Revista Memoria Política. Nueva Etapa Vol. 2, Nro. 1/2012: 205-243

ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO Argenis S. Urdaneta G.* RESUMEN El Consejo Federal de Gobierno creado por el constituyente en 1999, había permanecido por una década sólo como parte del texto constitucional, y sólo ocasionalmente, con motivo de los sucesos de abril de 2002, fue convocado para enfrentar la situación postconflicto. La infuncionalidad del CFG, un órgano para la negociación vinculada a las actividades de planificación y coordinación, y el diseño y desarrollo de políticas para la descentralización, lucía conveniente para los intereses del régimen y su tendencia recentralizadora, lo que explicaba la respectiva omisión legislativa al no discutir de nuevo, la ley sancionada por la Asamblea Nacional y devuelta por el Ejecutivo nacional (veto) en 2005; no obstante, en 2010, se produce un cambio táctico con la aprobación de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y su Reglamento, así como la correspondiente activación del Fondo de Compensación Interterritorial, con la innecesaria eliminación de los fondos ya existentes, lo que implica una utilización distorsionada tanto del Consejo como del Fondo.

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Abogado (UC); Magister en Ciencia Política (USB); Doctor en Ciencia Política (UCV); Profesor Jubilado (UC); Presidente Asociación Venezolana de Derecho Constitucional (2011-2013)

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En este trabajo estudiamos la regulación tanto del Consejo Federal de Gobierno como del Fondo de Compensación Interterritorial en el contexto del proceso de concentración de poder desarrollado en esta primera parte del siglo con especial atención al ámbito de la federación descentralizada. Palabras clave: Estado Federal, descentralizado, Consejo Federal de Gobierno

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DECENTRALIZED FEDERAL STATE AND THE GOVERNMENT’S FEDERAL COUNCIL ABSTRACT The Government’s Federal Council created by the constituent in 1999, had been for a decade only as part of the constitutional text, and only on the occasion of the events of April 2002, he was summoned to manage the post-conflict situation. The non functional qualities of the GFC, an organ for the tied negotiation to the activities of planning and coordination, and the design and development of decentralization policies, seemed convenient for the interests of the regime and its recentralizing tendency, what explained the respective legislative omission when not discussing again, the law sanctioned by the National Assembly and returned by the national Executive (power of veto) in 2005; nevertheless a tactical change takes place in order to a distorted way of using the Council and the Interterritorial Compensatory Fund, when Organic law of GFC and its Regulation and the corresponding activation of the Fund, with the unnecessary elimination of the funds already existent was approve. In this paper we study the regulation of Government’s Federal Council as well as the Interterritorial Compensatory Fund, in the context of the process of concentration of power developed in this first part of the century, with special attention to the environment of the decentralized federation. Key words: Federal State, Descentralized, Federal Council of Government

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ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO 1. INTRODUCCION No obstante haber sido creado por el constituyente en 1999, el Consejo Federal de Gobierno había permanecido por una década sólo como parte del texto constitucional, y sólo ocasionalmente, con motivo de los sucesos de abril de 2002, pudo reunirse, aunque con la ausencia de la representación de la sociedad organizada por la inexistencia de una ley que normara su participación, para enfrentar la situación postconflicto en la búsqueda de acuerdos que permitieran la gobernabilidad del Estado federal descentralizado. Se entendía que la funcionalidad de este órgano parecía inconveniente para los intereses del régimen y su tendencia recentralizadora, así como lo es la creación de la Hacienda Pública Estadal; lo que se infería de la devolución de las respectivas leyes por parte del Ejecutivo Nacional, y la omisión de discutirla de nuevo, por parte de la Asamblea Nacional; por lo que, de cierta manera, sorprende la promulgación, en febrero de 2010, de la respectiva ley, y casi inmediatamente la aprobación del respectivo reglamento. En este trabajo estudiamos la regulación tanto del Consejo Federal de Gobierno como del Fondo de Compensación Interterritorial en el contexto del proceso de concentración de poder desarrollado en esta primera parte del siglo, previa revisión de los antecedentes inmediatos. 2. FEDERACION Y DESCENTRALIZACION Partimos de la premisa del pacto federal nacido en 1811 y renovado, tanto en la Constitución de 1961 como en la de 1999, siendo que en ésta última el constituyente declara que 208

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el Estado venezolano es una federación descentralizada. Así las bases constitucionales del Estado federal descentralizado, las encontramos en la Exposición de Motivos, el Preámbulo y diversos dispositivos de la Constitución de 1999. En su Exposición de Motivos se explica: “...el diseño constitucional consagra un Estado Federal que se define como descentralizado, para así expresar la voluntad de transformar el anterior Estado centralizado en un verdadero modelo federal con las especificidades que requiere nuestra realidad”. Mientras en el Preámbulo expresa: “...con el fin supremo de refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica... en un Estado de justicia, federal y descentralizado...” De allí que podamos afirmar que cualquier acuerdo nacional por un proyecto de país pasa por confirmar las cláusulas de ese renovado pacto federal. 2.1 Constitución y Estado Federal Descentralizado En el texto constitucional de 1999, en sus Principios fundamentales, se establece que: la República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad. (art. 4) Asimismo, encontramos un conjunto de disposiciones referidas al tema de la Descentralización: •

Art. 157: establece la posibilidad de la transferencia de competencias a estados y municipios. Cláusula descentralizadora, equivalente a la contenida en el artículo 137 de la Constitución de 1961

•

Art. 158: consagra la descentralización como política nacional para “...profundizar la democracia, acercando el poder a la población...” lo que era una recomendación de la COPRE 209

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•

Art. 164: establece las competencias exclusivas de los estados. Aunque en contradicción con el contenido del art. 156, en el que se establecen las competencias del Poder Nacional, con una amplia lista que supera a la anterior Constitución

•

Art. 184: establece la posibilidad de transferencia de servicios, por parte de Estados y Municipios, a comunidades y grupos vecinales organizados, previa demostración de su capacidad para prestarlo

•

Art. 185: crea el Consejo Federal de Gobierno

•

Art. 206: establece que los estados serán consultados por la Asamblea Nacional, a través del Consejo Legislativo, cuando se legisle en materias relativas a los mismos

En cuanto a la organización del Estado, se reconoce la federación, aunque se mantiene cierto sesgo centralista y presidencialista. Así para organizar políticamente la República, el territorio nacional se organiza en municipios y se divide en el de los Estados, el del Distrito Capital, el de las dependencias federales y el de los territorios federales (art. 16, encabezamiento). Y en cuanto al Poder Público, distingue en su distribución vertical: Municipal, Estadal y Nacional; y en lo que respecta al Poder Público Estadal, podemos destacar: •

Los estados son concebidos como “entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena... obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional” (art. 159)

•

Es competencia exclusiva de los Estados dictar su propia Constitución: (art. 164)

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El Gobernador es elegido por un periodo de 4 años, con reelección inmediata y por una sola vez; rinde cuenta de su gestión ante el Contralor (art. 160 y 161)

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•

Con respecto a las competencias concurrentes, en el encabezamiento del art. 165 se distingue las leyes de base (nacionales) y leyes de desarrollo (estadales)

