Programa de Investigación Aplicada-Isalud Instituto Universitario Isalud

Artículo original

Endeudamiento Sectorial

Secretaría de Ciencia y Técnología

Introducción Este artículo presenta una estimación del nivel de endeudamiento de las entidades financiadoras en salud en Argentina. El mismo se detiene en los pasivos prestacionales contraídos con servicios médicos privados. Se ha calculado que en el mes de abril del año 2000, la deuda prestacional total del sector salud argentino ascendía a los dos mil millones de pesos. El 83% de la misma ha sido contraída con prestadores privados de servicios médicos. La entidad que concentra la mayor deuda es el INSSJP con 36% del total. Las Obras Sociales Nacionales (bajo la esfera de la Superintendencia de Servicios de Salud) en su conjunto, son responsables por otro 33%. Mientras que las empresas de Medicina Prepaga1 se encuentran, en su conjunto, en situación similar a las Obras Sociales Provinciales. Cada grupo es responsable de alrededor del 14% del pasivo total. El trabajo se detiene en el examen de los niveles de concentración de los pasivos de las OSN, presentando una clasificación de las entidades según sus niveles de endeudamento. Posteriormente se analizan con mayor detenimiento los pasivos registrados en los demás subsectores financiadores (INSSJP, Obras sociales Provinciales y Prepagas)

Federico Tobar Alberto Mangiaterra Graciela Ventura Ivana Térmansen

Endeudamiento total del sector salud El sector asegurador de la salud en Argentina registraba, en el mes de abril del año 2000, una deuda prestacional del orden de los dos mil millones de pesos, mientras que el pasivo total duplicaba esta cifra (Gráfico 1). Sin embargo, dentro de este monto se incluyen deudas de diferentes condiciones. Por ejemplo, hay que distinguir las deudas con prestadores públicos y privados. También hay que distinguir las deudas por prestaciones médicas de las sociales. Gráfico 1. Composición de los pasivos prestacionales según categoría de entidad aseguradora. Mayo de 2000. Obras Sociales Provinciales (14%)

Empresas de Medicina Prepaga (14%)

Otras (3%) INSSJP (36%)

Obras Sociales Nacionales (33%) Fuente: Isalud. Elaboración propia.

1

Información provista por las cámaras que nuclean al sector, es representativa de 72 empresas con alrededor del 80% de los beneficiarios.

3/12/03

1

Endeudamiento sectorial

Deudas contraídas con prestadores públicos y privados Aproximadamente el 90% de los pasivos han sido contraídos con prestadores privados. Los poco más de $200 millones que se registran como adeudados por las entidades aseguradoras a los hospitales públicos involucran convenios prestacionales especiales establecidos entre obras sociales y hospitales públicos. No se incluyen prestaciones financiadas dentro del marco del decreto 578/93 que establece el Registro Nacional de Hospitales de Autogestión. Es decir, la deuda consignada no involucra el flujo correspondiente a la Autogestión porque el Ministerio de Salud y Acción Social estableció un mecanismo de pago automático para las prestaciones debidas por los Agentes del Seguro de Salud a los Hospitales Públicos de Autogestión (HPA). Las obras sociales están obligadas a saldar el pago de lo facturado por los HPA dentro de los treinta (30) días corridos de presentada la liquidación mensual y del 1 al 15 del mes siguiente a la presentación. Vencido dicho plazo y de no mediar acuerdo de las partes, el HPA puede reclamar el pago a la Superintendencia de Servicios de Salud, quien debita automáticamente la factura de la cuenta de la Obra Social.

Deudas por prestaciones médicas y sociales Por otra parte, las obras sociales destinan una porción de sus gastos prestacionales a brindar diversos tipos de prestaciones sociales a sus beneficiarios que incluyen desde turismo hasta sepelios. Sin duda la institución que destina una proporción mayor de sus recursos a brindar prestaciones sociales a sus beneficiarios es el INSSJP donde en los últimos años se destinó un 23% de los recursos prestacionales a la adquisición y provisión de bienes y servicios sociales entre los cuales se destacaban los gastos con servicios de internación geriátrica y los sepelios. La deuda por prestaciones sociales del INSSJP ascendía en mayo del

