a los navarros para que reconociesen como rey legítimo a Fernando III (VII de Castilla), sin renegar de sus mayores ni de su fueros112. No obstante, el sentimiento de antipatía hacia el liberalismo experimentó en Navarra un considerable incremento. En este contexto, ante la necesidad de eludir un conflicto en estas provincias de régimen foral que podía dificultar la implantación del régimen constitucional, las Cortes optaron por aplicar sólo parcialmente el primer presupuesto, aprobado el 1 de noviembre de 1820, a las Provincias Vascongadas y Navarra, puesto que, si bien suprimía las fronteras interiores y hacía extensivo el uso del papel sellado a todas las provincias113, sin embargo, la Contribución General, que constituía la principal fuente de ingresos, se exigiría en todas las provincias contribuyentes con arreglo al Decreto de 30 de mayo de 1817, lo que, como ya hemos indicado, suponía una exclusión tácita de las provincias exentas y Navarra114. Ello no obstante, esta aparente permisibilidad con los regímenes forales quebraba en el contexto constitucional. Así, los Decretos aprobados por las Cortes el 29 de junio de 1821 equipararon las obligaciones tributarias de todas las provincias115. Además, ese mismo día se estableció la Contribución Industrial o de patentes, con la fórmula ya clásica de «en Península e Islas adyacentes»116. A diferencia de la Contribución General establecida por el Decreto de 30 de mayo de 1817 y de 1 de noviembre de 1820, la Contribución Industrial y los Decretos de 29 de junio de 1821 destruían por completo el estatuto fiscal de las provincias exentas. La expresión «provincias contribuyentes», utilizada en los Decretos primeramente citados, era sustituida por otra de signo contrario en el art. 1 del Decreto de 29 de junio de 1821. Como era de esperar, la respuesta a estas medidas fue inmediata siendo en

111. Como es bien sabido, el Trienio Constitucional se inició con la sublevación de Riego en Cabezas de San Juan el 1 de enero de 1820, donde se proclamó la Constitución de 1812. Con posterioridad a estos hechos, el 7 de marzo de ese mismo año Fernando VII publicó en la «Gaceta» su propósito de jurar la Constitución, lo que efectuaría dos días después. Por lo que se refiere a las instituciones de Navarra, el Virrey, el Consejo Real y la Diputación del Reino se vieron obligados a asistir al acto de publicación y jura de la Constitución. Este hecho suponía para Navarra entrar por segunda vez en una etapa constitucional, con la derogación de su régimen privativo y pérdida de su condición de Reino. En estas circunstancias, parece razonable que el antiguo virrey (el conde de Ezpeleta) fuera sustituido por Espoz y Mina, fiel defensor de la causa liberal. 112. Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pg. 54. 113. El Decreto de 6 de noviembre de 1820 ordenó al Gobierno la supresión de las aduanas interiores, de este modo, desaparecían las fronteras interiores entre Navarra y Castilla, situadas en el Ebro, y se trasladaban a los Pirineos. En cuanto al papel sellado, desde el 1 de enero de 1821, debería utilizarse en los registros, libros de actas o acuerdos de los Obispos, Cabildos Corporaciones y Comunidades eclesiásticas, seculares y regulares de la Península e islas adyacentes. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 120, pgs. 2018 y ss. y Colección de los decretos y ordenes de las cortes ordinarias, t. IV, Imprenta Nacional, Madrid, 1820, pgs. 279 y ss. Es preciso recordar que durante la primera vigencia de la Constitución de 1812 la cuestión de las aduanas y del papel sellado había suscitado un amplio debate en el Congreso en la sesión del día 27 de agosto. La discusión se centró en las prerrogativas fiscales de las Provincias Vascongadas y Navarra así como en la incompatibilidad de dicho régimen con las disposiciones constitucionales en materia de contribuciones, que exigían su aplicación a todas las provincias. Efectivamente, se levantaron las aduanas interiores, sin embargo, pese a no extinguirse el estanco del papel sellado, el Decreto de 13 de septiembre de 1813 guardó silencio sobre su extensión a dichas provincias por entender las Cortes que la Constitución igualaba las obligaciones tributarias de todas las provincias sin excepción. 114. Así, las Cortes, por Decreto de 6 de noviembre de 1820, procedieron al repartimiento de 125 millones de reales de contribución tomando como base los efectuados en el año 1817 y, efectivamente, no se efectuó la asignación de cupos a las Provincias Vascongadas y Navarra. Véase también el Decreto de la misma fecha por el que se procedió al repartimiento de 27 millones de reales por contribución a las capitales de provincia y puertos habilitados. Los decretos citados pueden consultarse en Colección de los decretos y ordenes de las cortes ordinarias, t. VI, op. cit., pgs. 289 y ss. 115. El cupo asignado a Navarra ascendía a 3.424.769 reales por contribución territorial (predios rústicos y urbanos), 2.839.711 reales por contribución de consumos y 769.326 reales por la contribución al clero de la diócesis de Pamplona. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 122, pgs. 2613–2614 y Colección de los decretos y ordenes de las cortes ordinarias, t. VII, op. cit., pgs. 256, 273 y 252, respectivamente. 116. Efectivamente, el artículo 1.º del Decreto señalaba que: «La contribución industrial se arreglará y percibirá en la Península e Islas adyacentes conforme a las disposiciones del presente decreto». Este Decreto, de 29 de junio de 1821, puede consultarse en Colección de los decretos y ordenes de las cortes ordinarias, t. VII, op. cit., pgs. 257 y ss.

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Navarra donde se produjo el primer alzamiento realista en el que las reivindicaciones forales actuaron como factor desencadenante117. Aunque la grave situación política originada por este alzamiento parecía exigir una aplicación flexible de las medidas tributarias adoptadas por las Cortes, lo cierto es que éstas ejecutaron fielmente el mandato constitucional que implicaba la estricta igualdad de todas las provincias ante los tributos. Buena prueba de ello es, que tanto el Presupuesto de 1822118 como la Contribución Extraordinaria, aprobada en 1823, exigieron el pago de los tributos a las Provincias Vascongadas y Navarra119. Sin embargo, la intervención de los Cien Mil hijos de San Luis, al tiempo que devolvía el poder a los absolutistas, ponía fin a todas las expectativas que el liberalismo representaba, quedando así definitivamente cancelado el proceso de unificación política y fiscal. De aquí que, los sucesivos intentos del Gobierno y de las Cortes por garantizar la igualdad tributaria de todas las provincias discurriese por cauces distintos de la absoluta uniformidad tributaria. Durante el reinado de Fernando VII el sistema de donativos no sufrió alteración alguna. Su muerte, el 29 de septiembre de 1833, a la vez que cerraba una etapa de agitadas convulsiones políticas, iniciaba, con la primera guerra carlista, otra no menos inestable. En nuestra opinión, no hay duda de que este acontecimiento facilitó el advenimiento del régimen liberal y abrió la vía del arreglo foral a través de la lucha dinástica.

VII. EL ARREGLO FORAL POR CAUCES DISTINTOS DE LA ABSOLUTA UNIFORMIDAD TRIBUTARIA A) Los fueros como instrumento de pacificación: la Regencia, el Convenio de Vergara y la Ley de Confirmación de Fueros. Como es sabido, las normas sucesorias españolas atravesaron una serie de vicisitudes de vital importancia, especialmente después del último matrimonio de Fernando VII, actuando como factor desencadenante de la primera guerra carlista120. No obstante, esta afir-

117. El levantamiento se produjo el día 11 de diciembre de 1821 con un carácter eminentemente foralista, así lo afirman, entre otros: Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 95; Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pg. 55. 118. En el repartimiento efectuado por las Cortes se asignó a Navarra un cupo de 245.868 reales por la Contribución sobre el valor de los edificios urbanos; 3.593.971 reales por la Contribución sobre la riqueza territorial y pecuaria; y 1.668.594 reales por la Contribución sobre Consumos. En el caso de las Provincias Vascongadas, los cupos ascendieron a 184.492 reales, 3.662.023 reales y 2.565.849 reales, respectivamente. El último cupo resultaba de la suma de los repartimientos efectuados a Guipúzcoa (770.214 reales), Alava (608.886 reales) y Vizcaya (1.186.749 reales) 119. El Decreto de 28 de mayo de 1823 repartió la Contribución Extraordinaria entre las 51 provincias de España. Dicha cantidad comprendía la suma de la Contribución territorial, la de consumos y de casas. Los cupos asignados eran los siguientes: 2.535.935 reales a Bilbao y San Sebastián, 1.286.898 reales a Vitoria y 2.980.295 reales a Pamplona. El Decreto puede consultarse en Garzon Pareja, M.: Historia de la Hacienda española, vol. II. I.E.F., Madrid, 1984, pgs. 848 y ss. 120. El 11 de diciembre de 1829 Fernando VII contrajo matrimonio con María Cristina de Borbón. Mientras que los realistas tenían sus esperanzas puestas en el Infante D. Carlos María Isidro, los liberales carecían, por el momento, de una cabeza en torno a la cual agruparse. Sin embargo, al conocerse la noticia de que la Reina estaba encinta, sus esperanzas se centraron en la Regente y en su descendencia. Entretanto, la salud de Fernando VII iba empeorando y el 29 de marzo de 1830, influido por los liberales, promulgó la Pragmática Sanción restableciendo la Ley de las Partidas que anulaba el auto–acordado de Felipe V, de 10 de mayo de 1713. Así, se volvía a la tradición española en la sucesión de la Corona, que admitía también a las hembras, con lo que las opciones políticas quedaban claramente delimitadas: los realistas (representantes del absolutismo) toman partido por D. Carlos María, y los liberales por la Infanta María Isabel (futura Isabel II). Véanse, Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pgs. 111 y ss.; Loperena Rota, D.: Aproximación al régimen foral del Navarra, Instituto Vasco de Administración Pública, Oñati, 1984, pgs. 36 y ss.; Mina Apat, M.C.: Fueros y revolución liberal en Navarra, op. cit., pgs. 111 y ss.; Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino

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mación debe ser matizada, puesto que las causas que motivaron esta guerra121 fueron complejas con todos los ingredientes que suscitaba la pugna entre el Antiguo y Nuevo Régimen122. Aunque es difícil determinar si fue la cuestión foral o, por el contrario, motivos de distinta naturaleza los que ejercieron mayor influencia en el apoyo prestado al Pretendiente por las Provincias Vascongadas y Navarra, sin embargo, no se puede negar la progresiva identificación que se produjo entre el carlismo y la defensa de la foralidad, especialmente a partir el momento en que D. Carlos decidió aunar la causa foral con la suerte del alzamiento123. El 10 de abril de 1834 se promulgó el Estatuto Real que, con talante moderado, pretendió conciliar la España carlista con la liberal124, de modo que, a la vez que guardaba silencio respecto de la cuestión foral, omitía cualquier disposición que pudiera interpretarse como supresión de las prerrogativas fiscales125. En principio, el Estatuto Real se presentaba como una mera convocatoria de Cortes y se limitaba a regular su división en dos Cámaras —la de Próceres y la de Procuradores—. Ello no obstante, se pretendió la inclusión de una declaración de derechos, elaborada por el Estamento de Procuradores, en la que se incluía la igualdad de todos los contribuyentes126. Pretensión que, sin embargo, fue desestimada por el Ministerio de Martínez de la Rosa127. En Navarra, la publicación del Estatuto Real provocó discrepancias entre la Diputación del Reino y el Gobierno liberal moderado de Javier de Burgos y Martínez de la Rosa.

a provincia, op. cit., pgs. 143 y ss.; Villarroya, J.T.: Breve historia del constitucionalismo español, op. cit., pgs. 31–32.; Lafuente, M.: Historia general de España, t. XXIX, op. cit., pgs. 408 y ss. 121. Mina Apat considera que esta guerra no fue sino una continuación de la guerra realista en la que destacó el carácter antiliberal, reaccionario y españolista del levantamiento. Y, concluye que la justificación única de la guerra fue la defensa del Trono y del Altar. El móvil foral y particularista no aparecería sino a partir del año 1836, y en este sentido afirma que, desde el punto de vista dinástico, la pretensión carlista era insostenible en Navarra puesto que según el Fuero General las hembras se hallaban en igual derecho a heredar que los varones. Así, la primera alocución a los navarros tenía un contenido claramente antiforal al subordinar el Fuero General a la Novíssima Recopilación de Castilla. De esta manera, el levantamiento comenzaba en Navarra con un flagrante contrafuero: Mina Apat, M.C.: Fueros y revolución liberal en Navarra, op. cit., pgs. 129 y ss. 122. Vid., por todos, Soldevila, F.: Historia de España, t.VII, 2.ª edición, Ariel, Barcelona, 1963, pgs. 69 y ss. Villarroya, J.T.: Breve historia del constitucionalismo español, op. cit., pgs. 31–34. 123. Los fueros no se encontraban entre las causas que provocaron esta guerra, en el sentido de constituir un móvil independiente, autónomo y determinante de dicho levantamiento. Loperena Rota señala que los carlistas defendían el Antiguo Régimen en relación al ordenamiento preliberal compuesto por leyes, fueros, usos, costumbres, privilegios y franquezas, es decir, los fueros en tanto contenido jurídico-material de un régimen político, no como fundamento jurídico-político del status y legislación navarra. Cfr. Loperena Rota, D.: Aproximación al régimen foral de Navarra, op. cit., pgs. 38–39. Por el contrario, Mina Apat afirma con rotundidad que «la guerra carlista no fue pues una guerra foral sino el último acto de la lucha entre el Estado liberal y el Antiguo Régimen; y ello tanto en el País Vasco como en el resto de España.(...) Fue a partir de 1836, tercer año de guerra, cuando los fueros comenzaron a mencionarse con más frecuencia en el campo carlista. Varias son las posibles causas no excluyentes que pueden explicar este hecho. En primer lugar, los carlistas no tenían por qué no respetar unos particularismos que formaban parte del orden de cosas por ellos defendido; en segundo lugar, como preveía la Diputación carlista vizcaína, la defensa explícita de los fueros podría añadir un nuevo y poderoso estímulo a la causa (el subrayado es nuestro), prueba evidente de que hasta entonces no lo era; en tercer lugar, el hecho de que entre 1834 y 1836 el gobierno liberal procediese sistemáticamente al desmantelamiento foral, ofrecía un cargo más que atribuir al enemigo revolucionario, y por último, fue necesario asumir la causa de los fueros para defenderse de las promesas que desde 1835 venían ofreciéndose desde el campo liberal de conservarlos bajo la Monarquía de Isabel II. De todas formas, la ortodoxia foral estuvo lejos de ser observada entre los carlistas y ello tanto a nivel doctrinal e institucional como en lo relativo a exenciones y privilegios». Vid. Mina Apat, M.C.: Fueros y revolución liberal en Navarra, op. cit., pgs. 226 y ss. 124. Sobre el carácter moderado y conciliador del Estatuto Real, véase Villarroya, J.T.: Breve historia del constitucionalismo español, op. cit., pg. 36. 125. Vid. Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978, op. cit., pg. 23. 126. Según el artículo octavo de la Petición llamada Tabla de Derechos: «Todos los españoles tienen igual obligación de pagar las contribuciones votadas libremente por las Cortes en proporción a sus haberes». Y, el art. 2 del Proyecto de revisión del Estatuto declaraba: «Los españoles todos sin distinción de nacimiento son admisibles a los destinos y empleos eclesiásticos, civiles y militares y están igualmente obligados a contribuir a las cargas del Estado con sus haberes o con sus pensiones, según las leyes determinasen». Cfr. Sevilla Andrés, D.: Constituciones y otras Leyes y Proyectos Políticos de España, op. cit., pgs. 283 y ss. 127. Cfr. Diario del Estamento de Procuradores, núm. 11, pg. 49 citado por Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978, op. cit., pg. 23.

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Sus relaciones se encontraban en una difícil situación debido a las gravísimas consecuencias que, según la Diputación, se derivaban de su publicación. Es preciso recordar que, Navarra tenía su órgano legislativo propio y sus representantes nunca habían acudido a las Cortes Generales de la nación, si exceptuamos —claro está— las épocas liberales en que su régimen privativo había sido derogado. Una vez más, la Diputación condujo sus actuaciones con especial cuidado y escrupulosidad, sin renunciar por ello al tono enérgico y firme de sus protestas. Después de estos acontecimientos, la Diputación no podía actuar de otro modo que no fuese solicitando su propio cese al Virrey, de quien no obtuvieron respuesta y, posteriormente, elevaron una representación a la Reina M.ª Cristina en la que reiteraban su petición de cese en los mismos términos en que los habían hecho con anterioridad al Virrey128. Conocedores de este hecho, los procuradores a Cortes por Navarra enviaron una carta a la Diputación en la que si bien, por una parte, reconocían que con el nombramiento de procuradores por este Reino para asistir al Estamento de Castilla no sólo se «barrenaba» el fuero de Navarra, sino que además desaparecía la constitución del Reino; por otra, sin embargo consideraban que el Estatuto renovaba las antiguas leyes, según las cuales los navarros debían conservar sus Cortes y Fueros129. Por nuestra parte, discrepamos de la opinión de MEDINA GUERRERO cuando, basándose únicamente en la manifestación efectuada por los procuradores navarros, afirma que el Estatuto satisfacía plenamente las aspiraciones de los foralistas130. A nadie se le escapa que los contrafueros en modo alguno podían satisfacer las aspiraciones de las instituciones navarras. Muestra de ello es que éstas siempre reaccionaron con firmeza, exigiendo en las Cortes la reparación de agravios antes de conceder el donativo solicitado por el monarca. Si bien, a pesar de que el contrafuero era muy grave, decidieron transigir en él «por una sola vez, y por una circunstancia extraordinaria»131. En el ámbito tributario, la contribución de los territorios forales a los gastos generales del Estado no sufrió alteración, manteniéndose durante la vigencia del Estatuto el sistema de donativos132. Ahora bien, este hecho en modo alguno significaba que la autonomía tributaria de estos territorios estuviese garantizada. De hecho, como se puso de manifiesto en el proyecto de ley encargado a una Comisión en el Estamento de Procuradores, se pretendió extender a Navarra el estanco de la sal, del tabaco y del papel sellado. Como es lógico, este proyecto provocó la reacción inmediata de la Diputación que calificó de inoportuna esta decisión política de las Cortes. En concreto, la Diputación afirmó que «los rebeldes sabrán aprovecharse de ella para hacer mayor su partido, presentando a los pueblos la imagen ominosa de la destrucción de los fueros comprobado con dicho proyecto que ha de verse estampado en los papeles públicos». La conservación de los Fueros se vinculaba así a un efecto político: el peligro carlista. Parece que no fueron precisos otros argumentos para convencer al Gobierno del desacierto e inoportunidad de dicha medida en unos momentos en que ya se preveía que la conclusión de la guerra estaría más próxima si se respetaban los fueros.