•

Se prevé la transferencia de competencias, servicios y recursos a los municipios; el ordenamiento estadal regulará los mecanismos (art. 165, único aparte)

•

Se consagra la creación del Consejo Estadal de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (art. 166)

2.2. Desarrollo legislativo y estrategia financiera para la descentralizaci{on El desarrollo legislativo posterior a la promulgación de la Constitución vigente, en lo que respecta a la descentralización y a la condición de los estados miembros dentro de la federación venezolana, ha estado signado por un sesgo que responde a una visión centralista de los actores del Poder Central que, con una interpretación errada del texto constitucional, se expresa de manera especial en las leyes para el financiamiento de la descentralización. En ese sentido y atendiendo a la necesaria estrategia financiera para la descentralización, que se había iniciado en la década de los noventa y debiera continuar en la primera del siglo XXI, se destaca que el modelo que ha prevalecido, tiene un fuerte acento distributivista, lo cual genera una carencia fiscal que inhibe el desarrollo de las capacidades de gestión del gasto público regional, y así ante las necesidades eventuales de nuevos recursos para las regiones, los Estados se ven obligados a reclamar recursos al gobierno central, lo que tiende a generar tensión intergubernamental. Pero, mantener este modelo multiplica los intentos del gobierno central de escamotear recursos a los estados, lo que permite el aumento del desorden administrativo y genera más roces 211

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intergubernamentales; por lo que se ha pensado en un modelo de corresponsabilidad fiscal (De la Cruz, 1992: 32-36), en el cual se inscribe la propuesta constitucional de crear la Hacienda Pública Estadal (Disposición Transitoria Cuarta, num. 6), así como en la instauración de un sistema de compensación, el cual se corresponde con el Fondo de Compensación Interterritorial, también previsto en la Constitución (art. 185), que no había sido regulado aunque estuvo previsto hacerlo como parte de la Ley de Hacienda Pública Estadal, proyecto que quedó engavetado en la Asamblea Nacional, luego de ser devuelto por el Ejecutivo nacional. Las finanzas de las entidades federales y locales han estado signadas por la distribución centralista de los recursos mediante el situado constitucional, con las variaciones producidas en 1989; por lo que las estrategias recomendadas han estado dirigidas hacia un esquema mixto, que permita a cada entidad federal desarrollar la explotación de actividades económicas, y la creación de un sistema impositivo regional y local que complemente el financiamiento desde el Estado; a los fines de dotarlos de la relativa autonomía financiera que se requiere para enfrentar los compromisos crecientes del proceso de descentralización, ya que los ingresos por tasas no son suficientes para cubrir los gastos de mantenimiento de los servicios que los generan, y sobre los cuales deben asumir responsabilidades los Estados. La transferencia de competencias y de servicios no tiene sentido si no va acompañada de instrumentos fiscales y financieros que permitan su ejercicio. Y para todo esto la coordinación de actividades gobierno central-estados requiere la delimitación de sus competencias, lo que ha sido un problema tanto en los 90 como en esta década. Ahora bien, en un esquema de redistribución fiscal para el financiamiento de la Federación descentralizada interviene el juego de intereses de los correspondientes actores, los cuales, en términos generales, se identifican 212

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con las tendencias federal-descentralizadora y unionistacentralizadora, en pugna desde el siglo XIX, una vez declarada nuestra independencia, y que ha explicado la coexistencia de textos constitucionales federales con regímenes y gobiernos centralistas (Ayala Corao, 1990: 69-74; Brewer-Carías, 1990: 10-12). A lo que no escapa el proceso constituyente de 1999, productor de una nueva Constitución que consagra el Estado federal descentralizado, pero con disposiciones ciertamente contradictorias con esa intencionalidad, como se aprecia en los casos del presidencialismo observado en el recargado artículo 156, así como el establecimiento del Parlamento unicameral, entre otros. Y esos intereses contradictorios se reflejan con más fuerza en la legislación, lo que produce un grado mayor de confrontación en el desarrollo de la aplicación de las previsiones legales. Pero ese reconocimiento de la federación requiere de una estrategia financiera derivada de una política de Estado, ausente en los noventas, presente tímidamente en el texto constitucional de 1999, pero aun sin desarrollo práctico, por no formar parte de las políticas del régimen actual. Por otra parte, para que la descentralización signifique fortalecimiento del Estado federal descentralizado, tal como está previsto en la Constitución de 1999, se requiere de entidades federales y locales fuertes que puedan asumir, con suficiente grado de certeza, la autonomía que se consagra en el texto constitucional. Pero el proceso legislativo de desarrollo y aplicación de la Constitución, se ha caracterizado por dificultar el financiamiento de la descentralización con la inclusión de mecanismos centralistas, amparados en un concepto erróneo de la necesaria coordinación, establecida como principio en nuestra Constitución, para el tratamiento de materias de competencia concurrente (art. 165), lo que nos hace recordar la conjugación de verbos del Estado planteada por Pedro J. Frías, citado por Colomer V. (1995: 86), cuando se trata de la autentica estructura federal, en el sentido de coordinar sin especular, controlar sin anular, promover sin marginar, ayudar sin presionar; a lo que 213

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pudiéramos agregar como corolario: coordinar y colaborar, sin asfixiar. En una revisión somera de algunas leyes para la descentralización se observa que, aunque deberían formar parte de una estrategia financiera de la descentralización para la consolidación de la federación, ellas contienen las preocupantes contradicciones a las que nos hemos referido antes. Se trata de la Ley de asignaciones económicas especiales para los Estados y el Distrito Metropolitano de Caracas derivadas de minas e hidrocarburos, el Decreto con fuerza de Ley General de Puertos, y la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización FIDES. Pero es conveniente advertir, que esas contradicciones no se agotan en leyes que se refieren al financiamiento de la descentralización, sino que afectan también a aquellas cuya materia es la organización del Estado federal descentralizado, como es el caso de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados. 2.3. Estado federal y proceso de concentraci{on de poder Existe una tendencia hacia la concentración de poder, que ha venido desarrollándose desde el momento mismo de la promulgación de la Constitución vigente, pues en su contenido, no sólo se observa una importante contradicción entre los artículos 156 y 164, con respecto a las competencias del Poder Público Nacional y el Poder Público Estadal, sino que el contenido de todo el artículo 156, en concordancia con el artículo 236 que establece las atribuciones del presidente de la República, implica un reforzamiento del presidencialismo, a pesar de que en la Exposición de Motivos se haga referencia un semipresidencialismo flexible. Ese proceso de concentración de poder se produce en los ámbitos de la federación y del poder público (concentración político-institucional), de los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad (concentración político-social), del capitalismo rentístico y la 214

