La Estrategia Europea de Empleo: Historia, consolidación y claves de interpretación

JUAN CARLOS DE PABLOS* ANTONIO MARTÍNEZ*

1. INTRODUCCIÓN: VARIOS PROCESOS QUE ESTÁN ENTRELAZADOS

2. DESARROLLO Y EVOLUCIÓN DE LA EEE

n el documento se ofrece, en primer lugar, una visión general de la Estrategia Europea de Empleo (de ahora en adelante, EEE), de manera relativamente sucinta, en sus diferentes etapas y reformulaciones, que conviene contemplar en interacción con la Estrategia de Lisboa y las suyas. A continuación, y tras una panorámica de la evolución de algunos patrones de los Estados de bienestar, nos centraremos en algunos aspectos relevantes –método abierto de coordinación, políticas activas, la empleabilidad, la importancia de los agentes locales–. Intentaremos no ser excesivamente recurrentes, intentando conciliar brevedad con profundidad. De hecho, es lógico que una de las expresiones que más se repiten en los documentos europeos sea la de racionalización, dada la complejidad de las materias, las redundancias y la gran cantidad de agentes implicados en cada uno de los procesos en marcha.

A fin de poner un poco de orden en tan complejo proceso, hemos decidido seguir un esquema temporal, en el que los informes y decisiones aparecen modificando los objetivos y planteamientos subsecuentes. Sucintamente la historia se puede contar así: La EEE nace –como consecuencia directa del Tratado de Ámsterdam (1997)– en la Cumbre de Luxemburgo (noviembre de 1997), que lo articula sobre los famosos cuatro pilares (empleabilidad, espíritu de empresa, adaptabilidad e igualdad de oportunidades), aunque su precedente había sido el Libro Blanco de Delors (1993). Cinco años más tarde de su puesta en marcha, en 2002, la primera revisión replantea para 2003-2005 algunas directrices y objetivos concretos. Sin embargo, el informe Kok de 2004 vuelve sobre la materia, lo que coincide con la revisión intermedia de la Estrategia de Lisboa (2005) que, formulada en 2000, planteaba sus objetivos para el año 2010.

* Departamento de Sociología de la Universidad de Granada.

Este relanzamiento de Lisboa supone, sobre todo, una reformulación integrada de

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los objetivos, directrices y formas de trabajar para los años 2005-2008, en el que las líneas de crecimiento económico, empleo y cohesión social aparecen más vinculadas entre sí como una de las principales transformaciones en el desarrollo de la EEE. El resultado fue una serie de 22 directrices integradas, 7 de las cuales se refieren directamente al empleo y por tanto, a la EEE. Es la fase en la que nos encontramos actualmente. Para la elaboración de este resumen ha sido de gran utilidad el sitio de Internet denominado SCADplus1, que es un portal de la UE con miles de fichas interactivas que recogen la síntesis de la actividad de la UE, dividida a su vez en 32 portales temáticos. Este sitio puede ser manejado fácilmente por todos y posee un índice de palabras clave, un glosario y un buscador que facilitan la navegación y están adaptados a las personas discapacitadas. También se incluyen enlaces con los textos íntegros de las decisiones, directivas, reglamentos y documentos de la Comisión, así como con otros sitios importantes, que permiten ampliar información sobre los temas de interés.

2.1. Antecedentes de la EEE: los primeros 90 Aunque el pleno empleo constituyó desde el Tratado de Roma (1957) uno de los objetivos de la entonces Comunidad Económica Europea –con la importante colaboración del Fondo Social Europeo–, hasta 1997 la cooperación entre los Estados miembro en materia de empleo no iba más allá de la colaboración habitual entre gobiernos o en el seno de organizaciones internacionales como la OCDE y la OIT.

SCADplus: http://europa.eu/scadplus/ scad_es.htm. Para los temas que nos conciernen son de particular interés los portales Empleo y política social y Política regional. 1

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Las transformaciones de la última década del siglo XX pusieron de manifiesto la necesidad de encontrar nuevas formas de hacer frente al problema del empleo. Efectivamente, durante esos años –a pesar de los altibajos, como la crisis económica del año 1993–, se había producido un fenómeno paradójico: el fuerte incremento en el potencial europeo para la creación de riqueza no había estado acompañado por una equivalente capacidad de creación de puestos de trabajo, sino todo lo contrario. El Libro Blanco de Delors de 1993, sobre los temas de crecimiento, competitividad y empleo, iba a insistir en la necesidad de ofrecer una respuesta coordinada a nivel europeo, al mismo tiempo que introducía en la agenda una serie de términos y realidades que muy pronto iban a mostrar todo su potencial, al desempeñar un papel central en la EEE: importancia de la formación y la cualificación, mejora de la eficacia de las instituciones del mercado laboral, el papel de la iniciativa privada o la promoción del acceso al mercado laboral de determinados grupos, como jóvenes, mujeres y desempleados de larga duración. En suma, el Libro Blanco iba a dar una nueva importancia a las políticas activas, frente a las políticas pasivas de tipo asistencial, que entonces desempeñaban el papel más importante, y que pasan a considerarse una ominosa carga para los presupuestos estatales. Pero pronto se vio que el primer resultado del Libro, que se denominó la Estrategia de Essen (1995), no iba a poder alcanzar esos objetivos sin el firme compromiso de los Estados miembro.

2.2. El nacimiento de la EEE: la Cumbre de Luxemburgo de 1997 En marzo de 1997 se aprobó el Tratado de Ámsterdam, cuyo título VIII estaba dedicado por completo al problema del empleo. Aunque el Tratado no iba a entrar en vigor hasta 1999, el Consejo Europeo de noviembre de

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1997 se adelantó y aprobó la Estrategia Europea de Empleo2, en el denominado proceso de Luxemburgo, con la finalidad principal de coordinar los esfuerzos nacionales en materia de empleo, y articular políticas más eficaces, haciendo del empleo una prioridad comunitaria.

4. La igualdad de oportunidades, para hacer frente principalmente a las diferencias en razón de discapacidad, minorías étnicas y sobre todo, el contraste laboral entre hombres y mujeres –aumentando el empleo de estas últimas con diversas medidas facilitadoras.

El primer objetivo de la EEE era reducir significativamente el desempleo a lo largo de los cinco años siguientes. Para lograrlo, sobre el apoyo de cuatro pilares, se creaban cuatro instrumentos o pilares y un nuevo método de trabajo. Los cuatro pilares eran los siguientes:

Para lograr sus objetivos, la EEE introdujo en Luxemburgo un nuevo método de trabajo, el método abierto de coordinación (MAC), con intención de crear un equilibrio entre la responsabilidad de las instancias comunitarias y la de los Estados miembros (el principio de subsidiariedad3). El MAC establecería los objetivos cuantitativos comunes a escala europea y aplicaría una vigilancia a escala comunitaria fomentada a través del intercambio de experiencias. Su intención era lograr el debate político a distintos niveles, a partir de un enfoque integrado sucesivamente: las acciones adoptadas en el ámbito del empleo han de ser coherentes con los ámbitos cercanos al empleo, como las políticas sociales, la educación, el régimen fiscal, la política empresarial y el desarrollo regional.

1. La empleabilidad, es decir, la capacidad de encontrar un puesto de trabajo, para atacar de manera más efectiva diversos frentes: el desempleo de larga duración y el de los jóvenes, la modernización de los sistemas de educación y de formación, un seguimiento activo de los desempleados, proponiéndoles una alternativa en el ámbito de la formación o del empleo –políticas activas–, etc. En síntesis, mejorar la formación y facilitar el acceso a los puestos de trabajo. 2. El espíritu empresarial, el establecimiento de normas claras, estables y fiables para la creación y gestión de empresas, particularmente las PYMEs y las microempresas. Supondría la simplificación de obligaciones administrativas, facilidades fiscales y de financiación. 3. La adaptabilidad, que pasa por modernizar las estructuras organizativas, flexibilizar el trabajo, incrementar la formación y articular ayudas públicas: en una palabra, mejorar la competitividad de las empresas en orden a un mejor funcionamiento de los mercados y el incremento de puestos de trabajo.

2 Toda la información sobre la Cumbre de Luxemburgo de los días 21 y 22 de noviembre de 1997 en: http://ec.europa.eu/employment_social/elm/summit/en /home.htm, con accesos en español a los documentos.

Por último, la EEE estableció un programa anual de planificación, seguimiento y ajuste de las políticas de empleo de cada uno de los Estados miembro, por lo que se articulaba en torno a cuatro instrumentos: • Las directrices de empleo, las prioridades comunes que establece la Comisión para las políticas de empleo de cada uno de los Estados miembro; • Los planes nacionales de acción para el empleo (PNA): aplicación nacional de las orientaciones comunes4; 3 El principio de subsidiaridad es un principio rector clave en la EEE. Implica que la Unión Europea tiene un papel de impulsor, armonizador y coordinador de las políticas de empleo de los Estados miembro, pero en última instancia, la potestad legislativa en la materia es competencia de cada Estado. 4 Pueden consultarse el Plan de Empleo vigente para España y los datos del Observatorio de Seguimiento del

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• El informe conjunto sobre el empleo, que serviría de base para la elaboración de las directrices del año siguiente; • Las recomendaciones específicas para cada país. De esta manera, el Proceso de Luxemburgo para el empleo que se acuerda en 1997, el Proceso de Cardiff (junio, 1998) que se centra sobre todo en desarrollar acuerdos para el funcionamiento de los mercados de bienes, de servicios y de capitales, y el Proceso de Colonia (junio, 1999) sobre el diálogo macroeconómico, serán puntos de partida y de convergencia de los trabajos y acuerdos a que se llegará en la Cumbre de Lisboa en marzo de 2000.

2.3. La Estrategia de Lisboa, marzo de 2000 Los días 23 y 24 de marzo de 2000 tuvo lugar el Consejo Europeo extraordinario de Lisboa, que contempló, en el contexto de la coyuntura económica más prometedora de la UE, la voluntad de impulsar nuevamente las políticas comunitarias. En los debates, dos ideas principales están presentes: • La universalización de la economía, que obliga a Europa a situarse en la vanguardia en todos los sectores de competencia. • La aparición –casi de manera súbita– y la importancia creciente de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en las esferas profesionales y privadas, que acarrea una doble consecuencia: proponer la revisión completa del sistema educativo europeo y garantizar un acceso a la formación permanente.

mismo, en http://empleo.mtas.es/empleo/planemp/planempleo.htm.