128. El texto íntegro de la Diputación al Virrey puede consultarse en la obra de Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pgs. 162 y ss. 129. Ibidem, pg. 141. 130. Cfr. Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978, op. cit., pg. 24. Por el contrario, Etayo y Eraso afirma que el envío de representantes a las Cortes generales de España constituyó una grave infracción del pacto de incorporación de Navarra a Castilla, que supuso la muerte del poder legislativo del Reino. Cfr. Etayo y Eraso, G.: Paz y Fueros ó La manifestación fuerista de Navarra. Imprenta provincial, Pamplona 1893, pg. 10. 131. Vid., por todos, Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 141. 132. El artículo 2 de la Ley de Presupuesto para 1834 enumeraba las diversas fuentes de ingresos del Estado y establecía que: «Se aplican al pago de presupuestos los productos de las rentas y contribuciones que contiene el

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Como es conocido por todos, el motín de la Granja puso fin a la vigencia del Estatuto, lo que obligó a la Reina Gobernadora a dictar el Decreto que, con fecha de 13 de agosto de 1836, ordenaba la publicación de la Constitución de 1812 «en el ínterin que reunida la Nación en Cortes manifieste su voluntad o de otra Constitución conforme a las necesidades de la misma», por lo que su vigencia sería provisional en tanto que las Cortes la reformasen o elaborasen una nueva Constitución. Con otras palabras, la Regente se vio obligada a acoger tanto la pretensión restauradora (restableciendo la Constitución de Cádiz) como la reformista (si así lo entendían las Cortes que a tal efecto se convocarían)133. El Decreto de 21 de agosto de 1836 convocó elecciones para la designación de Cortes a las que se les concedió la facultad de examinar y revisar la Constitución e incluso de sustituirla por otra diferente. Las Cortes, reunidas el día 24 de octubre de 1836, se inclinaron por la primera alternativa. La Constitución de 1837, aunque se presentó como una reforma constitucional, posteriormente, ha sido considerada unánimente por la doctrina como una nueva Constitución134. Respecto a la cuestión foral, podemos afirmar que fue continuadora de la línea centralista de la de Cádiz, como lo muestra el hecho de que su Titulo XI diseñase una planta uniforme para toda la nación, sin admitir otro peculiar régimen jurídico que el aplicable a los territorios de Ultramar, como se señala en la D.A. 2.ª. Asimismo, si bien proclamó sin excepciones la igualdad de todos los españoles ante la Hacienda y la Defensa nacional en el artículo 6, que no es sino una refundición de los artículos 8 y 9 de la Constitución de Cádiz, no se hacía referencia a la supresión de las aduanas interiores. Omisión que se debe no a la intención de mantenerlas, sino al propósito del constituyente de limitarse a aquellas materias genuinamente constitucionales135. Por nuestra parte, el silencio constitucional podría resultar contradictorio con el espíritu unitario de la Constitución puesto que la supresión de las fronteras constituía el primer paso antes de ejecutar alguno de los preceptos constitucionales (v. gr. el establecimiento de un único ordenamiento para toda la nación). Un mes antes de la aprobación de la Constitución, el general Espartero aseguró a los vascongados en la proclama de Hernani que los Fueros que temían perder les serían conservados y que jamás existió la intención de suprimirlos por parte del gobierno136. A pesar de la alocución de Espartero, de acuerdo con las previsiones constitucionales, las primeras medidas adoptadas por las Cortes tendieron a instaurar la uniformidad jurídica, afectando a algunas peculiaridades forales. De estas medidas, destacamos el Decreto de 19 de septiembre de 1837137. Se trataba de un Decreto breve que, con tan sólo cuatro artí-

estado A, las cuales continuarán cobrándose como hasta aquí, y además el subsidio de Navarra, el donativo de las provincias vascongadas (...) ». Cfr. Diario del Estamento de Procuradores, apéndice al núm. 60, pg. 11 citado por Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978, op. cit., pg. 24 133. En este sentido se pronuncian, entre otros, Tomas y Valiente, F.: «Las Constituciones españolas (1812–1931)» en Manual de historia del derecho español, op. cit., pgs. 444; Villarroya, J.T.: Breve historia del constitucionalismo español, op. cit., pg. 47 y Clavero, B.: Manual de historia constitucional de España, op. cit., pgs. 52 y 53. 134. Cfr. Tomas y Valiente, F.: «Las Constituciones españolas (1812–1931)» en Manual de historia del derecho español, op. cit., pgs. 445; Villarroya, J.T.: Breve historia del constitucionalismo español, op. cit., pg. 49; Clavero, B.: Manual de historia constitucional de España, op. cit., pgs. 52 y 55. 135. El dictamen de la Comisión de Constitución que contenía las bases de la reforma de la Constitución de 1812 señalaba lo siguiente: «Al examinar la Constitución de 1812, lo primero que se echa de ver es su volumen excesivo, que forma un singular contraste con la de otros pueblos libres, que han reducido las suyas a brevísimas páginas(...). Una Constitución debe reducirse a establecer quién y cómo ha de hacer las leyes, quién y cómo se ha de encargar de su ejecución, y quién las ha de aplicar a los casos particulares; esto es, debe contener únicamente la división y forma de los poderes del Estado, y la consignación de los derechos políticos y de los que, sirviendo de garantía a los civiles, deben ser respetados por aquéllos. La Constitución de 1812 se hizo en circunstancias tan extraordinarias, que no era posible reducirla a tan estrechos límites». Cfr. Sevilla Andrés, D.: Constituciones y otras Leyes y Proyectos Políticos de España, op. cit., pg. 309. 136. La proclama de Hernani tuvo lugar el 19 de mayo de 1837. Cfr. Garran y Moso, J.: El sistema foral de Navarra y Provincias Vascongadas. Editorial Aramburu, Pamplona, 1935, pg. 21. 137. Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes, y de los reales decretos, órdenes, resoluciones y reglamentos generales, t. XXIII. Imprenta Nacional, Madrid, 1845, pg. 196.

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culos, era suficiente para vislumbrar los propósitos del ejecutivo. En primer lugar, a tenor de los art. 1 y 2 se suprimían las Diputaciones forales, estableciéndose provisionalmente en su lugar una Diputación provincial. En segundo término, autorizaba al Gobierno para trasladar las aduanas a los puertos de mar y a los Pirineos, dejando así expedita la comunicación con las demás provincias del Reino. Pues bien, en 1838 se efectuó el repartimiento de la Contribución Extraordinaria de Guerra en todas las provincias de la Monarquía, incluyendo las forales. Era la primera vez desde el Trienio Constitucional que una contribución se exigía a estos territorios, lo que revelaba la intención de las Cortes de continuar con la tarea emprendida al amparo de la Constitución de 1812. No obstante, la pretendida unificación fiscal se vio interrumpida por el Convenio de Vergara de 31 de agosto de 1839138, que supuso el replanteamiento global de la política foral hasta entonces llevada a cabo por las Cortes139. El artículo 1.º del Convenio señalaba: «El Capitán General D. Baldomero Espartero recomendará con interés al Gobierno en cumplimiento de su oferta de comprometerse formalmente a proponer a las Cortes la concesión o modificación de los Fueros»140.

Este artículo permitió a Maroto aceptar una paz digna, aun cuando, obviamente, los fueros no quedasen en absoluto garantizados por el Convenio, pues como ya había declarado Espartero ante la pretensión de Maroto de que prometiese su conservación «respecto de los fueros ni yo ni el Gobierno podemos otorgar y sí sólo proponer a las Cortes»141. La celebración del Convenio no supuso la pacificación de Navarra sino que persistió la guerra en dicho territorio. Su posición era, por tanto, muy delicada, puesto que podía haberse omitido la referencia al asunto de sus Fueros por no adherirse al Convenio. No obstante, la Ley de 25 de octubre de 1839 afectó por igual a Navarra y a las Vascongadas142. En cumplimiento del trámite dispuesto en el Convenio, el 11 de septiembre, el Gobierno presentó a las Cortes el siguiente Proyecto de Ley:

138. Respecto a las circunstancias en que se desarrollo el acuerdo entre Espartero y Maroto, pueden consultarse, entre otros: Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pgs. 177 y ss.; Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pgs. 319 y ss. y Mina Apat, M.C.: Fueros y revolución liberal, op. cit., pgs. 174 y ss. 139. Todo parece indicar, como señalan algunos autores, que determinados miembros de la oligarquía política, entre ellos el Marqués de Miraflores, aconsejaron a la reina Isabel II una transacción cuya base debía ser la conservación de los fueros y el comodoro inglés Lord John Hay, que como otros muchos entendía que la guerra civil sería interminable si el gobierno de la Reina, no procuraba garantizar los fueros, separando la causa de los vascongados de la del Pretendiente. Cfr. Garran y Moso, J.: El sistema foral de Navarra y Provincias Vascongadas, op. cit., pgs. 21–22. 140. En una proclama, Espartero manifestó a los batallones carlistas que se mostraban todavía recelosos por el Convenio que: «Yo os prometo que se os conservarán vuestros fueros, y si alguno intentase despojaros de ellos, mi espada será la primera que se desenvaine para defenderos». Cfr. Garran y Moso, J.: El sistema foral de Navarra y Provincias Vascongadas, op. cit., pg. 22. Por otra parte, el proyecto de ley presentado por el gobierno, confirmando los fueros de las Provincias Vascongadas y de Navarra, señalaba que: «Entre los medios empleados por el Gobierno para conseguir los grandiosos resultados que tanto han de influir en la pacificación general, fue uno el de comprometerse formalmente a proponer a las Cortes, bien la concesión, bien la modificación de los fueros de las Provincias Vascongadas y Navarra (...) Sobre este compromiso se funda el art. 1.º del convenio de Vergara: las fuerzas enemigas han dejado de serlo, y el Gobierno que contrajo espontáneamente aquella obligación por el inmenso interés que de ella podría reportar la Nación entera, se apresura hoy a cumplirla, así como lo hará muy en breve de otras, no menos sagradas (...)». Vid. Diario de Sesiones, Apéndice al núm. 11, pg. 115. 141. Cfr. Ilarregui, P.: Memoria sobre la Ley de la Modificación de los Fueros de Navarra. Diputación Foral de Navarra, Pamplona, 1966, pg. 20. 142. El descontento de Navarra con el Convenio se reflejó en la RO de amnistía para los emigrados, de 21 de septiembre de 1839, en cuyo art. 2.º se disponía que «los navarros, aragoneses, valencianos y catalanes se les manifieste que se les dará los pasaportes cuando se pacifiquen sus países para que no sean víctimas de los rebeldes». La referencia a esta RO puede encontrarse en Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pg. 329.

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«Art. 1.º Se confirman los fueros de las Provincias Vascongadas y de Navarra. Art. 2.º El Gobierno, tan pronto como la oportunidad lo permita, presentará a las Cortes, oyendo antes a las provincias, aquella modificación de los fueros que crea indispensable y en la que quede conciliado el interés de las mismas con el general de la Nación y con la Constitución política de la Monarquía»143.

El proyecto distinguió dos etapas en el proceso de adaptación de los fueros a la Constitución144. En la primera, se establecía un régimen transitorio en que se confirmaban íntegramente los fueros de dichas Provincias, sin mencionar la coexistencia de los mismos con la Constitución política de 1837. En la segunda, se procedería a la modificación de los fueros para adaptarlos a la Constitución, conciliando «el interés de las mismas con el general de la Nación y con la Constitución política de la Monarquía». El 25 de septiembre de 1839, la comisión encargada por el Congreso presentó a las Cortes el dictamen sobre el proyecto de ley del Gobierno sobre los fueros de las Provincias Vascongadas y Navarra. La comisión entendió que las Cortes tenían la facultad de conceder o modificar los fueros de dichas provincias siempre que se respetase la Constitución de la Monarquía española, el Trono de Isabel II y la Regencia de M.ª Cristina145. Con base en estos tres puntos fundamentales presentaron un proyecto de ley146 que recogía el voto particular de los Sres. de Quinto, de Murga y Arteta147. Con posterioridad, se presentaron otras enmiendas al proyecto de ley del Gobierno y al dictamen de la comisión sobre los fueros; entre otras, la del Sr. Vila, quien se vio obligado a retirarla148, y la del Sr. Mendizabal, que fue desestimada149.

143. Cfr. Diario de Sesiones, Apéndice al núm. 11, pg. 115. 144. En respuesta al Sr. Mendizabal, el Sr. Ministro de Gracia y Justicia aclaró la posición del Gobierno en la sesión de 4 de octubre de 1839. El núcleo o base del proyecto del Gobierno distinguía dos etapas: «una respectiva al estado transitorio del día, y otra al estado definitivo venidero. El Gobierno ha reconocido estas dos épocas, y así es que en el primer artículo de su proyecto establece el estado transitorio con sinceros votos de que sea poco permanente porque le suceda el segundo o el definitivo. En el primer artículo resuelve una cuestión de paz y de política; en el segundo resuelve una cuestión de justicia y de conveniencia: la cuestión de los fueros». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 34, pg. 598. 145. La mayoría de la comisión estaba de acuerdo en que «el convenio dejaba a la libre decisión de las Cortes la alternativa de conceder o modificar los fueros de las Provincias Vascongadas y Navarra, sin que de este documento pueda inferirse (...), que hubo la menor reserva o ampliación oculta que causase compromiso de ninguna especie al Duque de la Victoria. (...) con anterioridad a aquella estipulación, entre otras cosas dice expresamente: El enemigo desconcertado será batido si no se acoge a nuestra generosidad deponiendo las armas o sosteniendo con ellas la Constitución de la Monarquía española, el Trono de Isabel II y la Regencia de su augusta madre». Cfr. Diario de Sesiones, Apéndice al núm. 25, pg. 429. 146. Su artículo 2 establecía lo siguiente: «Se confirman los fueros de las Provincias Vascongadas y de Navarra en su parte municipal y económica, y en lo demás se conserva para todas ellas el régimen constitucional que se hallaba vigente en sus respectivas capitales al celebrarse el expresado convenio de Vergara». El artículo 3 señalaba que: «El Gobierno, oyendo a las autoridades de dichas provincias, presentará a las Cortes a la mayor brevedad posible un proyecto de ley que definitivamente ponga en armonía y consonancia sus fueros con la Constitución de la Monarquía». Cfr. Diario de Sesiones, Apéndice al núm. 25, pg. 430. En definitiva, lo que es indudable a juicio de la comisión es que la confirmación de los fueros «cualesquiera que sean los términos en que se exprese, debe ser simultánea, con la explícita declaración de que queda existente en aquellas provincias el régimen constitucional, bajo cuyos auspicios, bajo cuya protección se celebró el convenio de Vergara». Cfr. Diario de Sesiones, Apéndice al núm. 25, pg. 430. 147. Su proyecto se limitó a realizar dos adiciones –artículos 1 y 2– al proyecto del Gobierno, de tal forma que, sin alterar el contenido esencial del mismo, despejasen las dudas que pudieran originarse en la interpretación de la ley acerca de la unidad de la Monarquía y la coexistencia de los fueros con la Constitución política de 1837. Además, la adición al art. 2 tenía por objeto atender al período intermedio que mediaría «entre la planificación del sistema foral y la época en que se realice el (sic) caso de su indispensable modificación». Cfr. Diario de Sesiones, Apéndice al núm. 25, pg. 431. 148. Su proyecto no contemplaba un período intermedio entre la concesión de fueros y su modificación cuestión que nadie discutía en el Congreso. Además, el artículo 3.º pretendía un arreglo de las diversas provincias de la Monarquía española, cuando con dicha ley únicamente se pretendía solucionar el problema de las Provincias Vascongadas y Navarra. Cfr. Diario de Sesiones, Apéndice al núm. 28, pgs. 495 y ss.; Diario de Sesiones, núm. 33, pgs. 580 y ss. 149. La enmienda del Sr. Mendizabal era la siguiente: «Pido al Congreso autorice al Gobierno para que adopte y lleve a efecto todas las medidas que considere necesarias para la ejecución del convenio celebrado en Vergara el 31 de agosto del presente año entre el ilustre capitán general Duque de la Victoria y el teniente general D. Rafael Maroto, respetando la Constitución política de la Monarquía de 1837, que todos hemos jurado observar fielmente.

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Más relevancia tuvo el proyecto presentado por el sector progresista (Calatrava, Olózaga, Sancho, Cortina, López, Roda y Caballero) por la expectación que provocaron en el Congreso. Con este proyecto sus autores buscaron el consentimiento general y común de toda la nación, deseando que se respetasen «los usos y costumbres de las Provincias Vascongadas, las leyes y administración de aquel país que le han hecho feliz: quiere que las respetemos todo cuanto podamos; que las respetemos hasta donde llega nuestro juramento, hasta donde éste no nos lo impida»150. No cabe duda que hay una idea común en los tres proyectos (el del Gobierno, el de la mayoría y el de la minoría): la conveniencia y necesidad de modificar los fueros conforme a la Constitución151. La discusión continuó el 5 de octubre. En esta ocasión tomó la palabra el Sr. Madoz, quien calificó de «rigorismo constitucional» la tesis de quienes defendían que los fueros contradecían abiertamente la Constitución y, en este sentido, si bien afirma sin decir cuál que no había encontrado más que un punto en que puedan ponerse en contradicción con la Constitución del Estado, respecto al artículo 6 de la Constitución no cabía predicar dicha contradicción152. Su postura fue clara y tajante como así lo demuestra el hecho de que reconociese, sin reservas, que «la existencia de los fueros municipales y económicos no es

El Gobierno al dar cuenta del uso que hubiese hecho de esta autorización en la presente legislatura o a lo más tardar en la inmediata, presentará un proyecto de ley que ponga en perfecta armonía los fueros de las Provincias Vascongadas y Navarra con las instituciones felizmente establecidas en la Constitución». Para apoyar más aún la defensa de esta enmienda, el Sr. Mendizabal pidió al presidente del Congreso que se procediese a la lectura de la reclamación hecha por el Sr. Armendariz (diputado por Navarra) a quien no podía catalogarse como antifuerista sino todo lo contrario. En su discurso, el Sr. Armendariz había manifestado que, por lo que se refería a Navarra, la Constitución 1837 no empeoraba la situación de aquellas provincias, sino que por el contrario la mejoraba efectivamente y garantizaba sus derechos políticos. Continuó su discurso afirmando que nuestra Constitución era buena comparada con el despotismo; pero admitía muchas mejoras, y esas están consignadas en la Constitución del año 37; y supuesto que en la parte administrativa la comisión dice que no se trata de atacar las instituciones provinciales por ser muy ventajosas, rogaría a los señores de la comisión que diesen el paso que he indicado, y que en mi concepto debe contribuir mucho a unir aquellas provincias con el resto de la Monarquía, para que esta forme un todo compacto, homogéneo. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 34, pgs. 590 y ss. 150. En definitiva, lo que pretendían con su proyecto era dar los fueros a las Provincias Vascongadas mejorados inmensamente con la Constitución, porque ¿qué son los fueros? y ¿qué es la Constitución?. Los fueros «son un sistema de administración popular, nacido en tiempos de no mucha ilustración, y sujeto a un gobierno absoluto, que no siempre ha respetado los fueros con religiosidad y que tenía deseos, medios y fuerzas para atropellarlos, y aun alguna vez lo ha ejecutado, porque este es el hecho». La Constitución «es también un régimen de administración popular, nacido en tiempos posteriores de más ilustración, en que se ha adelantado infinito, sobre todo de medio siglo a esta parte, en las ciencias políticas y legislativas». Por todo ello, entendían que los fueros y la Constitución eran hijos de la libertad pertenecientes a épocas distintas; pero no por ello irreconciliables y, de ahí, nacía la necesidad de una ley que estrechase los vínculos que debían existir para siempre entre las Provincias Vascongadas y el resto de la Monarquía. La enmienda prosperó por 84 votos contra 38. Diario de Sesiones, núm. 34, pgs. 601 y ss. En la sesión del día 7, precisaron el significado de la expresión «hijos de la libertad» –refiriéndose a la dicotomía fueros y Constitución– y entendieron que ambos «pueden estar bien avenidos sosteniéndose uno a otro. Porque, señores, los fueros sin la Constitución para nosotros son cosa vana, pues bien sabemos todos los grandes sacrificios que han tenido que hacer aquellas provincias para conservar allí los fueros, y es evidente lo que ganarán con la responsabilidad a que está sujeto el Poder conforme a la Constitución; los fueros quedan así asegurados de una manera estable, y esto es lo que hemos querido decir». Véase Diario de Sesiones, núm. 37, pg. 677 151. La contestación del Sr. Sancho al Sr. Argüelles es rotunda: «Yo no he dicho que el proyecto del Gobierno, el de la mayoría y el de la minoría sean iguales; lo que he dicho es que en los tres hay un pensamiento común...: no hay más que leer los proyecto para convencerse de la verdad de lo que he manifestado». En definitiva, «todos queremos que las Provincias Vascongadas tengan todos los fueros compatibles con la Constitución». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 34, pg. 607. 152. El art. 6 de la Constitución disponía que «todo español está obligado a defender la Patria, con las armas cuando sea llamado por la ley, y a contribuir en proporción a sus haberes para los gastos del Estado». Lo que nos interesa en este punto son los argumentos esgrimidos en defensa de los fueros económicos y, en este sentido, afirma que: «Cualquiera creerá por lo que se declama, fuera de aquí se entiende, que la Navarra nada va a dar en adelante para los gastos del Estado. La Navarra y las Provincias Vascongadas van a dar y han dado tanto como cualquiera otra provincia o más, porque la cantidad que entra en el Tesoro no entra disminuida con los gastos de administración que en otras, porque aquí hemos de sufrir el descuento del 33 ó 40 por 100 del coste de administración, y allí entra líquido, porque su administración está bien montada». Además, advierte la ceguera obstinada de los Sres. diputados, puesto que «aquí no ha querido conocerse que solo en un punto, que no designaré yo, es en el que estará en oposición la observancia de la Constitución con los fueros, hasta tanto que el Gobierno presente el proyecto de modificación». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 35, pg. 627.