3/12/03

Tobar, et alt. 2000 2000 a más de $80 millones, lo cual representaba un 15% de los pasivos prestacionales corrientes de esa institución. En conclusión, el 83% de la deuda prestacional de las entidades aseguradoras de salud ha sido contraída con prestadores privados de servicios médicos. En otros términos, las clínicas y sanatorios, así como laboratorios y profesionales independientes constituyen los mayores acreedores de las obras sociales y prepagas. Concentración de los pasivos prestacionales Una segunda distinción. debe discriminar el nivel de concentración de los pasivos en la cantidad de instituciones deudoras. La entidad que detenta la mayor deuda prestacional es el INSSJP, responsable del 36% del total de los pasivos. Las Obras Sociales Nacionales en su conjunto, son responsables por otro 33%. Es decir que juntas, las instituciones bajo la esfera regulatoria de la Superintendencia de Servicios de Salud, son responsables del 69% de la deuda prestacional sectorial. No deberían descartarse fallas en la propia supervisión de la Superintendencia, principalmente en el caso de ciertas Obras Sociales que no cumplían estándares aceptables, incluso en la misma normativa que encuadra su desempeño. En cuanto al volumen del endeudamiento, las empresas de Medicina Prepaga2 se encuentran, en su conjunto, en situación similar a las Obras Sociales Provinciales. Cada grupo es responsable de alrededor del 14% de la deuda prestacional, detentándose pasivos del orden de los 360 millones de pesos. Las otras obras sociales no registran pasivos acumulados significativos. Los niveles de endeudamiento de las obras sociales no incluidas en la Ley 23.660 son relativamente bajos (representan el 3% del total del sector). En un relevamiento 2

Información provista por las cámaras que nuclean al sector, es representativa de 72 empresas con alrededor del 80% de los beneficiarios.

2

Endeudamiento sectorial

Tobar, et alt. 2000

primario de información se registró que las obras sociales universitarias no mantienen atrasos de más de noventa días en sus pagos y que sus reservas técnicas les permitirían dar cuenta de los mismos. Idéntica situación se registró con las tres entidades asistenciales de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, merece destacarse la situación del IMOS (Instituto de Obra Social de la Municipalidad de Buenos Aires), que detenta un pasivo corriente de $170 millones del cual, más del 40%, es de origen prestacional. A la gravedad de la situación de esta entidad se suma el hecho de que a través del Decreto 1526 de Septiembre del corriente año se transformó en Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires. Además, se proyecta su incorporación a mediano plazo entre las entidades del seguro de salud involucradas por la desregulación.

El Cuadro 1, muestra la situación de endeudamiento de los distintos actores del sector en el aspecto prestacional. Se ha procedido a estimar la incidencia de tales deudas con las instituciones privadas que brindan prestaciones médicas. El monto total para estas prestaciones, estaría rondando los dos mil millones de pesos. De esta cifra, la deuda de las Obras Sociales Nacionales representa el 40%, la del INSSJP el 24%, la de las Obras Sociales Provinciales y Empresas de Medicina Prepaga el 17% cada una, mientras que la deuda de la ahora OSBA, representa el 3% del endeudamiento total del sector. Así como los ingresos de las obras sociales están altamente concentrados en unas pocas entidades, también los están sus pasivos. Para considerar el universo de los beneficiarios para cada entidad y el ingreso per cápita anual de las mismas, a fin de poder contar con una comparación más realista, se presenta el Cuadro 2. El mismo permite observar la alta concentración del Sistema: las diez primeras Obras Sociales en cantidad de beneficiarios, representan el 54,3% del total.

Deudas de las Obras Sociales Nacionales Las obras sociales nacionales constituyen uno de los puntos más vulnerables de la situación financiera sectorial. En el sector se destaca un elevado endeudamiento del subsistema de Obras Sociales Nacionales (incluyéndose prestadores asimilables y obras de dirección y empresas), el cual asciende a un pasivo total de $1,870 millones. El pasivo corriente se sitúa en los $1,360 millones y el pasivo correspondiente a prestaciones alcanza un monto de $859,5 millones. Cuadro 1. Pasivos del sector con prestadores privados. Año 2000. (En millones de pesos) Financiador Obras Sociales Nacionales INSSJP Obras Sociales Provinciales Medicina Prepaga Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires (OSBA) Total por prestaciones médicas privadas

Deuda con prestadores privados 859,5 517,0 360,0 361,0 70,0

% 39,65 23,85 16,61 16,66 3,23

2.167,5

100

Fuente: Isalud. Elaboración propia.

3/12/03

3

Endeudamiento sectorial

Tobar, et alt. 2000

Cuadro 2. Beneficiarios Totales e Ingresos Promedio. Año 1998 Obra Social Empleados de Comercio

Beneficiarios

Ingreso per cápita anual*

1,401,235

306.71

Personal Rural

890,811

141.35

O.S.D.E Personal de la Construcción

831,869

990.10

601,938

182.07

Industria Metalúrgica

514,355

220.66

Actividad Docente

493,084

235.66

Bancaria Argentina Personal de la Sanidad Acción Social de Empresarios Cond. Transp. Colectivo de Pasajeros

368,573

414.57

334,222

265.39

288,373

722.32

256,096

250.85

Subtotal

5,980,556

372.97

Resto del Sistema

5,628,298

324.80

Total

11,608,854

342.78

Fuente: Elaboración propia en base a Superintendencia de Servicios de Salud. Notas: (*) Incluye Compensación Automática Fondo Solidario de Redistribución.