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En este Consejo Europeo se formula explícitamente el deseo de hacer de la Unión Europea la economía más competitiva del mundo y alcanzar el pleno empleo antes de 2010. Desarrollada progresivamente, esta estrategia tiene su fundamento en tres pilares: • Un pilar económico, para preparar a la UE para ser una economía competitiva, dinámica y basada en el conocimiento. • Un pilar social, que modernice el modelo social europeo, gracias a la inversión en formación y en la lucha contra la exclusión social, sobre todo a través de las políticas activas de empleo. • Un pilar medioambiental, que fue añadido en junio de 2001, para insistir en el hecho de que el crecimiento económico debe ir asociado a la correcta utilización de los recursos naturales. La Estrategia de Lisboa se basaba en el convencimiento de que era el momento favorable para aprovechar colectivamente las oportunidades de la nueva economía del conocimiento para luchar, sobre todo, contra la lacra social que representa el desempleo. Pero dado que los procesos de Cardiff, Colonia y Luxemburgo constituían en conjunto una serie de instrumentos suficientes, no se consideró crear un nuevo proceso, sino la adaptación y refuerzo de los existentes para mejorar en crecimiento económico, empleo y cohesión social, que por primera vez aparecen juntas. Tras el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa (2005) se establecen 23 directrices conjuntas. Las líneas de actuación más importantes podrían resumirse así: 1. El pleno empleo, que gracias a la coyuntura favorable parecía una meta asequible a corto plazo. Los elementos del diagnóstico de Lisboa sobre los desafíos del empleo pasaban por: • La insuficiencia de la creación de empleos en el sector de servicios, el más importante desde el punto de vista del empleo.

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• Los importantes desequilibrios regionales, en particular desde la ampliación en 2004. • La elevada tasa de paro de larga duración. • La falta de adecuación entre la oferta y la demanda de mano de obra. • La insuficiente participación de las mujeres en el mercado laboral. • La evolución demográfica europea, con particular atención al envejecimiento. 2. El reto tecnológico, que presenta varios planos al mismo tiempo, pues supone por una parte la necesidad de que todo el mundo pueda acceder a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, con vistas a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, pero también es precisa la adaptación a un contexto de producción más eficiente y globalmente competitivo5. 3. Una sociedad basada en el conocimiento, que permita absorber el potencial de creación de empleo de las TIC, y que implica por tanto una mejora de la enseñanza y la investigación, así como un nivel de formación personal más elevado. 4. Mejorar la competitividad en el propio mercado interior europeo, lo que supone la creación de un clima favorable al espíritu emprendedor, con sus implicaciones laterales en los ámbitos de la investigación y de la trabas burocráticas y administrativas. 5. La integración de los mercados financieros y la coordinación de las políticas macroeconómicas, retos de singular importancia para la consecución de los objetivos con respecto al empleo, que han generado numerosas comunicaciones y directrices

5 En junio de 2005 se genera por parte de la Comisión Europea el documento, con las grandes orientaciones políticas en la materia.

dadas las dificultades para llevarlos adelante. 6. La modernización del modelo social europeo, que se promovería en primer lugar favoreciendo el trabajo, garantizando regímenes de pensión viables –precisamente ahora, cuando la población europea se define como en fase de envejecimiento–, luchando contra la xenofobia y el racismo, con acciones a favor de la igualdad de oportunidades entre hombre y mujeres, así como a favor de las personas como discapacidad.

2.4. Balance intermedio de la EEE (2002) y nuevas directrices (2003-2005) En julio de 20026, la Comisión realizó un balance intermedio de la EEE, a partir de las evaluaciones nacionales, destacando una mejora estructural, al tiempo que se observan determinados problemas a los que hacer frente. En el plano positivo, las tendencias del mercado de trabajo durante la segunda mitad de los años 90 mostraron una disminución del paro estructural en toda la UE (reducción del número de desempleados en un 25%, unos 4 millones de personas), un mayor crecimiento del empleo (10 millones más de puestos de trabajo), una relación entre progresos en materia de productividad y nivel de formación de la población, así como una mayor capacidad de respuesta del empleo mediante el desarrollo de los contratos de duración limitada y una mayor equidad e inclusión social. Por último, también se considera positiva, por parte de la Comisión, la eficacia del método abierto de coordinación (MAC) en la creación de un espacio europeo del empleo. 6 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 17 de julio de 2002, relativa al balance de cinco años de aplicación de la Estrategia Europea de Empleo.

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No obstante, la importancia de los problemas estructurales existentes (11 millones de parados de larga duración, incremento del diferencial entre las tasa de productividad europea y norteamericana, las desigualdades entre hombres y mujeres, así como las disparidades regionales, unido a los retos propuestos), la Comisión abordó grandes temas a tener en cuenta en la redefinición y reforma de la EEE: 1. Responder a los desafíos a medio plazo, con particular atención al envejecimiento de la mano de obra, la viabilidad de la Seguridad Social, los desafíos de la sociedad de la información. Para eso es especialmente importante tener en cuenta no sólo los criterios de equidad, sino también de eficacia. 2. Simplificar las directrices para el empleo sin mermar su eficacia, que afecta a dos planos importantes: el de la simplificación de objetivos, que supone estabilidad en el esfuerzo a realizar, y la necesidad de un seguimiento eficaz, a través de los informes anuales y la presión de convergencia. 3. Mejorar la cooperación entre los agentes de la EEE, a distintos niveles territoriales y sectoriales, implicando y movilizando a todos los interlocutores sociales implicados: los servicios de empleo y de formación, no sólo de los Estados miembro, sino también a las autoridades locales y regionales, a través de planes de acción locales o regionales. No sólo es importante mejorar la coordinación, sino también la transparencia y la visibilidad de los Fondos Estructurales de la EEE. 4. Incrementar la coherencia y la complementariedad con los otros procesos comunitarios, en particular con lo que ya ha pasado a denominarse las Orientaciones generales de política económica (OGPE), sobre todo desde el Consejo Europeo de Barcelona de 2002, a fin de permitir un refuerzo mutuo de los dos conjuntos de instrumentos. Así, en enero de 20037, una nueva comuni-

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cación de la Comisión servía para preparar las que serían las nuevas directrices de la EEE para los años 2003-20058. Estas directrices estaban inspiradas por la ya existente Estrategia de Lisboa, y trataban por tanto de integrar y coordinar mejor el conjunto de procesos. En suma, la UE pedía a los Estados miembro que apliquen una política macroeconómica centrada en la estabilidad y el crecimiento, que incluya una política presupuestaria rigurosa y una evolución de los salarios moderada negociada con los interlocutores sociales. Los objetivos principales de esta reformulación pasan a ser tres: • El pleno empleo, formulado a través de una serie de objetivos cuantitativos: alcanzar una tasa de empleo general (ocupación) del 67 % en 2005 y del 70 % en 2010; una tasa de empleo femenino del 57 % en 2005 y del 60 % en 2010, y una tasa de empleo de los trabajadores de más edad (55 a 64 años) del 50 % en 2010. • La mejora de la calidad y productividad del empleo, objetivo que abarca numerosos ámbitos, en particular la calidad intrínseca del trabajo, las competencias, el aprendizaje permanente, el desarrollo de la carrera profesional, la igualdad entre hombres y mujeres, la salud y la seguridad en el trabajo, la flexibilidad y la seguridad, la inserción y el acceso al mercado laboral, la organización del trabajo y el equilibrio entre la vida profesional y la vida privada, el

7 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 14 de enero de 2003: El futuro de la Estrategia Europea de Empleo (EEE) - una estrategia para el pleno empleo y mejores puestos de trabajo para todos. 8 Decisión nº del Consejo, de 22 de julio de 2003, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros.

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diálogo social y la participación de los trabajadores, la diversidad y la no discriminación, y el rendimiento general del trabajo. • El fortalecimiento de la cohesión social y de la inserción, de manera que las políticas nacionales de empleo deberían fomentar el acceso al empleo para todos los hombres y mujeres, luchar contra la discriminación e impedir que haya personas excluidas del mercado laboral. Las prioridades fundamentales se concretan en 10 directrices específicas, cada una con su conjunto de objetivos concretos: 1.

Introducir o reforzar medidas activas y preventivas a favor de los desempleados y de las personas inactivas.

2.

Fomento del espíritu empresarial.

3.

La promoción de la capacidad de adaptación al trabajo, de la movilidad, del diálogo social y de la responsabilidad social de las empresas.

4.

La promoción del desarrollo del capital humano y del aprendizaje.

5.

La promoción del envejecimiento activo, manteniendo a los trabajadores más tiempo, mejorando la calidad del trabajo.

6.

La promoción de la igualdad entre hombres y mujeres.

7.

La integración de las personas desfavorecidas y la lucha contra la discriminación.

8.

9.

Hacer que trabajar sea más rentable, a través de incentivos fiscales y financieros para que sea más atractivo. Regularización del trabajo no declarado.

10. La reducción de las diferencias regionales.

2.5. Relanzamiento de la Estrategia de Lisboa (2005) Con vistas a la revisión intermedia de la Estrategia de Lisboa, la Comisión Europea encargó un informe a un grupo de alto nivel liderado por Wim Kok, presentado en noviembre de 20049. Este informe, extremadamente crítico con el conjunto de procesos en marcha, contribuyó a repensar y modificar algunos aspectos y procedimientos de la EEE. En el informe se cuestiona las razones por las que la economía europea no ha alcanzado los resultados previstos en materia de crecimiento, de productividad y de empleo. Se ha ralentizado la creación de empleo y las inversiones en investigación y desarrollo continúan siendo insuficientes. Se considera además que las acciones de los Estados miembro no son suficientemente comprometidas, al tiempo que la agenda se encuentra sobrecargada, con una coordinación deficiente y unas prioridades que demasiadas veces resultan incompatibles. Por estos motivos, con el fin de imprimir un nuevo impulso a la Estrategia, la Comisión10 propone un nuevo proceso de coordinación simplificado, acompañado de una concentración de esfuerzos en los Planes Nacionales de Acción (PNA). Ya no se hace hincapié en los objetivos cifrados –manteniéndose sólo destinar el 3% del PIB a la investigación y el desarrollo en 2010; no se insiste en objetivos numéricos a medio y largo plazo sino en la necesidad de una reacción urgente por parte de los Estados miembro. Las líneas maestras de este relanzamiento de la EEE pasan por las siguientes áreas:

El informe Hacer frente al desafío. La Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo está disponible en español en: http://ec.europa.eu/growthandjobs/ pdf/kok_report_es.pdf. 10 Comunicación al Consejo Europeo de primavera de 2 de febrero de 2005: Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo - Relanzamiento de la estrategia de Lisboa. 9

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1. Más crecimiento, en términos de:

Directrices macroeconómicas:

• Desarrollo del mercado interior, de manera que Europa sea más atractiva para los inversores, mejorando las infraestructuras y dotándose de unas reglamentaciones más favorables.