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incompatible con la Constitución como dice la mayoría», y en consecuencia, defendiese la causa de los fueros siempre, que se conservase la unidad política de la Monarquía153. Para Luzurriaga, la confirmación de los fueros era una exigencia que reclamaba, por un lado, la justicia que se traducía en la ejecución fiel del Convenio de Vergara y, por otro, la política, puesto que los fueros han sido la causa de la paz, es decir, entre los fueros y la paz hay una relación necesaria. Además, la Constitución constituía no sólo una mejora o perfección de los fueros, sino que se trataba de una cosa enteramente nueva porque la Constitución los ha sustituido con otras garantías más eficaces, más ventajosas para todos: ha elevado al hombre a la dignidad de ciudadano. Respecto a las contribuciones, señaló que dichas provincias no se habían negado «nunca de un modo absoluto a contribuir. Bajo el nombre de donativos han dado siempre una cantidad mayor o menor, según los esfuerzos del Gobierno y los oídos que se haya prestado a las súplicas del país, que siempre ha tenido buenos intercesores». Efectivamente, el art. 6 la Constitución señalaba que «todos han de contribuir...»; pero no dice ni la proporción, ni la época, ni el modo. Por tanto, el único fuero que se opondría a la Constitución es el llamado del pase154. El sector progresista únicamente pedía la adición —en el artículo 1 del proyecto del Gobierno— de una expresión que no dejara lugar a dudas de que la concesión de fueros no podía perjudicar la Constitución155. Fue, en este punto, donde se sucedieron las réplicas entre el ministro de Justicia y el Sr. Olózaga. Este último centró su intervención en una crítica al Sr. ministro lo que, —sin duda— constituía un ataque directo al Gobierno156. Finalmente, la emotiva intervención del Sr. Ministro de Justicia puso fin a la discusión ganándose así la adhesión de Olózaga. Aprovechando esta coyuntura se procedió a la votación del proyecto de la minoría de la Comisión —con leves modificaciones—, lo que permitió voto afirmativo de los progresistas157 El texto definitivamente aprobado fue el siguiente: Art. 1.º: «Se confirman los fueros de las Provincias Vascongadas y Navarra, sin perjuicio de la unidad constitucional de la Monarquía»158.

153. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 35, pgs. 629 y ss. 154. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 35, pgs. 630 y ss. 155. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 37, pgs. 677 y ss. 156. Refiriéndose al Sr. Ministro de Justicia señaló lo siguiente: «ha dicho delante de otros diputados que estaba conforme (y de ahí nace mi extrañeza), que así lo manifestaría, que no tenía inconveniente en que se le añadiese una frase al artículo 1.º del dictamen de la minoría, tal como salva la unión política de la Monarquía, salva la Constitución política, respetando la Constitución; repitiendo que estas palabras u otras igualmente expresivas sería la fórmula que adoptase el Gobierno». Vid. Diario de Sesiones, núm. 37, pg. 689. 157. «Así desearía, señores, por el bien del país, que renunciemos cada uno a alguna cosa por nuestra parte, y que tomáramos ocho días siquiera de espera para examináramos más tranquilamente este negocio. Más adelante podrán oírse otras quejas; pero ahora, señores, es menester convenir que no es el momento. ¡Ojalá que todos nos abrazásemos, pensando que antes que nada es la Patria! Pensemos en esto, señores; pensemos en la paz, y que salga de este Cuerpo una resolución unánime y digna de los Representantes de la Nación española». El ministro de la Guerra y Olózaga terminaron abrazándose, gesto que imitaron todos los procuradores. Antes de proceder a la votación, el Presidente tomó la palabra: «Señores... ¡Señores! este día me recompensa de treinta años de trabajos y padecimientos. Ahora es cuando más me glorío de ser español: yo felicito al Congreso, yo felicito a la Nación por el grandioso espectáculo que acaban de darle sus Representantes. (Aplausos en los bancos de los Sres. Diputados y en todas las tribunas) Son españoles; españoles eran también los que en los campos de Vergara, después de seis años de una lucha fratricida, emprendida por no haberse entendido al principio, depusieron las armas y se abrazaron, fiándose los unos de la palabra de los otros, y sin necesidad de que ningún extraño interviniera». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 37, pgs. 697 y ss. 158. Sin éxito, el ministro Arrazola declaró en el Senado que la unidad constitucional no sufría menoscabo «habiendo un solo rey constitucional para todas las provincias, un mismo poder legislativo, una representación nacional común». En este sentido, es oportuno recordar que en el despacho del Vizconde Palmerston, de 10 de agosto de 1839, dirigido al coronel Wilde sobre las negociaciones de paz se señala: «4.º Que se conserven los fueros e instituciones forales de las Provincias Vascongadas en cuanto los fueros e instituciones sean compatibles con el sistema de gobierno representativo adoptado en toda España, y con la unidad de la Monarquía española». Según esta referencia (que debemos a D. Esteban Bilbao), la cláusula en cuestión es de iniciativa extranjera, no de Olózaga como suele creerse. Cfr. Garran y Moso, J.: El sistema foral de Navarra y Provincias Vascongadas, op. cit., pg. 22; Ilarregui, P.: Memoria sobre modificación de fueros, op. cit., pg. 21.

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Art. 2.º: «El Gobierno, tan pronto como la oportunidad lo permita, y oyendo antes a las Provincias Vascongadas y Navarra, propondrá a las Cortes la modificación indispensable que en los mencionados fueros reclame el interés de las mismas, conciliado con el general de la Nación y la Constitución de la Monarquía, resolviendo entre tanto provisionalmente y en la forma y sentido expresados, las dudas y dificultades que puedan ofrecerse, dando cuenta a las Cortes»159.

Con dicho proyecto se llegó a una fórmula de compromiso entre el Gobierno y la mayoría progresista del Congreso, si bien esta última vio fortalecida su postura con la adición de la expresión «sin perjuicio de la unidad constitucional de la monarquía». La confirmación de fueros resultaba sumamente vaga lo que restó protagonismo al tema foral, centrándose el debate parlamentario en la discusión del art. 1 del proyecto gubernamental y en la conveniencia o no de insertar una cláusula que salvaguardase la supremacía de la Constitución y que evitase cualquier quebrantamiento futuro de la misma. Es decir, una cláusula que no dejara lugar a dudas que la concesión de fueros no podía perjudicar la supremacía de la Constitución. No obstante, de la lectura de los debates parlamentarios se desprende que algunos de los diputados minimizaron las posibles contradicciones que pudieran existir entre fueros y Constitución. Como botón de muestra, citamos a Madoz, Luzuriaga —cuyas posturas han sido citadas— e, incluso, el propio ministro de Justicia, quien era partidario de una interpretación generosa de la Constitución en lo que se refería a los fueros económicos160. Como señala acertadamente ILARREGUI, los diputados estaban de acuerdo en el fondo de la cuestión y eran partidarios de conceder los fueros económicos y administrativos, la dificultad consistió en encontrar una fórmula que, salvando la observancia íntegra del pacto constitucional, satisficiese los propósitos de todos y ahuyentase los escrúpulos de los más recelosos161. En definitiva, la importancia de esta ley residió más que en su propio valor intrínseco en el hecho de que sirvió para aclarar hasta qué punto las Cortes estaban dispuestas a sacrificar en el futuro el texto constitucional a cambio de la solución de los problemas forales. Y, en este sentido, puede afirmarse que se trata únicamente de una norma de restablecimiento parcial y transitorio del sistema foral162. En materia fiscal, a pesar de que la cuestión se planteaba en idénticos términos que en las Constituciones de 1812 y 1837, sin embargo, la posición de las Cortes fue completamente distinta a la mantenida durante la vigencia de la Constitución de Cádiz. B) Ley de 16 de agosto de 1841 que organiza la administración general de Navarra. 1. Principales momentos del proceso de elaboración y aprobación de la Ley. Como hemos señalado, el punto de partida del citado proceso fue el Convenio de Vergara, con el que se puso fin a la primera guerra carlista y dio lugar a la aprobación de la Ley de 25 de octubre de 1839.

159. El texto fue aprobado por unanimidad en el Congreso el 7 de octubre de 1839. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 37, pgs. 698 y ss. El texto definitivo fue aprobado por las Cortes el día 25 de octubre del mismo año. Véase Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes, y de los reales decretos, ordenes, resoluciones y reglamentos generales. Imprenta Nacional, t. XXV, Madrid, 1845, pgs. 491 y ss. 160. «Fueros económicos. La mayoría de la comisión los concede, la enmienda los restringe, pero siempre concede los fueros económicos. ¿Y al cabo que importa que se restrinjan o no bajo el supuesto de que se oponen a la Constitución, si con Constitución y todo tenemos diferentes fueros económicos vigentes en otras provincias? No es por ahí donde queda lastimada la Constitución». Vid. Diario de Sesiones, núm. 36, pg. 665. 161. Cfr. Ilarregui, P.: Memoria sobre la Ley de la Modificación de los Fueros de Navarra, op. cit., pg. 21. 162. Sobre el análisis jurídico formal de la Ley de 1839 puede consultarse Santamaría Pastor, J.A.: «Las leyes de 25 de octubre de 1839 y 16 de agosto de 1841: un análisis jurídico y constitucional» en Derecho Público Foral de Navarra del Amejoramiento del Fuero. Civitas, Madrid. 1992, pgs. 27 y ss.

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Sin grandes dilaciones, se iniciaron los preparativos para dar cumplimiento a lo establecido en el art. 2 de la ley de Confirmación de Fueros. Y, el Gobierno, en cumplimiento de lo estipulado en la Ley de Confirmación de Fueros, estableció en el Decreto 16 de noviembre de 1839163 que «las Provincias Vascongadas, en sus Juntas Generales, y Navarra por la nueva Diputación, nombrarán dos o más individuos, que unos a otros se sustituyan y con los cuales pueda conferenciar el Gobierno para la mejor ejecución de lo dispuesto en el art. 2.º de la Ley de 25 de octubre» (art. 7)164. En un primer momento, las Provincias Vascongadas y Navarra hicieron una defensa común para proteger de forma más eficaz sus intereses frente al Gobierno. Posteriormente, se originaron las divergencias en el seno de la coalición, puesto que la Diputación navarra tenía sus propias ideas incompatibles con las de las Provincias Vascongadas, concretamente, respecto al problema de las aduanas en el que éstas últimas mantuvieron una postura inflexible165, por este motivo, el arreglo foral discurrió por cauces distintos en las Provincias Vascongadas y Navarra. La nueva Diputación de Navarra, elegida conforme a las reglas establecidas en el Decreto de 16 de noviembre de 1839, se constituyó el 9 de marzo de 1840, con el objetivo principal de negociar la ley de fueros de 1841. Sus trabajos preparatorios concluyeron con la redacción de las bases y condiciones de la modificación de fueros166.

163. Cfr. Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes, y de los reales decretos, ordenes, resoluciones y reglamentos generales. Imprenta Nacional, t. XXV, Madrid, 1845, pgs. 524 y ss. 164. El art. 4 del Decreto señalaba que la nueva Diputación estaría compuesta por siete individuos con las atribuciones que «por fuero competían a la diputación del reino: las que siendo compatibles con ellas señala la ley general a las diputaciones provinciales; y las de administración y gobierno interior que competían al Consejo de Navarra, todo sin perjuicio de la unidad constitucional, según se previene en la ley citada de 25 de octubre». 165. Los comisionados navarros anunciaron el 4 de junio de 1840 la separación, basándose en que «en la última conferencia tenida con los comisionados de las cuatro provincias vascongadas nos acabamos de convencer de que era imposible el acuerdo común en el punto de traslación de las aduanas a las fronteras». Citado por Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral, op. cit., pg. 377, nota 761. Ilarregui afirma que los comisionados vascos eran personas de reconocido mérito y prestigio, pero de celo tan exagerado por la conservación íntegra de sus privilegios de su país que, desde un primer momento, los navarros se convencieron que su principal objetivo era aplazar el arreglo foral por tiempo indefinido de modo que, en estas circunstancias, consideraron necesario separarse de los vascongados y negociar solos el arreglo con el Gobierno. Cfr. Ilarregui, P.: Memoria sobre la Ley de la Modificación de los Fueros de Navarra, op. cit., pgs. 24 y ss. 166. Con el fin de limitarnos a los fueros económicos, únicamente, nos referiremos a las negociaciones correspondientes a la contribución única, aduanas, renta de tabaco y papel sellado. Las bases propuestas por la Diputación fueron: «V. De las Contribuciones. 10. Navarra contribuirá al Estado con una cantidad limitada a 1.500.000 rs. vn. que corresponde a lo que en cada uno de los seis años dio en el último donativo de las Cortes de 1828 y 29 y, a lo más no podrá exceder de 2 millones. Esta contribución será única con exclusión de toda otra ya sea directa, indirecta, arbitrio, estanco ni imposición de ninguna clase. 11. Su distribución, recaudación, y entrega en las arcas Nacionales será como queda dicho, de cargo exclusivo de la Diputación a quien únicamente reconocerán los Ayuntamientos para ello. 12. Además de dicha única contribución, se encargará Navarra de pagar, por sí sola, la dotación del clero secular de la provincia, y el culto, según las bases generales que se acordaren por las Cortes. VI. Tabaco 13. Navarra conservará el derecho del estanco del tabaco, aunque limitado a percibir del erario la cantidad que hoy paga, con título de arrendamiento, y no verificándolo deberá abonarle a la Provincia en cuenta de la única contribución. VIII. Aduanas 15. Navarra accederá a la traslación de las Aduanas a la frontera bajo las condiciones siguientes, y no sin ellas: 1.º Que los contrarregistros se han de colocar a cuatro o cinco leguas de la frontera, dejando absolutamente libre el comercio interior sin necesidad de guías, ni practicar ningún registro en otra parte después de pasada aquella línea. 2.º Que la deuda de la Provincia y sus censos y gastos, quedarán consignados sobre las Aduanas de cuyo producto y del de la única contribución recibirá y retendrá la Diputación lo que en el quinquenio que venció en 1833 produjeron lo s arbitrios de la Provincias en las Tablas, y además un 4% anual para la amortización sucesiva de la deuda. 3.º Que los puertos de San Sebastián y Pasajes serán francos para la extracción de sus productos y manufacturas de Navarra, aún cuando no se trasladen las Aduanas a aquella provincia. 4.º Que el Gobierno hará la modificación correspondiente en los aranceles en favor de la extracción de las producciones agrícolas de Navarra al extranjero, y contra el incentivo del contrabando. 5.º y último: que verificada la traslación de las Aduanas en dicha forma, se sobreseerá en todas las causas de contrabando pendientes en aquel momento en Navarra.

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Las negociaciones entre el Gobierno y la Diputación de Navarra167 se iniciaron en junio de ese mismo año. Durante esta primera etapa se llegó a un primer acuerdo sobre las aduanas, la renta del tabaco y la exención del papel sellado, pero no respecto a la contribución única, materia respecto de la cual surgieron importantes discrepancias168. Sin embargo, las conversaciones se vieron interrumpidas por una grave crisis política que obligó a los liberales moderados a dejar el Gobierno en manos de los progresistas. Fue precisamente el Gobierno progresista de Espartero el que dio un impulso definitivo a las negociaciones. Según comunicó Galdeano a la Diputación el nuevo giro que tomaron las negociaciones únicamente podía atribuirse, al interés personal que Espartero tenía en la solución de la cuestión foral169. Precisamente, la buena disposición del Gobierno fue lo que animó a la Diputación a aumentar sus pretensiones, especialmente en materia impositiva, intentando el establecimiento de una contribución única170. Al margen de las cuestiones planteadas hasta el momento, MINA APAT afirma, siguiendo a MARTÍNEZ TOMAS, que el Gobierno resolvió sin tener en cuenta las nuevas pretensiones de la Diputación171, aunque los datos disponibles confirman que «hubo una reunión final el día 7 de diciembre en la que se habló de las nuevas bases, que fueron aceptadas en parte»172. En efecto, el 7 de diciembre de 1840, el Gobierno aprobó las bases para la ley de modificación de Fueros y, ese mismo día, el texto se remitió a los comisionados navarros: «Remito a V.S.S. de orden de la Regencia provisional del Reyno, el Concierto definitivamente acordado para modificar los fueros de la provincia de Navarra, a fin de que remitiéndolo a aquella Diputación pueda aprobarlo y procederse en su consecuencia a formalizar como corresponde»173.

