Elfuturo del Mercosur Balance y perspectivas del bloque a cinco años de su creación CARLOS MOYANO WALKER

que lo integran una importante ventaja competitiva frente a terceros países.

I. EL AUMENTO DEL INTERCAMBIO COMERCIAL Y LA APARICION DE LOS CONFLICTOS EN EL INTERIOR DEL MERCOSUR

1. El aprovechamiento de las preferencias arancelarias del Mercosur

La apertura de las economías de la Argentina y Brasil durante la década del noventa condujo a un aumento de las importaciones y de las exportaciones de los países del Mercosur. Este período coincidió con el lanzamiento del Mercosur, que tuvo un lapso de transición entre 1991 y 1994 y se implementó formalmente a partir del 1° de enero de 1995. A partir de esta fecha, salvo excepciones transitorias previstas, el comercio entre los países del bloque se realiza sin el pago de aranceles de importación, lo cual ha dado a los países

Los países del bloque regional respondieron rápidamente al impulso de las preferencias arancelarias, provocando un aumento en sus exportaciones intra Mercosur superior al que tuvieron las dirigidas al resto del mundo. Esta diferente evolución produjo un incremento en la participación del Mercosur respecto al total exportado, pasando del 8,9% en 1990, antes del Tratado de Asunción, al 25,2% en 1998.

Mercosur: evolución de las exportaciones intrazona (US$ millones) Año

Intra Mercosur

Extra Mercosur

Total

Intra Mercosur sobre total (%)

1990 1998

4.127 20.496

42.306 60.930

46.433 81.426

8,9 25,2

Variación (%)

396,6

42,9

75,4

TMAA (%) (1)

22,2

4,6

7,3

(1) Tasa media acumulativa anual. Fuente: elaborado en base a datos del CEI.

7

Mercosur: contribución de las exportaciones intra Mercosur al aumento de las exportaciones totales (US$ millones) Destino

1990

1998

Variación absoluta

Distribución de la variación ( % )

Mercosur

4.127

20.496

16.369

46,8

Resto

42.306

60.930

18.624

53,2

Total

46.433

81.426

34.993

100,0

Fuente: elaborado en base a datos del CEI. Datos de 1999 estimados.

En este período cada uno de los miembros del bloque aprovechó de manera diferente las ventajas que significaron las desgravaciones arancelarias. Puede apreciarse como en 1990, Brasil era el país que menos dirigía sus exportaciones hacia el Mercosur, con el 4,2% de sus exportaciones totales, siendo Paraguay (39,6%) y Uruguay (34,8%) los más "Mercosurdependientes". La Argentina se hallaba en una situación intermedia. En

1998, Paraguay y Uruguay exportaron al Mercosur alrededor del 60% de sus exportaciones totales. Sin embargo, el cambio más drástico se produjo en Brasil, donde la incidencia del Mercosur se multiplicó por cuatro, aunque todavía sigue siendo para el que menos importancia comercial representa el bloque (17,4%). La Argentina más que duplicó su participación, llevándola al 35,6% del total.

Mercosur: exportaciones intrazona por países, en 1990 y 1998 (US$ millones) 1990

País

Argentina

Brasil

Paraguay

Uruguay

Mercosur

% s/export.

Totales Argentina Brasil Paraguay Uruguay

— 645 56 82

1.423 — 312 506

147 380 — 6

263 295 12 —

Mercosur

1.833 1.320 380 594

14,8 4,2 39,6 34,8

4.127

8,9

Mercosur

% s/export.

1998 País

Argentina

Brasil

Paraguay

Uruguay

Totales Argentina Brasil Paraguay Uruguay

— 6.747 320 514

7.946 — 340 935

Mercosur Fuente: elaborado en base a datos del CEI.

8

622 L249 — 84

843 881 15 —

9.411 8.877 675 1.533

35,6 17,4 61,2 55,4

20.496

25,2

Actualmente, el Brasil absorbe el 84,4% de las exportaciones argentinas al Mercosur, mientras que la Argentina alcanza al 76% en el caso de las exportaciones brasileñas al bloque. De las exportaciones totales intra Mercosur en 1998, la mayor parte correspondió a la Argentina (45,9%), seguido por Brasil (43,3%).

2. La importancia comercial del Mercosur para la Argentina Este crecimiento notable del comercio intra Mercosur, y especialmente del intercambio bilateral entre los dos socios principales, transformó al bloque en una alternativa fundamental para las exportaciones argentinas. Pero Brasil no sólo se convirtió en un gran destino para las exportaciones agropecuarias y agroalimenticias argentinas, sino que, contra lo que muchos creían, en estos últimos años ha sido en forma creciente uno de principales compradores de manufacturas de origen industrial ( MOI) exportadas por la Argentina.

Entre 1990 y 1998, las exportaciones argentinas al Mercosur contribuyeron con el 54% del aumento de las exportaciones totales. A su vez Brasil aportó el 86% del incremento que tuvieron las exportaciones al Mercosur en ese período. Tanto el Mercosur como Brasil tuvieron un impacto notable en las exportaciones de manufacturas industriales, ya que en ambos casos aportaron el 86% de las exportaciones MOI totales y de las exportaciones MOI al Mercosur. La importancia del Mercosur para la Argentina puede apreciarse en los fuertes aumentos que tuvieron las exportaciones de algunos rubros a Brasil desde 1990. Tanto en el sector automotor como en combustibles los incrementos fueron desproporcionados porque se abrieron mercados que estaban cerrados a las exportaciones argentinas antes del Mercosur. Pero en maquinarias el aumento fue del 300%, en plásticos del 557% y en textiles alcanzó al 545%.

Argentina: exportaciones totales y al Mercosur (US$ millones) Destino de las exportaciones

1990

1998

Variación (% )

Variación absoluta

(US$ mill)

( %)

1. Totales Mercosur Resto

12.352 1.833 10.519

26.434 9.411 17.023

114,0 413,4 61,8

14.082 7.578 6.504

100,0 53,8 46,2

2. Mercosur Brasil Resto

1.833 1.423 410

9.411 7.946 1.465

413,4 448,4 257,3

7.578 6.523 1.055

100,0 86,1 13,9

3. MOI totales (1) Mercosur Resto

3.364 777 2.587

8.625 5.290 3.335

156,4 580,8 28,9

5.261 4.513 748

100,0 85,8 14,2

777 551 226

5.290 4.440 850

580,8 705,8 276,1

4.513 3.889 624

100,0 86,2 13,8

4. MOI Mercosur (1) Brasil Resto

(1) MOI: manufacturas de origen industrial. Fuente: elaborado en base a datos del Indec.

9

Argentina: intercambio comercial con Brasil de algunos productos seleccionados ( US$ millones) Productos (1) Material de transporte Exportaciones Importaciones Saldo Combustibles y energía Exportaciones Importaciones Saldo

1990

1998

Variación ( %)

71,1 80,4 -9,3

2.602,7 2.111,2 491,5

3.560,6 2.525,9

5,8 0,6 5,2

651,8 13,8 638,0

11.137,9 2.200,0

(1) Corresponde a Secciones de la Nomenclatura Común del Mercosur, excepto para combustibles y energía. Fuente: elaborado en base a datos del Indec.

3. El saldo de la balanza comercial con el Mercosur y el tipo de cambio Puede decirse que desde la puesta en marcha del Mercosur, en 1991, la Argentina obtuvo más ventajas que desventajas de su asociación con el bloque comercial. Luego de haber tenido déficit en los años 1992 y 1993 y un equilibrio en 1994, entre 1995 y 1998, el país tuvo un superávit promedio anual con el Mercosur de US$ 1.932 millones.

El saldo promedio desde 1991, cuando empezó el Mercosur, hasta 1998 fue de US$ 782 millones anuales. Con Brasil la relación estuvo más equilibrada -con cuatro años de déficit y cuatro de superávit-, pero de todos modos el balance de ese período también fue favorable para la Argentina en US$ 181 millones anuales. El tipo de cambio favorable para la Argentina explica los superávit que obtuvo el país en los años 1989 y 1990, luego de que durante toda la década del ochenta se habían

Argentina: saldo de la balanza comercial con el Mercosur y Brasil (US$ millones)

Año

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Mercosur

Brasil

Exportaciones

Importaciones

Saldo

Exportaciones

Importaciones

Saldo

1.833 1.937 2.327 3.684 4.804 6.770 7.916 9.558 9.411

833 1.738 3.676 4.029 4.784 4.594 5.800 7.604 7.927

1.000 199 -1.349 -345 20 2.176 2.116 1.954 1.484

1.423 1.489 1.671 2.814 3.655 5.484 6.615 8.127 7.946

715 1.532 3.367 3.664 4.325 4.175 5.326 6.914 7.051

708 -43 -1.696 -850 -670 1.309 1.289 1.213 895

Fuente: elaborado en base a datos del Indec y del CFI.