1.

Garantizar la estabilidad económica.

2.

Salvaguardar la sostenibilidad económica.

3.

• Fomento de la innovación y el desarrollo tecnológico, del conocimiento y la investigación, así como el uso y difusión de las TIC.

Promover una asignación eficiente de los recursos.

4.

Promover una mayor coherencia entre las políticas macroeconómicas y estructurales.

2. Más puestos de trabajo y de mejor calidad:

5.

Garantizar una evolución de los salarios que contribuya a la estabilidad macroeconómica y el crecimiento.

6.

Contribuir al dinamismo y el buen funcionamiento de la UEM.

• Destaca la insistencia en que más personas deben llegar al mercado de trabajo, con la participación de todos los interlocutores sociales, de manera que el trabajo se base en el ciclo de la vida: facilitando las transiciones entre empleos, la formación y las inversiones en capital humano, y evitando que se abandone prematuramente el mercado laboral. • La capacitación de las personas menos cualificadas, particularmente aquellas que se encuentran en los márgenes del mercado laboral. • Mejorar la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas, con el telón de fondo de las reestructuraciones y evolución de los mercados. 3. Una mejor gobernanza, que es vista a través de la necesaria integración de los tres procesos relativos al empleo (Luxemburgo), las reformas microeconómicas y estructurales (Cardiff) y las reformas macroeconómicas y presupuestarias (Colonia), en un intento de simplificar informes y programas, así como de repartir las responsabilidades de manera más clara y eficaz. Por eso, se opta por un conjunto de directrices integradas –de las que ocho corresponden al empleo–, que se recogen más abajo, relativas a los tres procesos mencionados. El período de duración de estas directrices va de 2005 a 2008:

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Directrices microeconómicas: 7.

Ampliar y profundizar el mercado interior.

8.

Garantizar la apertura y la competitividad de los mercados.

9.

Crear un entorno empresarial más atractivo.

10. Promover la iniciativa empresarial y crear un entorno favorable para las PYMEs. 11. Ampliar y mejorar las infraestructuras europeas y completar los proyectos transfronterizos prioritarios acordados. 12. Incrementar y mejorar la inversión en I+D. 13. Facilitar la innovación y la implantación de las tecnologías de la información y las comunicaciones. 14. Fomentar una utilización sostenible de los recursos y fortalecer las sinergias entre la protección del medio ambiente y el crecimiento.

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15. Contribuir a crear una base industrial fuerte. Directrices de empleo: 16. Aplicar políticas de empleo conducentes al pleno empleo, la mejora de la calidad y la productividad del trabajo y el fortalecimiento de la cohesión social y territorial. 17. Promover un enfoque del trabajo basado en el ciclo de vida. 18. Garantizar mercados de trabajo inclusivos con los solicitantes de empleo y las personas desfavorecidas. 19. Mejorar la adecuación a las necesidades del mercado de trabajo. 20. Promover la flexibilidad combinada con la seguridad del empleo y reducir la segmentación del mercado de trabajo. 21. Velar porque los salarios y otros costes laborales evolucionen de manera favorable al empleo. 22. Ampliar y mejorar la inversión en capital humano. 23. Adaptar los sistemas de educación y de formación en respuesta a las nuevas exigencias en materia de competencias.

2.6. Directrices integradas para las políticas de empleo (2005-2008) A continuación se recogen de manera más o menos sucinta las ocho directrices específicas que afectan al empleo11, aunque como se

11 Directrices integradas para el crecimiento y el empleo (2005-2008). Comunicación del Presidente de la Comisión, de 12 de abril de 2005, que incluye una propuesta de decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembro (en virtud del artículo 128 del Tratado CE).

ha visto, el deseo de la UE es precisamente la coherencia y simplificación del conjunto de recomendaciones que se hacen a los Estados miembro en cuanto a los desafíos a los que enfrentarse. A su vez, estas directrices están agrupadas en tres guías relativas al empleo, proporcionadas por el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa. En primer lugar, a fin de atraer a más personas para que se incorporen al mercado de trabajo y modernizar los sistemas de protección social, la Comisión propone: • Aplicar políticas de empleo conducentes al pleno empleo, la mejora de la calidad y la productividad del trabajo y el fortalecimiento de la cohesión social y territorial (directriz integrada nº 16). Estas políticas deben ayudar a la UE a lograr, en promedio, una tasa general de empleo (ocupación) del 70%, una tasa de empleo femenino no inferior al 60% y una tasa de empleo del 50% para los trabajadores de más edad (55 a 64 años), así como a reducir el desempleo y la inactividad. Los Estados miembro deben establecer objetivos nacionales relativos a la tasa de empleo para 2008 y 2010. • Promover un enfoque del trabajo basado en el ciclo de vida (directriz integrada nº 17) mediante: – la renovación de los esfuerzos dirigidos a crear vías hacia el empleo para los jóvenes y a reducir el paro juvenil; – medidas decididas para eliminar las diferencias existentes entre hombres y mujeres en materia de empleo, desempleo y remuneración; – una mejor conciliación de la vida familiar y profesional, incluidos, en particular, servicios accesibles y asequibles de guardería y de cuidado de otras personas dependientes;

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– la modernización de los sistemas de pensiones y asistencia sanitaria, de modo que se garantice su adecuación, viabilidad financiera y capacidad de adaptación ante la evolución de las necesidades, con el fin de apoyar la participación en el empleo y la prolongación de la vida activa, sobre todo por medio de medidas adecuadas que incentiven el trabajo y resten atractivo a la jubilación anticipada; – el fomento de condiciones laborales propicias para el envejecimiento activo. • Garantizar mercados de trabajo inclusivos con los solicitantes de empleo y las personas desfavorecidas (directriz integrada nº 18) mediante: – medidas activas y preventivas del mercado de trabajo, como la definición temprana de las necesidades, la ayuda en la búsqueda de empleo, la orientación y formación en el marco de planes de acción personalizados, la prestación de los servicios sociales necesarios para favorecer la inserción en el mercado de trabajo de las personas desfavorecidas y contribuir a la cohesión social y territorial y a la erradicación de la pobreza; – una revisión constante de los sistemas impositivos y de prestaciones, incluidas la gestión y la condicionalidad de éstas y la reducción de los elevados tipos impositivos efectivos marginales, para que trabajar resulte rentable y garantizar niveles adecuados de protección social. • Mejorar la adecuación a las necesidades del mercado de trabajo (directriz integrada nº 19) mediante: – la modernización y el fortalecimiento de las instituciones del mercado de trabajo, especialmente de los servicios de empleo;

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– una mayor transparencia de las oportunidades de empleo y formación a escala nacional y europea para facilitar la movilidad en toda Europa; – una mejor previsión de las necesidades de cualificación, los déficit y los estrangulamientos del mercado de trabajo; – la gestión adecuada de la migración económica. En segundo lugar, para mejorar la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas y aumentar la flexibilidad de los mercados laborales, la Comisión propone: • Promover la flexibilidad combinada con la seguridad del empleo y reducir la segmentación del mercado de trabajo (directriz integrada nº 20) mediante: – la adaptación de la legislación sobre empleo, revisando en su caso el nivel de flexibilidad ofrecido por los contratos temporales y permanentes; – una mejor anticipación y gestión positiva de los cambios, incluidas las reestructuraciones económicas, en particular los cambios vinculados a la apertura de los mercados, con el fin de minimizar sus costes sociales y facilitar la adaptación; – la facilitación de las transiciones en materia de categoría profesional, incluidas la formación, la actividad profesional autónoma, la creación de empresas y la movilidad geográfica; – el fomento y la difusión de métodos de organización del trabajo adaptables e innovadores, incluidas la mejora de la salud y la seguridad y la diversificación de las modalidades contractuales y de horario laboral, con el fin de mejorar la calidad y la productividad laboral; la adaptación a las nuevas

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tecnologías en el lugar de trabajo; medidas decididas para transformar el trabajo no declarado en empleo regular. • Velar porque los salarios y otros costes laborales evolucionen de manera favorable al empleo (directriz integrada nº 21) mediante: – el fomento de un marco adecuado para los sistemas de negociación salarial, que permita tener en cuenta las diferencias de productividad y la evolución del mercado laboral a nivel sectorial y regional, respetando al mismo tiempo plenamente el papel de los interlocutores sociales; – la supervisión y, en su caso, la adaptación de la estructura y el nivel de los costes laborales no salariales y de su incidencia sobre el empleo, en particular para los trabajadores con salarios reducidos y los que acceden por primera vez al mercado de trabajo. En tercer lugar, para incrementar la inversión en capital humano mejorando la educación y las cualificaciones, la Comisión propone: • Ampliar y mejorar la inversión en capital humano (directriz integrada nº 22) mediante: – el establecimiento de estrategias eficaces de aprendizaje permanente, de acuerdo con los compromisos europeos, incluidos incentivos y mecanismos de reparto de costes adecuados para las empresas, las autoridades públicas y los ciudadanos, en particular para reducir considerablemente el número de alumnos que abandona prematuramente los estudios; – la mejora del acceso a la formación profesional inicial, a la enseñanza secundaria y a la enseñanza supe-

rior, incluso al aprendizaje profesional y a la formación en el espíritu empresarial; – el aumento de la participación en la formación continua y en el lugar de trabajo a lo largo de toda la vida, especialmente para los trabajadores poco cualificados y de mayor edad. • Adaptar los sistemas de educación y de formación en respuesta a las nuevas exigencias en materia de competencias (directriz integrada nº 23), mediante: – una mejor definición de las necesidades profesionales y las competencias clave y la anticipación de las necesidades futuras en materia de cualificaciones; – la ampliación de la oferta de herramientas de educación y formación; la creación de marcos destinados a favorecer la transparencia de las calificaciones, su reconocimiento efectivo y la convalidación de la educación no formal e informal; – la garantía del atractivo, la apertura y un elevado nivel de calidad de los sistemas de educación y formación. Este largo repaso de la EEE y las políticas de empleo de la Unión Europea contiene –como habíamos avisado– repeticiones y redundancias, dados los vaivenes de la propia estrategia, que, junto a los pasos hacia delante, trata de aprender de los errores, críticas y deficiencias. Y si el sentido histórico permite advertir los deseos de aproximación e integración de las distintas perspectivas –de ahí la importancia de la revisión en 2005 y el relanzamiento de Lisboa– no es menos interesante detenerse algo más en algunas cuestiones, para tratarlas con mayor profundidad, como se hace en la segunda parte del capítulo, a pesar de tener que volver sobre algunas cuestiones.