Ese «y» subrayado originó una polémica, planteada por MARTÍNEZ TOMAS y MINA APAT, quienes creían que el documento original colocaba en su lugar un «o»174, lo cual les

El Sr. Garcés, manifestó su opinión particular en este artículo, contraria a la traslación de las Aduanas sin condiciones ni con ellas». Cfr. Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral, op. cit., pgs. 353 y ss. 167. La comisión de la Diputación estuvo integrada por los Sres. Galdeano, Ilarregui, Barrera y Arteta, quienes aceptaron el encargo de defender ante el Gobierno las instrucciones dictadas por la Diputación sobre el arreglo foral. Sobre las negociaciones mantenidas por el Gobierno y la Diputación, vid. por todos Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pgs. 371 y ss.; Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral, op. cit., pgs. 350 y ss.; Mina Apat, M.ª.C.: Fueros y Revolución liberal, op. cit., pgs. 213 y ss. 168. El Gobierno transigió en el asunto del traslado de las aduanas en las condiciones expresadas por la Diputación al igual que lo referente al tabaco y a la venta del papel sellado. La Diputación cedió en el estanco de la sal. Sin embargo, no existía acuerdo respecto a la contribución única. Ambas partes estaban de acuerdo en que se debía tratar de una sola contribución, pero discrepaban en la cuantía de la misma. 169. La comunicación del Sr. Galdeano a la Diputación puede consultarse en Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 422. 170. Las nuevas instrucciones aprobadas por la Diputación el 1 de abril de 1840 decían: «5..º Se insistirá fuertemente en que no se establezca el impuesto de la sal, porque la Diputación prevé gravísimos inconvenientes en la opinión de los Navarros, quienes acaso no hay contribución alguna que miren con más horror; y aunque la verdad es un obstáculo insuperable para la traslación de aduanas, pudiera conciliarse con dejar libre la sal en toda la Monarquía, constituyendo un encabezamiento menos gravoso para los pueblos, y más económico y de fácil administración al Estado. 6..º Finalmente, que la contribución única que se establezca para Navarra, se limite precisamente al millón y medio anual o cuando más dos millones, según está prevenido en la instrucción general; haciendo en este esencialísimo punto cuantas explicaciones convengan para cerrar la puerta a toda contribución directa ni indirecta de ninguna clase que sea». Cfr. Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 406. 171. Cfr. Mina Apat, M.ª.C.: Fueros y revolución liberal en Navarra, op. cit., pg. 215. 172. Vid. por todos, Olabarri Gortazar, I.: «La controversia en torno a la ley de modificación de fueros («Ley Paccionada») de 16 de Agosto de 1841» en Cuadernos de Sección Historia–Geografía, n.º 16, Sociedad de Estudios Vascos, 1992, p, 44. 173. Cfr. Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 408. 174. Sobre esta polémica, véanse, en el orden en que se citan: Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 408; Mina Apat, M.ª.C.: Fueros y revolución liberal en Navarra, op. cit., pg. 216; Del Burgo Tajadura, J. I.: Introducción al estudio del Amejoramiento del Fuero (Los Derechos Históricos

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había llevado a interpretar de manera muy distinta el Convenio de diciembre de 1840. Actualmente, como señala OLABARRI, la polémica está zanjada, pues esta demostrado que el documento original—recientemente encontrado— recoge la «y», o para ser más exactos, la «i»175. La polémica de «enlaces» va más allá del puro formulismo gramatical, puesto que en la conjunción «i» descansaba uno de los argumentos de mayor fuerza a la hora de establecer el carácter pactado de la Ley de 16 de agosto de 1841176. Al margen de esta cuestión, el 10 de diciembre de 1840 la Diputación, después de estudiadas las bases enviadas por los comisionados navarros, adoptó el siguiente acuerdo: «(...) Esta Diputación provincial ha recibido el oficio de V. SS. fecha 7 del presente, y el del Excmo, Sr. Secretario de Estado y del Despacho de la Gobernación de la Península, con el concierto definitivamente acordado para modificar los fueros de esta provincia, firmada con la misma fecha por dicho Sr. Excmo. Examinado este interesante documento con la reflexión que corresponde a su importancia, la Diputación no puede menos que aprobarlo en todas sus partes por hallarlo conforme y arreglado a los intereses particulares del país que representa y a los generales de la Nación. Al mismo tiempo se complace en manifestar a V.SS. su gratitud por el celo y acierto con que ha desempeñado tan ardua comisión y les autoriza para que trasladando desde luego al

de Navarra). Gobierno de Navarra, Pamplona, 1987, pg. 69. Cfr. Mina Apat, M.ª.C.: «Una polémica pendiente: el baile de las letras y otras cosas» en Langaiak, 5, abril 1984, pgs. 41 y ss. 175. Vid. Olabarri Gortazar, I.: «La controversia en torno a la ley de modificación de fueros («Ley Paccionada») de 16 de Agosto de 1841», op. cit., pg. 44. 176. Como es por todos conocido, la Ley de 16 de agosto de 1841 ha sido objeto de numerosas discusiones y ha dado lugar a una de las principales controversias sobre la historia contemporánea de Navarra. Por un lado, el debate no se ha limitado a simples discusiones por parte de la doctrina especializada y, por otro, no se trata de una cuestión zanjada, puesto que la discusión se extiende respecto de los sucesivos Convenios Económicos suscritos entre Navarra y el Estado. El leivmotiv de esta controversia se ha centrado en torno a su carácter, o no paccionado en el que se pueden distinguir básicamente tres posturas: la de quienes consideran que la Ley de 1841 es una ley pactada entre las instituciones representativas de Navarra y del Estado (vid., entre otros, Alonso, J.: Recopilación y comentarios de los fueros y leyes del antiguo Reino de Navarra, vol. I. Madrid, 1848-1849. Reeditado por la Diputación Foral de Navarra, Institución Principe de Viana, Pamplona, 1964, pg. 47; Campion, A.: Consideraciones acerca de la cuestión foral y los carlistas en Navarra. Imprenta a cargo de Gregorio Juste, Madrid, 1876, pg. 11; Oroz y Zabaleta, L.: Legislación administrativa de Navarra, t. I, op. cit., pg. 130; Id. «Naturaleza jurídica de la Ley de 16 de agosto de 1841» en Estudios de Derecho Público de Navarra. Homenaje a D. Luis Oroz y Zabaleta. Sociedad de Estudios Vascos, San Sebastián, 1986, pgs. 21–24; Aizpun Santafe, R.: Naturaleza jurídica de las leyes forales de Navarra, Diputación Foral de Navarra, Pamplona, 1952, pg. 22; Del Burgo Tajadura, J.I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 501–519; Introducción al estudio del Amejoramiento del Fuero (Los Derechos Históricos de Navarra), op. cit., pgs. 151–183); la adoptada por quienes no ven en la Ley de 1841 sino una ley ordinaria (véanse, por todos, Martínez Tomás, A.: La naturaleza jurídica del régimen foral de Navarra. Tesis Inédita Universidad Complutense, mayo de 1972; Mina Apat, M.ª.C.: Fueros y revolución liberal en Navarra, op. cit., pg. 230. En términos parecidos se expresó el profesor F. Tomás y Valiente, en una conferencia pronunciada en Pamplona, durante el I Congreso de Historia de Navarra, organizada por el Instituto Gerónimo de Uztariz, bajo el título «Aspectos político–institucionales de Navarra en los siglos XVIII, XIX y XX»; García de Enterría, E.; Fernández Rodríguez, T. R.: Curso de Derecho Administrativo, t.I. Civitas, Madrid, 1975, pgs. 94–97. Las ediciones más recientes de esta obra han suprimido el epígrafe dedicado a las Leyes paccionadas. Esta teoría es asumida por F. Sainz de Bujanda en su obra Lecciones de Derecho Financiero. Universidad Complutense, Madrid, 1979, pg. 67; F. Vicente–Arche Domingo: «Hacienda Pública y Administración Pública», Hacienda Pública Española, 26, 1974, pgs. 118 y ss.); y la defendida por quienes reconocen el carácter especial de la Ley, que no sería probablemente una ley pactada ni tampoco una ley como las demás (véanse, Ilarregui, P.: Memoria sobre la Ley de la Modificación de los Fueros de Navarra, op. cit., p. 24 y ss.; Razquin Lizarraga, J.A.: Fundamentos jurídicos del amejoramiento del Fuero. Derechos Históricos y Régimen Foral de Navarra. Gobierno de Navarra, Pamplona, 1989, pgs. 87 y ss; Olabarri Gortazar, I.: «La controversia en torno a la ley de modificación de fueros («Ley Paccionada») de 16 de Agosto de 1841», op. cit., pgs. 48 y ss.; Andrés–Gallego, J.: Historia Contemporánea de Navarra. Ediciones y Libros, S.A., Pamplona, 1982, pg. 152; Loperena Rota, D.: Aproximación al régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 55; Salcedo Izu, J.: «El Convenio de Navarra. Análisis de un sistema», op. cit., pg. 58; Simón Acosta, E: «El régimen tributario de Navarra», Revista de Hacienda Autonómica y Local, 61, 1991, pgs. 41–42; Martínez Beloqui, S.: Las relaciones entre Navarra y el Estado en el marco de la Ley de 1841: un estudio histórico–institucional (1841–1877). Tesis Inédita. Universidad de Navarra. 1995).

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Gobierno esta aprobación del concierto, se provea en su consecuencia a formalizarlo como corresponde»177.

El R.D. de 15 de diciembre de 1840178 aprobó el Convenio que, respetado por ambas partes, estableció el régimen provisional del nuevo sistema foral. Su art. 3..º aprobaba el Convenio «sin perjuicio de hacer de común acuerdo cualquiera (sic) variación que la experiencia hiciese necesaria se formulará el correspondiente proyecto de ley para presentarlo a las próximas Cortes», de modo que únicamente faltaba la formalización definitiva del Convenio, es decir, su conversión en Ley. En marzo de 1841, el Gobierno envió al Congreso el proyecto de ley en el que se recogía el texto integro del Convenio. Como cualquier proyecto de ley, el de modificación de fueros de Navarra pasó por la correspondiente Comisión y el Pleno del Congreso y después por el Senado, para posteriormente ser sancionado y promulgado por el Regente179. La Ley de modificación de fueros se aprobó el 16 de agosto de 1841. En su elaboración se cumplió escrupulosamente con el trámite de audiencia señalado en el art. 2..º de la Ley de Confirmación de Fueros, argumento que fortalecía, aun más si cabe, la tesis de quienes defendían el «carácter paccionado» de dicha Ley. 2. Contenido en materia tributaria. El Convenio representó un acuerdo de incorporación a la unidad económica de la Monarquía española180. El traslado de las aduanas del Ebro a los Pirineos es la causa por la que Navarra quedó sujeta a los aranceles generales del Estado en las condiciones siguientes: «1ª. Que la contribución directa se separe a disposición de la diputación provincial, o en su defecto de los productos de las aduanas, la cantidad necesaria para el pago de réditos de su deuda y demás atenciones que tenían consignadas sobre sus tablas, y un tanto por ciento anual para la amortización de capitales de dicha deuda, cuya cantidad será la que produjeron dichas tablas en el año común del de 1829 al 1833, ambos inclusive. 2ª. Sin perjuicio de lo que se resuelva acerca de la traslación de las aduanas a las costas y fronteras en las provincias Vascongadas, a los puertos de San Sebastián y Pasajes continuarán habilitados, como ya lo están provisionalmente, para la exportación de los productos nacionales e importación de los extranjeros, con sujeción a los aranceles que rijan. 3ª. Que los contrarregistros se han de colocar a cuatro o cinco leguas de la frontera, dejando absolutamente libre al comercio interior sin necesidad de guías, ni de practicar ningún registro en otra parte después de pasados aquellos, si esto fuese conforme con el sistema general de aduanas»181.

Sin embargo, no quedó incorporada al sistema hacendístico del Estado, ya que dicha Ley reconocía la plena libertad de Navarra para la organización de sus tributos y reservaba al Estado determinados impuestos indirectos, como la renta de tabaco (art. 17), aduanas

177. Cfr. Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 409; Rodríguez Garraza, R.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pgs. 397 y ss. 178. Puede consultarse en Ilarregui, P.: Memoria sobre la Ley de la Modificación de los Fueros de Navarra, op. cit., pgs. 83 y ss. 179. Respecto a la tramitación del proyecto de ley en el Congreso y Senado, véase: Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pgs. 427 y ss.; Rodríguez Garraza, r.: Navarra de Reino a provincia, op. cit., pgs. 412 y ss.; Olabarri Gortazar, I.: «La controversia en torno a la ley de modificación de fueros («Ley Paccionada») de 16 de Agosto de 1841», op. cit., pgs. 45 y ss. y Mina Apat, M.ª.C.: Fueros y revolución liberal en Navarra, op. cit., pgs. 217 y ss. 180. Algún autor ha querido ver en este precepto la formalización jurídica de la unidad económica nacional. Cfr. Calonge Velázquez, A.: Autonomía política y unidad de mercado en la Constitución española de 1978. Universidad de Valladolid–Caja de Ahorros de Salamanca, 1988, pgs. 124–127. 181. El texto íntegro del Convenio está publicado en la Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes, y de los reales decretos, ordenes, resoluciones y reglamentos generales, t. XXVII, op. cit., pgs. 532 y ss.

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(art. 25), pólvora, azufre (art. 23) y el estanco de la sal (art. 18). Por el contrario, se mantenía en Navarra la exención del papel sellado (art. 22) en clara contradicción con el art. 6 de la Constitución, que como sabemos consagraba la igualdad de los españoles ante las contribuciones. En el artículo 25 se establecía la contribución única o directa (cupo) con la que Navarra debía contribuir a las cargas de la Nación. De este modo, el donativo voluntario o gracioso que las Cortes venían otorgando al rey se trasformó en un cupo obligatorio que se fijó en 1.800.000 reales anuales, de los que había que descontar 300.000 reales por gastos de recaudación y quiebra que quedasen a cargo de la Diputación182. Sin embargo, el Estado no pudo cumplir su compromiso en relación con la deuda pública con Navarra y, en consecuencia, Navarra no pagó la contribución única correspondiente a 1.800.000 reales hasta el año 1876. Por tanto, afirma MARTÍNEZ BELOQUI, Navarra «perdonaba gentilmente al Estado sus deudas para con ella pero ni un sólo real de vellón de los bolsillos navarros iba a parar a Madrid»183. Por otra parte, las competencias de Navarra en materia tributaria fueron escasamente reguladas en el art. 10 que señalaba lo siguiente: «La Diputación provincial en cuanto a la administración de productos propios, rentas, efectos vecinales, arbitrios y propiedades de los pueblos y de la provincia, tendrá las mismas facultades que ejercían el Consejo de navarra y la Diputación del reino, y además las que siendo compatibles con estas tengan o tuvieren las otras diputaciones provinciales de la Monarquía».

De acuerdo con este precepto, la Diputación tenía competencias para la administración de productos propios, rentas, etc... en la medida que las ejercían el Consejo de Navarra y la Diputación del Reino y, además, tenía todas las facultades propias de las Diputaciones provinciales. Fue precisamente la poca concreción de este artículo lo que originó la progresiva asunción de competencias en materia impositiva por parte de la Diputación. Pero, no es extraño que si Navarra tenía que contribuir a las cargas generales del Estado, la Diputación estuviera investida de la facultad de crear tributos184. Jurídicamente, la asunción de competencias normativas en materia impositiva contravenía el principio de legalidad exigido por el artículo 73 de la Constitución para el establecimiento de los impuestos. Por otro lado, esa falta de concreción del artículo 10 ha sido objeto de distintas interpretaciones. OROZ considera negativa y «muy lamentable» su falta de claridad y concreción, circunstancia ésta que, a su juicio, fue aprovechada por el Poder Central para atacar los derechos de Navarra185. No obstante lo anterior, continua este autor, «el mero hecho de estipular en el art. 25 del Convenio de que venimos tratando, que la única obligación de Navarra en cuanto a la tributación directa se refiere, es la de satisfacer la cantidad alzada que allí se estableció, sin conceder al Estado facultades de ninguna clase en la materia es el reconocimiento más explícito y terminante de la facultad de la Diputación para girar y percibir dicha contribución»186.

182. Con estos datos, afirma D. Loperena Rota parece que la Diputación es una entidad simplemente recaudatoria: Aproximación al régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 66. 183. Cfr. Martínez Beloqui, S.: Las relaciones entre Navarra y el Estado en el marco de la Ley de 1841: un estudio histórico–institucional (1841–1877). Tesis Inédita. Universidad de Navarra. 1995. 184. Linares Martín de Rosales, J.; Rodríguez Cativiela, E.J.: El Impuesto sobre el Valor Añadido y las Comunidades Autónomas. Diputación General de Aragón, Zaragoza, 1984, pg. 254. 185. Oroz y Zabaleta, L.: Legislación Administrativa de Navarra, t. I. Imprenta provincial, Pamplona, 1917, pgs. 79 y ss. 186. Idem. pgs. 127–128.

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Por el contrario, DEL BURGO187 opina que en dicho artículo está la clave de la duración y adaptabilidad del régimen a los diversos momentos históricos. En definitiva, la Ley de 16 de agosto de 1841 supuso que Navarra se regiría en adelante en la mayoría de asuntos conforme al mismo régimen jurídico que los demás territorios, aunque, además de conservar por completo su ordenamiento civil, se le reconocían potestades en materia militar y tributaria, quedando investida la Diputación de facultades suficientes para ejercer dicho autogobierno parcial188.

VIII. LA COEXISTENCIA DE DOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE CARACTERÍSTICAS PROPIAS A) La Constitución de 1845 y la reforma tributaria de Mon–Santillan. Un objetivo común: la absoluta uniformidad tributaria. La vigencia de la Constitución de 1837 se cerró con el gobierno moderado de Narváez. Este gabinete elevó una exposición a la Reina proponiendo la disolución de las Cortes y la consiguiente convocatoria de otras nuevas189, puesto que «las Cortes actuales (...), no son ya a propósito para satisfacer las exigencias y necesidades de la presente situación». En efecto, el Decreto de 4 de julio de 1844190 disolvió las Cortes y convocó elecciones, para «llevar la reforma y la mejora hasta la misma Constitución del Estado respecto de aquellas partes que la experiencia ha demostrado de un modo palpable que ni están en consonancia con la verdadera índole del régimen representativo ni tienen la flexibilidad necesaria para acomodarse a las variadas exigencias de esta clase de Gobiernos». En la exposición del Decreto se observa claramente que el problema de las Provincias Vascongadas está aún sin resolver, pues si bien la Ley de 16 de octubre de 1841 había concluido el arreglo foral respecto de Navarra, ahora, restaba conseguir un arreglo análogo con los fueros de las Provincias Vascongadas, solución, por otra parte, no exenta de dificultades. A pesar de los esfuerzos del Gobierno, las Provincias Vascongadas mantuvieron la misma postura intransigente que al inicio de las negociaciones en 1840. El talante negociador de los comisionados navarros y vascongados era notoriamente distinto por lo que no es extraño que el arreglo foral discurriese por cauces también distintos en ambos territorios. Mientras que en Navarra concluyó mediante la modificación de los fueros, las Provincias Vascongadas no querían hablar de modificación sino de reconocimiento absoluto de sus fueros.

187. Del Burgo no comparte la opinión de Oroz, puesto que «la ambigüedad del Convenio se reveló como un acierto al correr del tiempo. Si en él se hubieran determinado una a una las atribuciones de la Diputación con arreglo a la realidad administrativa de 1840, indudablemente los Fueros de Navarra hubieran perecido por asfixia, incapaces de hacer frente a las nuevas realidades políticas, sociales y económicas». Cfr. Del Burgo Tajadura, J. I.: Origen y fundamento del régimen foral de Navarra, op. cit., pg. 418. 188. Tomas y Valiente, F.: Manual de Historia del Derecho Español, Tecnos, 3.ª edic., Madrid, 1981, pg. 571. Un comentario crítico a las consecuencias de esta nueva foralidad se contiene en Torre, J. DE LA: «Hacienda Foral y Sistema Financiero» en Navarra siglo XIX. Pamplona, 1994, pgs. 142 y ss. A juicio de este autor, el resultado «residía en que Navarra quedaba en una situación privilegiada respecto al resto de las provincias españolas — a excepción de las Vascongadas—, puesto que en relación a su riqueza pagaría menos y se salvaguardaban los intereses de los acreedores de la deuda pública. Y más aún, el éxito radicó en quedar fuera del sistema tributario que rigió en España desde 1845». 189. Dicha exposición se encuentra recogida en la Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes, y de los reales decretos, órdenes, resoluciones y reglamentos generales expedidos por las Secretarias del despacho, t. XXXIII, op. cit., pgs. 19 y ss. 190. Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes, y de los reales decretos, órdenes, resoluciones y reglamentos generales expedidos por las Secretarias del despacho, t. XXXIII, op. cit., pg. 20.