Niveles de deuda promedio Un dato importante a tomar en consideración es la relación existente entre los pasivos prestacionales y los pasivos totales del sistema. Para el caso de las Obras Sociales Nacionales estos últimos, alcanzan según estimaciones un monto de $1.870 millones, con lo cual estamos diciendo que los compromisos de carácter prestacional sólo serían el 50% del total. Si consideramos que el sistema cuenta con 290 entidades, cabe deducir que la deuda de cada Obra Social se ubica cerca de $3 millones pero deberá tenerse en cuenta la gran diferencia existente en la envergadura de cada una de ellas. Una pauta de comparación más valedera puede dárnosla el nivel de endeudamiento por

3/12/03

beneficiario, el cual, si consideramos que este sistema cubre a 11,6 millones de personas, se ubica en $74 per cápita. Esto quiere decir que estamos frente a un grave problema de segmentación de entidades, el cual coloca a algunas al borde de la incapacidad operativa, no pudiendo cumplir los compromisos contraídos, mientras otras, por contar con un número importante de afiliados o bien ser éstos de un nivel salarial superior, no tienen dificultades en mantener sus finanzas equilibradas. Aquí vuelve a presentarse la problemática tratada anteriormente: algunas obras sociales, generalmente las de mayor ingreso por beneficiario obligado, muestran una desahogada situación financiera y pagan sus compromisos en término (30-45 días), y otras cuya endeble estructura económicofinanciera les acarrea una importante carga de compromisos cuyo lapso de cancelación se extiende a varios meses (siete u ocho y más). Cuadro 3. Obras Sociales Nacionales (OSN) Pasivos Prestacionales. Año 2000 Obra Social

Monto (en millones de pesos)

O.S.D.E.

83.0

Actividad Docente

68.0

Bancaria Argentina

64.0

Industria metalúrgica

60.0

Empleados de Comercio

48.0

Personal Rural

46.0

Personal de la Construcci

31.0

Acción Social de Empresa Mecánicos del Transpor tomotor

27.0

Ministerio de Economía

20.0

20.0

Subtotal

467.0

Otras 63 entidades

325.0

Resto del Sistema

67.5

Total 859.5 Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la Superintendencia de Servicios de Salud.

4

Endeudamiento sectorial

En líneas generales, desde un punto de vista macroeconómico, podemos decir que el sector se encuentra en condiciones de cancelar sus compromisos, como lo demuestra el índice de liquidez total publicado por la Superintendencia de Servicios de Salud para el año 1998 que se ubicó en 1,2, es decir que por cada peso de pasivo existía un peso con veinte centavos de activo para hacerle frente. En el mismo orden antedicho, el monto global de capital de trabajo (activo corriente menos pasivo corriente) para el citado período se ubicó en $455.322.240. Pero no cabe ser optimistas a ese respecto; basta ponderar los ajustes de planteles laborales cuando se inició la recesión económica a mediados de 1999 y la generalizada deflación de los salarios en numerosas actividades formales, incluyéndose reducción en las remuneraciones de la Administración Pública Nacional ya efectivizada en Agosto del año 2000. Una metodología para estimar la capacidad de pago del conjunto de entidades de este subsistema recomienda considerar los tres indicadores que a continuación se detallan, confeccionados a partir de las últimas cifras disponibles: Lapso de demora en los pagos. En función del gasto mensual en prestaciones médicas de cada entidad y su pasivo acumulado, puede medirse: si no registra atrasos (hasta dos meses acumulados), si el atraso no es pronunciado (tres o cuatro meses), o bien si estamos frente a una situación de riesgo (cinco meses o más). Indice de liquidez corriente. La relación obtenida para cada obra social entre su activo corriente y su pasivo corriente nos indica si su situación financiera es equilibrada y podrá hacer frente a sus compromisos (un peso de activo por cada peso de pasivo), si es holgada (por encima de tal proporción), o bien si no alcanza la misma, lo que evidentemente indica que se

3/12/03

Tobar, et alt. 2000 temente indica que se encuentra en dificultades operativas. Patrimonio Neto. Su cuantía, en relación a los pasivos acumulados, nos permite apreciar si la entidad está en condiciones de responder por las deudas contraídas. En función de la ponderación de los indicadores enunciados se ha preparado el Cuadro 4, que se muestra a continuación: Cuadro 4. Obras Sociales Nacionales. Medición de Solvencia Relación Morosi- Cantidad de dad/Solvencia Obras Sociales Sin atrasos – solvencia adecuada 172 Leves atrasos – solvencia adecuada 36 Situación de riesgo con respaldo patrimonial 44 Situación de riesgo sin respaldo patrimonial 38

Pasivo Prestacional 234.646 106.003

343.250

175.650

Totales 290 859.549 Fuente: Elaboración propia en base a Superintendencia de Servicios de Salud.