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producido saldos favorables a Brasil, pero no basta para justificar los fuertes déficit del trienio 1992-1994, que alcanzaron un promedio anual de US$ 1.072 millones. Lo que ocurre es que además de la influencia del tipo de cambio, estos desequilibrios tienen su raíz en la dispar evolución de la actividad económica de ambos países. En el período 1992-1994, la Argentina pasó por una de las etapas de mayor crecimiento de su historia, con una tasa promedio acumulativa anual de 7,4%, al tiempo que Brasil estaba saliendo de una recesión. De este modo, se conjugaron una fuerte demanda interna en la Argentina y una salida de la recesión en Brasil para dar lugar a un gran aumento de las importaciones en nuestro país. En 1995, fue la Argentina la que más sufrió los efectos de la "crisis del tequila", al tiempo que Brasil comenzaba a gozar de la reactivación económica provocada por el "plan real", que dura-ron hasta 1998. Esto le permitió al país obtener nuevamente saldos favorables entre 1995 y 1998, más allá de tener un tipo de cambio favorable.

cosur advirtieron del peligro de una excesiva dependencia del socio mayor del bloque, si ocurriera una modificación sustancial de la relación cambiaria o en caso de que Brasil entrara en una fuerte recesión, como finalmente se produjo. En el caso del Mercosur, existe una estrecha interdependencia entre sus socios. Si bien es cierto que es mayor en la Argentina, cuyas exportaciones a Brasil representan el 30% de sus ventas totales al exterior, frente a sólo 13% de participación de la Argentina en las exportaciones totales de Brasil, no es me-nos cierto que para algunos rubros específicos ambos países representan un mercado relevante para su vecino. En 13 capítulos de la Nomenclatura Arancelaria Mercosur (NAM) que absorben el 80% del valor exportado a Brasil, la proporción destinada a ese país alcanzó, en promedio, al 51,5% en 1998. Destacándose participaciones del 86,2% en vehículos, 66,7% en legumbres y hortalizas, 58,8% en leche y productos lácteos y 58,1% en algodón. Para Brasil, el grado de dependencia de la Argentina alcanza al 29% sobre un con-junto de 15 capítulos que representan el 75% de sus exportaciones a ese país. Si bien es más dependiente en productos industrializados, en rubros como cacao v sus preparaciones exporta el 35% del total a la Arg e n t i n a . Este país absorbe el 40% de las ventas de vehículos, 76,1% de fibras sintéticas o artificiales discontinuas, 69,5% de tejidos de punto, 47% de jabones, 39,3% de productos farmacéuticos, 37,9% de plástico y sus manufacturas y 36,2% de cobre y sus manufacturas. 5. La unión aduanera imperfecta

Fuente: elaborado en base a datos del CEI.

4. La denominada "Brasildependencia" El aumento de las exportaciones a Brasil trajo al mismo tiempo una mayor dependencia de ese mercado. Muchos críticos del Mer

Debido a las excepciones al AEC, que excluyen a casi el 30% de las posiciones de la Nomenclatura Común del Mercosur, no se puede decir que actualmente el Mercosur sea una unión aduanera, ya que por lo menos durante los próximos seis años deberá ser considerado como una unión aduanera imperfecta. Si bien el 1° de enero de el 2001 deberán caer las 300 excepciones al AEC para la 11

Argentina : participación de Brasil en las exportaciones totales en 1998 (US$ millones) Sección y capítulo

Exportaciones totales

Exportaciones a Brasil

% Brasil

1.905,4 403,8 5.333,7 461,7 523,6 3.043,4 2.783,6 2.292,4 1.496,3 312,2 292,0 540,0 378,7 161,2 658,7 284,1 1.107,3 817,1

408,3 237,5 1.732,5 308,2 143,2 1.156,1 732,8 697,3 416,7 107,1 96,0 265,8 188,3 77,4 341,2 165,1 538,3 392,3

21,4 58,8 32,5 66,7 27,3 38,0 26,3 30,4 27,8 34,3 32,9 49,2 49,7 48,0 51,8 58,1 48,6 48,0

I. Animales vivos y prod. del reino animal 4. Leche y productos lácteos II. Productos del reino vegetal 7. Legumbres y hortalizas 8. Frutos comestibles 10. Cereales V. Productos minerales 27. Combustibles minerales VI. Prod. de las ind. Químicas y conexas 29. Productos químicos orgánicos 30. Productos farmacéuticos VII. Plástico, caucho y sus manufacturas 39. Plástico y manufacturas de plástico 40. Caucho y manufacturas de caucho XI. Materias textiles y sus manufacturas 52. Algodón XVI. Máquinas, aparatos y mat. eléctrico 84. Reactores, calderas, máquinas y aparatos 85. Máq. y apar. eléctr. Para grabación o reproducción de sonido e imágenes XVII. Material de transporte 87. Vehículos automóviles, tractores, ciclos, sus partes y accesorios Subtotal 13 capítulos Otros 84 capítulos

290,2 3.097,3

146,0 2.613,6

50,3 84,4

3.029,4 12.289,8 14.143,9

2.610,1 6.324,6 1.621,3

86,2 51,5 11,5

Total

26.433,7

7.945,9

30,1

Fuente : elaborado

en base a

datos del Indec y de la Secex.

Argentina, Brasil y Uruguay, la 399 excepciones concedidas a Paraguay recién caerán en el 2006, lo mismo que las posiciones de productos informáticos y de telecomunicaciones o las posiciones incluidas en el régimen automotor, para las cuales seguramente se fijará un período de transición a partir del año 2000. Violaciones del Arancel Externo Común Todo proceso de integración requiere de un período de transición para completarse.

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En el caso del NAFTA, por ejemplo, el período de adaptación se extendió a quince años. En el caso del Mercosur, las empresas que quieren invertir en el bloque o exportar hacia este mercado deben tener en cuenta estas normas e incorporarlas como un elemento más de sus proyecciones. Pero el problema que tienen muchas de ellas es que desde la puesta en marcha del Mercosur, en enero de 1995, las reglas establecidas en el Tratado de Asunción y en el Protocolo de Ouro Preto han sufrido continuas alteraciones, provocando una gran incertidumbre entre los inversores. Las medidas unilaterales adoptadas por

Brasil : participación de la Argentina en las exportaciones totales en 1998 ( US$ millones) Secciones y capítulos

Exportaciones totales

Exportaciones a Argentina

% Argentina

7.839,2 206,0

184,5 72,2

2,3 35,0

33,0 2.936,5 449,8 1.066,5 195,1

9,3 746,0 100,2 221,0 76,7

28,2 25,4 22,3 20,7 39,3

242,1 117,4 105,6 1.480,3 734,9 745,4 2.012,8 929,9 1.112,7 228,7 66,2 53,6 24,6 96,4

70,2 25,4 50,1 419,3 278,6 140,6 298,6 278,2 349,0 80,7 23,0 40,8 17,1 31,5

29,0 21,6 47,4 28,3 37,9 18,9 14,8 29,9 31,4 35,3 34,7 76,1 69,5 32,7

81,8 5.712,9 651,2 89,5 224,3 6.050,5 4.338,3

24,6 620,2 115,5 32,4 61,1 1.270,0 926,9

30,1 10,9 17,7 36,2 27,2 21,0 21,4

IV. Prod. Alimenticios, bebidas y tabaco 18. Cacao y sus preparaciones 19. Preparaciones a base de cereales, harina, almidón o fécula de leche VI. Prod. de ind. Químicas y conexas 28. Productos químicos inorgánicos 29. Productos químicos orgánicos 30. Productos farmacéuticos 32. Extractos curtientes, pigmentos, pinturas y barnices, tintas 33. Aceites esenciales 34. Jabones VII. Plásticos, caucho y sus manufac. 39. Plásticos y sus manufacturas 40. Caucho y sus manufacturas X. Pasta de madera, papel y cartón 48. Papel y cartón y sus manufacturas XI. Materias textiles y sus manufacturas 52. Algodón 54. Filamentos sintéticos o artificiales 55. Fibras sint. o artificiales discontínuas 60. Tejidos de punto 61. Prendas y acces. De vestir, de punto 62. Prendas y accesorios de vestir, excepto los de punto XV. Metales comunes y sus manufac. 73. Man. de fundición de hierro o acero 74. Cobre y manufacturas de cobre 82. Herramientas y útiles XVI. Máquinas, aparatos, mat. eléctrico 84. Reactores, calderas, máq. y aparatos 85. Máquinas y apar. Eléctr. para grabación o reproducción de sonido e imágenes XVII. Material de transporte 87. Vehículos automóviles, tractores, ciclos, sus partes y accesorios Subtotal 15 capítulos Otros 82 capítulos

1.712,1 6.457,3

343,0 2.042,5

20,0 31,6

4.975,2 17.367,6 33.752,3

2.036,7 5.055,8 1.691,3

40,9 29,1 5,0

Total

51.119,9

6.747,1

13,2

Fuente : elaborado en base a datos de la Secex.