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3. UNA PERSPECTIVA TEMÁTICA 3.1. Una visión de algunos conceptos clave En el momento de elaborar este texto, tiene lugar la conmemoración del Tratado de Roma, el 25 de marzo de 1957: cincuenta años después, los líderes europeos, que suman ya 27 Estados, se han reunido en Berlín, donde la Canciller alemana, Angela Merkel, trata de sacar adelante un relanzamiento de los tratados europeos, tras la negativa de Francia y Holanda al proyecto de Constitución Europea, cuya entrada en vigor estaba prevista para este año 2007. En los medios de comunicación se repasan logros y aciertos, los fallos y equivocaciones de estas décadas, y sobre todo, los retos y desafíos a los que hay que hacer frente, como los siguientes: la vertebración política de una Europa ampliada; el funcionamiento institucional, democrático y eficaz; el papel de Europa como actor internacional y, finalmente –y unidos, como en las propuestas de Lisboa– el reto del crecimiento y la cohesión social (Aldecoa Luzarraga, 2007).

niveles globales, cuyas implicaciones trata de transmitir hacia los niveles inferiores de la población y las instituciones de los países de Europa. Como consecuencia de la perspectiva que adopta, hay un continuo ir y venir entre un grupo de palabras que siempre o casi siempre van juntas, sobre todo desde el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa: crecimiento, productividad, competitividad, empleo, política regional, cohesión. Pero tanto si la lista contiene unas expresiones como otras, el empleo se sitúa siempre en medio, dando a entender su papel crucial –literalmente, en la encrucijada– para la consecución de los objetivos de la Unión, marcados en los extremos por crecimiento y cohesión. Quizá es significativa esta presencia peculiar: el empleo es una meta y es un recurso a la vez. Las expresiones vinculadas al empleo –pleno empleo, empleos de calidad, adaptados al ciclo de vida, igualdad de oportunidades– es un objetivo por cuanto implica la creación de unas condiciones favorables para el sustento de la ciudadanía europea, pero también porque supone la activa participación de todos en la consecución de recursos, implicados en la común tarea de la construcción europea, involucrados en la creación de riqueza, de esa riqueza que Europa entiende vinculada a la sociedad del conocimiento, de la información y la comunicación. Por tanto, hemos de considerar la EEE como el eje central sobre el que gira la política social europea, y de las medidas sociales que se diseñan y proponen para la integración sociolaboral de los individuos, de manera que se puede afirmar que se ha optado por situar el mercado de trabajo en el centro de la inclusión social12.

El éxito del discurso europeo al unir estas dos realidades –crecimiento y cohesión, prosperidad y bienestar– como los dos lados de la misma moneda es manifiesto. Ambas facetas están interiorizadas en las élites europeas y se expresan conjuntamente. Probablemente porque en su diferencia con el modelo norteamericano, Europa se siente orgullosa de su modelo social, del que ha hecho una seña de identidad. Al mismo tiempo, la UE reconoce implícitamente la incapacidad del Estado de Bienestar clásico o keynesiano para sostener las necesidades de todos los ciudadanos si no existe un incremento de la riqueza material, para lo que sería preciso contar con las fuerzas del mercado y la sociedad civil.

Encontramos también determinadas expresiones que aparecen de manera cruzada en todos los procesos y proyectos, como líneas

De esta manera, al expresar la intención manifiesta de convertirse en la primera economía del mundo, la UE acepta las reglas de una competencia cada vez más exigente a

12 Sin embargo, no se puede olvidar el eco del Libro Blanco de DELORS, en el que se constataba la creación de riqueza sin la creación de empleo.

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transversales: innovación, modernización, simplificación, racionalización, expresiones todas ellas que aparecen continuamente, como señales de obstáculos o mecanismos precisos para conseguir las metas anteriores. Son exigencias implícitas que hay que desarrollar en diversos planos para conseguir los distintos objetivos. En primer lugar, la modernización, que como ya señalamos, es un proceso sin fin, que pasa por la continua transformación de medios materiales y de roles, estructuras, formas de hacer las cosas. Supone un mayor énfasis en la efectividad, por lo que es necesario dirigir la mirada hacia la innovación: sólo encontrando nuevas formas de hacer las cosas –nuevas relaciones, nuevos principios, pero también nuevas técnicas mecánicas, electrónicas, informáticas y también en el conjunto de los procesos sociales–; sólo de esta manera se pueden poner al descubierto métodos más eficientes que ahorren energías de diverso tipo y por tanto, incrementen la productividad y la competitividad en sus distintos planos. De hecho, de la asociación entre innovación y emergencia del ámbito local en las políticas de empleo es precisamente de donde la Comisión Europea espera el logro de los cambios sustanciales en el tratamiento del paro y de la cuestión social. Como veremos más adelante, no es gratuito este nuevo enfoque europeo, en el que, frente al tradicional centralismo de las políticas sociales, se busca la creación de sinergias y la explotación de las potencialidades locales que muchas veces no podrían resultar si no es por la vía de dar oportunidades a las nuevas experiencias, a la innovación. Dicho todo esto, y sin negar un ápice a la fertilidad que puede tener este enfoque para mejorar las condiciones laborales de nuestros municipios, también es obligado señalar que todavía no se han visto frutos incontestables de esta política; por otra parte, no son pocos los autores críticos con estos enfoques (como señalaremos más adelante), sobre todo desde el ámbito de la evaluación académica.

Por su parte, la racionalización es el continuo proceso de optimización de los sistemas o subsistemas, tras la puesta en marcha de la innovación, conviven distintos sistemas en el tiempo o en el espacio, lo que crea disfunciones a las que es preciso hacer frente13. Supone la simplificación de actividades; la normalización o estandarización de determinados procedimientos que permitan una mayor facilidad en la transferencia y comunicabilidad de los procesos; una mejor coordinación y la identificación y difusión de las buenas prácticas. Y por lo mismo que antes, el ámbito local. La magnitud del esfuerzo es tan grande, el conjunto de requerimientos tan gigantesco, que el cuadro o esquema que ofrece Pochet (2005: 44-45) quizá pueda ayudar a entender el momento actual y algunos de sus requerimientos. Se trata de periodizar una selección de acontecimientos socioeconómicos y políticos en los niveles nacional y comunitario, junto al método de gobernanza y la diversidad nacional. Se recoge en el Cuadro 1. Como señala Pochet, (2005), a partir de esta breve panorámica de las políticas sociales, se advierte cómo la configuración actual de la acción de la UE está basada en el desarrollo de los derechos fundamentales, el diálogo social y el método abierto de coordinación. Uno de los rasgos principales del nuevo modelo con respecto a los inicios de la UE son los intentos de armonización por la creación de un núcleo de derechos fundamentales en el campo del empleo, a través de diversos procesos de regulación, coordinación y convergencia. Estos intentos implican a su vez políticas de coordinación económica, protección social y empleo de los Estados miembro, que afectan a la modernización, la flexibilidad y la

Sobre el proceso de racionalización es especialmente llamativa la forma en la que la propia UE ha comprendido la complejidad de llevar a cabo los procesos de Luxemburgo, Cardiff y Colonia, que han acabado por integrarse al mismo tiempo y en las mismas directrices en el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa. 13

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CUADRO 1. DESARROLLO DE LA POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

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CUADRO 1. DESARROLLO DE LA POLÍTICA SOCIAL EUROPEA (Cont.)

Fuente: Pochet (2005: 44-45).

reducción del gasto público en políticas pasivas, a favor de las políticas activas. Es el momento, además, de señalar cómo la diversidad de regímenes de bienestar en Europa puede ser otro de los factores de complejidad a los que deben enfrentarse los intentos de armonización en política de empleo como lo es la EEE. Cabe pensar –y de hecho así parece deducirse de trabajos empíricos como el de Fina Sanglas (2001) o Alujas Ruiz (2003)– que los resultados obtenidos por las políticas activas de empleo pueden ser sustancialmente distintos cuando éstas se aplican a escenarios donde existe un mercado de trabajo generador de empleo en sí mismo, o es más bien limitado, como es el caso de Granada. También determinadas combinaciones de políticas activas y pasivas pueden

resultar más eficaces y equitativas que otras. De modo que el necesario intento de armonizar y universalizar podría ir acompañado de este tipo de prevenciones. Tal vez para conseguir efectos armonizados en el mercado laboral no fuese inútil el plantear políticas de empleo diferenciadas en los Estados miembro y en las regiones. De todas formas, ante la imposibilidad de detenernos en todos los aspectos de las políticas de empleo de la UE, vamos a hacerlo con cierto detenimiento en varios de los mecanismos más recurrentes, entre los diversos que proponen las instituciones europeas: el método abierto de coordinación (MAC), las políticas activas, así como la importancia de lo local, de la sociedad civil y de la empleabilidad.