La primera línea de detalle del Cuadro 4, representa el 27,3% del monto total de pasivos prestacionales, y corresponde a una demora en las cancelaciones que podríamos denominar de operatoria normal (hasta dos meses). El 92% se halla concentrado en 25 entidades y, al detectarse buena situación patrimonial en ellas, en principio puede decirse que en esta franja existe una garantía de cumplimiento. La liquidez de las OSN tendería a empeorar. Por consiguiente, resulta plausible suponer que nos hallamos ante una acusada segmentación de Obras Sociales. La línea de corte se situaría entre aquellas que cuentan con un número importante de afiliados cotizantes, y éstos, a su vez, percibiendo una remuneración salarial media elevada. No cabe duda de que en estas condiciones gran cantidad de Obras Sociales

5

Endeudamiento sectorial

Tobar, et alt. 2000

enfrentan serias dificultades en materia de equilibrio financiero. Aun cuando se informó, que a fines de 1998 el sistema de Obras Sociales poseía un monto global de capital de trabajo (activo corriente menos pasivo corriente) del orden de $455,3 millones, sería recomendable establecer en qué medida el activo corriente no habría padecido alguna disminución. Diez OSN son responsables por el 54,3% de la deuda. El Gráfico 3, presenta la curva de concentración de los pasivos prestacionales correspondientes a las principales Obras Sociales, comparadas con las demás entidades. Tras haber seleccionado un total de 73 entidades (90% del total de recursos del sector) la cuantía de la deuda prestacional arroja un total de $859,5 millones. Gráfico 3. Curva de concentración de los pasivos prestacionales de las OSN. 90

83

80 70

68 64 60

60 50

48 46

40 30

31 27 20

20

20 10 0 Primeras 10

Otras 63 entidades

Fuente: Elaboración propia

3/12/03

6

Endeudamiento sectorial

Tobar, et alt. 2000

La rotación promedio de la deuda prestacional alcanza a un período de 88 días. A propósito de ello, se ha tenido en cuenta un indicador de relevancia, tal como es la relación existente entre el nivel de la deuda prestacional y el gasto mensual promedio del sistema. Se ha llegado a un promedio mensual en prestaciones por un monto de $293 millones. La información suministrada por el Cuadro 3, con el total de los pasivos prestacionales una vez dividida por el gasto promedio del sistema, nos permite establecer la siguiente medida de rotación de la deuda prestacional: $859,5 / $293,0 x 30 días = 88 días. Esto quiere decir que la demora en los pagos es, a nivel general, de casi tres meses; obviamente esto debe relativizarse, puesto que al considerar cada entidad en particular algunas pagan prácticamente a treinta días mientras otras llevan varios meses de atraso en los pagos. Estos casos presentan la característica de un importante lapso de mora, síntoma inequívoco de las dificultades económico-financieras por las que atraviesan algunas entidades. No obstante lo visto hasta aquí, el diagnóstico financiero debe contemplar no solo el pasivo sino también el patrimonio. En mérito a lo antedicho se ha procedido a evaluar a las entidades en situación de riesgo, con y sin respaldo patrimonial, considerando los activos declarados conforme la última información disponible. En el Cuadro 5, se expone por segmentos el atraso aproximado en los pagos de las Obras Sociales seleccionadas como muestra. Cuadro 5. Rotación Deuda Prestacional de las OSN Segmento

Número de Entidades

I II III IV

25 19 16 14

3/12/03

Pasivos Prestacionales 216.344 97.735 316.476 161.922

Días Promedio de Mora 40 83 172 270

Fuente: Isalud. Elaboración Propia con datos de la Superintendencia de Servicios de Salud.

De las 44 Obras Sociales en situación de riesgo con respaldo patrimonial (Cuadro 4), 16 entidades (correspondientes al tercer segmento del Cuadro 5), detentan el 92,2% de los $343,25 millones de pasivos prestacionales. El monto de los activos de estas 16 entidades se ubica en los $746,7 millones, como muestra el Cuadro 6. Esto quiere decir, si consideramos que el pasivo prestacional equivale a casi la mitad de los pasivos totales, que en principio, la deuda estará respaldada. No obstante, por tratarse en parte de activos fijos, su realización -tanto en monto como en factibilidad inmediatadebe relativizarse. Cuadro 6. Obras Sociales Nacionales. Cobertura Pasivos Prestacionales. Grupos de Riesgo EntidaPoblación des Segmento III 3 Obras 1.376.012 Sociales 6 Obras 836.551 Sociales 7 Obras 258.883 Sociales Total 16 2.471.446 entidades

Pasivos Prestacio- Activos nales (en miles) (en miles) Patrimonio Neto Positivo 191.603 394.929 95.794

282.191

29.079

69.630

316.476

746.750

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Superintendencia de Servicios de Salud.