13

los principales países del bloque, afectaron el comercio intra Mercosur y la credibilidad de los inversores en la existencia de un verdadero mercado único. El comienzo del Mercosur coincidió con la crisis de México, cuyos efectos pusieron en jaque a las economías de América Latina. La magnitud de la crisis indujo a los miembros del bloque a tomar medidas unilaterales para capear la tormenta. La respuesta del gobierno argentino ante esta situación incluyó un duro programa de ajuste fiscal. En marzo de 1995 el gobierno tomó la decisión de volver a i mplantar la "tasa de estadística", impuesto aplicado a todas las importaciones, que había sido dejado de lado el 1° de enero de ese año. La tasa del 3% no se aplicó a las importaciones provenientes del Mercosur. Con respecto a la importación de bienes de capital, se adelantó el cronograma que debía llevar los aranceles al 14% en el año 2001, fijándolos en el 10%. En el caso de los productos de informática y telecomunicaciones también se elevó el arancel al 10%, adelantando el cronograma que termina en el 2006 con el 16% (Resolución ME N° 359/95). Ante la posibilidad de que la OMC sancionara a la Argentina, en la XIII Reunión del Consejo del Mercado Común (CMG), que tuvo lugar en Montevideo el 15 de diciembre de 1997, el órgano supremo del Mercosur decidió aprobar, con carácter transitorio, el incremento del Arancel Externo Común (AEC) en tres puntos porcentuales. De este modo, el AEC máximo del Mercosur subió del 20% al 23%. El plazo de vigencia del incremento del AEC del Mercosur no podrá extenderse más allá del 31 de diciembre del año 2000. La crisis financiera internacional, que comenzó en el Sudeste asiático a fines de octubre de 1997 y tuvo su peor momento cuando Rusia entró en cesación de pagos en agosto de este año, afectó severamente a los países de América latina y en especial a la Argentina y Brasil. En septiembre de 1998, el ministro de Industria de Brasil anunció un nuevo paquete de medidas tendientes a reducir el impacto de las importaciones en la balanza comercial brasileña. Las medidas consistieron básicamente en la ampliación de la lista de productos sujetos a Licencia previa de Impor-

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taciones (LI). En vista de la negativa de Brasil a liberar al Mercosur de las medidas restrictivas, el gobierno argentino decidió endurecer su posición. Finalmente, la Argentina planteo el problema ante el Tribunal de Solución de Controversias, obteniendo un fallo favorable, el 28 de abril de 1999. Según el fallo, Brasil deberá eliminar las Licencias Previas antes del 1° de enero del año 2000 El financiamiento de las importaciones en Brasil Pero ya antes, la Medida Provisoria 1569, de marzo de 1997, obligó a pagar al contado las importaciones superiores a US$ 10.000, excluyendo las operaciones a más de 360 días y las compras de petróleo y sus derivados y las de bienes de capital. Anteriormente el plazo máximo era de 180 días. La MP afectó al 70% de las exportaciones argentinas a Brasil, ya que la mayor parte de las operaciones se hacía con financiamiento entre 120 y 180 días. El gobierno brasileño mantuvo la MP para el Mercosur alegando que de lo contrario la OMC podría acusarlo de discriminación, pero adoptó condiciones más flexibles para los miembros del Mercosur, que se extendieron también a Chile y Bolivia. En concreto, los i mportadores de Brasil pudieron importar de sus socios con plazos de entre 60 y 89 días, plazo por el que pasa el 60% de las exportaciones argentinas hacia ese país, y por otro lado la limitación de plazo de financiamiento no se aplicó a exportaciones inferiores a los US$ 40.000. El gobierno de Brasil fue renovando cada cuatro meses la excepción a la Medida Provisoria 1569, desde el 25 de marzo de 1997, pero siempre se negó a derogarla. Problemas con los textiles En mayo de 1996, el gobierno brasileño decidió reducir de 180 a 30 días el plazo de financiamiento a las importaciones de unos 500 productos textiles y prendas de vestir, incluyendo a las originarias de los países del Mercosur. La medida implicó, en la práctica

una barrera no arancelaria contra la importación debido a que los compradores de esos productos de origen brasileño siguieron gozando de mayores plazos de financiación. La reducción afectó especialmente a los fabricantes de tejidos de punto con lycra y a las tejedurías de Mar del Plata. Ante la reacción de sus socios, Brasil levantó la medida para los países del Mercosur, en la reunión del Grupo Mercado Común de junio de ese año. Pero la crisis de los textiles no se limitó sólo a las restricciones brasileñas. La Argentina también adoptó medidas consideradas como restricciones no arancelarias por sus socios. Por medio de la Resolución ME N° 622/95, se instrumentó una norma de etiquetado en origen para las importaciones de textiles e indumentaria que ingresaran al país después del 1° de julio de 1996. La resolución (Resolución reglamentaria de la Secretaría de Comercio e Inversiones N° 26/96) estableció que la etiqueta debe consignar datos tales como el nombre del exportador y del importador, el número de declaración jurada a presentar en el embarque o la composición de fibras del producto. Los exportadores brasileños señalan que la medida significó un aumento de costos debido a que el volumen importado desde la Argentina en general es pequeño respecto a lo que exportan los grandes proveedores. Además, la Resolución ME N°

39/96 dispuso que los tejidos, prendas, confecciones y calzado comprendidos en los capítulos 51 a 64 de la NAM deberán contar con un certificado de origen del país de procedencia y de producción, intervenido por el consulado argentino de cada país (Resolución reglamentaria de la Secretaría de Comercio e Inversiones N° 10/96). Las barreras no arancelarias para productos agrícolas En el artículo 1° del Tratado de Asunción se estableció la creación de un mercado común incluyendo "la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente". A medida que el comercio intra Mercosur fue creciendo, muchos intereses económicos en los países que integran el bloque se han visto afectados, sobre todo en el sector agrícola, donde el proceso de reconversión necesario para poder competir en un mercado ampliado es más lento y dificultoso por el cambio de hábitos que implica. La principal preocupación de los sectores agroindustriales argentinos se centra en las barreras fitosanitarias aplicadas por Brasil. Como la Argentina es un país eficiente en materia de producción agropecua-

Argentina: exportación de algunos productos agrícolas y agroindustriales a Brasil (US$ millones) Producto Trigo Productos lácteos y huevos Arroz Maíz Porotos Algodón sin cardar ni peinar Pescados y mariscos elaborados Aceite de soja Ajos Aceite de girasol Cebollas y chalotes Harina de trigo Papas frescas o refrigeradas

1991 262,4 32,5 3,2 62,8 3,4 1,7 31,5 23,3 24,0 1,8 14,1 0,7

1998 737,2 235,9 200,8 174,2 120,9 120,5 100,4 91,6 75,9 68,9 57,4 57,3 11,8

Variación (%) 180,9 625,8 6.175,0 177,4 3.455,9 6.988,2 218,7 293,1 216,3 3.727,8 307,1 1.585,7

Fuente: elaborado en base a datos del Indec.