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El 23 de mayo de 1845 las Cortes, constituidas conforme al Decreto de 4 de julio de 1844, aprobaron una nueva Constitución que, considerada como una mera revisión de la anterior, no modificó el planteamiento de la de 1837 reiterando la obligación universal de contribuir191. Con la misma fecha se aprobó la Ley de Presupuestos192, que constituyó el punto de partida de un nuevo sistema tributario aplicable a todo el territorio español193. En principio, esta Ley implicaba la derogación de aquellos preceptos de la Ley de 16 de agosto 1841 que se opusieran a ella. Ambos textos (Ley de Presupuestos y Constitución), tenían un objetivo prefijado: la absoluta uniformidad tributaria en todo el territorio. En términos absolutos, no podemos afirmar que la Ley de Presupuestos constituyese una aportación revolucionaria, sin embargo, sí es novedoso el esfuerzo de la comisión194 por sistematizar la práctica desarrollada por la Hacienda española a lo largo del siglo XIX195. Como hemos señalado a lo largo de nuestro trabajo, la reforma del sistema fiscal requería, por un lado, la unificación y cohesión de los tributos existentes y, por ende, la modernización de su estructura; por otro, una situación política idónea que permitiese tan ambicioso proyecto. Como es sabido, la Hacienda española arrastró durante medio siglo el pesado lastre del «sistema tributario tradicional» que ESTAPE denomina «el sistema de siempre». El calificativo más acorde con la realidad del momento sería el de «caos» tributario, debido principalmente a la yuxtaposición de impuestos sobre un mismo objeto y la diversificación de los mismos. El progresivo endeudamiento de la Hacienda Pública constituyó un motivo más que añadir a la larga lista de inconvenientes que constituía el mantenimiento del «sistema tradicional» e impulsó, de manera definitiva, la reforma tributaria. La estructura establecida por la Ley de Presupuestos distinguía entre impuestos directos —la contribución sobre bienes inmuebles, cultivo y ganadería, el subsidio industrial y de comercio y la contribución de inquilinatos— e indirectos —el impuesto sobre consumo de determinadas especies y el derecho de hipotecas—. Como es bien sabido, hasta la aprobación de esta Ley la tributación había girado en torno a la imposición indirecta, a partir de 1845 se dio preferencia a los impuestos directos.

191. El art. 6 del texto constitucional señalaba lo siguiente: «todo español está obligado a defender la patria con las armas cuando sea llamado por la ley, y a contribuir en proporción de sus haberes para los gastos del Estado». Cfr. Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes, y de los reales decretos, órdenes, resoluciones y reglamentos generales expedidos por las Secretarias del despacho, t. XXXIV, op. cit, pg. 168. 192. El presupuesto general de ingresos del estado para el año 1845 puede consultarse en Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes, y de los reales decretos, órdenes, resoluciones y reglamentos generales expedidos por las Secretarias del despacho, t. XXXIV, op. cit, pgs. 211 y ss. 193. Vid., entre otros, Fuentes Quintana, E.; Albiñana García–Quintana, C.: Sistema fiscal español y comparado, t. I. Facultad de Ciencias Políticas, Económicas y Comerciales, Madrid, 1960, pg. 133–157. 194. Los principios básicos que inspiraron a los reformadores de 1845 fueron los siguientes: 1.º combinar los criterios tributarios tradicionales existentes en España. 2.º Unificar y dar cohesión al disperso conjunto de figuras existentes. 3.º Elección del modelo de imposición, es decir, imposición real o de producto versus imposición personal. La comisión estaba compuesta por Javier de Burgos, como presidente, Ramón de Santillan, Alejandro Mon, Pío Pita Pizarro, Alejandro Oliván, Jose María Pérez, Joaquín María Pérez, J. Sánchez Ocaña, Antonio Jordá, Marques de Casa de Irujo, L. Macragh, M. Ortiz, J. Secades, Esteban Sayró, A. de la Llave y V. Fernández–Lascoiti, que actuó como secretario. 195. Como señala Estape, la reforma tributaria de 1845 tiene claros antecedentes que clasifica en remotos y próximos. Entre los primeros, destaca la práctica desarrollada durante los reinados de Fernando VI y Carlos III; entre los segundos, la obra legislativa de la Revolución francesa, los intentos de las Cortes de Cádiz, la reforma de Martín Garay y la primera guerra carlista. Cfr. Estape y Rodríguez, F.: La reforma tributaria de 1845, op. cit., pg. 167.

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La Ley de Presupuestos estableció cinco nuevos impuestos en los que se refundían el conjunto de los que, hasta entonces, habían configurado el esquema impositivo español, pero ello no suponía una brusca ruptura con la realidad preexistente. La Contribución sobre Inmuebles constituyó la base del sistema tributario: por un lado, ocupaba el primer puesto en la clasificación de los ingresos por su cuantía, por otro, representaba cerca del 25% de los mismos. Con la Ley de Presupuestos de 1845, la contribución directa pasó de ser un mito y un ideal durante el siglo XVIII a ser una realidad legislativa en el siglo XIX196. En la Contribución sobre Inmuebles se refundían, entre otros, según el art. 5 de la Ley de Presupuestos197, el donativo de las Provincias Vascongadas y «la contribución directa señalada a la provincia de Navarra por el artículo 25 de la Ley de 16 de agosto de 1841, así como el cupo correspondiente a la misma provincia por razón de culto y clero»198. En el procedimiento de recaudación, se optó por sistema de cupo mediante sucesivos repartimientos entre las provincias y pueblos de modo global y, finalmente, entre los propietarios, en proporción a los bienes cuya titularidad constaba en un registro denominado amillaramiento199. La Ley no procedió al reparto del cupo sino que autorizó al Gobierno que, por Decreto de 26 de julio de este mismo año200, efectuó dicho repartimiento ante la imposibilidad de lograr un acuerdo en el Congreso puesto que cada diputado defendía, exclusivamente, la rebaja del cupo asignado a su provincia respectiva. Conforme a la Ley de Presupuestos las restantes figuras impositivas debían ser aplicadas en «todas las provincias del Reino e islas adyacentes» y desaparecía la expresión tradicional, utilizada en otras leyes, decretos y órdenes, de «en todas las provincias contribuyentes». Aquélla adición implicaba la aplicación del nuevo sistema impositivo en Navarra equiparando así, su régimen fiscal con el resto de las provincias del Reino alterando el sistema establecido en la Ley de 1841. Por tanto, la Contribución Industrial sería exigible a todo español o extranjero que ejerciese una actividad «en la Península e islas adyacentes»201. Y, lo mismo puede afirmarse respecto del Impuesto sobre el Consumo de determinadas especies y del Derecho de Hipotecas202. Sin embargo, esta exigencia no se establecía, expresamente, respecto a la Contribución sobre Inquilinatos, pero ello no significaba que el legislador tuviera intenciones de excluir su aplicación en Navarra. Esta contribución consistía en un «tanto por ciento sobre

196. Los numerosos intentos de establecer una contribución directa no prosperaron en España hasta la reforma de Mon–Santillán. Como hemos señalado al inicio de nuestro trabajo, las Cortes de Cádiz establecieron una contribución directa, progresiva y única sin resultados, posteriormente, el RD de 30 de mayo de 1817 estableció una contribución general con idénticos resultados. Vid. Estape y Rodríguez, F.: La reforma tributaria de 1845, op. cit., pg. 131. 197. Sobre la controversia entre Navarra y el Estado en la interpretación y aplicación de este precepto y sus consecuencias en Navarra, véanse: Torre, J. DE LA: «Hacienda Foral y Sistema Financiero» en Navarra siglo XIX., op. cit., pgs. 142 y ss.; Alli Aranguren, J.C.: «La reforma fiscal de Mon–Santillán y su repercusión en Navarra», Revista Jurídica de Navarra, 20, 1995, pgs. 52–57; Martínez Beloqui, S.: Las relaciones entre Navarra y el Estado en el marco de la Ley de 1841: un estudio histórico–institucional (1841–1877). Tesis Inédita. Universidad de Navarra. 1995. 198. Además, la contribución «de paja y utensilios, la de frutos civiles, la parte del catastro, equivalente y talla de la Corona de Aragón correspondiente a la riqueza territorial y pecuaria, la de cuarteles en la parte que tiene de repartimiento, el derecho de sucesiones, la manda pía forzosa, el donativo señalado a las Provincias Vascongadas, el cupo territorial de la contribución de culto y clero». 199. Abad, M.; Díaz, G.; Herrero, P.; Mejica, J.: Notas de introducción al derecho financiero. Tecnos, Madrid, 1992, pg. 101. 200. A Navarra le correspondía la cantidad de 4.930.000 reales, 2.205.000 a Alava, 2.795.000 reales a Guipúzcoa y, por último, 3.438.000 reales a Vizcaya. Cfr. Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes y de los reales decretos, órdenes, resoluciones y reglamentos generales expedidos por los respectivos ministerios, t. XXXV, op. cit, pgs. 71 y ss. 201. Cfr. Sección B, Base 1.ª. 202. Vid. respectivamente, Sección C, Base 1.ª y Sección E, Base 1.ª.

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el importe de los alquileres, desde 3.000 reales arriba en Madrid, 2.000 en las capitales de provincia y puertos habilitados, y 1.500 en los demás pueblos»203. Las medidas adoptadas por las Cortes hacían prever —una vez más— el final del régimen fiscal navarro. Sin embargo, el mandato legal no tuvo efectiva aplicación práctica o, al menos, no hay constancia de que las nuevas contribuciones, establecidas conforme a la Ley de 1845, se exigieran en dicho territorio204. Incluso, en el caso de la Contribución de Culto y Clero que, a tenor de lo dispuesto en el art. 26 de la Ley de 1841, correspondía al poder central, se transigió con Navarra, según consta en el Preámbulo de la O. de 22 de septiembre 1849. De esta manera, «se establecía de una manera fija como tipo de contribución, tanto de la del culto y clero como de la directa, lo que se establece en la ley de 1841 y Real Orden que aclaraba y determinaba precisamente esta materia»205. Con otras palabras, el cupo variable de la contribución del culto y clero se transformó, con esta RO, en invariable, al igual que el cupo de la contribución directa. Durante la vigencia de la Constitución de 1845, no afectaron a Navarra los impuestos creados con posterioridad. Como botón de muestra, la R.O. de 24 de mayo de 1859 declaró improcedente el cobro del impuesto del 20 por 100 sobre la venta de los bienes de Propios, procedentes de la desamortización; y la de 3 de marzo de 1868, estimó inaplicables a la misma los impuestos sobre caballerías y carruajes de lujo; pero no así el del 5 por 100 sueldos, rentas y haberes de funcionarios, establecidos respectivamente por R.D. de 29 de junio e Instrucción provisional aprobada por R.O. de 17 de julio de 1867 en tanto que se resolviese «el expediente instruido sobre la inteligencia y cumplimiento de la Ley de 16 de agosto de 1841» o se procediese a su modificación. Pero parece que la inestabilidad del período contribuyó a que no prosperase la exigencia del Gobierno en la percepción del impuesto sobre sueldos y haberes de los funcionarios aunque tampoco se derogó este impuesto206. Entretanto, se inició un nuevo proceso constituyente que concluyó con la aprobación de un nuevo texto constitucional que, sin embargo, no modificó el tratamiento de la cuestión foral respecto a la anterior de 1845. El silencio de la Constitución de 1869, si exceptuamos el artículo 28207, contrastaba con el debate suscitado en el Congreso, en relación con las prerrogativas fiscales en el marco del nuevo texto constitucional208. No obstante, si bien es

203. Cfr. Sección D, Base 1.ª. 204. Vid, por todos, Oroz y Zabaleta, L.: Legislación tributaria de Navarra. Diputación Foral de Navarra. Pamplona, 1950, pg. 59; Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978, op. cit., pg. 37. 205. «Por todas estas consideraciones, y después de haber oído a los Comisionados de Navarra, deseando el pensamiento esencial de la citada Ley Foral de 1841 y cortar nuevas interpretaciones acerca del cumplimiento de su art. 26 (...) con el fin de orillar todas las dificultades, y de conformidad con los Comisionados enviados a este objeto por la Diputación de aquella provincia, se ha servido la Reina resolver, entre otras cosas, lo siguiente:...Segundo. Que sean cuales fueren las alteraciones de aumento o disminución que sufra la dotación de culto y clero y que pudiere tener también la contribución territorial, así en su cuota como en su imposición, reparto y cobranza, queda obligada la provincia a pagar por contribución del culto y clero 3.600.000 rs. anuales, cuyo cupo se considerará invariable como lo es el de 1.800.000 rs. de la directa». Esta RO se insertó en la sesión del Congreso de 7 de julio de 1876 al hilo de la discusión suscitada en la aprobación de los presupuestos de ese año. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 103, pg. 2776. 206. Cfr. Martínez Beloqui, S.: Las relaciones entre Navarra y el Estado en el marco de la Ley de 1841: un estudio histórico–institucional (1841–1877). Tesis Inédita. Universidad de Navarra. 1995. 207. El art. 28 proclamaba la igualdad de los contribuyentes en los términos siguientes: «Todo español está obligado a defender la patria con las armas cuando sea llamado por la ley, y a contribuir a los gastos del Estado en proporción de sus haberes». Cfr. Hervada, J. y Zumaquero, J.M.: Textos constitucionales españoles 1808–1978, op. cit., pg. 209. 208. El diputado La Rosa planteó la cuestión de las prerrogativas fiscales en relación con artículo 28 de la Constitución. En este sentido, manifestó que «este artículo destruye todas las leyes especiales que haya respecto al servicio de las armas y a la contribución en efectivo para el sostenimiento de las cargas del Estado. Después de destruidas todas esas leyes, sobre el nuevo artículo de la Constitución, y con arreglo al espíritu de la misma, se dictarán las leyes especiales». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 69, pg. 1745.

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cierto que existen continuas referencias a las prerrogativas fiscales, en nuestra opinión, aquéllas no deben entenderse en relación con los regímenes financieros forales209. Posteriormente, el propio Gobierno reconoció expresamente el «carácter paccionado» de la Ley de 16 de agosto de 1841 en el R.D. de 21 de enero de 1871, ya que respecto del art. 2 de la Ley de Confirmación de Fueros, afirmó que «la Ley de 16 de agosto de 1841 cumplió, respecto de Navarra, con esta disposición, estableciendo allí solemnemente una Administración especial, que los poderes públicos han respetado siempre. Pactóse en dicha Ley(...)»210. Este reconocimiento del régimen especial de Navarra tendría consecuencias inmediatas puesto que el Reglamento de 15 de octubre de 1873211 declaró exceptuados del Impuesto sobre el precio de los billetes de los viajeros y del derecho de registro sobre los transportes marítimos y terrestres, establecidos por la Ley de 27 de diciembre de 1872, a los viajeros que circulasen dentro del territorio de las Provincias Vascongadas y Navarra. Es preciso recordar que, mientras Navarra mantenía intacto el régimen fiscal derivado de la Ley de 1841, el arreglo foral de las Provincias Vascongadas no experimentó durante estos años un cambio significativo respecto a la práctica desarrollada por los sucesivos Gobiernos constitucionales. Precisamente, un nuevo levantamiento carlista agilizó el arreglo en las Provincias Vascongadas, como así se desprende de las palabras de Alfonso XII en la proclama de Peralta de 22 de enero de 1875, quien prometió a los vascos el mantenimiento de los fueros a cambio de una pacificación del territorio. Inmediatamente, después de concluida la guerra, el Gobierno, presidido por Cánovas, elaboró la R.O. de 6 de abril de 1876212 por la que se convocaba a los comisionados vascos para iniciar las conversaciones sobre los fueros.

209. Respecto a esta cuestión, Medina Guerrero sostiene que: «En el proceso constituyente, por el contrario, no pasará totalmente desapercibida la cuestión de determinar en qué medida la conservación de las prerrogativas fiscales era posible en el marco del nuevo texto constitucional. Así, el diputado La Rosa, en el Congreso, plantearía abiertamente el problema de la subsistencia de la Ley de 1841 tras la aprobación del art. 28 de la Constitución, que consagraba la igualdad de los contribuyentes: ... yo creo que este artículo destruye todas las leyes especiales que haya respecto al servicio de las armas y a la contribución en efectivo para el sostenimiento de las cargas del Estado. Después de destruidas todas esas leyes, sobre el nuevo artículo de la Constitución, y con arreglo al espíritu de la misma, se dictarán las leyes especiales». Cfr. Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978, op. cit., pg. 39. No obstante, estimamos que una lectura completa de la sesión del día 8 de mayo de 1869, nos lleva a la conclusión mantenida en el texto, esto es, a afirmar que las continuas referencias a las prerrogativas fiscales no deben entenderse en relación con los regímenes forales. Medina Guerrero saca de contexto la intervención de La Rosa, puesto que, el objeto de su enmienda «no es otro sino el que no habrá ninguna profesión, estado, religión, circunstancia especial en los españoles que los exima de las cargas del Estado», y precisa que la contribución a los gastos del Estado en proporción de los haberes de cada uno, «no puede referirse aquí más que al jefe del Estado, que es el que hasta ahora ha estado excluido de pagar su contribución. Todas las demás personas contribuyen, a lo menos yo no tengo noticia de que haya clases o profesiones privilegiadas que no hayan contribuido con su cuota correspondiente, porque si bien hay algunos ramos de comercio que no están gravados, no es este el objeto de mi enmienda». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 69, pgs. 1742 y ss. 210. Citado por Medina Guerrero, M.: Los regímenes financieros forales en la Constitución de 1978, op. cit., pgs. 39 y ss. 211. Los art. 5 y 15 del citado Reglamento exceptuaron del recargo del 10 por 100 las tarifas de «los viajeros en diligencias, ómnibus y demás carruajes análogos cuando estos no salgan del territorio de las Provincias Vascongadas y Navarra» y, a las de «los pasajeros de los buques que no salgan de las aguas de las Provincias Vascongadas», respectivamente. También se exceptuó del derecho de registro al «comercio de cabotaje entre puertos de las Provincias Vascongadas» (art. 24). La Orden de 15 de octubre de 1873 que aprobó el Reglamento definitivo para la administración y cobranza del Impuesto transitorio sobre el precio, según tarifa, de los billetes de viajeros y del derecho de registro sobre los transportes marítimos y terrestres puede consultarse en Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1873, pgs. 638 y ss. 212. La RO de 6 de abril de 1876 establecía una serie de disposiciones provisionales sobre los fueros y establecía un plazo para que comisionados de dichas provincias fuesen oídos por el Gobierno con la intención de dar inmediato cumplimiento al art. 2 de la Ley de 25 de octubre de 1839. Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española., Madrid, 1876, pgs. 175 y ss.