La última línea del Cuadro 5 resume las obras sociales que también tienen significativas demoras en los pagos (son 14 entidades que representan el 20,4% del total del pasivo prestacional) pero ello se agrava por la circunstancia de que las mismas han perdido su patrimonio (Patrimonio Neto Negativo), encontrándose por tanto en virtual cesación de pagos. Estas 14 entidades del segmento IV detentan el 92,2% de los $175,6 millones de pasivos prestacionales indicados en el Cuadro 4. El total de sus activos se ubica en $227,3 millones, como muestra el Cuadro 7.

7

Endeudamiento sectorial

Tobar, et alt. 2000 secuente imposibilidad de la reversión de la situación de crisis.

Cuadro 7. Obras Sociales Nacionales. Cobertura Pasivos Prestacionales. Grupos de Riesgo Entidades

Población

Segmento IV Con cobertura en Activos 2 Obras Sociales 1.008.007 7 Obras Sociales 300.269 Sin cobertura en Activos 3 Obras Sociales 461.023 2 Obras Sociales 94.223 Total 14 entidades 1.863.522 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Superintendencia de Servicios de Salud.

Siguiendo el mismo razonamiento que para el segmento anterior, en donde el pasivo prestacional equivalía a casi la mitad del total de pasivos, sería factible que cancelaran parcialmente sus compromisos con la venta de algún activo fijo. No obstante, la situación puede tildarse de crítica debiendo preverse para estas entidades la posible pérdida de sus beneficiarios y el consecuente cierre. Este procedimiento de análisis patrimonial se consideró superfluo efectuarlo para los dos primeros grupos de entidades (segmentos I y II) puesto que no se prevé que ellas entren en mora en los pagos. Como conclusión, puede asegurarse que actualmente la situación financiera del sector de Obras Sociales implica una pérdida aproximada del 30% en las acreencias del sector prestador. Esto es en función de que se prevé que sólo el 50% de lo adeudado por las Obras Sociales incluidas en los dos últimos segmentos podrá ser recuperado por el sector prestador dentro de una operatoria normal. La profundización del proceso de desregulación no hará más que agravar esta realidad ante la previsible deserción de los beneficiarios de aquellas entidades con problemas económico-financieros y la con-

3/12/03

Deudas del INSSJP Todas las reformas sectoriales afecPataron sivos alPrestacioInstituto. Activos Las sucesivas reformas nadel les sistema de obras sociales durante los (en miles) (en '80miles) y los '90, concretamente las leyes Pat18.610, rimonio18.910, Neto Negativo 23.660 y 23.661, condicionaron el accionar del INSSJP. la seguridad social 63.011Las reformas de107.713 nacional, fueron acompañadas de las 26.232 84.055 modificaciones del marco regulatorio de la entidad. A través de las leyes: 62.604 29.49021.545, 22.245, 19.032, 19.465, 20.017, 10.075 6.096y de los Decretos 22.954, 23.288, 23.568 1157/71, 831/72, 28/74, 648/87, 1379/88, 161.922 227.354 292/95, 492/95, 197/97 y posteriores, se fue adaptando el rol de la obra social de los jubilados y pensionados nacionales a los cambios producidos en el subsector de la seguridad social, situación que por lo general aumentó las obligaciones, cargas e incluso los costos prestacionales de la entidad. También alcanzó al INSSJP la definición de un menú prestacional obligatorio (PMO), que constituye la reforma más reciente del sector -aunque es poco probable que el mismo haya repercutido de forma significativa sobre sus gastos-. Por otra parte, durante sus casi 30 años de funcionamiento, el INSSJP estuvo sujeto a los vaivenes políticos y crisis financieras, y por ende, a continuas intervenciones. Durante su desarrollo la institución fue intervenida trece veces y sólo funcionó normalizada en seis oportunidades a raíz de importantes crisis económico-financieras a las que se vio expuesto, y debido precisamente a su gran poder de negociación en el mercado. La situación económico-financiera de la institución se agravó con su inclusión en la Ley de Presupuesto Nacional. La medida, lejos de dar solución a su crisis de financiamiento la comprometió aún más, en tanto le transfirió al menos en los respectivos ejercicios presupuestarios de los años 1995 y 1996, cargas o prestaciones previsionales ajenas a su obligación princi-