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3.2. El método abierto de coordinación (MAC) El método abierto de coordinación (MAC) se creó en el marco de la política de empleo y el Proceso de Luxemburgo, y se definió como un instrumento de la estrategia de Lisboa (2000). En síntesis, y según el propio glosario de SCADPlus, el «MAC proporciona un nuevo marco de cooperación entre los Estados miembro, con objeto de lograr la convergencia entre las políticas nacionales para realizar algunos objetivos comunes. En el marco de este método intergubernamental, los Estados miembro evalúan a otros Estados miembro (control de grupo) y la Comisión desempeña únicamente una función de supervisión». El MAC se aplica a los ámbitos que son competencia de los Estados miembro como el empleo, la protección social, la inclusión social, la educación, la juventud y la formación. Se basa principalmente en varios principios clave: • La identificación y la definición común de objetivos que deben cumplirse, negociados entre los Estados miembro y adoptados por el Consejo, como manifestación del principio de subsidiariedad. • Instrumentos de medida definidos conjuntamente (estadísticas, indicadores), que permitan una mejor comprensión del cumplimiento de los objetivos que se han fijado entre todos; el uso de objetivos e indicadores hará que los resultados de las políticas sean más transparentes y por tanto, abiertos al escrutinio público. • La evaluación comparativa, es decir, la comparación de los resultados de los Estados miembro y el intercambio de las mejores prácticas, orientados hacia el aprendizaje mutuo y el intercambio de experiencias sobre las políticas más

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eficientes y su implementación, en las distintas áreas y en los diferentes niveles de actuación. El MAC es así un ambicioso método, que desea influir en las políticas nacionales, pero también en otros niveles inferiores. Se convierte así en un «original experimento de promoción de políticas sociales de base continental, que pretende no sólo modificar los objetivos y las políticas, sino también las dinámicas de interacción entre los principales actores que operan en las áreas relevantes» (Ferrera & Sacchi, 2005: 138). Sin embargo, mientras los objetivos a diversos niveles están más o menos precisos –a pesar de la evolución temporal, como ya hemos tenido ocasión de comprobar en el terreno del empleo y la EEE– los objetivos de procedimiento se limitan a unas pocas guías para la gobernanza, que sobre todo desde la Cumbre de Niza se han ido promoviendo y que, para Ferrara & Sacchi, son las siguientes: • Integración vertical, basada en la asunción de que las políticas de empleo y de inclusión social necesitan ser calibradas territorialmente, y que implicaría una serie de acciones políticas virtuosamente coordinadas, para lo cual harían falta un marco de acuerdos institucionales y una serie de incentivos establecidos. • Integración horizontal, que también puede ser denominada como gobernanza a través del partenariado social, que por estar explícitamente manifiesto en las diversas instancias del MAC es uno de los objetivos más directos, pero que requiere dos cosas, por lo menos: – Una adecuada representación de los intereses funcionales del territorio. – Un elevado nivel de participación en los procesos de toma de decisiones. • Integración sectorial, que implica la necesidad de acabar con –o al menos,

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disminuir– la compartimentalización cognitiva y organizacional entre los diversos campos de la intervención pública, con perspectivas de grandes ganancias, si se consiguen desarrollar modos más efectivos de coordinación en los campos de empleo, inclusión, protección social, educación y políticas impositivas. • Fortalecer la capacidad institucional de un determinado sistema de acción colectiva, y que comprende los siguientes elementos institucionales: – La capacidad de elaborar respuestas a los retos del contexto (fase de diagnóstico y planificación) – Transformar esa respuesta en decisiones de naturaleza política (fase de toma de decisiones) – Llevar a cabo esas decisiones (fase de implementación) – Aprender de la experiencia (fase de seguimiento y evaluación) Los Estados miembro de la UE han reaccionado de diferentes modos a las exigencias del MAC. En parte se debe a las condiciones reales de los mercados de trabajo de cada país, así como a la posible congruencia o no con los diferentes marcos existentes de actuación en cada uno de los campos y, por supuesto, a la posible interacción con otras realidades ajenas a este campo. Y no faltan las críticas prácticas, como la de Terradillos Ormaetxea (2006: 77) que plantea que, sobre una idea teóricamente impecable como es la participación de todos los agentes y el aprendizaje mutuo a través de las mejores prácticas, no es difícil advertir que «conlleva el reparto de responsabilidades y por ende, la dificultad de identificar al último responsable». Además, son muchos los autores que destacan la ausencia de investigaciones empíricas que supongan una verdadera evaluación del MAC y sus efectos.

Como Jonathan Zeitlin señala, el MAC nació como una promesa para las nuevas formas de organización social y política, con su marco cognitivo y su conjunto de acciones, pero su implementación tiene a su vez múltiples problemas de interpretación, también desde el momento en que determinados logros sociales pretenden adscribirse precisamente a un nuevo modo de gobernanza. En su opinión, el principal resultado tiene que ver con la efectiva implementación de políticas activas dirigidas al núcleo central de reducción de las tasas de empleo, pero también parece que está teniendo otros efectos atribuibles a su presencia, como las políticas de igualdad de género y oportunidades, el perfeccionamiento de los sistemas de monitorización y seguimiento de los programas, así como los correspondientes fortalecimientos en los distintos planos objetivos, sobre todo, en la integración vertical14. Pero no es muy difícil estar de acuerdo con él en que es aún mucho lo que queda por hacer.

3.3. Las políticas activas Las políticas activas tuvieron su origen en el modelo escandinavo de Estado de bienestar (Janosky, 2002). En la década de los años noventa, Fina Sanglas (2000) había advertido de cómo aquellos países donde más se invierte en bienestar en general, en políticas pasivas, son a la vez los que más invierten en políticas activas, obteniendo a su vez los mejores resultados tanto en términos de eficacia como de equidad (con Suecia como paradigma). España ha asumido las propuestas de la UE y ha tratado de integrarlas en sus diversos planes de Empleo. El plan actualmente

14 ZEITLIN cita expresamente el caso español y el proceso de descentralización sufrido por la institución clásica vinculada al empleo en España, el Instituto Nacional de Empleo (INEM), que en el territorio andaluz ha sido sustituido por el Servicio Andaluz de Empleo (SAE), con la necesaria actualización funcional y organizacional.

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vigente en España, de 200415, con una duración para tres años, asume la terminología y los objetivos propuestos por la EEE. Además, la Ley de Empleo, Ley 56/2003, de 16 de diciembre, en su artículo 23, recoge el concepto de políticas activas de empleo, definiéndose como «el conjunto de programas y medidas de orientación, empleo y formación que tienen por objeto mejorar las posibilidades de acceso al empleo de los desempleados en el mercado de trabajo, por cuenta propia o ajena, y la adaptación de la formación y recalificación para el empleo de los trabajadores, así como aquellas otras destinadas a fomentar el espíritu empresarial y la economía social».

Los colectivos más desfavorecidos del mercado de trabajo (jóvenes, mujeres, trabajadores poco cualificados, trabajadores mayores de 45 años y discapacitados), que a menudo coinciden con los que permanecen un largo período en el desempleo, son los que más necesitan la adopción de medidas activas. Pero Alujas Ruiz (2003) considera que los programas no son efectivos si intervienen cuando la empleabilidad de los participantes ya ha disminuido de manera casi irreversible. La identificación de los colectivos con más riesgo de convertirse en parados de larga duración es un requisito básico para que la prevención sea efectiva.

Como señala Sáez (1997), existen tres objetivos generales de políticas activas:

Empíricamente y con datos de hasta 2002, este mismo autor (Alujas, 2006: 90-91) plantea cómo España ha venido a converger en proporción del gasto activo con respecto a la media europea, aunque su nivel sea todavía bajo. Alujas tipifica tres tipos de enfoque con respecto a las políticas activas, vinculados a los distintos tipos de Estados del bienestar: enfoque liberal (dominio de las medidas relacionadas con los servicios de empleo), enfoque tradicional (preeminencia de las medidas de formación o medidas destinadas a los jóvenes o ayudas al empleo) y enfoque social (gran p e so d e l a s m e d i d a s d e sti na d a s a l o s minusválidos). Alujas constata que no hay correlación entre los gastos en políticas activas y las tasas de desempleo. Como ejemplo señala que los países que menos gastan (Reino Unido, enfoque liberal) tienen tasas de paro similares a los que más gastan (Suecia y Dinamarca, enfoque social) y ambos16 tienen a su vez tasas menores que los del enfoque tradicional, que varían en proporción de gasto activo. España representaría un claro ejemplo del enfoque tradicional de las políticas activas, centrado en las ayudas al empleo

1. Las que van dirigidas a la mejora sustancial y cualitativa de los procesos de ajuste a corto y medio plazo entre la oferta y la demanda de trabajo, ya sea mediante la formación de los activos, incentivos (o supresión de obstáculos) a la movilidad geográfica de la mano de obra, la mejora de la intermediación entre los flujos de oferta y demanda en el mercado de trabajo, e incluso una más fluida información de este mercado (que es, por ejemplo, uno de los esfuerzos de los observatorios públicos de empleo). 2. Las actuaciones encaminadas a la mejora de los mecanismos de educación y formación a efectos de facilitar a los desempleados una base de partida que les permita desempeñar una profesión y avanzar en la cualificación profesional. 3. Las destinadas a actuaciones directas que inciden sobre el mercado de trabajo para aumentar el empleo o reducir el paro, tales como los incentivos económicos a la contratación (bonificaciones, subvenciones, etc.).

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http://www.mtas.es//uafse/es/PNAE.pdf.

16 BARBIER (2005: 440) considera que la lógica de una y otra forma de Estado de bienestar, liberal y social, son coincidentes porque se basan en los principios de Beveridge, mientras que el resto –forma tradicional– se ajustaría a la lógica o principios bismarckianos.

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(en especial, subvenciones y bonificaciones a la contratación), en el que la inversión en formación se sitúa en segundo lugar17. En cualquier caso, para Jean-Claude Barbier (2006), el verdadero problema de la convergencia en cuanto a políticas activas no es el hecho en sí de la implementación o no de las políticas activas –propiamente, del concepto de activación, vinculado al MAC– como respuesta de los Estados miembro a las exigencias europeas, pues esto vendría a constituir tan sólo una mera convergencia de procedimiento. Para Barbier, el problema principal tiene que ver con cuestiones de impacto, de cambio real en el mundo del empleo, con las consecuencias prácticas de la EEE que para el autor mencionado resultan hoy por hoy prematuras, habida cuenta de la falta actual de juicios fiables y evaluaciones rigurosas18.