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reversión de políticas económicas para re-fortalecer el Estado (re-concentración político-económica) y de la Fuerza Armada (toma centralizada del poder armado). Para Manuel Rachadell (2009) se trata de ...un proceso de concentración del poder y de centralización de la Administración, que se realiza mediante leyes y omisiones legislativas, actos y actuaciones de la administración, vías de hecho, decretos leyes, que son anteriores y posteriores al intento fallido de reforma de la Constitución... (p. 40) En el desarrollo de esta tendencia, las reglas no escritas, como reglas de juego, cumplen un papel muy importante; lo que a su vez se vincula al desarrollo de una ‘estrategia’ de la confrontación, entendida como conjunto de tácticas dirigidas a la ‘confrontación del enemigo’, aun cuando se trate, simplemente, del adversario electoral; así las reglas no escritas terminarían siendo las reglas del juego político. A ello ha contribuido la utilización de la casuística como práctica judicial, asumida como un instrumento político y como parte de un conjunto de tácticas dirigidas a un mayor control de poder, más que como estrategia de desarrollo de un proyecto político. Y esa práctica es acompañada por una dinámica legislativa para el desarrollo de la Constitución, enmarcada en la conjunción hegemonía política – legalidad, como medio de utilización de la institucionalidad para la imposición de un proyecto político; y esto se corresponde con la aprobación de leyes sin consenso, el Ejecutivo Nacional actuando como legislador, mediante el uso excesivo de su iniciativa y la utilización de la fórmula de las ‘leyes habilitantes’, al tiempo que el Tribunal Supremo de Justicia, con la ‘amplitud’ de sus sentencias, actúa también como legislador, lo que significa la consecuente disminución de la autonomía e importancia que el Poder Legislativo tiene en todo sistema democrático, y el desmedro del significado que la ley tiene en toda república. 215

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La concentración de poder ha sido vista como problema, en razón de los riesgos que ello implica, en ese sentido Noam Chomsky (2006: 88) nos plantea que “…se puede confiar más en la posibilidad de progreso sobre la base de esos instintos humanos, que sobre la base de las instituciones de un poder centralizado, que casi de manera inevitable actuará en beneficio de sus grupos más poderosos”; además de tender “…a potenciar los peores instintos humanos, los instintos de rapacidad, de destrucción, de acumulación de poder y de destrucción de los otros...”, los cuales “...surgen y operan en ciertas circunstancias históricas...” Ahora bien, el proceso de concentración de poder que tratamos en este trabajo, se corresponde con una estrategia de relación directa líder-masa, entendiendo tal estrategia como parte de un proyecto político, lo que enciende las alarmas en cuanto a la posibilidad de dominación total. Lo que no significa que se puede hablar de experiencia totalitaria, en todo caso existe una tendencia, un sesgo hacia la dominación total. En nuestro caso se trata de la existencia de un tipo de liderazgo que ha sido identificado como carismático, y que se corresponde con el resurgimiento del personalismo político. En ese sentido, Graciela Soriano de García Pelayo (1996), quien ha tratado este tema sistemáticamente, nos dice: El suceder histórico político de las repúblicas de Hispanoamérica se ha caracterizado, durante los más de ciento cincuenta años de vida independiente, por la presencia del personalismo entendido como ejercicio personal del poder, bien como expresión de la pura voluntad de dominio únicamente sujeta a su propio arbitrio, correlativo a la debilidad institucional y/o al escaso arraigo de la norma, bien inscrito dentro de la normativa vigente, amparado tras el ‘estado de excepción’ previsto en los textos constitucionales para situaciones extraordinarias. (p.9) 216

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Mientras que Elías Pino Iturrieta (2007) considera que la influencia del personalismo en nuestra realidad institucional data desde la conquista, y afirma que “así como la Conquista en buena medida dependió del interés del conquistador, la República dependió del interés del mandón y eso no se acaba en el siglo XIX, sino que parece continuar hasta nuestros días...” Por tanto, no se trata de un fenómeno que ha quedado en un rincón del pasado, sólo como para ser mencionado como dato histórico, como podría creerse como consecuencia de nuestra experiencia democrática de la segunda mitad del siglo pasado; se trata de un fenómeno “…demasiado reciente, sin certificado de defunción, vivo, cuyo retroceso eventual en cualquier momento puede no ser garantía de su no recurrencia definitiva…”, entre otras cosas porque siempre se expresa una “…actitud teórica o efectiva favorable a la promoción del ‘personalismo’ como solución alternativa a situaciones difíciles o criticas imputadas a la democracia… amenaza que en Hispanoamérica está siempre latente en épocas de crisis…”, anunciando “…en cada situación crítica, un cambio de régimen capaz de retrotraer en décadas a desarrollos políticos, siempre difícilmente encaminados…” (Graciela S. de García P., ibídem: 11) Ahora bien ese ejercicio personal del poder, vinculado a la estrategia de la relación directa líder-masa, se corresponde con un concepto de pueblo vinculado al concepto de hombre-masa, quien queda a merced del razonamiento lógico, cuya premisa es lo evidente por sí mismo, razonamiento que tiene la particularidad de ser la única capacidad de la mente humana independiente de la experiencia, de allí que al no haber organizaciones fuertes de la sociedad conforme a sectores o clases sociales, se den mejores condiciones para la existencia del hombre-masa (Hanna Arendt, 2003: 700-705). Las condiciones del hombre-masa se producen en hombres aislados, que son impotentes ante el dominio del terror y de cualquier expresión de poder, ese aislamiento se da en la soledad, la que distingue de la vida solitaria, ya que se 217

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expresa más aguda y claramente en compañía de los demás, donde se confirma la pérdida del sí mismo y de la confianza en el mundo, necesarios para realizar experiencias. La Federación como problema Como premisa teórica para tratar este aspecto, tomamos los planteamientos de Tsebelis y de Penfold. George Tsebelis (2006: 177), basándose en Riker (1975), afirma que “…el federalismo es un equilibrio entre unidades constituyentes que desean participar en la federación (y no alejarse de ella) y el gobierno central que no les quite su autonomía...” Ambas condiciones deben mantenerse, para evitar que la federación se desplome o se disuelva, transformándose “…en grupo de estados independientes o en uno unitario…” Actúan como factores para mantener esta situación de equilibrio, interviniendo como jugadores con veto: a) el bicameralismo, especialmente el Senado, que es la Cámara federal, 2) las mayorías calificadas en la toma de decisiones, sobre determinados temas, en ambas cámaras, y 3) el sistema de partidos, en sus diferentes variantes. (Subrayado nuestro) Por su parte, Michael Penfold (2008: 51) concibe la descentralización como un equilibrio inestable, lo cual explica con los juegos de transgresión y los juegos de coordinación, partiendo de distinguir que en “...el juego tipo dilema del prisionero, los actores tienen el incentivo individual de no cooperar...”, mientras que en los de coordinación, “...no existe un conflicto de intereses entre los actores; más bien existe una armonía entre los intereses de cada uno de ellos. El problema básico es que los actores no saben en qué dirección coordinarse...” (Ibídem: 52-53) Y al aplicar los juegos de transgresión a la dinámica de la descentralización, se entiende que el gobierno central intentará “...transgredir en contra de los intereses de los gobernadores...”, lo que hará aislándolos uno a 218