8

Endeudamiento sectorial pal, dando lugar a retenciones no siempre debidamente justificadas de las entidades recaudadoras en perjuicio del INSSJP, tal como surge de las notas a los balances de los años aludidos. A continuación se enuncian las reformas del sector salud y/o previsional más recientes, operadas en el INSSJP que condicionaron su gestión: a) Se incluyó al INSSJP en las Leyes Nacionales de Presupuesto de 1995 y 1996, y parcialmente, en 1997. Esto motivó que incluso se considerara alcanzado al INSSJP por la Ley de Administración Financiera del Estado (24.156), durante dicho período. Los entes recaudadores de rea) cursos destinados al INSSJP le retienen una comisión por las tareas de recaudación, fiscalización y ejecución de los aportes y contribuciones que realizan. Se creó el CUSS y se le asignó la tarea de recaudación y ejecución de los aportes y contribuciones dirigidos a la seguridad social a la entonces DGI, hoy AFIP, lo que le da derecho a este organismo a la percepción de una comisión que debe pagar el INSSJP, así como el resto de las obras sociales nacionales, sin que se prevea un mecanismo de rendición de cuentas de tales actividades o se haya justificado la correspondencia de las transferencias o alícuotas respectivas (Decreto 507/93). Ello, además de las comisiones bancarias, cuyo pago afronta la entidad. b) Sufrió un recorte de las contribuciones patronales y de los aportes de los monotributistas. Se fueron gradualmente disminuyendo las contribuciones patronales a la seguridad social, con destino al INSSJP. Incluso, con la institución del monotributo,

3/12/03

Tobar, et alt. 2000

c)

d)

e)

f)

también se disminuyeron los aportes de los autónomos (última reducción de aportes aprobada por decreto 1520/98). Se puso a cargo del INSSJP la rehabilitación y recapacitación laboral de los jubilados transitorios por invalidez del SIJP, sin transferírsele el Fondo Especial que debía crearse para ello conforme a la Ley de Riesgos del Trabajo 24.241. Se creó una contribución especial o impuesto especial (al cheque), fundamentalmente a instancias del INSSJP, para que administrara la atención de discapacitados, pero que luego se transfirió a la órbita del Poder Ejecutivo. Así lo estipula la Ley 24.452 en un anexo de 24 items donde se especifican las actividades que serán solventadas con los fondos obtenidos de las multas recaudadas a través de la ley de cheques. EL INSSJP debe pagar por la cobertura de aquellos beneficiarios que optan por atenderse en otra obra social, aunque le está vedado participar en la definición de los valores a reconocer. Se permitió la libre elección a los beneficiarios del INSSJP, respecto de las obras sociales nacionales que se inscriban en un registro especial, hoy bajo la jurisdicción de la Superintendencia de Servicios de Salud, respecto de los cuales el INSSJP debe pagar una suma fija, desagregada por rango de edades y que se le descuenta directamente de su recaudación. Tales valores son fijados por el Ministerio de Salud sin que el INSSJP tenga injerencia en el tema. EL INSSJP quedó obligado, al igual que el resto de las obras sociales nacionales, a brindar el Programa Médico Obligato-

9

Endeudamiento sectorial

Tobar, et alt. 2000

rio (PMO) y cumplir con el Programa Nacional de Garantía de la Calidad de la Atención Médica. g) La entidad debió cubrir temporariamente el subsidio a la pobreza. Transitoriamente, mientras el INSSJP estuvo incluido en la Ley de Presupuesto, debió afrontar con recursos propios el subsidio a la pobreza, el cual tiene un carácter eminentemente previsional. h) Actualmente, el subsidio por sepelios está a cargo del Instituto. A partir de la reciente normalización del INSSJP, con el Decreto 197/97, el INSSJP quedó obligado a afrontar el subsidio por sepelio de sus beneficiarios, prestación que por ley le corresponde expresamente a la ANSeS. No siempre recibe el Instituto i) las transferencias del Tesoro para alcanzar un ingreso mensual mínimo. En razón de los desequilibrios financieros de la entidad, cuyo origen no es ajeno a las circunstancias reseñadas, el Estado debió asumir gran parte de los pasivos financieros del INSSJP y otorgarle créditos, pero no cumplió en garantizarle el ingreso mensual de 200 millones de pesos -si a este tope no alcanza su recaudación-, que sistemáticamente le reconocieron las respectivas leyes de presupuesto a partir de 1995. Se suma a todo lo expuesto el hecho de que para el año en curso, se omitió involuntariamente la inclusión de la referida garantía en la Ley de Presupuesto, lo cual obligó a subsanar la omisión por una norma posterior, varios meses después. Las modificaciones aludidas, afectaron fundamentalmente el modelo de financiamiento y pago de la entidad. Esto ocurrió en la medida que aumentaron sus obligaciones