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ria, la competencia derivada del aumento en el comercio intrazonal la ha beneficiado. Así lo demuestra el incremento de las exportaciones agrícolas al Brasil, país que es también productor de alimentos, pero que por su gran población no puede satisfacer totalmente su consumo. Pero al mismo tiempo que se derrumbaban muchas barreras para exportar productos agropecuarios a Brasil, surgieron otras fomentadas por sectores que pretenden mantener una situación que tarde o temprano deberán abandonar. Tal el caso de los productores de papas de Brasil. La papa argentina se vio restringida en su entrada a Brasil debido a que se alegó que había sido tratada con un antibrotante denominado isopropil carbonato (IPC), no registrado en el Ministerio de Salud de ese país. Basándose en el argumento de que dicho agroquímico es nocivo por sus "efectos cancerígenos " , los productores brasileños consiguieron que un juez del estado de Paraná dictara una resolución prohibiendo la entrada de papas argentinas. Problemas similares surgieron con otros productos como la yerba mate y los cítricos. Representantes de la industria, investigadores y entidades técnicas vinculadas al sector de la yerba de Río Grande do Sul, Santa Catarina y Paraná presentaron ante el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (Mict), de Brasil una propuesta para reducir el plazo de pago de las importaciones de yerba mate canchada (semielaborada) procedente de Argentina, a menos de 180 días. La propuesta refleja la preocupación del sector por el aumento de las importaciones de yerba mate argentina. La situación de los exportadores argentinos de productos lácteos se vio afectada en febrero de 1998, cuando el gobierno brasileño adoptó medidas para restringir la importación de leche de cualquier origen, subiendo el arancel de importación de la leche en polvo, leche entera y leche parcialmente descremada del 27% al 33%. La tarifa de importación de los quesos pasó de 19% a 33%. El decreto prevé una reducción progresiva de las tarifas a 30% en 1999, 27% en el 2000 y 16% en el 2001. Los productores brasileños de lácteos, acusan a sus pares argentinos de

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triangular importaciones de leche subsidiada de la UE, ingresándola a la Argentina para reexportarla a Brasil con tarifa cero. Tratan de que el gobierno de su país presione al argentino para que eleve su arancel al mismo nivel que el vigente ahora en aquel país, porque de lo contrario la suba de la tarifa de importación podría incentivar más aún la supuesta triangulación. Por más que estos conflictos se vayan solucionando, hay que evitar por todos los medios que los controles sean utilizados como barreras para arancelarias por sectores productores afectados por la competencia de sus pares de otros países del bloque. Si bien los controles sanitarios son necesarios, la lealtad comercial debe ser la regla que rija para las relaciones comerciales dentro del Mercosur, de lo contrario se corre el riesgo de caer en una guerra de represalias que deje en letra muerta la eliminación de las tarifas arancelarias.'

6. El problema del azúcar El azúcar es el único producto que se mantiene fuera del Mercosur y que hasta ahora no ha tenido rebajas arancelarias. Por la Dec N° 7/94, el Consejo del Mercado Común decidió crear, en agosto de 1994, un Grupo Ad Hoc encargado de estudiar el régimen de adecuación del sector azucarero al funcionamiento de la unión aduanera. El 17 de diciembre de ese año, en la reunión de Ouro Preto, por la Dec N° 19/94, el CMC prorrogó el mandato al Grupo Ad Hoc para definir el régimen de adecuación hasta el 2001, estableciéndose que incluiría Arancel Externo Común (AEC) y libre comercio intrazona. El Grupo Ad Hoc debía presentar al Grupo Mercado Común, como máximo hasta el 1' de noviembre de 1995, una propuesta para el sector azucarero, la que tendría como parámetros, a) la liberalización gradual del comercio intra Mercosur para los productos del sector y b) la eliminación de distorsiones que pudieran resultar de asimetrías entre las políticas nacionales para el sector azucarero. El Grupo Ad Hoc no pudo hasta ahora cumplir su cometido, por lo que se le siguió

prorrogando el mandato. Este retraso se debe fundamentalmente a la negativa argentina de aceptar la liberación del mercado hasta tanto Brasil no abandone su régimen de subsidios, que incentiva la producción de caña para obtener alcohol carburante y hace que la producción de azúcar (el 40% de la caña molida) sea prácticamente un subproducto de la producción de alcohol (60%). Según los ingenios argentinos, la diferencia entre el precio que reciben los productores por el alcohol y el precio de la nafta que reemplaza representa un subsidio de US$ 2.000 millones. A esto se une el hecho de que en la Argentina el mercado está totalmente desregulado, mientras que en Brasil aún está vigente la Ley N° 4870/65, que regula toda la actividad. Los incentivos a la producción determinaron que 1996, según el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), la zafra brasileña alcanzara a 325 millones de toneladas de caña, frente a sólo 15 toneladas de la zafra argentina. La producción de azúcar de Brasil es de 14 millones de toneladas, de las cuales se exportan 6 millones, mientras que la de Argentina es de sólo 1,5 millones. Pero para los ingenios de Brasil, la Argentina se resiste a abandonar el proteccionismo por falta de competitividad. Según ellos, el costo medio de producción azúcar en Argentina es de US$ 380 por tonelada, comparado con US$ 240 por tonelada en Brasil. El 30 de abril de 1997, el Congreso argentino aprobó una ley por la que se prohibió la reducción de aranceles a la importación de azúcar hasta que no desaparezcan las asimetrías con Brasil.

7. El régimen automotor común del Mercosur De acuerdo al Protocolo de Ouro Preto, que estableció las bases para que el Mercosur comenzara a funcionar a partir de enero de 1995, el régimen automotor del Mercosur debía entrar en vigencia el 1° de enero del año 2000. Desde esa fecha el intercambio de vehículos y autopartes en el ámbito del mercado común debería reunir tres requisitos: un Arancel Externo Común, la liberación total del comercio intra Mercosur, con arancel cero, y la ausencia de incentivos a las inversiones. Supuestamente, la propuesta para un nuevo régimen automotor común debería haber sido presentada por el Comité Técnico que funciona en el marco de la Comisión de Comercio del Mercosur, antes del 31 de diciembre de 1997, pero por falta de coincidencia entre la Argentina y Brasil todavía no ha sido posible llegar a un acuerdo sobre el tema. No es de extrañar que existan diferencias entre ellos respecto al sector productivo más importante de ambos países, el que más ha incrementado el comercio bilateral desde la creación del Mercosur y el que más inversiones atrajo hasta ahora. También es la actividad productiva que más proyectos de inversión tiene programados y es precisamente el deseo de captar esas futuras inversiones lo que ha dado lugar a las disputas pasadas y presentes entre los dos socios más grandes del bloque.' Los cambios más significativos se dieron en el terreno del comercio exterior, básicamente con Brasil, donde se dirige más del 90% de

Argentina: intercambio de material de transporte con Brasil (US$ millones) Año

1990 1998

Exportaciones

Importaciones

US$ millones

% s/exportaciones totales a Brasil

US$ millones

% s/importaciones totales desde Brasil

71,1 2.602,7

5,0 32,7

80,4 2.111,2

11,2 29,9

Fuente: elaborado en base a datos del INDEC.

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las exportaciones totales de automotores de la Argentina. Gracias al Mercosur, las ventas externas de automotores subieron de 1.126 unidades en 1990 a 237.457 en 1998 (el 52% de la producción). A su vez las importaciones crecieron de 1.173 a 233.401 unidades entre las mismas fechas (el 51% de las ventas totales en el mercado interno), aunque en este caso la proporción de vehículos importados de Brasil es menor que la de los exportados a ese país. Las terminales, los autopartistas y la industria siderúrgica argentina, fijaron sus posiciones sobre el futuro régimen del sector. Adefa insistió con un arancel externo común (AEC) del 35% y un arancel diferencial del 17,5% para importar autos de fuera del Mercosur, sin necesidad de compensar importaciones con exportaciones. Actualmente, el arancel externo para los vehículos importados de fuera del Mercosur es de 33,5% en Argentina, 35% en Brasil y 23% en Paraguay y Uruguay. Brasil impone un cupo de 50.000 unidades anuales de autos importados de Japón, Corea y Europa, de fábricas no instaladas en el país. Los fabricantes de autopiezas, reunidos en la Asociación de Fábricas Argentinas de Componentes (Mac), quieren un contenido local del 50% dentro de la composición regional de partes y piezas, es decir que el 30% del valor de auto sea producido en la Argentina, por lo menos hasta que caduquen los incentivos dados por Brasil a sus competidores, agrupados en Sindipecas. Mac también solicitó mantener el arancel actual para las partes de extrazona, que está entre el 16% y el 18% y que las terminales dejen de importar piezas con el 2%. Por su parte, el Consejo Siderúrgico del Mercosur (Mercofer), que agrupa a las empresas siderúrgicas del bloque, sostuvo que el sector automotor debía desarrollarse en base al Tratado de Asunción y a las normas de la OMC, sin preferencias arancelarias para materias primas, partes o vehículos terminados, ni ningún otro tipo de subsidio. Según Mercofer, si el AEC de los autos se aumentaba por encima del 20%, debían modificarse también proporcionalmente los aranceles de las materias primas y autopartes, que no debe18