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uno; ya que carece de “...incentivos para mantener... y proteger el proceso de descentralización...”, siendo que la única manera de obligarlo “...a mantener el acuerdo descentralizador es mediante restricciones institucionales...” (Ibídem: 58-59) Esto explica las recurrentes perturbaciones, como las antes referidas en la experiencia de los noventas, con respecto a las relaciones intergubernamentales y especialmente en materia financiera, las que a veces derivan en tensión, poniendo en riesgo la permanencia del sistema federal; por lo que Penfold (Ibídem) se refiere a la necesidad de blindar la institucionalidad. …el aspecto central para sostener un proceso de descentralización viene dado, formalmente, a través de un proceso de blindaje institucional que incrementa los costos del gobierno central de manipular el sistema e incluso de revertirlo … la capacidad de coordinación de los gobernadores, puede impedir políticamente que el sistema sea manipulado o revertido… en aquellos casos en que coexistan ambos elementos, el proceso de descentralización estará mejor blindado. (p. 61) Ahora bien, en Venezuela la situación de tensión entre las tendencias federal-unitario, centralista-descentralizador es histórica, y así observamos que los efectos del actual proceso de concentración de poder, la federación se presenta como un problema; y es que no ha cesado, desde 1811, la confrontación entre federalismo y centralismo, así consideramos la Constitución de ese año como una Constitución Federal, mientras las de 1819 y 1821 son centralistas y la de 1830 se le ha denominado centro-federal, y a lo largo del siglo XIX, al igual que en la primera parte del siglo XX, se produce un conjunto de cambios constitucionales en los que predomina una u otra tendencia, hasta la Constitución de 1961, que conteniendo rasgos propios del centralismo, asume la federación como 219

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un desideratum y la reconoce como una forma de vida a la que históricamente ha aspirado el pueblo venezolano, de allí las recordadas cláusulas de los artículos 22 y 137, que permitían la posibilidad de la elección de gobernadores (el primero) y la descentralización administrativa (el segundo), ambas cláusulas más el concepto de municipio como entidad territorial con autonomía, consagrado en esa Constitución, son aspectos institucionales que permitieron la apertura de un proceso de reformas que dieron cabida a la experiencia de la descentralización. La decisión política de esas reformas constituía una respuesta institucional a la situación de crisis vivida en la década de los ochenta, así la década de los noventa constituyó una experiencia muy importante, década en la que los venezolanos se estaban acostumbrando a diferenciar gobiernos nacionales, regionales (estadales) y locales (municipales), lo que se expresó en algunos casos como diferenciación de comportamientos electorales, siendo que en algunos municipios se votó en 1998 y 2000 por candidatos y se eligió gobernantes de diferentes tendencias en cada nivel de la distribución vertical del poder público; asimismo cabe destacar la participación de candidatos a Presidente que habían sido alcaldes o gobernadores, tanto en las elecciones de 1993 como en las de 1998. En esa década, aunque con dificultades (algunas de ellas de carácter institucional) se desarrollaron relaciones intergubernamentales con cierto equilibrio, con la presencia tanto de juegos de transgresión como de cooperación. La década de los 90 es el momento de las autonomías territoriales y de la descentralización como medida necesaria en los sentidos económico, político y administrativo, tendencia que venía dándose a escala global, siendo la nuestra sólo una expresión local de esa tendencia. Con el reconocimiento y desarrollo de las autonomías territoriales se supera la concepción, de carácter constitucional (1961), de los gobernadores como agentes del Gobierno Central y de los alcaldes como expresión del órgano legislativo local. 220

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Con la Constitución de 1999 no sólo se mantiene la declaración de que nuestro Estado es federal, sino que expresamente se le caracteriza como ‘federal descentralizado’ para diferenciarlo de la experiencia vivida bajo la vigencia de la Constitución de 1961, que fuera calificada por la doctrina jurídica nacional como federación centralizada, por lo menos hasta 1990. De tal manera que el Constituyente de 1999 asume la continuidad del proceso de descentralización de la década de los noventa, lo que se expresa en el artículo 164, que en buena parte recoge la lista de competencias de los estados contenidas en la Ley de descentralización (LOD) de 1989. No obstante, el texto constitucional contiene una contradicción importante entre algunos numerales de los artículos 156 y 164, sobre todo en lo que respecta a las materias de puertos, aeropuertos y carreteras, lo que se reflejará en la legislación de desarrollo de esas disposiciones constitucionales, en las que se evidencia una tendencia centralista que ubica a Ministros (funcionarios designados por el Presidente) por encima de gobernadores y alcaldes (elegidos por el pueblo y cabezas de entes territoriales con autonomías), como lo son los casos de las leyes del FIDES y Asignaciones Especiales (LAEE). Asimismo, en la Constitución de 1999 se contribuye a la creación de algunas ilusiones participativas como lo es el caso de los Consejos de Planificación, sobre todo en los dos extremos de la distribución vertical de Poder Público, así los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP), y el caso del Consejo Federal de Gobierno, la experiencia de la infuncionalidad de este último durante una década, ha sido más que evidente. Y como una derivación de los CLPP se ha planteado la creación de los Consejos Comunales, lo que ha llevado a hablar del Poder popular, y esto se afianza, de manera confusa en la propuesta presidencial de Reforma Constitucional, derivándose de ella que los Consejos Comunales terminarían desplazando, en la práctica, a los municipios, lo que podría crear un espejismo: la ilusión de 221

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poder del pueblo, ya que de acuerdo con la ley que los rige, pero más claro aun en la propuesta presidencial de reforma, esos consejos serían dependientes de la Presidencia de la República, cuestión que se reafirma en las denominadas leyes del Poder Popular o del Estado Comunal. A esto debemos agregar la participación de la Fuerza Armada, especialmente el componente Guardia Nacional, en este proceso de concentración, que también se le ha denominado proceso de re-centralización, lo que implica la participación de la Fuerza Armada en actividades que no se corresponden con sus funciones, y por lo que a este proceso se le ha calificado de re-centralización militarizada. De tal manera que podemos afirmar que para el fortalecimiento de la tendencia histórica a favor de la centralización, en este caso de la re-centralización, con el desarrollo de una estrategia de concentración de poder, el hecho de que en la década de los noventa (90) se hubiera desarrollado un proceso de descentralización política y administrativa que tendía a favorecer el Estado federal, constituía un problema; por lo que se imponía como táctica: asumirlo y reconocerlo normativamente, lo que sucedió con la Constitución de 1999, para luego revertirlo con el ejercicio del poder, mediante el control de recursos, la infuncionalidad del Consejo Federal de Gobierno, y la contribución operativa de la Fuerza Armada, así como con la implementación de la polarización políticoelectoral continuada, independientemente de la separación de elecciones, a lo que ha contribuido la actitud de algunos sectores de oposición, y luego desmantelarlo institucionalmente, lo que parecía ser parte de la intencionalidad de la propuesta presidencial de reforma constitucional; y lo que también se ha pretendido hacer con parte de los 26 decretos con fuerza de ley, así como con la confrontación que se anunció luego de los resultados del 23 de noviembre de 2008 y que se ha puesto en práctica en 2009, luego de la aprobación de la enmienda, con 222