y disminuyeron sus ingresos o recursos y difirieron su transferencia por parte de los entes recaudadores, dando lugar incluso a préstamos que podrían haberse instrumentado como compensaciones de caja, entre organismos del Estado y el INSSJP, al menos para no aumentar el endeudamiento del Instituto. Como primer punto, cabe destacar que el Estado Nacional asume, con el dictado del Decreto 197/97, la obligación de pagar la deuda prevista por su similar, el Decreto 925/95, el cual dispuso, a partir del 12 de agosto de 1996, el inmediato relevamiento de todas las deudas contraídas por la entidad al 1° de Agosto de 1996, sujeto a verificación del Instituto y que los pagos que efectuara en el interín serían a cuenta y sujeto a posterior revisión. Con el Decreto 197/97 los créditos y deudas de la entidad, entonces existentes hasta el 31 de Diciembre de 1996, se transfirieron a la Tesorería General de la Nación, salvo las deudas alcanzadas por un crédito de la ANSSaL y las deudas en gestión judicial. Esta previsión exigió que la SIGEN actuara como Auditor de dicha deuda y que previamente la deuda fuera reconocida por el INSSJP. Estas deudas, sujetas a subrogación, están siendo aún verificadas y puede haber cambios recientes debido a que no toda la deuda será reconocida por la Entidad o bien, en última instancia, deberá superar el filtro de la auditoría de la SIGEN. Esta consolidación de deuda contempla la revisión de unos 5.200 expedientes de obligaciones del INSSJP, de las cuales se determinó una deuda ya cancelada por un monto de unos $430 millones. Cabe aclarar, que si bien esta deuda fue generada por el INSSJP, con el decreto mencionado la misma se traslada al Tesoro. La deuda prestacional actual del Instituto se sitúa en una mora de 90 días a partir del mes de efectuada la prestación. A partir de las nuevas licitaciones y adjudicaciones establecidas por la nueva intervención, los pagos de las facturas se realizarían a los 60 días de recibidas las mismas, lo cual ocurre

3/12/03 10

Endeudamiento sectorial

Tobar, et alt. 2000

entre el día primero y quinto de cada mes posterior al mes de efectuada la prestación. A Junio del presente año, la deuda total del Instituto estaría rondando los $1.200 millones. Este monto incluye la deuda por conceptos prestacionales, que se situaría en los $517 millones y aquella por conceptos financieros, de unos $700 millones. El Cuadro 8 muestra la deuda total y su actual conformación. Cuadro 8. Deuda estimada del INSSJP. Junio 2000. Categoría de la deuda Deuda Prestacional

Monto (en millones de pesos) 517

Deuda Financiera

707.2

Otras Deudas

49.6

Total 1.273,7 Fuente: Isalud. Elaboración propia.

La deuda financiera se encuentra conformada, en su mayoría, por préstamos del Banco Mundial, del Banco de la Nación Argentina, sindicados y deuda con la ANSSaL. El monto total de estos préstamos, a Junio de 2000, alcanzaría los 673 millones de pesos, de los cuales $244 millones tienen aval del Tesoro Nacional, $210 millones no cuentan con dicho aval y los $219 millones restantes corresponden a deuda de la ANSSaL. Respecto a la situación de los Activos Fijos del INSSJP y a su evolución durante los años 1996 a 1998, la misma experimentó una tendencia decreciente a causa de las amortizaciones respectivas, con la excepción del rubro aparatos e instrumentos que es el único que registró un incremento, como surge del Cuadro 9.

3/12/03 11

Cuadro 9. Evolución de los Activos Fijos del INSSJP. Años 1996/1998. En miles de pesos. Activos Tangi1996 1997 1998 bles Inmue39.302,16 37.911,26 36.427,96 bles Propios Ejecución 68,12 66,21 64,30 Hipotecaria Total 39.370,28 37.977,47 36.492,26 Bienes Inmuebles Muebles 4.055,10 3.338,18 3.179,71 y Utiles Rodados 622,27 48,15 6,47 Máquinas 654,86 655,73 400,24 y Herramientas Aparatos 14.806,59 14.683,75 15.382,87 e Instrumentos Total 20.138,82 18.725,82 18.969,30 Bienes Muebles

Fuente: Isalud. Elaboración propia.

De la información descripta en el cuadro precedente, surge que durante el período analizado (1996 a 1998), el valor de los Bienes Inmuebles se vio reducido en unos $2,88 millones. Con respecto a los Bienes Muebles, el valor total de este rubro también vio reducirse su valor en el período analizado (aproximadamente $1,17 millones). Sin embargo, del total de rubros que componen la cuenta de Bienes Muebles, sólo uno (Aparatos e Instrumentos) incrementó su valor.