3.4. Importancia de lo local Al mismo tiempo que el Consejo Europeo de Lisboa creaba la Estrategia que unía las políticas social, económica y de empleo, al tiempo que se establecía el MAC, se insistía en la movilización de todos los actores, planteamiento que describía como «totalmente descentralizado de acuerdo con el principio de subsidiariedad, en el cual la Unión, los Esta-

Su análisis es coincidente con lo que afirma CUE(2006: 66): «Entre los factores que han contribuido a este crecimiento cabe destacar la entrada en la UE y, por tanto, la recepción de fondos comunitarios, en especial del FSE, que ha permitido disponer de un mayor volumen de recursos disponibles. Asimismo, la reducción del paro experimentada en los últimos años disminuye automáticamente los fondos destinados a las políticas pasivas, que pueden dedicarse a poner en marcha políticas de activación de los recursos humanos». 18 Este autor es de hecho muy crítico con las evaluaciones convencionales a base de objetivos e indicadores mensurables, y plantea la necesidad de una mayor perspectiva cualitativa en la evaluación de los efectos de la EEE. 17

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dos miembro, los niveles regionales y locales, así como los interlocutores sociales y la sociedad civil, participarán activamente, mediante distintas formas de colaboración». Aunque la cita es originaria de las conclusiones de la Cumbre, está recogida en una Comunicación de la Comisión sobre el Fortalecimiento de la dimensión local de la estrategia Europea de Empleo19. De hecho, con el énfasis normativo que a veces caracteriza a los documentos de la Comisión Europea, la Comunicación con las directrices para 2001 añade: «todos los agentes regionales y locales, incluidos los interlocutores sociales, deben movilizarse para llevar a la práctica la EEE, determinando el potencial de creación de puestos de trabajo a nivel local y reforzando la colaboración con ese objetivo», apelando a la necesidad de desempeñar un papel y a la subsiguiente responsabilidad de las autoridades e interlocutores sociales. La razón principal es evidente, pues la aplicación de los programas se piensa que se adaptará mejor a las diferentes circunstancias concretas, al mismo tiempo que se complementa cada vez más con programas específicos de carácter regional o local. La Comisión constata que la participación del ámbito regional es mayor que la del local, pero el diseño de los programas nacionales tiende a formas cada vez más flexibles que tienen en cuenta la dimensión territorial. De hecho, las formas de cooperación de las autoridades regionales y locales son muy diversas, y cada vez más tienden a institucionalizarse, a través de los PRA y PLA:, sobre todo, las regiones asumen la iniciativa de fomentar la participación de los niveles subregionales., para lo que aplican los mismos criterios del MAC: definición de objetivos, aplica-

19 COM (2001) 629, Bruselas, 6 de noviembre de 2001. Disponible en la Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, n.36 y en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2001/com 2001_0629es 01.pdf

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ción, informe y evaluación. De hecho, la situación que se considera ideal es aquella en la que la coordinación horizontal (desarrollo de estrategias locales) y vertical (coordinación con las nacionales) funciona como un proceso general de doble dirección: transmitir hacia abajo y escuchar hacia arriba. Aunque el concepto de cooperación no está bien definido en todos los Estados miembro, sobre todo en lo relativo al papel de los responsables políticos y las Administraciones locales en lo que se refiere a la creación y gestión de tales formas de cooperación, tanto los interlocutores sociales como los servicios públicos de empleo tienen un papel cada vez más importante. Y ésto hunde sus raíces ya en las prioridades políticas de la EEE, que potenciaron los pactos territoriales por el empleo ya desde 1997. Además, el ámbito local es ideal para el estímulo del espíritu de empresa, para la creación y desarrollo de nuevas empresas pequeñas e innovadoras: disponibilidad de financiación, creación de marcos jurídicos y administrativos, y sobre todo, un clima de apoyo al espíritu de empresa e innovación. Para el desarrollo de estrategias locales, la UE propone una serie de sugerencias que parten siempre de tener en cuenta los distintos objetivos relativos a inclusión social, empleo y crecimiento, y una serie de acciones se pueden llevar a cabo respetando los principios de subsidiariedad y proporcionalidad: 1. Reforzando los vínculos entre los diversos niveles de toma de decisiones, para lo que en primer lugar se insiste en la necesidad de voluntad política, pero también en llevar a cabo una campaña de información y sensibilización, sobre todo para que se conozcan en los niveles inferiores la EEE y los PNA, tanto de empleo como de inclusión social, así como la visibilidad social que tienen que tener las iniciativas comunitarias y las acciones innovadoras. Se propone la siguiente forma de actuación:

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• Delimitación de un ámbito local. • Establecimiento de diagnóstico local, de puntos fuertes y débiles. • Identificación de actores potenciales y desarrollo de mecanismos para coordinar sus aportaciones. • El análisis de sus oportunidades y peligros con respecto al empleo. • Participación de las autoridades nacionales y regionales. 2. Aumentando la eficacia y la coordinación de las políticas e instrumentos comunitarios existentes (Proyectos piloto, planes URBAN, Fondos Estructurales, EQUAL, y sobre todo, las acciones innovadoras del artículo 6 del Fondo Social Europeo20), aprovechando la experiencia adquirida, pero siempre con la finalidad de aumentar la sensibilización acerca del potencial de las acciones locales en la creación de empleo y conseguir una mejor utilización de los instrumentos existentes. 3. Confiriendo la capacitación necesaria a los actores locales, y en especial procurando la igualdad de hombres y mujeres en las estrategias locales de empleo. Una decisión muy reciente del Consejo Europeo21, relativa a las directrices estratégicas comunitarias en materia de cohesión señala particularmente la importancia de la problemática específica de cada territorio, y la necesidad de adaptarse a sus necesidades y

20 De hecho, una gran parte de los materiales de este libro proceden de investigaciones que han sido financiadas y desarrolladas por la participación de la Universidad de Granada en los Proyectos ALEGRA (Artículo 6 FSE) y EQUALITAS GRANADA (Equal). 21 Decisión del Consejo, de 6 de octubre de 2006, relativa a las directrices estratégicas comunitarias en materia de cohesión [Diario Oficial L 291 de 21.10.2006]. Disponible en http://europa.eu/scadplus/ leg/es/lvb/g24230.htm

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características, con sus dificultades y oportunidades. Se mencionan de manera particular la función de las ciudades y zonas urbanas en el crecimiento y el empleo, y el apoyo a la diversificación económica de las zonas rurales (sinergia entre las políticas estructurales, de empleo y de desarrollo rural).

3.5. La implicación de la sociedad civil De manera paralela a cómo el ámbito estatal se considera insuficiente para hacer frente a los problemas que estamos tratando, de forma que se desciende hasta los niveles inferiores, territorialmente hablando, se considera que el Estado del bienestar clásico carece de suficiente capacidad para hacer frente a los mismos. Si durante muchas décadas los procesos de intervención social condujeron al desarrollo a determinados mecanismos centralizados en la gestión de los problemas sociales, ahora es el momento de la implicación de todos los agentes sociales, o al menos, así lo entienden las autoridades europeas, que invitan a todos a participar de distintas formas, cada uno según su especificidad y sus posibilidades, tratando de activar las energías de la comunidad, en busca de fórmulas imaginativas e innovadoras de integración social y de crecimiento económico. Aunque es en el ámbito local donde más pueden desarrollarse las actividades de los agentes sociales, la propuesta europea es suficientemente amplia como para distinguirse conceptualmente del nivel territorial específico. La propuesta no es sólo un proceso de privatización de las actividades que durante unos años se entendieron vinculadas a la iniciativa estatal, sino que supone más bien la implicación activa del tejido social. Así pues, encontramos que la mejora de las políticas públicas pasa no sólo por una redefinición de las que puedan resultar más adecuadas para favorecer el crecimiento económico y la cohesión social (las políticas activas, frente a las pasivas), sino que se plantea

como fundamental y necesario la creación y aplicación de estas políticas en un marco de concertación social, que implique a todos los agentes o interlocutores sociales en el proceso, tanto públicos como privados. El propio papel de las instituciones de la UE en este proceso es destacado como fundamental, en la necesidad de mejorar la coordinación de estas políticas entre los países miembros para mejorar su eficacia, aunque la implementación última de estas políticas corra a cargo de los Estados miembro y sea responsabilidad suya en última instancia. La concertación social, con el papel del partenariado en su desarrollo, va a ser por tanto una de las claves del discurso europeo de con relación al empleo y la cohesión social. Este tipo de políticas que incluyen el partenariado y la concertación social es lo que autores como Gomá y Subirats (1998) llaman políticas multinivel. De hecho puede advertirse cómo este giro social está siendo consensuado a nivel nacional y europeo por los tres grandes agentes de decisión política: el Estado –a través de los Gobiernos–, las organizaciones empresariales y los sindicatos, tal y como se deriva, por ejemplo del II Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social del Reino de España (2003-2005, aprobado en Consejo de Ministros de 25 de Julio de 2003), que resalta la necesidad de incrementar el esfuerzo para implicar a toda la sociedad civil en las políticas públicas de inclusión social centradas en la búsqueda del pleno empleo. Se designan como actores insoslayables: las Administraciones públicas, tanto a nivel estatal como regional y local, los agentes sociales (organizaciones empresariales y sindicales), los expertos, y los agentes del tercer sector. No es desdeñable el papel que cumplen las Organizaciones No Gubernamentales en la ejecución de las políticas activas de empleo y por lo tanto en el desarrollo de la propia EEE. Incluso más allá del papel ejecutivo que históricamente se les ha reservado a estas entidades, todo indica que se está fomentando tam-

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bién, al menos sobre el papel, un rol asesor y consultivo. En este sentido, el Informe de Anna Diamantopoulou (2002; Comisaria de Empleo y Asuntos Sociales ese año) que lleva por título ¿Hacia la erradicación de la pobreza y de la exclusión social?, así lo demuestra, pues en él aparecen las ONGs de los países miembros como sujetos de crítica de las políticas desarrolladas, que, en parte, son ejecutadas por esas mismas instituciones. Si bien el papel de las asociaciones es muy importante en la faceta de la cohesión social, desde la perspectiva del empleo es singularmente importante el papel de las empresas. La UE lleva algún tiempo promoviendo la responsabilidad social de las empresas –es decir, la adopción de prácticas socialmente responsables por parte de aquellas22–, que pueden contribuir a la realización de una serie de objetivos de las políticas públicas, entre ellos: • La inclusión de los grupos desfavorecidos en el mercado laboral. • La formación permanente, que aumenta la empleabilidad en la economía del conocimiento globalizada y permite hacer frente al envejecimiento de la población activa. • La innovación como respuesta a los retos sociales y medioambientales en interacción con socios externos. • La reducción de la contaminación y la utilización más racional de los recursos naturales. • El estímulo de una actitud más favorable al espíritu empresarial.