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la reversión inconstitucional de competencias de los estados en materia de puertos y aeropuertos y autopistas y carreteras, así como la designación de autoridades regionales iniciada con la autoridad única del Distrito Capital, designada por el Ejecutivo Nacional, conforme a la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Capital. Y más recientemente con Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y su reglamento. Vale destacar, no obstante, que debido a la importancia institucional que había adquirido el proceso de descentralización política y administrativa en la década de los 90, los estados y municipios tuvieron un papel de relevancia en los momentos críticos luego de superado lo ocurrido el 11 y 12-04-02. El Presidente convocó el Consejo Federal de Gobierno (18-0402), sin que se hubiera aprobado la ley para su funcionamiento, pero se buscaba crear un escenario para la concertación federal, para alcanzar acuerdos que redujeran la tensión entre los tres niveles del Poder Público, así como la gobernabilidad del Estado Federal descentralizado. Asimismo se realizó la Asamblea Extraordinaria de la Asociación de Gobernadores (08-06-02), con la participación del Vice-Presidente Ejecutivo, surgiendo el denominado ‘Consenso de Anzoátegui’, con el que se acordó impulsar y profundizar el proceso de descentralización, y cuyas cláusulas se referían a las relaciones intergubernamentales, muy especialmente vinculadas al tema del financiamiento de la descentralización, así como al incumplimiento y atraso de los mecanismos de redistribución, lo que incluía la promulgación de las leyes del Consejo Federal de Gobierno, Orgánica de Hacienda Pública Estadal y del Fondo de Compensación Interterritorial, teniendo en cuenta la sostenibilidad de largo plazo de las Finanzas Públicas; de estas leyes sólo la del Consejo Federal de Gobierno, que incluye el Fondo de Compensación Interterritorial fue aprobada, casi 8 años después de estos acuerdos. Asimismo, hay que destacar que las elecciones regionales y locales de 2008 producen un resultado paradójico que anuncia 223

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la continuidad de la tensión federalismo-centralismo. Tanto el Presidente como la ‘oposición’ ganaron, pero perdieron; mientras los seguidores del Presidente ganaron 17 gobernaciones y 263 municipios, la oposición ganó 5 estados (Zulia, Miranda, Carabobo, Táchira y Nueva Esparta), tres de ellos los de mayor población, a lo que hay que agregar la Alcaldía Metropolitana de Caracas, pero además ganó dos alcaldías muy importantes Maracaibo y Sucre (Petare), esta última es emblemática por ser una zona muy popular de la llamada Gran Caracas. Pero ese proceso electoral fue una expresión más del proceso de concentración del poder y en contra de las posibilidades del desarrollo del Estado federal descentralizado previsto en la Constitución, al extremo que los resultados fueron dados por Caracas, siendo que se trataba de unas elecciones regionales, en las que el peso descansa en las juntas electorales regionales (estadales) y municipales, quienes son las que proclaman. Y es que tal como lo señala Michael Penfold (2008: 126) “…la única forma institucional que en su aspecto político no pudo ser revertida, fue la elección directa de gobernadores…”, se pudo diluir “…los efectos fiscales y administrativos de la descentralización…”, pero se ha tenido que “…convivir con la incómoda realidad política creada por las reformas de 1989 y profundizadas por la Constitución…”, con la extensión del periodo a cuatro años, con reelección, y “…la posibilidad aún no materializada de transferir instrumentos tributarios”, lo que se produciría con la Hacienda Pública Estadal; a lo que debemos agregar el diseño institucional de las elecciones separadas. Lo acontecido en estas dos décadas de evolución e involución de la descentralización, pareciera indicar que la elección y reelección de gobernadores y alcaldes, en un sistema de elecciones separadas, pudiera ser una fórmula irreversible; lo que a la larga operaría a favor de la federación descentralizada, a pesar de la estrategia de confrontación y la continuada polarización político-electoral. Podríamos decir que este aspecto se va convirtiendo en la parte blindada del diseño institucional 224

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del Estado federal descentralizado. No hay que olvidar que la diferencia entre la fallida reforma de 2007 y la enmienda de 2009 es la ampliación de la propuesta de reelección indefinida a gobernadores y alcaldes. 3. EL CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO El constituyente de 1999 elimina el Senado como Cámara de representación de los estados federados, y pretende compensarlo con la creación del Consejo Federal de Gobierno y con la elección de tres diputados fijos por cada estado, no afectados por la proporción derivada de la aplicación de la base poblacional del 1,1% (art. 186). Pero ni esto último es compensación a la inexistencia del Senado, ni el Consejo constituye un órgano político, sólo es un órgano de planificación y coordinación; por tanto no hay instancia para la deliberación política en la federación. Así en la Exposición de Motivos de la Constitución 1999 se expresa “Como órgano constitucional de carácter interterritorial se crea el Consejo Federal de Gobierno… un órgano producto de la fase más avanzada del federalismo, el federalismo cooperativo, superación histórica de lo que ha sido denominado federalismo dual que entendía al Estado como producto de un pacto entre los distintos entes políticos territoriales los cuales tendrían una esfera de soberanía no delegada a la Unión... Las funciones de este Consejo Federal de Gobierno serán básicamente las de planificar y coordinar horizontalmente las políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y la administración del Fondo de Compensación 225

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Interrterritorial destinado al financiamiento de inversiones públicas con el fin de promover el desarrollo equilibrado de las regiones de menor desarrollo relativo” (p. 64-65) [Subrayado nuestro] Y el artículo 185 constitucional señala que a este Consejo corresponde “…la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios…” Con una mora de nueve años la Asamblea Nacional sanciona la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, la cual es promulgada en fecha 22-02-10 (GO Extr. Nº 5963); ley que forma parte de un proceso de legislación que pretende alcanzar la modificación de la Constitución de 1999 por mecanismos distintos a los previstos en ella. Lo que comenzó con los famosos 26 decretos con fuerza de ley, y continúa con las leyes para la re-centralización aprobadas entre 2009 y 2010, son leyes que repiten o se fundamentan en el contenido de la propuesta de reforma constitucional improbada en 2007; de allí que se puede afirmar con cierta seguridad que se trata de leyes inconstitucionales. Poco tiempo después fue dictado el Reglamento de esta ley, por Decreto 7.306 de fecha 09-03-10 (GO Nº 39.382). En la peculiar manera de este régimen entender la legalidad, el texto de este reglamento no sólo va más allá del espíritu, propósito y razón de la ley respectiva, sino que en las Disposiciones Generales asume tareas propias del constituyente, especialmente en las definiciones (art. 3), en la que podemos destacar, por extrema, la Ordenación del Territorio; y al definir el ámbito de aplicación, al extenderlo más allá del Consejo Federal de Gobierno hasta “…las entidades político-territoriales… en el ámbito territorial y social donde ejercen su competencias”. Conforme a lo establecido en su artículo 1, el texto de la ley distorsiona la razón de ser de este órgano; ya que 226