rían ser inferiores al 80% del de los vehículos terminados. Como respuesta, las automotrices argentinas reclamaron por el precio que tienen que pagar por la chapa local, cuyos valores se encuentran entre un 10% y un 25% por encima de los precios Fob brasileños. 3 Según Adefa, las fábricas aceptan el 60% de contenido regional, siempre y cuando las autopartes tengan calidad y costo internacional, porque de lo contrario baja la competitividad de la industria.' Además, las terminales insisten en que si se sube el arancel de las autopartes del 2% al 16%-18%, el aumento de costos no podrá ser absorbido por ellas y se traducirá en un mayor precio de los autos, estimado entre 5% y 10%. Finalmente, no se llegó a ningún acuerdo oficial y las negociaciones fueron postergadas hasta el mes de marzo del 2000. Los temas pendientes de acuerdo son tres: el establecimiento de plazos distintos para Paraguay y Uruguay para que puedan adaptar su industria a las nuevas condiciones, la forma de cuantificar y compensar los incentivos otorgados por Brasil y el tratamiento del contenido regional. Un estudio realizado por la Fundación Andina agregó más leña al fuego a la polémica sobre los beneficios que se debe dar a las terminales en el nuevo régimen automotor. El trabajo destacó que el saldo del comercio exterior del sector alcanzó un déficit de US$ de 1.449 millones en 1997, equivalentes a la tercera parte del déficit comercial total del país. El comercio de vehículos terminados presentó un saldo positivo de US$ 205 millones, m ientras que el de autopartes fue negativo en US$ 1.704 millones, si bien hay que aclarar que se refiere al comercio de todo origen y no sólo al comercio con Brasil. Según Afac, en 1997 el déficit total del sector fue de US$ 3.240 millones, de los cuales US$ 3.199 millones correspondieron al comercio de autopartes. Entre 1992 y 1997 el saldo negativo de las autopartes alcanzó a US$ 11.248 millones y el total a US$ 16.024 millones. Adefa admite que el déficit es fundamentalmente de piezas y que habría que reducirlo, pero sostiene que el déficit total acumulado en ese período por las terminales

fue de US$ 5 mil millones y no 16 mil millones, mientras que el resultado negativo de 1997 fue de US$ 1.081 millones. 5 Es probable que como resultado de las negociaciones, la protección que hoy reciben las terminales se extienda a los autopartistas, pero a la luz de los datos que se conocen de lo que sería el nuevo régimen, resulta bastante claro que los consumidores argentinos no recibirán los beneficios de la integración. II. EL DESARROLLO DE LAS INVERSIONES A partir de que las grandes empresas multinacionales tuvieron la certeza de que el Mercosur había iniciado un camino sin retorno, el bloque se transformó en un polo de atracción para la denominada Inversión Extranjera Directa (IED), es decir la inversión no financiera, que usualmente es de tipo especulativo y de corto plazo. Si bien gran parte de la IED se volcó a la región con motivo de las privatizaciones de empresas de servicios públicos, no cabe duda de que el Mercosur y el proceso de globalización iniciado en la década del noventa, hicieron que tanto la Argentina como Brasil fueran vistos por los inversores como países aptos para invertir también en sectores productivos. Así lo demuestra la evolución de la estadística que lleva a cabo sobre el tema las Naciones Unidas. El promedio anual de inversiones extranjeras en la Argentina en el período 1986-1991 alcanzó a US$

1.168 millones, mientras que en 1997 había aumentado a US$ 6.327 millones. En lo que se refiere a la distribución de las inversiones en el interior del Mercosur, se aprecia que la Argentina recibe inversiones externas en una proporción superior a la que le corresponde en el PBI regional. En el período 1986-1991, la participación argentina alcanzó al 46,7% del total ingresado al bloque. En el trienio 1992-1994, ese porcentaje subió al 60,6%, pero cayó al 32,5% en el promedio de los últimos tres años y al 27,4% en 1997. Uno de los sectores que más rápidamente captó las ventajas que ofrecería el Mercosur para las inversiones, fue el automotor. Las empresas multinacionales, que debido a las barreras arancelarias y otras restricciones cuantitativas se habían visto obligadas a instalar plantas en la Argentina y Brasil, duplicando innecesariamente sus costos, pudieron racionalizar sus inversiones, produciendo algunos modelos en aquel país y otros en la Argentina. Sin embargo, esta distribución se produjo de alguna manera obligatoriamente, en función del régimen de intercambio compensado existente entre ambos países, durante el período de transición. Según fuentes de las empresas automotrices y la auditoría del sector encomendada por el gobierno argentino a la ONUDI, entre 1992 y 1998 las terminales argentinas realizaron inversiones por US$ 5.296 millones, equivalentes al 17% de la Inversión Extranjera Directa total de ese período, incluidas las privatizaciones, en tanto que entre 1999 y el 2000

Mercosur, Chile y Bolivia: Inversión Extranjera Directa (IED) entre 1986 y 1997 (US$ millones) País

Promedio 1986-1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Argentina Brasil Paraguay Uruguay

1.168 1.258 31 41

4.045 2.061 137 58

2.555 1.291 111 173

3.116 2.149 180 155

4.783 5.043 184 157

5.090 11.112 225 169

6.327 16.330 200 200

Mercosur

2.498

6.301

4.130

5.600

10.167

16.596

23.057

Fuente: elaborado en base a datos de "World Investment Report 1998", de las Naciones Unidas 19

pensaban invertir US$ 212 millones más. Los datos proporcionados por Adefa resultan coincidentes, ya que para el período 19912000 arrojan un total de US$ 5.518 millones entre inversiones realizadas y previstas. Estas cifras parecen pequeñas frente a las inversiones planeadas en Brasil por este sector. De acuerdo a un informe de Anfavea, las empresas automovilísticas establecidas en Brasil, habrán invertido en conjunto US$ 20.000 millones hasta el año 2000. 6 Por su parte, el ministro de Industria, Comercio y Turismo de Brasil afirmó que las inversiones de las terminales en su país totalizarán US$ 22.000 millones.' El problema para la Argentina, es que muchas de estas inversiones se han radicado por los beneficios promocionales otorgados no sólo por el Estado federal sino también por los gobiernos estaduales del país vecino. 1. La cuestión de los incentivos a la inversión Es lógico que se produzca una fuerte competencia por atraer inversores, pero esta competencia debe desarrollarse sobre la base de reglas de juego iguales para todos, estables y transparentes. Un mercado común debe tener una legislación uniforme respecto a las inversiones, que garantice la seguridad jurídica a quienes invierten y comercian en un mercado único. La competencia no es justa ni leal cuando los competidores están sujetos a reglas distintas, que benefician a los que invierten en determinado país en perjuicio de los demás. Y esto es lo que ha ocurrido con los beneficios otorgados por Brasil, a nivel del gobierno federal, por medio de la Medida Provisoria ( MP) 1.562, de diciembre de 1996. Esta norma otorgó beneficios impositivos y arancelarios a las terminales que se instalaran en los estados del Norte, Nordeste y Centro Oeste. La MP redujo hasta el 50% el impuesto a la renta y eximió a las empresas radicadas del pago de varios impuestos, como el Impuesto a los Productos Industrializados (IPI) y el impuesto a las operaciones de cambio. Además, los beneficios se extienden a la reducción de 20

los impuestos sobre la compra de bienes de capital nacionales e importados y de los aranceles de importación de materias primas y autopartes. Teniendo en cuenta esta competencia desigual que deben soportar las terminales argentinas, el gobierno decidió encarar las negociaciones con Brasil para establecer el régimen común a partir del 2000 poniendo especial énfasis en que esos subsidios sean eliminados. Como resultado de las negociaciones, en julio de 1998 el gobierno brasileño se comprometió a no autorizar la instalación de nuevas plantas a partir de enero del año 2000, descartando la alternativa prevista en la MP N° 1.562 de extender el plazo hasta el año 2010. Esta decisión garantizaría la eliminación de los beneficios que otorga el gobierno federal a partir del 2000, pero no puede decirse lo mismo de los subsidios estaduales, como las reducciones al Impuesto a la Circulación de Mercaderías Servicios (ICMS), tributo con que los estados gravan las ventas y que tiene una alícuota máxima del 18%, aunque usualmente es del 12%. 2. Los subsidios estaduales

El problema más serio para el Mercosur es el de los distintos regímenes promocionales establecidos por las autoridades estaduales, que dada la organización constitucional de Brasil, tienen autonomía para tomar sus propias decisiones al respecto. Según lo consigna un reciente estudio." Las modalidades abarcan desde la reducción de las alícuotas del ICMS y su diferimiento, hasta créditos blandos y estímulos a la infraestructura, como la donación de terrenos públicos. El deseo de atraer inversiones dio lugar a una "guerra de subsidios" por ver qué estado o municipio ofrece más subsidios o beneficios a los inversores potenciales. Este tipo de incentivos a la inversión trató de atraer principalmente a empresas automotrices. Entre los casos más destacados de este sector, se cuentan los ofrecimientos a empresas automotrices realizados por los estados de Paraná, Minas Gerais, Río de Janeiro y Río Grande do Sul.