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B) Pretensión de extender a navarra la Contribución de Inmuebles Cultivo y Ganadería. El Convenio Tejada–Valdosera. El régimen tributario de Navarra no experimentó cambio alguno hasta la aprobación de la Ley de Presupuestos de 21 de julio de 1876. Su artículo 24213 autorizaba al Gobierno «para dar, desde luego, a la contribución de inmuebles, cultivo y ganadería en la provincia de Navarra, la misma extensión proporcional que en las demás de la Península y para ir restableciendo en ella, con las modificaciones de forma que las circunstancias locales exigen, una exacta proporción entre los ingresos de aquella provincia por todos los conceptos y los de las demás de la Península»214. Como se desprende del Diario de Sesiones, algunos diputados tenían ciertos recelos acerca del mantenimiento de las particularidades que hasta ahora se venían reconociendo al régimen tributario navarro y eran partidarios de establecer paulatinamente los impuestos y contribuciones del Estado en dicho territorio. Por este motivo, se discutió ampliamente esta delicada y polémica cuestión. Por razones obvias, nos detendremos, únicamente, en los aspectos relativos a la Hacienda. El diputado Morales y Gómez215, como venía siendo tradicional en los oradores navarros, ilustró al Congreso acerca de la historia de Navarra lo que constituyó un trámite previo antes de abordar la polémica suscitada por el artículo 24 de la Ley de Presupuestos. En este sentido, afirmó que existían «muchos intereses que tener en cuenta al confundir una administración propia con la administración general del Estado, para que al cumplir con el deber constitucional de tributar con arreglo a sus haberes la provincia de Navarra, no se perjudicasen ni sus intereses ni los del Estado. Y este punto es el que más estrechamente se relaciona con el art. 24 de la ley de presupuestos que estoy combatiendo»216. El virreinato, hoy provincia española presentaba «toda una completa autonomía relativamente al orden económico administrativo interior; tenía fronteras, tenía aduanas217, tenía efectos estancados que la producían grandes rendimientos para su Tesoro218, pues tenía también Tesoro público; tenía Cortes que disponían respecto de la tributación y de la fortuna pública; tenía servicios públicos organizados a los cuales destinaba esos rendimientos; tenía deuda pública, y tenía, en fin, todo lo que puede constituir el orden económico administrativo interior de un Estado»219. Si de lo que se trataba era de enjuiciar el cumplimiento del deber constitucional de contribuir a las cargas del Estado, el Sr. Morales y Gómez no dudó en afirmar que en Navarra se había cumplido con tal obligación puesto que nosotros «hemos tributado, tributamos

213. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 102, pg. 2762. 214. La redacción definitiva de dicho artículo tiene su origen en la enmienda presentada por el diputado López Guijarro, quien solicitó la sustitución de las últimas palabras del artículo que figuraban inicialmente en el proyecto de ley. La redacción originaria señalaba lo siguiente: «dar desde luego a la contribución de inmuebles, cultivo y ganadería en la provincia de Navarra la misma extensión proporcional que en las demás de la Península, y para ir estableciendo en ella los demás impuestos considerados en los presupuestos generales del Estado». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 102, pg. 2762. 215. El diputado comenzó su alocución resaltando que la defensa de los intereses de Navarra era expresión de la voluntad común de todos los representantes de esta provincia y, por tanto, no debía polarizarse en su persona. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 102, pg. 2762. 216. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 102, pgs. 2762 y ss. 217. Sobre el tema de las aduanas, reincidimos, siquiera brevemente, en los mismos términos en que lo abordase el diputado navarro: «a la terminación o cesación del sistema aduanero de Navarra, la comisión se apresuró a reconocer que era imposible dentro de la unidad constitucional que hubiese un Estado con dos fronteras, que hubiese un mismo gobierno administrativo–económico interior, pero con rendimientos distintos en esta parte; que hubiese aduanas distintas, y sacrificó Navarra sus aduanas con sus pingües productos, y consintió que el Estado percibiese los rendimientos de aquellas aduanas para dedicarlos a las atenciones generales del Estado». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 103, pg. 2774. 218. No obstante, los cuantiosos rendimientos que producían los efectos estancados, la comisión accedió en la desaparición de «estos artículos y sus productos, y vengan a entrar en los presupuestos generales del Estado, estableciéndose el estanco de la sal, de la pólvira, del tabaco y del azufre en la provincia de Navarra, de la misma manera que se estableció en la ley general del Estado con una ligera modificación en uno de dichos efectos». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 103, pg. 2775. 219. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 103, pg. 2774.

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y tributaremos siempre con esa igualdad, y nunca lo rechazaríamos; para siempre que se examine en todos los tiempos y ocasiones si alguna vez hemos estado o estamos hoy fuera de ese precepto constitucional». Pero, si lo que se pretende es la completa igualdad en la forma de tributación desaparecerían «las diferencias, no sólo dentro de España, sino hasta dentro de las Naciones todas, hoy esta igualdad de forma es imposible, y lo que vendría a realizarse sería la más irritante desigualdad»220. A nuestro juicio, la cuestión de si Navarra debía o no contribuir a las cargas del Estado era una cuestión zanjada; más controvertido sería determinar el carácter de dicha aportación, es decir, «invariable o sujeta a las circunstancias de tiempo y lugar, y a las vicisitudes por las que atravesase la Patria»221. Los comisionados navarros hicieron valer su posición frente al Gobierno y, finalmente, se optó por el cupo invariable puesto que, de otro modo, a juicio de los primeros, se incurriría «en una desigualdad en contra de Navarra en el deber constitucional de contribuir cada cual a las cargas del Estado con arreglo a sus deberes cuando se intentara variar la cuota, cedieron en esta parte, y se estableció la contribución de tipo fijo e invariable, y se estableció la cantidad que se puso en la ley de modificación de fueros de 16 de Agosto de 1841222, y se entendió que con ello se cumplía y llenaba, el deber constitucional de tributar la provincia de Navarra en proporción a sus haberes»223. Por su parte, Cánovas del Castillo, Presidente del Consejo de Ministros, consideraba que no era aceptable alegar derechos históricos para mantener la desigualdad ante las cargas públicas, ya que Cataluña y Aragón podrían alegar igualmente sus fueros. Es más, la modificación de los fueros de Navarra estuvo condicionada por efecto de la guerra civil, puesto que si la cuestión se hubiera tratado en el terreno del puro derecho o de la pura razón, no se hubiera necesitado de guerra alguna para que reinos y provincias unidas a fin de constituir un solo Estado, contribuyeran de igual suerte a las cargas del servicio público224. Además, consideraba que el Convenio de Vergara había sido interpretado generosamente por la Ley de 1839, «aunque no sin dejar claro que todo lo que se hiciera sin perjuicio de la unidad constitucional, contribuye a afirmar y a sostener mi opinión expresa de que por virtud de esta unidad constitucional y del derecho inconcluso del Rey con las Cortes, las Cortes con el Rey tienen derecho a modificar en todo lo que sea necesario cualquiera legislación de una provincia de la Nación española»225. En definitiva, el carácter ordinario de la Ley de 1841 era innegable y, por tanto, no podía hablarse de pacto respecto de dicha norma226. Si bien admitió la existencia de contactos preliminares entre las representaciones del Gobierno y de la Diputación, estas fueron —únicamente— mera contingencia que no desvirtúan «el perfectísimo derecho con que las Cortes con el Rey legislaron para Navarra, como podían legislar para cualquier otra provincia de la Monarquía»227. La redacción definitiva del artículo 24 de la Ley de Presupuestos dice así: «Se autoriza al Gobierno para dar desde luego a la contribución de inmuebles, cultivo y ganadería en la provincia de Navarra, la misma extensión proporcional que en las demás de

220. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 103, pg. 2775. 221. Idem. 222. El Sr. Morales afirma, en 1876, que la inalterabilidad del cupo se justificaba en el carácter de la ley de 1841, puesto que, tratándose de una ley de tracto sucesivo era necesario que el tipo que se estableciese fuese inalterable, de otro modo, se llegaría a dicha desigualdad. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 103, pg. 2775. 223. En relación con esta polémica, el diputado González Vallarino señala: «¿Está conforme Navarra con el Gobierno de S.M. en que la ley de 1841 quede intacta, a pesar de haberse modificado aumentando la tributación de aquella provincia?. Pues si creemos los Diputados navarros, como no podemos menos de creer, que allí donde no alcanza la obligación llega nuestro patriotismo – el subrayado es nuestro– para contribuir con todo lo necesario para levantar las cargas públicas y resolver las dificultades que ofrezca el estado económico del país». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 103, pg. 2788. 224. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 103, pg. 2781. 225. Cfr. Diario de Sesiones, núm. 103, pg. 2782. 226. En defensa de la tesis no pacticia de dicha norma, Cánovas señaló que: «aquella ley está redactada y encabezada como todas las leyes, ni más ni menos, con las palabras de Las Cortes han decretado y el poder ejecutivo ha sancionado lo siguiente». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 103, pg. 2781. 227. Vid. Diario de Sesiones, núm. 103, pg. 2781.

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la Península, y para ir estableciendo en ella, con las modificaciones de forma que las circunstancias locales exigen, una exacta proporción entre los ingresos de aquella provincia por todos los conceptos y los de las demás de la Península» 228.

El Gobierno, haciendo uso de la habilitación del artículo transcrito, confirió plenos poderes al Conde Tejada Valdosera para tratar con la Diputación sobre la forma de dar cumplimiento a dicho precepto. La Diputación, según consta en el acta correspondiente, manifestó que «no podía ni debía cooperar al cumplimiento de la segunda parte del expresado artículo 24 porque la autorización que ésta contiene no podía armonizarse con las prescripciones de la Ley de 16 de agosto de 1841, en la parte relativa a tributación, circunstancia a que tenía que atender más que otra alguna por su especial origen (el haber sido nombrada de R.O.), que no le revestía de lleno de autoridad y prestigio por hallarse al final de su mandato». Y, además, sólo admitiría el principio de proporcionalidad de aumento de la contribución directa a que se refería la primera parte del artículo citado229. La propia Diputación —«para demostrar el espíritu de concordia y de consideración a los poderes públicos»230— acordó ofrecer al Gobierno la elevación del cupo de Navarra a la cifra de 8.000.000 de reales con las deducciones correspondientes. Ello no obstante, subordinado a la observancia de la Ley de 16 de agosto de 1841. El Gobierno aceptó esta propuesta, y dictó el Real Decreto, de 19 de febrero de 1877, por el que se fijó en dos millones de pesetas el cupo tributario de Navarra. En esta cantidad se refundían las cantidades que, por contribución directa y de culto y clero, venía satisfaciendo anteriormente conforme a la Ley 16 de agosto de 1841 y a la R.O. de 22 de septiembre de 1849, debiendo percibir la Diputación —por gastos y quiebras— el 5%, es decir, 100.000 pesetas anuales. En definitiva, el Convenio de 1877 se limitó a subir el cupo a los 2.000.000 de pesetas, antes referidos231. El Convenio, como indica ANDRES–GALLEGO, implicó una novedad importante respecto a lo acordado en la Ley de 1841: el principio de proporcionalidad de las cargas. En este sentido, es preciso señalar que en las negociaciones que precedieron al Convenio de 1877 el debate de fondo fue la distinta interpretación sobre el alcance de la unidad constitucional entre Cánovas y los representantes de las Provincias Vascongadas y Navarra, ya que, para el político conservador, aquélla no significaba tan sólo «unidad de rey y de parlamento» sino también la equiparación fiscal y la obligatoriedad del servicio de las armas (implantado en Navarra en 1841)232. A pesar de lo dispuesto en el Convenio de 1877233, el artículo 8 de la Ley de Presupuestos, aprobada ese mismo año, autorizaba al Gobierno para que oyendo a la Diputación fuera estableciendo en la misma provincia oportunamente y con las modificaciones de forma que las circunstancias locales lo exigieran, las demás contribuciones, rentas e

228. Se aprobó en la sesión del día 7 de julio de 1876 por 123 votos. Votaron en contra los Sres. Morales Gómez, Los Arcos, De Miguel, Goróstidi, Barandica, Llobregat (Conde del), Villavaso, Garmendia, García Goyena, Lasala, Vicuña. Vid. Diario de Sesiones, núm. 103, pgs. 2789 y ss. 229. Citado por Oroz y Zabaleta, L.: Legislación tributaria de Navarra, op. cit., pg. 61. 230. Ibidem. 231. El artículo 1 del Convenio establecía lo siguiente: «En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley de Presupuestos de 21 de julio de 1876, se señala a la provincia de Navarra, como cupo de contribución de inmuebles, cultivo y ganadería, para el presente año la cantidad de dos millones de pesetas, quedando refundida en esta cifra la de 1.350.000 que venía satisfaciendo por la directa y la del culto y clero, que le fueron asignadas en virtud de la ley del 16 de agosto de 1841 y Real orden de 1849». Véase Oroz y Zabaleta, L.: Legislación tributaria de Navarra, op. cit., pg. 9. 232. Cfr. Andrés–Gallego, J.: Historia Contemporánea de Navarra, op. cit., pg. 166. Véase también, Martínez Beloqui, S.M.ª.: «La negociación del Convenio de Tejada Valdosera» en Primer Congreso General de Historia de Navarra, Principe de Viana, Pamplona, 1988, pgs. 271–281. 233. El artículo 7 del Convenio señalaba que: «En virtud de la autorización concedida al Gobierno en el referido artículo 24 de la Ley de Presupuestos de 21 de julio último, los generales de ingresos y gastos vigentes en

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impuestos ordinarios y extraordinarios consignados o que se consignasen en los presupuestos generales del Estado para las demás de la Nación, siempre que no se hallaren planteados en la repetida provincia, pudiendo hacerlo por medio de encabezamiento si lo considerasen conveniente a los interés generales de aquel país y a los de la provincia234. No obstante, es preciso señalar que las previsiones de esta Ley no llegaron a tener eficacia alguna puesto que, ni el Gobierno hizo uso de dicha autorización, ni tampoco se cumplió con el trámite de audiencia a la Diputación tal y como se ordenaba en el art. 8, continuando, por tanto, las cosas como hasta el momento se encontraban235. C) Intentos por establecer los Impuestos sobre Cedulas y sobre Sueldos y Asignaciones. Los impuestos sobre Cédulas personales establecidos por la Ley del Timbre de 31 de diciembre de 1881236 e Instrucción de 27 de mayo de 1884237 dieron lugar a graves discusiones, por su doble carácter de documento de identidad y justificante de pago del impuesto y, sólo se aplicó parcialmente hasta que el Convenio de 1927 los reconoció a favor de la Diputación de Navarra. El art. 201 de la citada Ley señalaba que: «Mientras no se establezca la unificación tributaria, o el Gobierno no acuerde otra cosa, seguirán rigiéndose las Provincias Vascongadas por lo dispuesto en el Real Decreto de 28 de febrero de 1878; no siendo, por lo tanto, aplicable esta ley dentro de su circunscripción, pero sí cuando los documentos otorgados hayan de surtir sus efectos fuera de ella, con arreglo a la Real Orden de 26 de abril de 1879 que queda vigente».

En efecto, el artículo 201 exceptuó de dicho impuesto a las Provincias Vascongadas, sin embargo, a pesar de que aquél no contempló dicha exención respecto de Navarra, ello no significaba que debiera exigirse en esta provincia conforme a lo previsto en dicha Ley. Con posterioridad a la misma, la R.O. de 7 de julio de 1882238 despejó las dudas que pudieran suscitarse respecto de la extensión a Navarra del Impuesto del Timbre. Así pues, señala la citada norma, «(...) en vista de los dictámenes emitidos por esa Dirección general y la de lo Contencioso del Estado, y de conformidad con lo informado por el Consejo de Estado en pleno, se ha servido declarar que la Ley de 16 de Agosto de 1841, por que se rige la provincia de Navarra, se halla vigente no pudiendo considerarse modificada por la provisional del Timbre de Estado, debiendo continuar la referida provincia en tal concepto exenta por ahora del impuesto del Timbre, mientras otra cosa no se determine; y que se halla igualmente en vigor el art. 24 de la ley de presupuestos de 1876». Tampoco se exigieron los impuestos sobre sueldos y asignaciones de los empleados y de Pagos al Estado, Provincia y Municipios puesto que la RO de 15 de febrero de 1893 declaró la exención respecto de Navarra239.

la actualidad se consideraron modificados con arreglo a las disposiciones de este decreto, del cual se dará en su día cuenta a las Cortes». Cfr. Oroz y Zabaleta, L.: Legislación tributaria de Navarra, op. cit., pg. 10. 234. La Ley, de 11 de julio de 1877, de Presupuestos Generales del Estado estableció en el art. 8 que: «La provincia de Navarra seguirá satisfaciendo anualmente al Estado en concepto de cupo de contribución de inmuebles, cultivo y ganadería la cifra de 2 millones de pesetas que le asignó para el año económico de 1876–77 el Real Decreto de 19 de febrero último». Además, dicho artículo contenía una autorización al Gobierno para extender a dicho territorio los impuestos del Estado en la forma que hemos señalado en el texto. Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1877, pgs. 207 y ss 235. Cfr. Oroz y Zabaleta, L.: Legislación tributaria de Navarra, op. cit., pg. 62. 236. Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1882, pg. 37. 237. Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1884, pg. 419. 238. Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1882, pg. 96 239. Cfr. Oroz y Zabaleta, L.: Legislación tributaria de Navarra, op. cit., pg. 60.

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Pero, ese mismo año surgió un nuevo problema respecto de las peculiaridades del sistema fiscal de Navarra, toda vez que la Ley de presupuestos pretendió extender a esta provincia los impuestos y contribuciones establecidos para las demás provincias del Reino. D) Rechazo a la equiparación fiscal de navarra: la «Gamazada». El artículo 17 del proyecto de Ley para los presupuestos de 1893 contenía la siguiente disposición: «El Gobierno usará inmediatamente la autorización que le otorga el art. 8..º de la Ley de 11 de julio de 1877 para aplicar a la provincia de Navarra las contribuciones, rentas e impuestos que actualmente rigen y los que por la presente Ley se crean en las demás provincias del Reino»240. El anuncio de este proyecto provocó una reacción en Navarra, ya que, a juicio de todas sus instituciones y en particular de su Diputación, desvirtuaba el régimen convenido y sancionado por las Leyes de 25 de octubre de 1839 y de 16 de agosto de 1841. Una vez más, la Diputación dirigió una exposición a las Cortes, fechada el 16 de mayo de 1893, en la que a la vez que defendían los derechos de Navarra, solicitaban la supresión del citado proyecto. Posteriormente, envió a la Regente una solicitud firmada por 120.000 navarros en la que se pedía su intercesión ante el Gobierno241. Las protestas de la Diputación y de los Ayuntamientos debieron influir en la Comisión de las Cortes encargada de dictaminar el proyecto de Gamazo, ya que ésta suavizó la redacción del artículo 17 y optó por sustituir dicha disposición por la siguiente adición al artículo 41: «El Gobierno podrá también concertar con la Diputación de Navarra sobre los extremos a que se refiere el artículo, cuidando de conciliar las circunstancias especiales de esta provincia con los intereses generales de la Nación. Igualmente se autoriza al Gobierno para condonar a las provincias aforadas los atrasos del impuesto de viajeros y mercancías devengados y no cobrados antes del mes de Marzo último».