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo, de 22 marzo de 2006, «Poner en práctica la asociación para el crecimiento y el empleo: hacer de Europa un polo de excelencia de la responsabilidad social de las empresas» [COM (2006) 136]. Disponible en SCADPlus en: http://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c 00019.htm

3.6. La empleabilidad La empleabilidad es la expresión que se refiere a la dimensión individual en la búsqueda activa de un trabajo. Es un principio acorde con la idea de participación y responsabilidad compartida a la hora de lograr los objetivos de la EEE –pleno empleo, por ejemplo–, en esta ocasión en el ámbito individual, pero es también un elemento a caballo entre las cuestiones económicas y la protección social. Como hemos visto ya, la lucha contra la exclusión social pasa, en el actual modelo europeo, por la inserción a través de lo económico, siendo el empleo la piedra angular de la política social europea. De ahí la proximidad a términos como discriminación laboral. De hecho, en uno de los documentos que vamos a utilizar a continuación, se habla de «lograr que los sistemas de protección social sean más propicios para el fomento del empleo»23. Pero también se relaciona con un objetivo o directriz específica para llevar a cabo: hacer que trabajar sea rentable. La empleabilidad no es un mecanismo institucional propiamente dicho, sino un principio de actuación que conduciría a facilitar las condiciones de cada agente individual en la consecución de un empleo. Es un caso muy adecuado de aplicación del MAC, porque se desenvuelve en varios planos: En primer lugar, es una cuestión individual, que señala directamente a cada persona como responsable de la tarea de encontrar un empleo, mejorar la formación etc. Así pues, lo importante es la trayectoria laboral, pues tanto la formación como las sucesivas etapas que configuren la vida de una persona con relación al empleo han de estar marcadas por

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23 Comunicación de la Comisión (COM (2003) 842): Modernización de la protección social para crear más y mejores empleos: un enfoque general que contribuya a hacer que trabajar sea rentable, disponible en http://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c10121.htm

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unas condiciones personales que permitan a ese sujeto adaptarse a las nuevas exigencias de un mercado de trabajo cada vez más complejo y competitivo. Más aún cuando estudios como el de Paugam & Gallie (2002), elaborado a petición de la propia Comisión, han puesto de manifiesto que se está produciendo una clara polarización o segmentación de la población laboral, entre una minoría de trabajadores que disfrutan de trabajos de calidad y vinculados a la posesión de competencias y cualificaciones (que son al mismo tiempo los que más formación reciben en relación con el gasto en políticas activas), y una importante cantidad de trabajadores descualificados, que realizan trabajos de escasa calidad y con poca formación complementaria. Por otra parte, la idea de empleabilidad otorga a las instituciones públicas el papel de facilitadoras de las condiciones individuales necesarias para acceder, mantener y mejorar el empleo a lo largo de su vida. Se mueve por tanto en distintos planos de actuación, que van de lo local y lo regional a lo estatal, según las distintas competencias, y exige la implicación de los distintos agentes sociales, que van desde el sistema educativo al establecimiento de agencias de orientación laboral, desde la coordinación de las políticas de los Estados miembro a la colaboración con las empresas para el establecimiento de sistemas de formación permanente más eficaces. De esta manera, la UE no propone fórmulas de creación de empleo directo por parte de los Estados miembro y en su lugar, recomienda mejorar las condiciones de empleabilidad. Este enfoque implica la asunción de que es el mercado de trabajo, a pesar de las limitaciones que se le reconocen, el espacio natural donde deben resolverse las cuestiones de integración social y por tanto, jugar un importante papel como constructor de ciudadanía, de acuerdo con el papel que se asigna al empleo en la nueva Europa social. A su vez, la empleabilidad tiene dos elementos principales. Por una parte, la cuestión de la formación, que a su vez se divide en

la formación básica y la formación permanente. Por otro lado, la empleabilidad exige una gama amplísima de políticas sociales, que van desde la coordinación de los sistemas de protección social de los Estados miembro a la estimulación de nuevas políticas de incentivos. Algunas propuestas se encuentran en la mencionada comunicación de la Comisión Europea al Parlamento. La formación es un eje muy importante dentro de las políticas de mejora de la empleabilidad, y la formación para el empleo ha sido y es la política activa más importante que se ha fomentado desde las instituciones europeas. Así pues, en primer lugar, la empleabilidad se centra en la continua mejora y revisión del sistema de enseñanza, para adaptarlo a las nuevas condiciones de una sociedad del conocimiento (lo que implica la proposición de que haya participación de los capitales tanto públicos como privados en la enseñanza, como se viene señalando en algunos Consejos Europeos), y la propuesta de medidas de formación profesional ocupacional para los parados, en combinación con medidas de «orientación laboral y profesional», así como la necesidad de la formación continua en el empleo, para prevenir el paro. He aquí algunos ejemplos de medidas concretas propuestas por la Comisión, con relación a la educación: • Favorecer el acceso de todos los ciudadanos a la educación y la formación, en particular, el acceso gratuito a la adquisición de competencias clave, independientemente de la edad y fomentar la integración en los sistemas de enseñanza de los jóvenes con discapacidad, los jóvenes con dificultades de aprendizaje, los inmigrantes y las minorías étnicas; desarrollar vínculos entre el mundo de la educación y el del trabajo mediante la creación de una red de comunicación entre los organismos que operan en el sector privado y el sector educativo.

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• El desarrollo de capacidades en el contexto del aprendizaje permanente, en particular, en áreas vinculadas a las aptitudes en TIC. • La posibilidad de aportar a los jóvenes las aptitudes básicas necesarias para el mercado de trabajo y para participar en el aprendizaje permanente; introducir el aprendizaje de lenguas extranjeras desde edades más tempranas; fomentar la realización de una parte importante, por ejemplo un tercio, de la formación superior en otro Estado miembro; etc. • La promoción de un acceso real de los adultos, empleados o demandantes de empleo, a la formación profesional continua. Por otra parte, desde la óptica de la EEE la modernización de los sistemas de protección social es esencial para eliminar los elementos desincentivadores inherentes al trabajo y crear incentivos y condiciones adecuados para hacer que el trabajo sea más atractivo, según el esquema que ya conocemos. La expresión hacer que trabajar sea rentable designa, en particular, las políticas propuestas por la Comisión dentro de su plan de acción sobre las capacidades y la movilidad, así como toda una serie de políticas complementarias: • Políticas de igualdad de oportunidades: recordemos uno de los objetivos europeos es aumentar hasta el 70% la tasa de ocupación femenina24. • El endurecimiento de las condiciones que permiten optar a la concesión de prestaciones, a fin de aumentar la presión en los desempleados para que acepten un empleo, desarrollar métodos para combatir las solicitudes fraudulentas o invertir en medidas activas para

24 De manera complementaria, podemos recordar aquí que el año 2007 ha sido declarado Año europeo de la igualdad de oportunidades para todos.

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ayudar a las personas que se reincorporan al mundo laboral. Estas políticas exigen un seguimiento minucioso para evitar que muchos caigan en la exclusión social. • Conciliación de la vida familiar y la vida laboral, que es importante sobre todo para las mujeres y más aún en el caso de las familias monoparentales. • Facilitar el paso de un trabajo a otro, fundamental para alcanzar un nivel alto de eficacia económica o más ingresos personales. • Algunos tipos de incapacidad laboral no excluyen por completo la realización de alguna actividad remunerada, temporal o permanentemente. • Prolongación de la vida laboral, es decir, promover el envejecimiento activo a través de la interacción positiva de las políticas económicas, sociales y de empleo. Como por ejemplo, la realización de actividades con menos desgaste físico. Desde luego, un objetivo bien definido numéricamente ha sido aumentar las tasas de empleo de las personas de entre 55 y 64 años de edad, así como la media efectiva de edad de salida del mercado laboral. La política de pensiones puede ser también un incentivo. • Planes para favorecer la movilidad profesional de los trabajadores (es decir, el cambio de empleo) de las regiones menos favorecidas hacia las regiones más desarrolladas de la Unión Europea25, con mejoras como:

25 En 2000, sólo el 0,1 % de la población europea había establecido su residencia oficial en otro país, mientras que, en 1999, únicamente el 1,2 % había trasladado su residencia a otra región. Esta escasa movilidad geográfica es especialmente grave cuando limita la movilidad profesional de las regiones menos avanzadas.

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– El reconocimiento y la transparencia de las titulaciones y las competencias. – La transferibilidad de las prestaciones de Seguridad Social y los derechos de pensiones. – La información y la transparencia con respecto a las posibilidades de empleo. – Desarrollo del sistema (sistema europeo de búsqueda de empleo en línea), donde puedan encontrarse ofertas de empleo en todo el territorio europeo. En suma, la empleabilidad queda configurada, por tanto, como un conjunto de adquisiciones –tanto de tipo curricular y formativo– como por el adecuado enfoque de las trayectorias laborales –saber tomar decisiones, orientarse en el mercado de trabajo, etc.– que los individuos deben forjarse para poder integrarse con éxito en el modelo laboral y social vigente. Debido a la dinámica de este modelo, a la velocidad con la que actúan los mercados laborales en la sociedad tecnológica –en la que conocimientos, cualificaciones y competencias quedan pronto relativamente envejecidos–, las distintas sociedades europeas han de asumir la necesidad de que sus instituciones intervengan apoyando la mejora de la empleabilidad de sus ciudadanos, a través de la formación, de los servicios de orientación y de diversas políticas públicas. Lo que no obsta para hacer recaer, en última instancia, en el ámbito de la responsabilidad individual el hecho de estar en situación de empleado o de parado.