Pero la guerra fiscal entre los estados brasileños para atraer inversiones tuvo dos casos paradigmáticos en Río Grande do Sul. En 1997, el gobierno estadual prometió anticipar a las empresas General Motors y Ford Motor US$ 500 millones en préstamos e inversiones de infraestructura para que concretaran inversiones en Porto Alegre por valor de US$ 600 millones y US$ 800 millones, respectivamente. La producción de Ford debía comenzar en el 2001, mientras que General Motors esperaba comenzar sus actividades a fines de 1999. También se comprometió a prescindir del cobro de hasta US$ 2.900 millones en ingresos tributarios durante los 15 años que duraran los acuerdos con las automotrices. Pero un nuevo gobierno estatal sostuvo, en marzo de 1999, que el gobierno no está en condiciones de justificar los desembolsos prometidos por un gobierno anterior. ° A principios de mayo de 1999, Ford Motor anunció que no construiría su fábrica en Guaíba, por no haber llegado a un entendimiento con el gobierno de Río Grande do Sul. A fines de junio, Ford y el gobierno de Bahía comenzaron a cerrar los detalles de la negociación para instalar en Camacari, en Salvador de Bahía, una planta automotriz, con una inversión de US$ 1.300 millones, equivalente a R$ 2.400 millones. El proyecto Amazon deberá contar con un financiamiento de cerca de R$ 1.500 millones por parte del BNDES, de los cuales la mitad irá para la Ford y el resto para las empresas autopartistas que integrarán el complejo. El gobierno estadual aportará R$ 400 millones, además de los incentivos fiscales. 10 Adicionalmente, el gobierno federal decidió extender la vigencia del régimen para las plantas que se instalaran en el Nordeste. A principios de julio de 1999 los legisladores oficialistas aprobaron una enmienda a la MP N° 1.562 extendiéndola hasta el 31 de diciembre de 1999. De esta forma, la medida no violaba los compromisos asumidos por el gobierno brasileño ante la Argentina, ya que aquel se había comprometido a no continuar con el régimen de recién a partir de enero del 2000. Con la extensión del régimen federal, el proyecto de Ford, además de los bene-

ficios que el gobierno de Bahía prometió a la empresa, recibirá del gobierno federal financiación del BNDES por US$ 700 millones al 6% anual, además de exenciones impositivas para la importación de bienes de capital, rebaja del 90% en los aranceles de importación de insumos y del 50% en los de importación de vehículos, exención del IPI, del impuesto sobre operaciones financieras y del impuesto de renta sobre lucro. El ministro de Finanzas de Brasil advirtió que el paquete de subsidios podría costar alrededor de R$ 700 millones ( US$ 388 millones) anuales por impuestos no pagados, dificultando el cumplimiento de las metas con el FMI." 3. El impacto de los incentivos sobre las decisiones de localización empresaria Uno de los elementos fundamentales a tener en cuenta al decidir una inversión es el tamaño del mercado y el acceso al mismo. Supuestamente, esta es la ventaja que ofrece el Mercosur como mercado único, para que las empresas se instalen en la región. Dado que lo que se proyecta en el Mercosur es llegar a constituir una unión aduanera, debería ser indiferente el lugar donde una empresa se vaya a instalar desde el punto de vista del tamaño del mercado. Pero como se ha visto, desde su puesta en marcha en enero de 1995, el Mercosur tuvo que soportar numerosas barreras y restricciones no arancelarias que tienen el efecto de impedir el acceso al mercado de los propios socios del bloque. Esta falta de certidumbre sobre la estabilidad de las reglas de juego afecta no sólo a los potenciales inversores sino también a las empresas existentes. Ante el riesgo de que esta situación se generalice, muchas empresas pueden pensar que el camino más seguro es el de localizar sus plantas en Brasil, dado que este país absorbe casi el 80% de la población y del PBI del Mercosur. III. EL FUTURO DEL MERCOSUR La economía de los países del Mercosur se vio fuertemente sacudida por la crisis de la 21

deuda desatada en Rusia en julio de 1998. Tanto la Argentina como Brasil sufrieron una fuerte recesión en la cual todavía están inmersos. Como consecuencia de la presión especulativa, el 14 de enero de 1999, las autoridades económicas del país vecino decidieron liberar totalmente el cambio. El valor de la divisa siguió subiendo hasta alcanzar a R$ 2,16 el 3 de marzo de 1999, aunque luego de la firma del acuerdo con el FMI retrocedió hasta R$ 1,80-1,90. Una devaluación del 40% no pudo dejar de tener consecuencias para sus socios del Mercosur, por el consiguiente encarecimiento de las exportaciones y el abaratamiento de las importaciones de ese origen. Máxime teniendo en cuenta el alto grado de dependencia de las exportaciones de los tres socios respecto al mercado brasileño. La situación para la Argentina es más grave aún, atendiendo a que el Mercosur, y Brasil en particular, fue el único bloque comercial con el cual el país pudo mantener un saldo comercial favorable en los últimos cuatro años. 1. Las consecuencias de la crisis brasileña para la economía argentina Las estadísticas del comercio exterior argentino del año 1999 reflejaron la recesión y la crisis de los principales países del Mercosur. Según cifras del Indec, las exportaciones totales argentinas cayeron 12% frente a 1998, pero como las importaciones tuvieron un retroceso del 19%, el déficit de US$ 4.963 millones de 1998 se redujo a US$ 2.221 millones en 1999. En este período, tanto las exportaciones hacia como las importaciones desde el Mercosur mostraron caídas: 25% y 21%, respectivamente. Si bien el Indec todavía no ha proporcionado cifras del comercio con Brasil correspondientes al año 1999, los datos de la Secex para ese año muestran que a pesar de la fuerte devaluación de enero, Brasil sufrió un retroceso similar al de la Argentina en sus exportaciones recíprocas. En 1999, las ventas argentinas a Brasil cayeron 27% y las de Brasil a la Argentina 20%. Sin embargo, en 1999 la Argentina logró un saldo favorable en su balanza comercial 22

con Brasil de US$ 448 millones. Como es lógico, sus mayores ventajas en productos agropecuarios, le dieron superávit en "animales vivos y productos del reino animal" (US$ 285 millones), " productos del reino vegetal" (US$ 1.185 millones), "grasas y aceites" (US$ 106 millones) y "pieles y cueros" (US$ 81 millones). También como en otros años mantuvo saldo favorable en combustibles ("productos minerales") (US$ 588 millones). Pero más allá del saldo favorable de 1999, en ese año se produjo una caída en las exportaciones respecto a 1998, de todos los rubros que más pesan en el comercio con Brasil, excepto en los lácteos, que aumentaron 21% y los productos químicos orgánicos (5,5%). Las bajas más importantes fueron las de legumbres y hortalizas (-56,6%), vehículos (50,5%), frutas (-40,6%) y caucho (-35,2%). Pero a Brasil no le fue mejor con la Argentina. De los 23 capítulos más importantes exportados a nuestro país, sólo logró aumentos en productos farmacéuticos (15%), jabones (11,5%), máquinas y aparatos y material eléctrico (10,4%), fibras sintéticas o artificiales discontinuas (10,2%) y prendas y accesorios de vestir, de punto (2,7%). Estos capítulos representaron el 11% del valor total de las exportaciones a la Argentina en 1999. En el resto, las pérdidas más relevantes se registraron en vehículos (-42,1%), filamentos sintéticos y artificiales (-33,6%), herramientas y útiles (-33,5%) y productos químicos orgánicos (-28,7%). 2. Los conflictos ponen en peligro al Mercosur A pesar de que como se ha visto, la relación comercial con Brasil le resultó favorable a la Argentina en el primer semestre de 1999. Hubo algunos sectores puntuales que se vieron más afectados y buscaron una mayor protección por parte del gobierno para defenderse de lo que consideraban una situación de competencia desleal, debido a la ventajosa situación lograda por sus competidores brasileños gracias a la devaluación de enero. La más conflictiva de todas las medidas aplicadas por el gobierno argentino fue la