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no es lo mismo encargarse de la planificación y coordinación del proceso de transferencia de competencias a estados y municipios, que establecer los lineamientos de esa planificación y coordinación de políticas y acciones, las cuales ahora no están referidas al proceso de transferencia a estados y municipios, sino para el adecuado desarrollo regional; asimismo “…atiende al establecimiento del régimen para la transferencia de las competencias entre los entes territoriales…”, pero también “…a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado”. Incluir de manera confusa a las “…organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado”, implica una dosis de retórica observable también en el texto de la propuesta de reforma constitucional de 2007. Con esto, se expresa un nuevo concepto de soberanía, que no es la soberanía popular a la que se refiere el constituyente de 1999, sino la “…del Estado…”, agregando la confusión de los entes híbridos que se han venido proponiendo desde la fallida reforma de 2007 (los del llamado Poder Popular). Confusión que continúa en el art. 2 de la Ley, al referirse al establecimiento de “…los lineamientos que se aplican a los procesos de transferencia de las competencias y atribuciones de las entidades territoriales, hacia las organizaciones de base del Poder Popular”. Así, se mal interpreta la transferencia de servicios a las comunidades, prevista en el art. 184 constitucional, pues las competencias las tienen los entes estatales no las organizaciones de la sociedad; por tanto la transferencia de competencias sería entre los entes territoriales, expresión genérica que utiliza el legislador, obviando el concepto de autonomías territoriales, lo que pudiera servir para una reversión encubierta, más claramente observable en la reforma del Reglamento. Además, al referirse a estas organizaciones de base se está excluyendo al resto de las organizaciones de la sociedad, y si tales organizaciones de base se confunden con entidades estatales, 227

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como se observa en la propuesta de reforma constitucional, se estaría excluyendo a toda la sociedad organizada, la que por naturaleza no es Estado. Así se Restringe el concepto de sociedad organizada, chocando con la Constitución, sólo a los consejos comunales, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular (Art. 4). Y hay que advertir que la Constitución se refiere a la sociedad organizada, que es un concepto amplio, y no a ese híbrido del Poder Popular. Las organizaciones del Poder Popular no están previstas en la Constitución, sino en el Proyecto de reforma constitucional. Esta ley concibe al Consejo Federal de Gobierno como órgano o ente centralizado que centraliza las políticas de desarrollo regional. Define políticas a ser desarrolladas por los entes territoriales, entendidos éstos como inferiores en jerarquía; así en su art. 2, aparte único, se establece que “Los lineamientos del Consejo Federal de Gobierno serán vinculantes para las entidades territoriales”. De acuerdo con la ley, la función de planificación del Consejo va dirigida a “…apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo…”, lo que se haría preferentemente a través de los Distritos Motores de Desarrollo, entes creados por esta ley, con los parámetros previstos en el Proyecto de reforma constitucional, para “…el fortalecimiento del Poder Popular, en aras de facilitar la transición hacia el socialismo” (Art. 5 y 6). Mientras el Reglamento, por encima de la Constitución, crea la Autoridad Unica Distrital, lo que lejos de contribuir a la armonización de los intereses nacionales, estadales y municipales como lo señala la Exposición de Motivos de la Constitución, se convertiría en un elemento de desconocimiento fáctico de la autoridad de la cual están investidos funcionarios electos como son los gobernadores y alcaldes. La creación de los Distritos Motores se correspondería con la llamada nueva geometría del poder, incluida en los Cinco Motores de la Revolución, y prevista 228

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en la fallida propuesta de reforma constitucional. Asimismo, el Reglamento vincula los Distritos Motores de Desarrollo a lo que denomina Unidades de Gestión Territorial (art. 18-26), constituidas por los Ejes Estratégicos de Desarrollo Territorial, además de los Distritos Motores, desagregados en “…ejes comunales, Comunas, zonas de desarrollo, ejes de desarrollo y corredores productivos…” y en perjuicio de los estados y municipios, y bajo el riesgo o amenaza de su disolución fáctica, aunque no formal, se establece que el ámbito espacial de tales unidades de gestión territorial “…podrá o no coincidir con los límites políticos administrativos de los estados, municipios o dependencias federales, sin perjuicio de lo establecido en la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio”. A pesar de la confusa y contradictoria redacción, de la lectura detenida de los respectivos artículos se podría entender que los Ejes Estratégicos de Desarrollo Territorial orientarían la planificación territorial, mientras los Distritos Motores de Desarrollo conformarían una estructura orgánica, mediante la cual se ejecuta y desarrolla los planes aprobados. No obstante, en el artículo 19 (contrastable con el artículo 21) se define al eje estratégico de desarrollo como: …unidad territorial de carácter estructural Supralocal y articuladora de la organización del poder popular y de la distribución espacial del desarrollo sustentable, endógeno y socialista, con la finalidad de optimizar las ventajas comparativas locales y regionales, los planes de inversión del Estado venezolano en infraestructura, equipamiento y servicios, la implantación y desarrollo de cadenas productivas y el intercambio de bienes y servicios. (Subrayado nuestro) Por otra parte, en el Reglamento (art. 40 y 41) se prevé la reversión y reasignación de recursos, atribuciones y competencias; 229

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en el caso de la reversión de competencias, se sigue la lógica de la inexplicable reforma de la Ley de Descentralización LOD, de contenido evidentemente inconstitucional, ya que no se puede revertir ni por acto legislativo, ni por acto administrativo, las competencias conferidas por el constituyente, esto sólo podría darse en relación con las competencias que por acto legislativo se transfirieran en desarrollo de lo previsto en el artículo 157 constitucional, conforme a lo previsto en la respectiva ley de transferencia y nunca por acto de gobierno o por acto administrativo; transferencia que es sólo competencia de la Asamblea Nacional, conferida especialmente por el constituyente (art. 157), no delegable por ley habilitante, pues la amplitud del contenido del tercer aparte de artículo 203 constitucional está referida a las materias competencias del Poder Público Nacional (art. 156 constitucional) y no para sustituir a la Asamblea Nacional en esta especialísima facultad de variar el régimen competencial establecido en Constitución. Asimismo hay que repetir que no se transfiere competencias a las organizaciones de la sociedad, y si se tratare de las llamadas organizaciones de base del poder popular, tanto su existencia como las posibles transferencias sólo estarían relativamente legitimadas de haberse producido la aprobación de la propuesta de reforma constitucional de 2007. En el Reglamento también se incluye un nuevo concepto, el de los Consejos de co-gobierno nacional, vinculado al de Sistema de planificación participativa territorial (art. 47-58); de acuerdo con esto, tal cogobierno lo conformaría las entidades político territoriales, junto con los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (CEPCPP) y Locales de Planificación Pública (CLPP); el Consejo Federal de Gobierno, especialmente a través de su Secretaria y las instancias tecno-políticas (CTE, OTR, URE); y las organizaciones del poder popular (Consejo del Poder Popular). El Sistema de Planificación Participativa Territorial lo constituyen, en orden jerárquico, el CFG, los CEPCPP, los 230