En el amplísimo debate que con este motivo se promovió en las Cortes, intervinieron los representantes navarros242, apoyando la solicitud de la Diputación, logrando que el citado proyecto fuera rechazado243. En definitiva, este episodio de la historia decimonónica de Navarra, que hoy conocemos con el nombre de «Gamazada», designó el movimiento fuerista originado en esta provincia a raíz del rechazo del proyecto de Ley de presupuestos presentado por el Ministro de

240. Cfr. Diario de Sesiones, apéndice al núm. 30, pg. 48. 241. Sobre el contexto socio–político en el que se enmarcan las protestas de las instituciones navarras, así como su repercusión e incidencias en la España de la Restauración, véase: Larraza Micheltorena, M.M.: «¡Viva Navarra y sus Fueros! Crónica de una protesta foral», en La Gamazada. Ocho estudios para un centenario. Eunsa, Pamplona, 1995, pgs. 15-60. 242. Véase, Los Arcos, J: «Intervención del Excmo. Señor D. Javier Los Arcos en la discusión del proyecto de Ley de Presupuestos para el año económico de 1893–1894 en los puntos referentes a la provincia de Navarra» en Temas Forales, t. X. Institución Príncipe de Viana, Pamplona, 1966, pgs. 267–397. 243. Aunque si bien es cierto que las protestas de la Diputación surtieron efecto en el ánimo de la Comisión, no lo es menos el temor velado de una insurrección en estas provincias. Así se desprende de la conversación mantenida entre el general Martínez Campos y la Regente. Para la solución de la crisis, era del todo punto necesario analizar los efectos que se derivarían bien de aplicar lo dispuesto en el art. 17 de la Ley de presupuestos, bien de modificar la postura del Ministerio de Hacienda. Por su interés, reproducimos un fragmento de dicha conversación: «Si se tratase de otra provincia —señala Martínez Campos—, podíamos pensar en imponer la ley general empleando la fuerza si fuere preciso; si se tratase de Navarra aisladamente, aun podíamos ir por ese camino. Pero debemos comprender que Navarra tiene a su lado a las tres Vascongadas, y que si se apela a la fuerza contra aquella, harán causa común todos los vasco–navarros, y con ellos todos los carlistas de España, que provocarían un levantamiento en aquellas provincias para darle carácter general, y en tal caso se encendería nuevamente la guerra civil.

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Hacienda, Germán Gamazo244, relativo al aumento del cupo con el que la provincia de Navarra contribuía a los gastos generales del Estado, lo que además provocó su dimisión. A pesar de la oposición de la Diputación, el Gobierno continuó con la pretensión de extender a Navarra el régimen tributario del Estado que será una práctica constante en las sucesivas leyes de presupuestos. Así, los arts. 6, 7, 8 y el artículo adicional de la Ley de Presupuestos de 28 de junio 1898 establecieron determinados impuestos y recargos con los que sufragar los gastos de las guerras coloniales245. Pero, la Diputación, si bien estimó que el exacto cumplimiento de la Ley del 41 impedía entrar en tratos ni conciertos sobre el pago de los nuevos impuestos que figuraban en dicha Ley, ofrecía un donativo de 500.000 pesetas que fue aceptado por R.O. de 1 de agosto de 1898246, con lo que las disposiciones citadas se cumplían aunque de otra forma247. E) Aproximación a la reforma de Fernández Villaverde. 1. La C.U.R.M. y el I.D.R.T.B.: un ejemplo de la dualidad de sistemas. En el período 1899–1900, siendo ministro de Hacienda D. Raimundo Fernández Villaverde, y con el fin de liquidar los gastos de las guerras coloniales se introdujeron en la Hacienda española otras importantes reformas, entre las que destacamos como más sobresaliente, la creación de la Contribución de Utilidades en la que juntamente con los rendimientos del trabajo personal y de la industria, comprendidos en la Contribución Industrial y en otros impuestos especiales antes mencionados, se sometían a tributación los rendimientos de capital mobiliario que, por la creación de las grandes empresas, habían adquirido ya gran importancia248.

Ahora bien; ¿vale la pena que por sostener la actitud de un Ministro de Hacienda, ni siquiera de todo un Ministerio, corramos el riesgo de una guerra civil que por poco que durase causaría males sin cuento a la Nación, quebrantos al Trono y gastos muchos (sic) mayores que la cantidad que Gamazo quiere recaudar en Navarra? En atención al peligro que corremos, entiendo debe sacrificarse a Gamazo y resolver el problema accediendo a lo que pide Navarra». Estas palabras, señala Susaeta, hicieron tal efecto en el ánimo de doña Cristina que, «enseguida llamó a Sagasta y éste recibió el encargo de arreglar las cosas en pro de Navarra. Planteada la cuestión en el seno del Ministerio, Sagasta se las arregló, con su habilidad característica, para que Gamazo acabase por dimitir, echándolo por la borda y continuando él con el mismo Ministerio». Cfr. De Echave Susaeta, E.: El partido carlista y los fueros. Imprenta de «El Pensamiento Navarro», Pamplona, 1915, pgs. 498–499. 244. La obra de Gamazo al frente del ministerio de Hacienda quedó condensada en la ley de Presupuestos de 1893–1894, en la que introdujo nuevas orientaciones fiscales, redujo notablemente el gasto público y trató de contemplar objetivamente la realidad económica española. Pero para los navarros quedaría su nombre unido a uno de los más grandes contrafueros que se han tratado de cometer contra Navarra. El párrafo primero del artículo 17 de aquella ley, en su redacción primera, quiso hacer tabla rasa de los últimos restos de la foralidad navarra: la autonomía y peculiaridad contributiva. Cfr. Martínez Ruiz, J.J.: «La Gamazada» en Temas de cultura popular, núm. 361, Diputación Foral de Navarra, Pamplona, 1980, pg. 4. 245. Concretamente, el art. 8 señalaba que: «El Gobierno concertará con las Provincias Vascongadas y Navarra, y en armonía con su respectiva situación legal, el pago del recargo del 20 por 100 establecido en el art. 6 y el del impuesto que crea el artículo anterior». En el artículo adicional, se establecía un nuevo requerimiento en los siguientes términos: «El Gobierno, de acuerdo con las Provincias Vascongadas y Navarra, y en armonía con su respectiva situación legal, fijará la cantidad con que estas provincias, análogamente a las demás, habrán de contribuir a los gastos de la guerra, como por la presente ley se establece». Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1898, pgs. 234 y ss. 246. Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1898, pg. 699. 247. Con este hecho, se hacía realidad lo manifestado por el diputado Sr. González Vallarino en el Congreso el 7 de julio de 1876: «¿Está conforme Navarra con el Gobierno de S.M. en que la ley de 1841 quede intacta a pesar de haberse modificado aumentando la tributación de aquella provincia? Pues si creemos los Diputados navarros, como no podemos menos de creer, que allí donde no alcanza la obligación llega nuestro patriotismo para contribuir con todo lo necesario para levantar las cargas públicas y resolver las dificultades que ofrezca el estado económico del país». Cfr. Diario de Sesiones, núm. 103, pg. 2788. En términos similares, se manifestaron dichas provincias al ofrecer su donativo en el año 1898. Navarra se amparó en la ley pactada de 16 de agosto de 1841, que la impedía entrar en tratos y conciertos para el pago de nuevos impuestos; no obstante lo cual, las tres Provincias Vascongadas ofrecieron, como donativo y por móviles de patriotismo, 700.000 pesetas, y Navarra 500.000. Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1898, pg. 699. 248. Además, se reglamentaron y modificaron las Contribuciones Territorial (Ley 27 de marzo) organizando los nuevos Catastros; la Urbana con la formación de los Registros Fiscales (Ley 27 de marzo); las Tarifas de la

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Durante el período comprendido entre los años 1900 a 1927, se introdujeron en territorio común nuevas reformas ampliando todavía más los referidos impuestos, figurando entre ellas la creación de los que gravaban los bienes de las Personas jurídicas (Ley 27 diciembre 1910) y el Caudal relicto en las herencias (Ley 27 abril 1926) incorporados ambos al de Derechos Reales, adicionándose también al del Timbre otros nuevos conceptos que recaen sobre los documentos de carácter privado como recibos, facturas, anuncios, efectos de comercio, documentos bancarios, entre otros, que aumentaron considerablemente sus rendimientos. Pero, ninguna de estas innovaciones tributarias afectó a Navarra que continuó exenta de tributar por los nuevos impuestos establecidos, advirtiéndose únicamente la necesidad de sustituir las normas contenidas en las citadas Leyes y Reglamentos para aplicar dicha exención cuando los referidos impuestos por su extensión y generalidad pudieran alcanzar a los dos territorios. Así pues, podemos afirmar que Navarra mantuvo un sistema tributario diferenciado de territorio común hasta el año 1927, en el que tras el Convenio de ese año la Diputación aprobó las normas reguladoras de la C.U.R.M. y del I.D.R.T.B. En relación con el gravamen de los beneficios empresariales, la Diputación dictó durante este período algunas disposiciones aisladas y complementarias de la Contribución Industrial249 para atenuar, en lo posible las dificultades derivadas de la existencia de dos sistemas impositivos distintos. Ello no obstante, la C.U.R.M. no se reguló de forma unitaria y sistemática hasta la aprobación del Reglamento general de 21 de diciembre de 1928250. A los efectos de nuestro análisis, reclama nuestra atención la Disposición Transitoria 1.ª del Reglamento de 17 de septiembre de 1906251 dictado para la administración y cobranza de esta Contribución, que no es sino copia literal de la establecida en la Ley de 1900252. Por su interés transcribimos a continuación el contenido de la citada disposición: «Las reglas contenidas en el art. 2.º de la ley y 2.º también de este reglamento, respecto de los nacionales y extranjeros sujetos a esta contribución, y del territorio en que se obtengan o se paguen utilidades gravadas con ella, serán aplicables por razón de analogía a las

Industria (Ley de 2 de agosto); los impuestos de Timbre (Ley y Reglamento 27 de marzo) y de Derechos Reales (Ley y Reglamento 9 y 10 de abril); Consumo de gas, electricidad y carburo de calcio (Ley y Reglamento 18 y 22 de marzo) y de Minas (Ley 22 marzo). También se creó el Impuesto de mercancías y billetaje de viajeros. 249. De todas ellas, destacamos los Acuerdos de 24 de julio de 1914 y de 20 de diciembre de 1917, por los que se modificaron los tipos impositivos señalados en las Tarifas industriales para los Directores, Gerentes, Administradores y Empleados de las sociedades y particulares; el Acuerdo de 29 de diciembre de 1916, por el que las sociedades por acciones serían gravadas por dos cuotas distintas: una industrial correspondiente a los distintos elementos de explotación determinado por las Tarifas industriales, y otra denominada utilitaria correspondiente a los beneficios obtenidos por las mismas empresas deducido de sus inventarios y balances, liquidándose las diferencias entre uno y otro pudieran existir en el caso de que este último fuese mayor, como se aplica hoy en la Tarifa 3.ª de Utilidades; y finalmente, los Acuerdos de 22 de febrero y de 17 de diciembre de 1923 que hicieron extensiva esta tributación a los Artistas, Profesionales, a algunos Comerciantes e Industriales, así como también a las sociedades Colectivas, Comanditarias, y explotaciones de las Corporaciones Administrativas. Pueden consultarse en Oroz y Zabaleta, L.: Legislación tributaria de Navarra, op. cit., pgs. 331 y ss. 250. Reproducido por Oroz y Zabaleta, L.: Legislación tributaria de Navarra, op. cit., pgs. 563 y ss. 251. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española, Madrid, 1906, pgs. 588 y ss. 252. La respuesta de la Diputación a lo establecido en esta Ley no se hizo esperar, toda vez que en el A. D. de 27 de abril de 1900 dispuso no dar cumplimiento a la pretensión del Administrador especial de Hacienda por ser contrarias dichas disposiciones al régimen y franquicias forales de Navarra; pero se acordó su publicación en el Boletín Oficial (número 51 de 30 de este mes) con una aclaración en la que se manifestaba la conveniencia de su publicación para conocimiento de aquéllos sujetos a quienes pudiera afectar (v. gr. extranjeros) en razón de lo establecido por el art. 2 de la ley y del reglamento. Sin embargo –precisó la Diputación– «en nada substancial afectan el modo de tributar de esta provincia regida por la ley pactada de 16 de agosto de 1841; tanto más, cuanto que en las disposiciones del impuesto de referencia ni siquiera se expresa que Navarra se halle obligada al nuevo gravamen, condición indispensable entre otras, para que fuera de aplicación a esta provincia según se declara en multitud de Reales órdenes, como las de 25 de Junio y 7 de Julio de 1882, 8 de Enero de 1886 y en la más reciente de 15 de febrero de 1893, dictadas de acuerdo con el Consejo de Estado, para declarar explícitamente la exención de varios impuestos que se hallan ahora comprendidos en la ley que motiva esta nota que la Diputación publicó para tranquilidad de sus administrados». Oroz y Zabaleta, L.: Legislación administrativa de Navarra, t. II. Imprenta provincial, Pamplona, 1923, pgs. 490–491.

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provincias Vascongadas y Navarra, que no se hallan sometidas al régimen fiscal común de las demás de la Nación y se tendrán en cuenta al celebrar con aquéllas conciertos económicos o revisar los existentes, para que no se incluyan en tales conciertos las utilidades sobre las cuales ha de percibir directamente la Hacienda esta nueva contribución, por tratarse de utilidades obtenidas en territorio de las demás provincias, o que sean satisfechas por personas o entidades domiciliadas en el mismo, o que, por último, se paguen en él, aunque radique en las provincias Vascongadas o en Navarra la persona o entidad deudora»253.

Esta disposición originó conflictos y tensiones con el Estado debido al error que, a juicio de la Diputación, suponía la equiparación de Navarra a las naciones extranjeras, ya que esta provincia, por hallarse en territorio español y tener establecido un convenio tributario con el Estado, se encontraba en circunstancias completamente distintas254. Estas diferencias fueron finalmente resueltas mediante las disposiciones establecidas en el Convenio de 1927 que fueron reproducidas, sin alteraciones fundamentales, en el de 1941255. Por otra parte, coincidiendo con su establecimiento, se inició en Navarra una crisis en las inversiones, acentuada posteriormente por los efectos de la guerra civil. Prescindiendo del factor bélico, nos interesa la incidencia que el establecimiento de la C.U.R.M. tuvo sobre las Sociedades, ya que, hasta esa fecha, tributaban por la Contribución Industrial y disposiciones complementarias. Los investigadores de esta época no dudan al afirmar que la demora en la aplicación de este impuesto facilitó que algunas empresas españolas prefirieran constituirse en Navarra o en las otras provincias exentas256 para evitar la mayor presión fiscal que sobre éstas recaía en el Estado. Esto, a su juicio, bien podía explicar la caída de las inversiones en los años posteriores a 1928, como la constitución en Navarra antes de esta fecha de algunas empresas nacionales o regionales foráneas257. Finalmente, el Convenio Económico de 1927 estableció los puntos de conexión siguiendo la estructura de la C.U.R.M., que fueron recogidos en el de 1941. De las tres tarifas en que aquélla se dividía, la tercera entrañó una mayor dificultad a la hora de determinar cuándo era competente la Diputación o el Estado para exaccionar dichos rendimientos. De ahí que su regulación fuese más compleja, prolija y detallada pues, si bien todas las disposiciones del Convenio referidas a los puntos de conexión respondían a una doble finalidad, por un lado, evitar la doble imposición en uno y otro territorio, y por otro, prevenir la elusión fiscal despejando así, las dudas que pudieran suscitarse acerca de la competencia de una u otra Administración para exaccionar dicha Contribución; esta última se manifestó con mayor intensidad en el caso de los rendimientos obtenidos por las Sociedades. Respecto del I.D.R.T.B., la Ley de 16 de agosto de 1841 no estableció como aplicables a Navarra ninguno de los impuestos de esta clase que entonces existían en territorio común, motivo por el cual, no se hicieron extensivos a esta provincia. Posteriormente, el

253. Véanse, también, los Acuerdos de la Diputación de 26 de junio de 1909 y de 30 de noviembre de 1909. Oroz y Zabaleta, L.: Legislación administrativa de Navarra, t. II, op. cit., pgs. 499–508. 254. Comentando esta norma, Azcona Garnica no puede disimular la perplejidad que le producía la simple lectura de esta norma, ya «que de un plumazo –afirma– nos convertían en extranjeros y por un contrasentido era precisamente por esta condición que debíamos tributar al Fisco del Estado». Cfr. Azcona Garnica, J.: «La imposición sobre el beneficio de la empresa» en Derecho fiscal navarro y práctica tributaria. Aranzadi, Pamplona, 1975, pg. 89. 255. Aunque se trata de un comentario puramente descriptivo, una referencia a estas disposiciones se contiene en la obra de Usera, G. de: Régimen fiscal de los beneficios de empresas y de los partícipes. Aguilar, S.A. de Ediciones, Madrid, 1954, pgs. 323–324 y 368–369. 256. En este contexto de principios del s. XX, puede inducir a error la utilización de ese término pues se trata, como hemos señalado en la primera parte de este trabajo, de un concepto utilizado en el s. XIX para designar a las Provincias Vascongadas y Navarra, territorios éstos que tenían establecidos sus propios impuestos y contribuciones. Y, no puede confundirse con el de «provincias contribuyentes» referido al resto de las provincias en las que se exigían las figuras tributarias establecidas en el Estado. 257. Cfr. Garrues Irurzun, J.: «Cien años en la formación de capital en Navarra (1886–1986). Una aproximación» en II Congreso de Historia de Navarra de los siglos XVIII–XIX y XX. Principe de Viana, Pamplona, 1992, pg. 445.

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Reglamento provisional de 31 de diciembre de 1881258 y el de 20 de abril de 1911259, reconocieron expresamente el régimen de exención a que estaba sometida dicha provincia, si bien este último fue más allá al establecer los límites a los que debía sujetarse esta exención. De acuerdo con lo señalado en el Reglamento de 1911, el I.D.R.T.B. se exigía en todo el territorio nacional, a excepción de las provincias Vascongadas y Navarra, ya que, en estos territorio, se observaban «los conciertos celebrados con las mismas respecto a la forma de tributación, mientras otra cosa no se disponga» (art. 1.º párr. 2.º)260. Pero inmediatamente después, su art. 2.º estableció los criterios que debían regir la exención del artículo anterior261. Así pues, de modo general, estaban exentos del impuesto los bienes inmuebles cuando estuviesen situados dentro de territorio navarro y los bienes muebles cuando el causante tuviese la vecindad foral conforme al art. 15 del CC. Hasta el año 1927, los Reglamentos del Estado determinaron la sujeción o no al impuesto estatal mediante el establecimiento de puntos de conexión, en aquellos supuestos en los que, por la naturaleza y situación de los bienes transmitidos o por la condición de las personas interesadas en los mismos, pudieran afectar a ambos territorios. Normas que fueron posteriormente modificadas y sustituidas por las establecidas en el Convenio. Por otra parte, si bien es cierto que los Reglamentos de 1881 y de 1911 se referían a Navarra, no lo es menos que el I.D.R.T.B. no se exigió en este último territorio hasta la aprobación por la Diputación del Reglamento de 10 de mayo de 1928, en que fue establecido para atender el aumento de cupo que se llevó a efecto en el Convenio del año anterior, mediante el Reglamento publicado en 20 de abril de ese mismo año, con las reformas posteriores introducidas por la Diputación262. Sin duda alguna, debemos destacar como característica más sobresaliente del I.D.R.T.B. foral, desde que fuese establecido por primera vez en 1928, y que lo diferencia, además, de su homónimo de territorio común hasta el momento presente, la exención relativa a las adquisiciones lucrativas «inter vivos» y «mortis causa» en línea recta y entre cónyuges.