Argentina: saldo de la balanza comercial con Brasil en 1999 ( US$ millones)

Secciones de la NCM

Exportaciones

Importaciones

Saldo

396,1 1.290,6 111,6 161,1 725,5 439,1 221,6

111,4 105,7 5,7 174,7 137,7 647,7 384,6

284,7 1.184,9 105,9 -13,6 587,8 -208,6 -163,0

I. Animales vivos y prod. del reino animal II. Prod. del reino vegetal III. Grasas y aceites IV. Prod. aliment., bebidas y tabaco V. Productos minerales VI. Productos químicos y conexos VII. Plástico, caucho y sus manuf. VIII. Pieles, cueros y sus manufact. (excepto calzado) XI. Materias textiles y sus manufac. XIII. Manuf. de piedra, cerámica, etc XV. Metales y sus manufacturas XVI. Máquinas y aparatos, material eléctrico y sus partes XVII. Material de transporte Otros

89,4 291,7 12,7 135,5

8,0 306,3 90,5 491,9

81,4 -14,6 -77,8 -356,4

459,5 1.340,9 137,1

1.154,6 1.184,6 560,5

-695,1 156,3 -423,4

Total

5.812,4

5.363,9

448,5

Fuente: elaborado en base a datos de la Secex.

que pretendió limitar las importaciones de calzado de Brasil. Las salvaguardias al calzado importado, que se aplican desde hace varios años, excluyeron deliberadametne al calzado originario de los países del Mercosur, debido a que la Resolución del Grupo Mercado Común N° 17/96, lo prohibe expresamente. Cediendo ante la presión de los empresarios, el 26 de julio de 1999 el gobierno argentino emitió la Resolución ME N° 911/99, estableciendo el procedimiento para aplicar medidas de salvaguardia en el marco de la Resolución N' 70 de la Aladi. El subsecretario de Comercio Exterior de la Argentina sostuvo que "nos encontramos frente a un vacío legislativo originado en una construcción jurídica que no previó el incumplimiento de los supuestos con los cuales se definieron las reglas originales"» Pero para otros expertos ', no existe tal vacío legal, como lo demuestra el hecho de que en los últimos cuatro años no se produjo en el Mercosur la aplicación de cláusulas de salvaguardia, porque se entendió que no era posible aplicarlas, ya que la última oportunidad

de hacerlo fue el Régimen de Adecuación Final a la Unión Aduanera, que desapareció entre Argentina y Brasil el 1" de enero de 1999, aunque está vigente para Uruguay y Paraguay hasta el 1° de enero del 2000. El Regimen de Adecuación incorporó los productos que ya tenían salvaguardia, a una Lista de excepciones al comercio intrazona con el arancel máximo de 35%. La cancillería brasileña reaccionó rápidamente, sosteniendo en un comunicado que "la imposición de restricciones de naturaleza cuantitativa a las exportaciones originadas en Brasil, contrarían las reglas de libre comercio vigentes en el Mercosur". El 26 de julio el gobierno brasileño suspendió todas las negociaciones comerciales con la Argentina y convocó a una reunión de emergencia del Grupo Mercado Común.' Ante la reacción de Brasil, el presidente Menem visitó al presidente brasileño en Brasilia el 29 de julio, y en esa reunión prometió que suspendería la aplicación de la Resolución ME N° 911/99 a los países del Mercosur. Luego de la reunión, el canciller brasileño di23

jo que si la Argentina hubiera insistido con la reglamentación, "se acababa el Mercosur " . ' ' Los fabricantes de calzado brasileños, nucleados en la Associacao Brasileira da Industria do Calzados (Abicalcados), que en un principio se negaron a aceptar una autolimitación de sus exportaciones para el mercado argentino, decidieron negociar cupos a las exportaciones. Pero en medio de las negociaciones privadas, el gobierno argentino dictó dos resoluciones (Resoluciones N° 508/99 y 977/99) que volvieron a poner en peligro las negociaciones. Por la primera, se obliga a los fabricantes argentinos de calzado y a los importadores a emitir un certificado de calidad de sus productos para poder venderlos en el mercado local. Por su parte, la Resolución N° 977/99, establece un certificado de importación expedido por la Secretaría de Industria, que deberá ser presentado ante la aduana por el importador una vez aprobado el nuevo etiquetado, según lo establece la Resolución N° 508/99. IV. LA ARGENTINA Y EL FUTURO DEL MERCOSUR No hay dudas de que el Mercosur está pasando por el momento más delicado desde su creación. En gran medida esta situación puede atribuirse a la debilidad de las instituciones del bloque, pero los conflictos que se fueron acumulando antes de llegar a esta crisis señalan una falta de voluntad por parte de los gobiernos de los dos países principales que lo integran para llegar a formar una verdadera unión aduanera. Si bien hay hechos que son incontrastables, como el aumento del comercio y de las inversiones desde que se lanzó la idea del Mercosur, en 1991, en estos momentos pareciera que existen obstáculos casi insalvables y que para poder superarlos se requieren cambios sustanciales en las actitudes y en el esquema de integración seguido hasta ahora. Algunos analistas señalan que ante la falta de voluntad política para formar la unión aduanera, sería conveniente quedarse en la etapa anterior del proceso, es decir que se debería conformar sólo una zona de libre co24

mercio, sin un arancel externo común. Según esta opinión, como siempre estaremos expuestos a las decisiones unilaterales de política macroeconómica de Brasil, al librarse de la obligación del AEC, el país tendría más autonomía para fijar su propia política comercial dentro del bloque. Pero esta es una meta poco ambiciosa. Al respecto, cabe señalar que esta hipótesis resulta algo lejana, puesto que el Mercosur es un tratado internacional ratificado por ley del Congreso Nacional y por lo tanto tiene jerarquía constitucional. Por lo tanto, si la Argentina quisiera abandonar la unión aduanera debería lograr previamente el consenso de los demás socios del bloque para modificar el Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto, bases jurídicas del Mercosur. Pero parece dificil que los demás países quieran transformar la unión aduanera en una zona de libre comercio, ya que se perdería el atractivo que para los inversores y los socios comerciales tiene un mercado único, tal como es el caso de la Unión Europea. Por otro lado, aun integrando solamente una zona de libre comercio, la Argentina seguiría sufriendo el impacto de las medidas que adoptara Brasil para limitar el acceso a su mercado o de los subsidios que aplica para atraer inversiones o para subsidiar sus exportaciones. Pero si se va a continuar con la unión aduanera como una etapa para finalmente formar un mercado común, tal como lo establece el Tratado de Asunción, hay que adoptar medidas tendientes a aumentar el grado de competencia y transparencia dentro y fuera del bloque, que se pueden resumir en tres puntos esenciales: 1) lograr un mayor acceso a los mercados de cada miembro del bloque, desmantelando las medidas proteccionistas de tipo para arancelarias y prohibiendo la aplicación de nuevas medidas, para lo cual es necesario crear un tribunal permanente de solución de controversias; 2) eliminar las medidas que distorsionan la competencia, como los subsidios, y armonizar y hacer respetar las leyes de defensa del consumidor, de lealtad comercial y de defensa de la competencia;

3) lograr un mayor grado de apertura de la unión aduanera respecto a terceros países. Para avanzar en los dos primeros puntos, el Mercosur debería dar un salto cualitativo respecto de la situación actual, ya que sería necesario crear organismos supranacionales, independientes de los gobiernos y no meramente intergubernamentales, como sucede actualmente. Pero esto implicaría que los países miembros deberían ceder parte de su soberanía, lo cual requeriría su aprobación parlamentaria dentro de cada uno de los países del bloque. También hay que definir claramente cuáles son las medidas que no se pueden tomar y qué sanción se aplicará en caso de que se violen las normas. Estos criterios deberían aplicarse tanto para prácticas restrictivas del comercio como para el desvío de las políticas macroeconómicas establecidas, como en el caso de una brusca devaluación.

paulatinamente incorpore metas más estrictas hacia el futuro ".' 6 En la 16' cumbre presidencial del Mercosur que tuvo lugar en Asunción a principios de junio de 1999, los socios mayores del bloque propusieron crear una comisión técnica de coordinación de políticas macroeconómicas, integrada por secretarios de Estado y de directores de bancos centrales de los cuatro países, que se encargará de sentar las bases de un acuerdo de solvencia fiscal, como paso previo para llegar, en el largo plazo, a la creación de la moneda única del bloque. La idea fue respaldada por el presidente uruguayo. La comisión creada deberá analizar las diferentes políticas económicas de los países de la región con el énfasis puesto en la sustentabilidad de las cuentas públicas y externas. 2. La apertura comercial del Mercosur