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CLPP, las Comunas y los Consejos Comunales. Esta visión centralizada de la federación es rematada con lo dispuesto en el artículo 58: Las reuniones de coordinación y encuentro de las instancias de gobierno y cogobierno estadales y municipales, actuando bajo la filosofía del Sistema de Planificación Participativa Territorial, podrán identificar y proponer ante el Ejecutivo Nacional proyectos de alto interés para la región o los estados miembros de la región, los cuales dada su complejidad y dimensión requieran ser ejecutados por los órganos y entes de la Administración Pública Nacional. (Subrayado nuestro) La coordinación aquí planteada no se produce entre entes en relación de equilibrio, pues se trata de una relación de jerarquías bajo una visión centralista, por lo que el equilibrio interterritorial buscado no implica el fortalecimiento de los entes territoriales como entidades autónomas, sino su participación “equilibrada” como partes de un sistema centralizado. Además, la expresión co-gobierno aquí utilizada, implica una concepción centralista, en la que se considera que existe un solo gobierno, el Gobierno Nacional, por lo que corresponde a los entes territoriales la cooperación subordinada, en tal esquema no podríamos hablar de autonomías territoriales, por tanto no se trataría de una Federación. Aparte de la retórica observable en instrumentos normativos aprobados o en proyecto, desde la fallida propuesta de reforma constitucional, que reflejan el voluntarismo personalista que aspira a construir el socialismo por decreto, se revela también la improvisación que ha caracterizado al régimen, y que en este caso evidencia que para el momento de la aprobación de la Ley no había suficiente claridad sobre lo que estaba planteado hacer, lo que lleva al diseño institucional 231

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defectuoso, constantemente modificable, a medida que la práctica vaya obligando; se trata de un permanente ensayo, lo que se evidencia con la reforma del Reglamento en mayo de 2012. 3.1. Integración del Consejo Federal de Gobierno Conforme a la Constitución (art.185) el Consejo Federal de Gobierno lo integran: el Vicepresidente Ejecutivo, quien lo preside, los Ministros, los Gobernadores, un alcalde por cada estado y representantes de la sociedad organizada. La Secretaría la integran: el Vicepresidente Ejecutivo, dos Ministros, tres gobernadores y tres alcaldes. En la ley se distingue Plenaria y Secretaría, en cuanto a la integración de la plenaria, el legislador, como hemos señalado, agrega a “…los voceros… de las organizaciones de base del Poder Popular, cuya selección y número determine el reglamento de esta Ley” En este sentido, es importante recordar que la integración del Consejo Federal de Gobierno la definió el constituyente y sólo dejó al legislador que definiera la representación de la sociedad organizada, lo que no implica restringirla a las organizaciones de base del llamado Poder Popular, y menos remitirlo a un reglamento. Asimismo, cabe destacar que en la Disposición Transitoria Segunda se prevé, que mientras se apruebe el Reglamento la selección de los voceros de las organizaciones de base del poder popular le corresponderá al Ministro del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana, disposición que no hubo oportunidad de aplicar en razón de la aprobación temprana del Reglamento (dieciséis días continuos después). Al respecto el Reglamento de esta ley, en su artículo 11, distingue dos criterios para tal selección: 1) “…la división político-territorial, atendiendo a un criterio poblacional… dos voceros… de los consejos comunales de las Regiones…”, y uno 232

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por la Región Sur, sumando once voceros; 2) Nueve voceros postulados por “…los movimientos y organizaciones sociales…” sectoriales, con exclusión del sector empresarial, se trata de un vocero nacional por sector. Surge la pregunta: ¿Cuál es el criterio para definir qué organización representa a cada sector?, aunque la respuesta no aparece en el texto del reglamento, se puede inferir de la lectura del primer aparte del referido artículo que eso será resuelto por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana. Además en el artículo 12 se establece cuales son las condiciones de elegibilidad de esos voceros, lo que debió ser materia de la ley. En cuanto la representación de los alcaldes, la Ley atribuye al Presidente del CFG la convocatoria de la reunión respectiva (art. 12). Esta convocatoria obedece a un criterio centralizador. Existen las Asociaciones de Alcaldes, las que podrían designar su representante, y pudiera el CFG y no su Presidente fijar una fecha tope. O pudo preverse una fórmula como la prevista en la Ley sancionada y devuelta en 2005 (artículo 37: “…se seleccionarán dentro de los noventa días siguientes a la fecha de las elecciones municipales por la decisión de, al menos, la mitad más uno de los alcaldes… de cada estado”). Aunque en la lógica del Estado federal descentralizado debiera ser el gobernador quien convocara a tal reunión, o mejor, el Consejo Legislativo quien normara tal elección. La Ley establece un año de duración en el cargo de representantes de los alcaldes (art. 12), mientras el Reglamento, además, establece dos años para los voceros de la organizaciones de base del poder popular (art. 11, segundo aparte), no se conoce los criterios para tal distinción, pero ello debió ser materia de ley. En cuanto a la instalación de la plenaria la ley establece un quórum de mayoría absoluta de sus integrantes, mientras que la toma de decisiones se hará por mayoría de los presentes (art. 15). No se sabe cuánto sería, en números absolutos, esa mayoría para el quórum; pero está claro que el número 233

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de gobernadores (23) y de alcaldes (23) es fijo, y con el Reglamento, el número de los voceros de las organizaciones de base del Poder Popular sería 20 (11+9), no así el de ministros, pues se ha creado Ministerios para resolver crisis, y para el momento de haber sido dictado el Reglamento sumaban 26, lo que significa que por los momentos gobernadores y alcaldes representan el 50% de los integrantes, lo que en principio es una ventaja para los actores de la descentralización, y con el posible y ocasional aumento del número de Ministerios, podrían disminuir hasta representar un 45%, lo que en principio sigue siendo ventajoso para los actores de la descentralización. No obstante, por tratarse de un órgano de coordinación de políticas entre entes representantes de los tres niveles del Poder Público en su distribución vertical, y en atención al equilibrio inestable referido antes en este trabajo, se debiera procurar el consenso y, de no alcanzarlo, sus decisiones deberían ser de mayoría calificada, lo que permitiría la acción de jugadores con veto para la preservación del debido equilibrio que implica la federación, mientras las decisiones funcionales podrían ser por mayoría absoluta. Es obvio que nos estamos refiriendo a un diseño institucional, por lo que no se toma en consideración las actuales ventajas numéricas, circunstanciales, del sector llamado oficialista. El Reglamento establece, además, que sólo habrá una reunión plenaria anual, y el Presidente del Consejo “… podrá convocar a reuniones extraordinarias cuando… lo considere conveniente, previa autorización del Presidente… de la República…” (art. 6), lo que estaría fundamentado en numeral 4 del artículo 17 de la Ley, e implicaría concebir este Consejo como un ente adscrito al Ejecutivo Nacional; asimismo establece una fórmula que habitualmente se utiliza para la reunión de asambleas de asociaciones civiles, siendo que no logrado el quórum requerido en el artículo 15 de la Ley, “…se convocará a una segunda y última reunión, la cual se realizará con los miembros asistentes a la misma” (art. 8), por 234