4. CONCLUSIONES: LA EEE COMO PROCESO DE REORGANIZACIÓN Y SOCIALIZACIÓN Uno de los autores que más se ha dedicado al estudio y comprensión de la Estrategia Europea del Empleo –desde una perspectiva

que afronta una serie de críticas a la propia EEE tanto como al paradigma de acción subyacente– ha sido Jean-Claude Barbier. En una de sus obras, estudia los orígenes y principios de la EEE, por cuanto suponen una ruptura tanto con las políticas individuales de cada Estado miembro como con los principios básicos del Estado del Bienestar dominante durante la segunda mitad del siglo XX, que reconfigura según nuevos patrones: «Una de las influencias más importantes de la EEE concierne al discurso político. Ha favorecido una cierta convergencia discursiva en torno a un referente político, económico y social que encuentra su base en el paradigma económico dominante, que ha roto básicamente con el ideario keynesiano» (Barbier, 2004: 5). Para Barbier (2004: 10), la EEE puede definirse como un conjunto de actividades fundadas sobre un contenido reglamentario (las disposiciones de los tratados que son obligatorias para todos los Estados miembro) y un cuadro cognitivo (una serie de objetivos que vienen a plasmarse en una serie de directivas que los concretan, y que orientan la acción de los políticos, técnicos y demás agentes sociales). Barbier recoge el amplio conjunto de efectos y transformaciones que han venido de la mano del intento de la Comisión Europea de crear una política de empleo común. Se constata así la existencia de nuevas disposiciones jurídicas –como son las directivas europeas en la materia, que no son vinculantes pero crean una determinada cultura del empleo–, que conllevan la creación de nuevas actividades políticas y administrativas por parte de los Estados miembro, pues las directrices europeas vienen a informar –dar forma a– los Planes Nacionales de Acción por el Empleo, que cada Estado miembro tiene que elaborar a partir de ellas, e influyen en los modelos socioeconómicos y de política social de los Estados. Pero estas disposiciones están estrechamente asociadas a un conjunto de conceptos y representaciones que son utilizados por los documentos y por los técnicos y

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especialistas europeos. Todo esto conlleva ciertos efectos a diversos niveles: • Primero, el nacimiento de un discurso o lenguaje común sobre el empleo. • En segundo lugar, la construcción de una agenda comunitaria, que modifica parcialmente las agendas nacionales sobre políticas de empleo. • Tercero, los efectos de socialización de las élites nacionales, que participan en diversos foros y arenas políticas en la construcción de las actividades de la EEE. • Un cuarto tipo de transformaciones que podría distinguirse son los efectos de la EEE sobre las políticas sociales de los Estados miembro. Barbier los considera globalmente como modificaciones de los regímenes de gobernabilidad de las políticas de empleo, y más ampliamente de las políticas sociales. En general, la EEE produce una modificación sustancial del sistema de actores pertinentes y legítimos para actuar en el campo de las políticas de empleo. Barbier señala cómo se ha incrementado enormemente el número de actores que intervienen en la ejecución de estas políticas, dentro del concepto europeo de partenariado, y de la importancia de la acción en el ámbito de lo local. Así, crece el papel de las Organizaciones No Gubernamentales, las agencias de colocación, los servicios de orientación laboral de entidades diversas, etc. Por último, existe una relación de clara influencia entre los dictados de la política económica (en la línea de la flexibilización de los mercados) y las definiciones de las políticas de empleo y sociales, en el sentido de que ambas se complementan dentro un mismo paradigma, que es el paradigma que hoy está vigente26.

26 La misma visión es expresada por ANTONIO SANTOS y otros (2004: 183).

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Además, podemos convenir con Barbier en las dos claves del éxito en la implementación de la EEE. Primero, se debe a que se ha formulado siempre a través de un conjunto de conceptos y términos definidos vagamente, es decir, suficientemente difusos como para ofrecer un amplio margen de maniobra en su interpretación e implementación, según los diferentes modelos socioculturales de los Estados miembro. De manera inversa, podemos advertir cómo el intentar imponer un modelo común de políticas de empleo para realidades nacionales diferentes –con diferentes tradiciones laborales y diferentes estructuras del bienestar– conduce a logros de las políticas de empleo muy diferentes entre los distintos países, tanto en términos de eficacia como de equidad. La otra clave del éxito de la EEE sería haberse articulado un discurso que constituye una especie de lenguaje común, que se ha presentado siempre desde el ángulo de la neutralidad política, de manera que las representaciones y actividades implicadas, parecen emerger exclusivamente de una serie de necesidades técnicas, emanadas de la evolución de nuestros sistemas económicos. El primer efecto es que las cuestiones del paro y la exclusión social se naturalizan en el conjunto de la visión o ideario aplicados por la EEE, promovida desde la Comisión Europea. De esta manera, lo técnico domina a lo político –las decisiones políticas– en este debate, lo mismo que se transforma el concepto de ciudadanía a través de la forma en que se hace frente a los problemas del paro y la exclusión social. Si bien no hay que subestimar el potencial de creación de nuevas redes de sociabilidad y de nuevas formas de subjetividad y de inclusión social que puede desarrollarse a partir de la entrada en escena de este nuevo modelo de bienestar, que abre la acción social a lo local, al tejido asociativo y a la combinación de acción pública y privada, también tenemos que señalar los riesgos que algunos autores postulan como contrapartida, como la desresponsabilización del Estado en cuestiones relativas a la exclusión social, Santos Ortega

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(2004), que podría afectar a los derechos de ciudadanía y a la capacidad del nuevo modelo económico para mantener la cohesión social. Junto a eso, centrar las estrategias de empleo y de abordaje de la exclusión social en lo local podría llevar a generar fuertes desigualdades entre los ciudadanos en función de que vivan en un lugar o en otro del territorio. Algunos autores han señalado el peligro que supone la dualización social (fundamentalmente provocada por la segmentación de los mercados laborales y formativos) para el mantenimiento de sociedades democráticas basadas en ciudadanías participativas (Luis Enrique Alonso, 1999; Ulrich Beck, 1997). Existe en Europa –tanto por parte de sus líderes como de su sociedad– la voluntad de construir un mercado laboral más amplio, al mismo tiempo que más justo y más competitivo que el que hoy tenemos. Estos tres objetivos –sin duda ambiciosos y no sabemos todavía hasta qué punto contradictorios– están integrados en la Estrategia Europea del Empleo que hemos tratado de glosar en este documento. El reto está planteado y son muchos los esfuerzos que se llevan a cabo para afrontarlo. Deseemos que los objetivos se logren, y no sólo para el ámbito europeo, sino que, con carácter general, cohesión social, empleo y crecimiento cimienten las bases de una nueva sociedad globalizada. 5. BIBLIOGRAFÍA A LDECOA L UZARRAGA , F. (2007): «De Roma a Berlín», El País, 27.3.07, p.17. A LONSO , L. E. (1999): Trabajo y ciudadanía, Madrid, Trotta. ALUJAS RUIZ, J.A. (2003): Políticas activas de mercado de trabajo en España. Situación en el contexto europeo. Madrid, Consejo Económico y Social. – (2006): «Las políticas activas del mercado de trabajo en España en el contexto de la UE». Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, n.61, pp.77-92

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RESUMEN

La construcción de la Unión Europea es un proyecto tan interesante y atractivo como difícil de llevar a cabo. El conjunto de procesos orientados a desarrollar una relación más estrecha presenta tales grados de innovación y de complejidad que no siempre es fácil seguir el hilo de las propuestas que emanan de las instancias europeas. En este texto vamos a tratar de ofrecer una panorámica de las acciones llevadas a cabo por las autoridades de la Unión Europea en el ámbito del empleo durante la última década, que son fundamentalmente dos: la Estrategia Europea de Empleo y la Estrategia de Lisboa, de planteamiento más global, que se entrelaza con la anterior. De hecho, pocas propuestas o declaraciones de la Comisión Europea se han hecho tan famosas, como las que emanaron de la Cumbre extraordinaria de Lisboa (marzo de 2000), que estableció el objetivo de hacer de Europa la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social, y todo esto, con el horizonte temporal del 2010. Estas palabras han alcanzado un grado de permanencia en la conciencia colectiva que no han tenido otras propuestas, objetivos y directrices necesarios para lograr tan ambiciosa meta. Las directrices que emanan de Europa implican procesos enlazados –en fines y en medios–, que a su vez tienen revisiones y redireccionamientos que modifican parcialmente numerosas propuestas, como veremos a continuación. Lo mismo sucede con la ambivalencia de expresiones como estrategia, que se usa con profusión en diferentes contextos y niveles. De hecho la Estrategia de Lisboa no es más que un gran objetivo –muy bien precisado– y un conjunto de pilares –económico, social y medio ambiental– que, a su vez, se concretan en diversos objetivos a corto plazo reformulados periódicamente. Si tenemos en cuenta que las cumbres europeas tienen lugar con una frecuencia semestral –como mínimo– y que a su vez, continuamente se perfilan y redefinen objetivos y directrices, se elaboran informes y comentarios, el resultado es un proceso complejo y relativamente difícil de seguir. De hecho, basta decir que la Estrategia Europea de Empleo (Cumbre de Luxemburgo, noviembre de 1997) es anterior a Lisboa, pero ha sido lógicamente modificada por ésta. Y es que, en el fondo, uno de los más importantes problemas de las sociedades contemporáneas es la necesidad continua de ser y permanecer siempre modernas y más modernas (Beriain, 1990), lo que las obliga a pensar y repensar cómo conducen sus recursos hacia determinados objetivos, que, a su vez, no pueden dejar de formular, como tampoco de articular los medios precisos para intentar conseguirlos. En suma, no hay una meta final o definitiva: primero, porque siempre quedan cosas por hacer, y segundo, porque el equilibrio es tan inestable que en cualquier momento –como de hecho sucede frecuentemente– se pueden venir abajo los logros alcanzados tras un gran esfuerzo, como consecuencia de cambios endógenos, exógenos o una mezcla de ambos.

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