1. La coordinación de políticas macroeconómicas A la luz de lo ocurrido en Brasil en enero de 1999, surge como primera prioridad para el Mercosur el evitar las devaluaciones bruscas de tipo competitivo. En este sentido, el ideal sería que el bloque tuviera una moneda única, tal como se llegó luego de más de cuarenta años en la Unión Europea. Pero, en primer lugar, ni el peso ni el real ni ninguna de las otras monedas del Mercosur son aceptadas internacionalmente, por lo que habría que elegir una tercera moneda. En segundo lugar, y tal vez lo más importante, el nivel y la evolución del tipo de cambio de un país es una consecuencia de otras variables, fundamentalmente, del déficit fiscal, de la deuda pública y de las tasas de interés. Esas precisamente fueron las pautas de Maastricht, que fijó la Unión Europea como requisitos mínimos para que sus miembros se integraran al euro. Un primer paso que se podría dar en este sentido sería la aprobación de metas fiscales comunes a los cuatro países. Como señala un autor, "se deberá empezar por firmar un pacto de responsabilidad fiscal en la región, aprovechando que Brasil y la Argentina tienen programas acordados con el FMI, que

Pero más allá de que los avances que se puedan lograr en este aspecto parecen muy remotos, la pregunta de fondo es si el Mercosur le sirve o no a la Argentina. A la luz de la evolución del bloque en la última década se podría decir que si. Entre 1990 y 1998 las exportaciones argentinas al Mercosur aumentaron de US$ 1.833 millones a US$ 9.411 millones, con un ritmo anual de crecimiento acumulativo del 22,6%. Este ritmo de aumento hizo que las exportaciones al bloque pasaran de 15% al 35% de las exportaciones totales entre esos años. El hecho de que las exportaciones intra Mercosur representen hoy el 25% de las exportaciones totales de los cuatro países del bloque, frente a porcentajes del 58% en el caso del NAFTA o del 64% de la UE, estaría señalando el gran potencial de crecimiento que tiene el comercio en el interior del Mercosur. Sin embargo, pareciera que se ha alcanzado un cierto límite al comercio intrabloque, atendiendo a lo ocurrido en 1998 y 1999. En parte podría explicarse por la recesión económica que sufrieron los países de América Latina, pero hay otros factores que inciden en esta situación. Uno muy importante es el hecho de que el poder de compra de los países del Mercosur es muy inferior al de los paf25

ses desarrollados. Como se ha visto, el ingreso por habitante del bloque es de US$ 5.469, mientras que el del NAFTA es de US$ 22.096 y el de la UE de US$ 21.577. El otro, y más i mportante aún, es que tanto la Argentina como Brasil siguen siendo países de economías muy cerradas, con una capacidad de importar realmente baja. Las importaciones por habitante en el Mercosur alcanzan a US$ 458 mientras que en el NAFTA son de US$ 2.755 y en la UE de US$ 5.205. Este puede decirse que es el aspecto más deficitario del Mercosur. La baja de aranceles que implicó la formación del bloque no fue suficiente para mejorar el grado de apertura de la economía de sus miembros. Si bien no se puede hablar en un sentido estricto de "desvío de comercio", ya que las importaciones extra Mercosur de la Argentina y de Brasil entre 1990 y 1998 aumentaron 624% y 164%, respectivamente, la apertura de sus economías, medida como porcentaje del PBI, no mejoró en ese lapso

do de US$ 288,1 billones, debería estar importando como mínimo por US$ 57 billones, es decir que debería más que duplicar sus ex, portaciones actuales. Pero esto es muy difícil que ocurra en las condiciones actuales. Al mantener un AEC elevado, los gobiernos del Mercosur están indicando que las inversiones deben orientarse hacia el mercado interno, o en el mejor de los casos hacia el mercado ampliado y no para producir bienes que puedan ser exportados hacia países más competitivos. El problema es que dentro del Mercosur las exportaciones tienen una perspectivas de crecimiento limitada. En 1998, la Argentina exportó al Mercosur por US$ 9.411 millones. Si lograra duplicar esos valores, aún tendría que conseguir otros mercados por más de US$ 20 billones si quisiera alcanzar el 20% de exportaciones sobre PBI, lo que parece poco probable con la actual estructura arancelaria. Otro santo le ocurría a Brasil. Por lo tanto, se impone como solución de fondo para aumentar la productividad y la

Argentina y Brasil: grado de apertura de la economía

Años

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Argentina

Brasil

Importaciones ( US$ millones)

% del PBI

4.077 8.275 14.872 16.784 21.590 20.122 23.728 30.450 31.405

2,9 4,4 6,5 7,1 8,6 8,3 9,2 11,0 10,9

Importaciones ( US$ millones)

20.536 21.041 20.554 25.460 33.078 49.583 53.286 61.347 57.549

% del PBI 4,9 5,2 5,3 5,8 6,1 7,0 6,9 7,6 7,4

Fuente: elaborado en base a datos del CEI.

Para tener una tasa de crecimiento sustentable, la Argentina debería estar exportando, y por consiguiente importando, un porcentaje aproximado al 20% de su PBI, para no hablar del 25% como lo hace Chile o del 24% la Unión Europea. Con un PBI, ahora corregi26

competitividad de las economías del Mercosur, realizar una nueva reforma arancelaria tendiente a disminuir el AEC máximo de 20% y el arancel promedio. Esto no quiere decir que se deba hacer de un día para el otro. Chile tuvo un arancel único del 11%

desde 1991 y a partir de 1998 comenzó a disminuirlo en un punto porcentual, con el objetivo de llegar al 6% en el año 2003. De no profundizar la reforma, las mejoras de productividad que podrían lograrse en el Mercosur a través de mayores economías de escala serían insuficientes para alcanzar los estándares internacionales. Si Brasil se negara a acompañar a la Argentina en una política de mayor apertura, la utilidad del Mercosur para el país no estaría plenamente justificada. Tal vez si este fuera el caso a la Argentina le convendría más luchar en el terreno del multilateralismo, aun dentro de la castigada OMC para lograr la eliminación de los subsidios a la producción y a la exportación de los países europeos y un mayor acceso a los mercados internacionales que permanecer cautiva de un mercado excesivamente protegido. Mientras tanto, la Argentina deberá implementar un política de largo plazo para diversificar sus mercados y sus exportaciones. Pero en el corto plazo, la Argentina no puede prescindir del mercado brasileño, al cual exporta casi el 30% de sus ventas totales al exterior. Por su parte, a Brasil le interesa mantener su liderazgo político dentro de la región para negociar con EE.UU., y porque a pesar de las crisis económicas la Argentina si-

gue siendo un mercado atractivo para las exportaciones de sus productos manufacturados. Seguramente por estas razones el Mercosur seguirá avanzando, aunque con altibajos, hacia una unión aduanera. Pero su supervivencia estará condicionada a voluntad que tengan los miembros del bloque para encarar las reformas necesarias.

' Ver Boletín Mercosur N° 40 y 43, de la Fundación BankBoston. 2 Ver Boletín Mercosur N" 34, 41, 43, 46 y 54. 3 Ver BAE, del 7 de agosto de 1998. 4 Ver Clarín, del 22 de julio de 1998. 5' Ver Clarín, del 26 de mayo de 1998 y El Cronista, del 6 de mayo de 1998. 6 Ver Ambito Financiero, del 28 de abril de 1998. 7 Ver El Cronista, del 5 de agosto de 1997. 8 Ver "Los incentivos a la inversión extranjera directa y sus efectos sobre las decisiones empresarias", en Notas de la Economía Real, del Centro de Estudios para la Producción N° 7, julio de 1998. 9 Ver La Nación, del 9 de abril de 1999. 10 Ver Gazeta Mercantil, del 16 y 29 de junio de 1999. 11 Ver Financial Times, del 12 de julio de 1999. 12 Félix Peña, La Nación , Comercio Exterior, 30 de marzo de 1999. 13 Carlos Canta Yoy, La Nación, Comercio Exterior, 27 de abril de 1999. 14 Ver Gazeta Mercantil, del 27 de julio de 1999. 15 Ver La Nación, del 31 de julio de 1999. 16 Beatriz Nofal, La Nación, Comercio Exterior, del 17 de agosto de 1999.

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