Variación Años 96-98 (2.874,21)

(3,82)

(2.878,02)

(875,39) (615,80) (254,62)

576,28

(1.169,53)

Endeudamiento sectorial

Deudas de las Obras Sociales Provinciales La deuda de las obras sociales provinciales se encuentra altamente concentrada. El Instituto de Obra Médico Asistencial (IOMA) de la Provincia de Buenos Aires, registra una deuda de $98 millones con una antigüedad de tres meses, mientras que el IPAM de Córdoba, tiene una deuda de $88,4 millones. Estas dos obras sociales juntas, abarcan aproximadamente al 62% del total de deuda de las obras sociales provinciales. Todas las demás, por su porte menor, involucran también volúmenes menores de pasivos. Por ejemplo, el instituto de Misiones tiene una deuda de $18 millones con una antigüedad de cuatro meses. En Mendoza el déficit de arrastre es de unos $14 millones, más un desfinanciamiento mensual de alrededor de 800 mil pesos que puede incrementarse. En esta misma provincia, la obra social de empleados públicos estaría siendo investigada por la Fiscalía de Estado a propósito de estos problemas y de deudas sobre la gestión administrativa. En el caso de la provincia de Tucumán3, su obra social tiene una deuda de $8 millones con una antigüedad de cuatro meses, mientras que Salta registra deuda por un monto de unos $13 millones con una antigüedad de tres meses. Las provincias de Jujuy, La Rioja, Catamarca y San Juan están casi en cesación de pagos, con una deuda conjunta de más o menos $20 millones. Por su parte, Chaco adeuda $5,7 millones con una antigüedad de dos meses, mientras que Formosa y Corrientes tienen deudas similares a las del Chaco. Río Negro, Chubut, Santa Cruz y 3

A pesar de estos número oficiales, el Ministerio de Economía provincial informó que los juicios de los prestadores en contra del Instituto de Previsión suman un monto total de $33,5 millones. La suma por honorarios, pagados y regulados, llega a $3,5 millones. El Colegio Médico de Tucumán demandó al organismo por $16 millones; el Colegio de Bioquímicos, por $8,1 millones, y la Asociación de Clínicas y Sanatorios, por $5,7 millones.

3/12/03 12

Tobar, et alt. 2000 Tierra del Fuego también registran deudas muy importantes, pues el gobierno no hace los aportes; por lo menos tienen un atraso de seis meses, debido a lo cual, estimativamente, las deudas prestacionales estarán rondando los 25 millones de pesos. En el extremo opuesto se encuentra la provincia de La Pampa, que no registra ningún pasivo. Si la dimensión óptima de cápitas se sitúa en torno a los 500.000 afiliados beneficiarios, no debería descartarse el colapso de muchas obras sociales provinciales, o por lo menos su integración en redes de alcance regional. En el Cuadro 10, se exhibe la deuda per cápita de distintas provincias seleccionadas y de los dos agrupamientos regionales mencionados. Es destacable la relación crítica que muestra el IPAM (Córdoba) respecto al IOMA (Buenos Aires). En efecto, mientras la Obra Social de Córdoba registra el 41% de los beneficiarios respecto al padrón del IOMA, el IPAM posee una deuda per cápita que representa más del doble ($199) de la que tiene el IOMA de Buenos Aires. Cuadro 10. Deuda per cápita de las Obras Sociales Provinciales seleccionadas. En millones de pesos. Deuda per Provincias cápita Córdoba

199.69

Misiones

107.41

Buenos Aires Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego

91.85

Mendoza

56.00

Formosa Jujuy, La Rioja, Catamarca y San Juan

39.31

Salta

36.22

Corrientes

33.97

Chaco

34.46

Tucumán

27.59

85.37

36.36

Fuente: Isalud. Elaboración propia.

Endeudamiento sectorial Conforme a un parámetro (tamaño del universo de beneficiarios y deuda per cápita), en apariencia es igualmente relevante que dos institutos provinciales: el IPSM (Misiones) y el IPS (Chaco) con una cantidad análoga de beneficiarios muestren una asimetría tan marcada en sus deudas per cápita. El IPSM (Misiones) registra una deuda de $107, mientras que el IPS (Chaco) tan solo de $34,40. Ciertamente que las condiciones propias de cada administración y su respectiva gestión en materia de prestaciones podría llegar a explicar en parte las diferencias encontradas. Pero, tal vez, la variable clave en todo esto haya sido la decisión de las administraciones provinciales para financiar su gasto corriente con recursos específicos destinados a sus respectivos institutos de Obra Social. Si el gobierno provincial retrasa o elude el pago de sus contribuciones parece lógico deducir que el sistema público provincial de salud pierda su única fuente de financiamiento. Si este supuesto es realista, acaso explique el caso completamente inverso que evidencia el IPSST (Tucumán), provincia que, con un padrón de 290.000 beneficiarios, con sólo $27 muestra la deuda per cápita más baja entre todos los demás institutos de Obras Sociales.

3/12/03 13

Tobar, et alt. 2000