258. Su art. 1 señalaba lo siguiente: «Desde 1.º de enero de 1882 se liquidará y percibirá en la Península e islas adyacentes el impuesto de derechos reales y trasmisión de bienes, según la reforma introducida en el mismo por la ley de esta fecha. En las tres Provincias Vascongadas y en la de Navarra continuará la exención con arreglo a las disposiciones vigentes». Vid. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española, Madrid, 1882, pg. 430. 259. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española, Madrid, 1911, pgs. 266 y ss. 260. Este párrafo concuerda con el segundo del artículo 1.º de la ley de 2 de abril de 1900 que invocaba además, la de Presupuestos de 5 de agosto de 1893, el RD de 1 de febrero de 1894 y las disposiciones complementarias de la ley de Presupuestos de 1898–99. 261. Son los siguientes: «1.ª Los bienes inmuebles situados en dichas provincias estarán exentos del pago de impuesto, ya se transmitan por actos entre vivos o por sucesión hereditaria, y cualquiera que sea la vecindad o residencia de sus dueños o poseedores. 2.ª Los bienes inmuebles situados en las demás provincias del Reino estarán sujetos al pago del impuesto por las transmisiones que de ellos se verifiquen por cualquier título, y cualquiera que sea también la naturaleza, vecindad o residencia del adquirente y del transmitente. 3.ª Las transmisiones hereditarias de bienes muebles estarán exentas del impuesto, cuando el causante de la sucesión tuviere derecho al régimen foral, con arreglo al art. 15 del Código civil. 4.ª Las transmisiones por contrato de bienes muebles quedarán exentas del pago del impuesto, cuando en el adquirente concurra la condición exigida en la regla anterior, cualesquiera que sean la vecindad del transmitente, el lugar en que se autorice u otorgue el documento y el en que dichos bienes se hallen materialmente constituidos. Las oficinas liquidadoras exigirán justificación en forma fehaciente de la concurrencia de las condiciones requeridas para declarar la excepción». El precedente de esta disposición lo encontramos en el art. 1 del Reglamento provisional para la administración y realización del I.D.R.T.B., aprobado por Real Decreto de 10 de abril de 1900. Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española, Madrid, 1900, pg. 175. 262. A.D. de 14 de abril de 1930 (Oroz y Zabaleta, L.: Legislación administrativa de Navarra. Apéndice 1930, op. cit., pgs. 16 y ss.); A.D. de 23 de enero de 1942 (Oroz y Zabaleta, L.: Legislación administrativa de Navarra. Apéndice 1942, op. cit., pgs. 20–31); finalmente el Reglamento de 11 de febrero de 1949 que derogó el anterior de 1928 (Legislación Administrativa y Fiscal de Navarra, t. I, Aranzadi, n.º 679).

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2. Hacia un sistema uniforme en la imposición indirecta: los Convenios sobre cervezas, alcohol y azúcares. En este período, requiere especial atención, en cuanto a su repercusión en Navarra, las reformas referidas al impuesto sobre el consumo de alcoholes, azucares y cervezas puesto que al establecerse por las Leyes de 10 de junio de 1897263 y 19 de diciembre de 1899264, los fabricantes navarros se hallaban en condiciones más favorables debido a que los citados impuestos se cobraban directamente en las fábricas y, el Estado no podía exigirlos en dicha provincia por oponerse a ello su régimen especial. Ante los graves trastornos que esta desigualdad había de causar al comercio, con evidente perjuicio para los fabricantes de otras provincias y con quebranto también de los intereses del Estado, el Gobierno requirió a la Diputación para que de mutuo acuerdo se buscara el medio de solucionar el problema, lo que se efectuó a través de sucesivos Convenios. Las gestiones se iniciaron en 1900, respecto de los alcoholes se consideró más oportuno no introducir novedad alguna, dejando subsistente el arreglo que se consignó en la R.O. de 6 de octubre de 1898 por el que la Diputación quedaba en libertad de recaudar el impuesto en Navarra siempre que éste fuera cuanto menos de igual cuantía que el que se exigiera en las demás provincias del Reino. Continuaron las conversaciones respecto del azúcar que se aprobó por el convenio formalizado en acta de 13 de octubre del año 1900 y, cuyas bases fueron aprobadas por el R.D. de 16 de octubre265. Su art. 1 dice así: «El impuestos del azúcar creado por la ley de 19 de diciembre de 1899, se establecerá y cobrará por el Estado en la provincia de Navarra, con sujeción al reglamento de 2 de enero de este año y órdenes posteriores, sobre la cantidad producida que se consuma fuera de ella; y por la Diputación provincial, en virtud de la ley de 16 de agosto de 1841, sobre el azúcar que se consuma en la provincia».

El principio en que se funda este convenio es que la Diputación, aceptando el impuesto del Estado, tendría derecho a percibir directamente de los fabricantes, en su propio beneficio, la parte del mismo correspondiente a la cantidad de azúcar producida en Navarra que se hubiera de consumir en la provincia; y careciendo de datos para fijar el consumo de Navarra, se aceptaron las estadísticas formadas en el resto de España, aplicándolas prudencialmente a esta provincia. El consumo entonces calculado para los habitantes de Navarra fue de 1.600.000 kilogramos, o sea, a razón de algo más de cinco kilogramos por habitante, al cual, aplicando los impuestos del Estado, correspondía entonces un canon de 400.000 pesetas, que fue el que se reconoció a favor de la Diputación. En el preámbulo de este Convenio se consignó, de modo expreso, que el cobro de este impuesto por Navarra constituía un derecho derivado de la Ley de 16 de agosto de

263. El art. 5 de la citada Ley suprimió «las patentes especiales para la venta de alcoholes, aguardientes, licores y demás bebidas espirituosas a que se refieren el art. 10 de la ley de 30 de junio de 1892 y el RD de 8 de febrero de 1894. En equivalencia el importe de las cuotas fijadas en las tarifas de la contribución industrial a todos los expendedores de dichos artículos. Para asegurar los rendimientos del impuesto sobre la fabricación de alcoholes, el Ministro de Hacienda utilizará los servicios del personal de la Inspección, y además organizará una investigación especial, asignando a las regiones productoras los ingenieros o peritos que se consideren necesarios». Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1897, pgs. 226 y ss. 264. Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1899, pgs. 699 y ss. 265. Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1900, pg. 743.

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1841. La Diputación tenía un interés especial en que se mencionase expresamente dicha Ley, ya que el régimen foral quedaba así garantizado. Al reformarse dicho impuesto de alcoholes por la Ley y Reglamento de 19 de julio y 7 de septiembre de 1904 y por circunstancias análogas a las señaladas anteriormente, se estableció con el Estado otro nuevo convenio, fundado en las mismas bases, que fue aprobado por los Reales Decretos de 9 de septiembre266 y 17 de noviembre de aquel mismo año267. Lo mismo ocurrió con el impuesto sobre Consumo de cervezas que se estableció por Ley de 2 de marzo de 1917 y, fue objeto de otro convenio con el Estado, aprobado por R.D. de 9 de octubre de ese mismo año268.

IX. RECAPITULACIÓN Del estudio que hemos realizado sobre el sistema tributario de Navarra, desde el Antiguo Régimen hasta el Convenio de 1927, se pueden extraer las siguientes conclusiones: I. La incorporación de Navarra a la Corona de Castilla no supuso la pérdida de su condición de Reino. Este hecho, de todos conocido, permitió a Navarra mantener su propio régimen fiscal y barreras aduaneras con los territorios limítrofes. Las relaciones económicas entre Castilla y Navarra se basaban en la completa autonomía, de esta forma Navarra financiaba todas sus necesidades con recursos propios, sin que pudieran aplicarse dentro de su territorio los impuestos y contribuciones del Estado. Unicamente contribuía a los gastos generales de la Nación mediante el otorgamiento de un donativo, previa reparación por el Rey de los agravios o contrafueros. Se trataba, pues, de una Hacienda Real claramente diferenciada de la Hacienda del Reino. II. El siglo XIX tiene, a nuestro juicio, especial relevancia para comprender la evolución posterior del régimen tributario de Navarra, ya que fue en este período cuando se gestó y perfiló el peculiar régimen de Navarra que llega hasta nuestros días. En principio, la recepción de las ideas ilustradas en los textos constitucionales hacía presagiar el desmantelamiento de los regímenes financieros forales, estableciendo un único ordenamiento tributario común a todas las provincias de España. Lo cierto es, sin embargo, que pocas cosas cambiaron en el viejo Reino pirenaico, puesto que el arreglo foral concluyó por cauces distintos al de la absoluta uniformidad tributaria. III. Los factores que determinaron lo que podría calificarse como triunfo de la autonomía tributaria de Navarra fueron de muy diversa índole.

266. Este RD estableció la forma del cobro del impuesto sobre alcoholes en los siguientes términos: «Artículo 1. El impuesto de alcoholes creado por la ley de 19 de julio último, se establecerá y cobrará por el Estado en la provincia de Navarra, con sujeción al reglamento de 7 de septiembre de este año, sobre la cantidad producida que se consuma fuera de ella, y por la Diputación provincial, en virtud de la ley de 16 de agosto de 1841, sobre el alcohol que se consuma en la provincia. Art. 2. Se fija, por ahora, en 400.000 pesetas anuales el importe equivalente al consumo probable de alcoholes y aguardientes en la provincia de Navarra. Art. 3. La Diputación provincial de Navarra percibirá el impuesto directamente de los fabricantes hasta llegar a la cantidad expresada en el artículo 2. Art. 4. La Diputación de Navarra podrá establecer en las fábricas la intervención que estime conveniente. Art. 5. El Gobierno dará cuenta a las Cortes de estas disposiciones». Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1904, pg. 644. 267. Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1904, pg. 647. 268. Este RD fijó el canon por consumo de alcoholes en 275.000 pesetas para ese año y, en 310.000 pesetas para los sucesivos. Además, estableció el canon anual en consumo interior de cerveza en 15.000 pesetas. Cfr. Alcubilla, M.: Boletín jurídico–administrativo del Diccionario de la Administración española. Madrid, 1917, pg. 444.

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En un primer momento, la Guerra de la Independencia supuso un freno decisivo a los intentos uniformadores de la política abolicionista de Godoy, de la que fue buen ejemplo la R.O. de 9 de septiembre de 1805, a través de la cual se intentó aplicar a Navarra todos los impuestos y contribuciones establecidos en el resto de España. Posteriormente, el factor determinante del fracaso de las medidas liberales de Hacienda será la inestable situación política, provocada por, de una parte, la pugna por el poder entre absolutistas y liberales, y, de otra, por el creciente sentimiento de antipatía de las provincias exentas hacia el liberalismo, lo que determinó la progresiva identificación entre el carlismo y la defensa de la foralidad, por cuanto que las Provincias Vascongadas y Navara tenían certeza de que el régimen constitucional implicaba la abolición de las exenciones fiscales. IV. Este conjunto de circunstancias provocaron, sin duda, el fracaso de las medidas niveladoras de la Hacienda liberal que, en cumplimiento del principio de igualdad y de la obligación universal de contribuir proclamados en los textos constitucionales, tenían como única finalidad acabar con lo que las Cortes entendían como un privilegio: el régimen fiscal de Navarra. Buena prueba de cuanto aquí afirmamos es que el regreso a España de Fernando VII impidió que las Cortes liberales llevaran hasta sus últimas consecuencias la aplicación de los principios tributarios contenidos en la Constitución de 1812, así como la exigencia por Decreto de 13 de septiembre de 1813 de la Contribución Directa a todas las provincias de España, lo que suponía la supresión de las prerrogativas fiscales de Navarra. El Decreto de 4 de mayo de 1814 declaró nulos y sin efecto la Constitución y los Decretos dictados por las Cortes, lo que supuso la restauración plena de los regímenes forales y, por tanto, la vuelta a la situación de 1808. Con los liberales en el poder durante el Trienio Constitucional, la permisividad con los regímenes financieros forales quebraba en el contexto constitucional. Así, los Decretos de 29 de junio de 1821, que equiparaban las obligaciones tributarias de todas las provincias y establecían la Contribución Industrial o de patentes «en toda la Península e islas adyacentes», destruían por completo el estatuto fiscal de las denominadas provincias exentas. La respuesta a estas medidas no se hizo esperar, siendo en Navarra donde se produjo el primer alzamiento realista en el que las reivindicaciones forales actuaron como factor desencadenante. Ante estos acontecimientos, las Cortes, lejos de flexibilizar la aplicación de los citados Decretos, ejecutaron fielmente el mandato constitucional, como lo demuestra el hecho de que tanto el Presupuesto de 1822 como la Contribución Extraordinaria, aprobada en 1823, exigieran el pago de los tributos a las Provincias Vascongadas y Navarra. Sin embargo, una vez más nos encontramos ante un nuevo fracaso de la Hacienda liberal, puesto que la intervención de los Cien Mil hijos de San Luis, al tiempo que devolvía el poder a los absolutistas cancelaba el proceso de unificación tributaria, con el que el sistema de donativos no sufría alteración alguna. Por otra parte, la muerte de Fernando VII, a la vez que cerraba una etapa de agitadas convulsiones políticas, iniciaba —con la primera guerra carlista— otra no menos inestable. Este acontecimiento facilitó el advenimiento del régimen liberal y abrió el proceso de un arreglo foral por cauces distintos al de la absoluta uniformidad tributaria. V. El Convenio de Vergara, que puso fin a la primera guerra carlista, dio lugar a la aprobación por las Cortes de la Ley de Confirmación de Fueros de 25 de octubre de 1839. Esta ley supuso un restablecimiento parcial y transitorio del sistema foral, «sin perjuicio de la unidad constitucional de la Monarquía». Asimismo, instaba al Gobierno, oyendo a las provincias forales, a proponer a las Cortes la modificación de los Fueros conciliando el interés de dichas provincias con el general de la Nación y la Constitución de la Monarquía.

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VI. La Ley de 16 de agosto de 1841, a la que los foralistas califican de «paccionada», ha suscitado numerosas controversias en torno a su naturaleza jurídica. En nuestra personal apreciación, se trata de una ley estatal especial a cuya elaboración se llega a través de un procedimiento paccionado. Precisamente, el escrupuloso cumplimiento del trámite de audiencia señalado en el art. 2 de la Ley de Confirmación de Fueros ha servido para apoyar y reforzar la tesis de quienes defienden el carácter paccionado de dicha Ley, lo que, en nuestra opinión, no altera la naturaleza de la norma. A pesar de que su contenido era ciertamente heterogéneo, en materia tributaria, esta Ley dio lugar a lo que hoy denominamos Convenio Económico. Si bien es cierto, a efectos teóricos, que al perder su condición de Reino y con el traslado de las aduanas a los Pirineos, Navarra quedaba incluida en el sistema financiero español, no lo es menos que el antiguo donativo pasó a convertirse en un cupo único y anual obligatorio (1.800.000 r.v.) y que las contrapartidas del Gobierno (gastos de recaudación y deuda pública de Navarra) hicieron que estas cantidades no se ingresaran en las arcas de Madrid durante el reinado de Isabel II, excepto algunas contribuciones extraordinarias a título de donativo «voluntario y gracioso». Por tanto, Navarra no quedó incorporada al sistema hacendístico del Estado, únicamente se reservaba a éste determinados impuestos indirectos, como la renta del tabaco, aduanas, pólvora, azufre y el estanco de la sal. VII. La escasa concreción del artículo 10 de la Ley de 16 de agosto de 1841 permitió que la Diputación, a través de disposiciones posteriores, ampliase progresivamente sus competencias en materia impositiva, hasta el punto de que en ningún caso los impuestos y contribuciones del Estado podían extenderse a Navarra si no era mediante la celebración de un Convenio suscrito por ambas Administraciones. VIII. Los preceptos tributarios de la Constitución de 1845 y la reforma tributaria de Mon–Santillan tampoco tuvieron efectiva aplicación práctica en Navarra o, al menos, no hay constancia de que las nuevas contribuciones se exigieran en dicho territorio. No obstante, surgieron algunas discrepancias en la forma de aplicar el art. 5 de la Ley de Presupuestos de 23 de mayo de 1845, a través de la que —como es bien sabido— se llevo a cabo la citada reforma. Mientras que el Gobierno defendía que tanto la contribución directa como la de culto y clero formaban un único cupo con el que Navarra debía contribuir al Estado, y que podía alterarse; la Diputación, por el contrario, sostuvo que sólo estaba obligada a pagar las dos contribuciones, y que únicamente era modificable la contribución de culto y clero. Las discrepancias se resolvieron de forma satisfactoria para Navarra, ya que la R.O. de 22 de septiembre de 1949 declaró como cupo invariable por contribución de culto y clero 3.600.000 reales. IX. Además de los factores que hemos señalado, no se puede olvidar la influencia que durante este período ejercieron los diputados a Cortes, y —menos aún— el esfuerzo y la tenacidad de la Diputación en sus relaciones con el Gobierno, acudiendo —cuando entendían que se producía un grave contrafuero— a la fórmula propia del Antiguo Régimen de «se obedece pero no se cumple», confiando en que el previsible relevo ministerial sirviera para reparar el agravio. Muestra de ello es el art. 24 de la Ley de Presupuestos de 21 de julio de 1876, en cuya virtud se pretendió —sin éxito— extender a Navarra la Contribución de Inmuebles, Cultivo y Ganadería. Ante las protestas de la Diputación, el R.D. de 19 de febrero de 1877, que debería haber dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo anteriormente señalado, únicamente aprobó un nuevo Convenio entre ambas Administraciones, el cual se limitó a elevar el cupo contributivo hasta dos millones de pesetas, sin lograr que el Gobierno pudiese aplicar el conjunto de sus tributos a esta provincia.

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Mayor relevancia por su repercusión social e institucional tuvo el episodio conocido como la «Gamazada», que no sólo impidió la aplicación en Navarra de la Contribución de Inmuebles, Cultivo y Ganadería, sino que provocó, además, la dimisión del Ministro de Hacienda del mismo nombre. X. No menos importante en todo este proceso que hemos descrito, fue la pugna entre absolutistas y liberales y el temor velado a un nuevo levantamiento carlista. Sin duda, fueron factores que influyeron decisivamente en la voluntad del constituyente que optó, en todo momento, por eludir un pronunciamiento expreso sobre los regímenes financieros forales, aun cuando su pervivencia chocaba poderosamente con el Estado centralista y uniforme, propio del liberalismo doctrinario de las Constituciones de este siglo. XI. En definitiva, pues, Navarra contribuyó únicamente a las cargas generales de la nación con una cantidad anual por contribución directa y, hasta finales del s. XIX, estamos en presencia de un sistema tributario «impermeable» a las contribuciones e impuestos que conforman el sistema tributario general. O lo que es lo mismo, dos sistemas tributarios distintos: el de la Hacienda estatal y el de la Hacienda de Navarra. XII. A finales del s. XIX, coincidiendo con la reforma tributaria de FERNÁNDEZ VILLAVERDE, se producen los primeros atisbos de pérdida de la autonomía que hasta el momento venía caracterizando al régimen tributario de Navarra. En esa época, se introducen en esta provincia los impuestos sobre el consumo de alcoholes, azúcares y cerveza, iniciándose así los primeros pasos hacia la unificación del sistema tributario español, al menos en lo que a la imposición indirecta se refiere. Posteriormente se constata, ya sin ninguna duda, que el poder tributario de Navarra se ve reducido en el ámbito de la imposición indirecta a una competencia formal, vacía de contenido, porque Navarra mantiene su propia competencia legislativa, pero no puede regular el impuesto de manera distinta al Estado. Diferente de la situación descrita es la que se da con otros impuestos creados por la reforma de principios de siglo, como la C.U.R.M.; el I.D.R.T.B.; y el Impuesto del Timbre (con la excepción de aquellos documentos que debían surtir efecto fuera de su territorio).