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lo que huelga repetir comentarios del párrafo anterior sobre la necesidad del consenso y mayorías calificadas; pero además, por corresponder la descentralización a un equilibrio inestable como lo hemos señalado antes, los problemas que se pudieran presentar para la instalación o realización de reuniones de la plenaria debieran ser resueltas por un órgano judicial, en este caso correspondería al Tribunal Supremo de Justicia. En todo caso, luce inconveniente, por cuestión de funcionalidad, restringir la Plenaria a una reunión anual. En cuanto a las atribuciones del Presidente del Consejo Federal de Gobierno (Ley: art. 17), aunque este órgano no pertenece al Ejecutivo Nacional, al requerir autorización para la convocatoria a sesiones (art. 17, num. 4), se revela una dependencia del Presidente de la República, y si bien es cierto que el Vicepresidente Ejecutivo pertenece al Ejecutivo Nacional, cuando actúa en su condición de Presidente del CFG no lo está haciendo por delegación del Presidente de la República (Constitución: art. 239, num. 9), es una función muy especial (Constitución: art. 239, num. 6) como lo sería, por ejemplo, la del Vicepresidente de USA en el Congreso. En ese sentido, en la Exposición de Motivos (p. 74), al explicar lo que considera como “…un nuevo sistema de gobierno semipresidencial flexible…”, asume la creación de la figura del Vicepresidente Ejecutivo como sustento de tal sistema, y destaca como su segunda función la que “…corresponde a sus facultades para dirigir y coordinar el proceso descentralizador, para armonizar los intereses nacionales, estadales y municipales; y, para garantizar el debido equilibrio en el desarrollo económico y social de las regiones…”. Por tanto, es absurdo que el Presidente del CFG convoque a sesiones “…previa autorización del Presidente de la República”. Asimismo, se establece como atribución del Presidente del CFG “Presentar a consideración del Presidente… de la República los asuntos tratados en la Plenaria” (art. 17, num. 5); cuando debiera ser, por la naturaleza de este órgano, 235

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informar al Ejecutivo Nacional y a la Asamblea Nacional de lo decidido por el CFG, ya que este órgano no es una comisión de la Presidencia de la República, no obstante que es lógico pensar que tanto el Vicepresidente Ejecutivo como los Ministros mantengan informado al Presidente de la República, pero lo que decida del Consejo pudiera implicar la derivación de decisiones, tanto del Ejecutivo Nacional como de la Asamblea Nacional, lo que hace recordar la necesidad del Senado como Cámara federal. En lo que respecta a la Secretaría del Consejo, en el artículo 19 de la Ley se señala que de los dos Ministros que la integran, uno de ellos sería “…el Vicepresidente… del Consejo de Ministros… encargado… del desarrollo territorial…” Debemos destacar dos cuestiones con respecto a este texto, la primera está referida a la fallida reforma constitucional de 2007, en ella se pasaba de un Vicepresidente Ejecutivo, a varios Vicepresidentes, con la creación de tales Vicepresidencias se estaría aplicando la reforma negada; y en segundo lugar, pareciera preferible, por práctico, que la designación de los Ministros correspondiera al Presidente de la República atendiendo a la conveniencia del Ejecutivo Nacional en materia de políticas de descentralización y desarrollo regional. Para la designación de los tres gobernadores y los tres alcaldes, seleccionados de entre los integrantes de la Plenaria, el Reglamento (art. 15, num. 2 y 3) establece que se atenderá al “…criterio de representación de las principales zonas geográficas del país”, se entiende que se trata de las regiones previstas en el artículo 34. Y pasando por encima de la Constitución, el Reglamento, atribuye a la Secretaría la incorporación de tres voceros de las organizaciones de base del poder popular a sus reuniones; en todo caso podría el legislador atribuirle la posible invitación ocasional, a sus reuniones, de representantes de la sociedad organizada o de expertos, nunca la incorporación de integrantes distintos a los previstos por la Constitución. 236

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En cuanto a las atribuciones de la Secretaría, destacamos dos de ellas. En el numeral 10 del artículo 20 de la Ley, se expresa: “Elaborar el proyecto y los lineamientos generales del Plan de Desarrollo Regional, de acuerdo con los lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y social de la Nación, para someterlo a consideración del Presidente… de la República...” Consideramos que el Plan de Desarrollo Regional debiera ser decisión del Consejo Federal de Gobierno, someterlo a consideración del Presidente de la República es asumir este órgano como un ente adscrito al Ejecutivo Nacional. Y en el numeral 16 se le atribuye la capacitación de las organizaciones de base del Poder Popular, cuando al tratarse de comunidades (sociedad organizada) debiera corresponderle a estados y municipios, que son quienes habrán de hacer la transferencia de servicios, según el artículo 184 constitucional. De nuevo se requiere aclarar que no se trata de transferencia de competencias, a menos que tales organizaciones formaran parte del Estado, lo que las haría distintas a las organizaciones de la sociedad, y eso sólo podría ser posible conforme a la improbada reforma constitucional de 2007. Con un sentido centralizante se reforma el Reglamento para atribuirle expresamente al Presidente de la República la creación de las Autoridades Unicas de Areas, dándoles la condición de servicios desconcentrados sin personalidad jurídica (art. 24); entidades que se fortalecen con nuevas atribuciones (art. 25). 3.2. El Fondo de Compensación Interritorial Los orígenes de la propuesta de crear el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) se encuentran “…en proposiciones de la COPRE, así como en la Constitución española, teniendo como objetivo paliar el desequilibrio existente entre entidades territoriales de mayor desarrollo 237

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relativo y las que presentan un grado menor…”, buscando así, la “…implementación del principio de solidaridad…” (María de los Angeles Delfino, 2009: 25) Este fondo ya fue creado por el constituyente, correspondiéndole al legislador regularlo. Y aunque, en estricto sentido, no debe implicar la eliminación del FIDES, ya que, de conformidad con lo previsto en el art. 156, num. 13 constitucional, es posible la coexistencia del FCI con otros “... fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial”, de acuerdo con la Exposición de Motivos (p. 74) la creación del FCI implica “...la transformación del actual Fondo Intergubernamental para la Descentralización...” Ahora bien, conforme a la práctica que se ha consolidado en esta primera década del siglo, de legislar por decreto, es el Ejecutivo Nacional quien, en sustitución fáctica del legislador nacional, no por delegación de Ley habilitante, se encarga de normar lo relativo a este tema de los fondos. Así, dedica el Capítulo IV del Reglamento a la administración de FCI, crea como “…instancia tecno-política…” (cursivas nuestras) el Comité Técnico de Evaluación (CTE), asimismo se crea en cada región una Oficina Técnica Regional (OTR) y en cada estado una Unidad Receptora Estadal (URE). Las OTR se instalarán en seis regiones del país (Occidental, Central, Llanos, Centrooccidental, Oriental y Sur), y las Corporaciones Regionales de Desarrollo podrán actuar como OTR (art. 27-34). Por cierto, en esta nueva organización de las regiones el estado Carabobo fue desplazado a la Región Centro-Occidental, sin criterio conocido, por lo que nos preguntamos qué papel juega CORPOCENTRO con sede ubicada en Valencia; con esto se hace evidente la adopción de criterios políticos de interés circunstancial para la conformación de las regiones, lo que se facilita cuando esto se hace mediante reglamento. Con la reforma de mayo de 2012 se le da al FCI la condición de servicio desconcentrado sin personalidad jurídica, 238

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que depende del CFG, con patrimonio separado del presupuesto de gastos de la República. El Reglamento (art. 35, literal d), al tratar los ingresos del FCI, incluye los provenientes de la Ley de Asignaciones Especiales Derivadas de Minas e Hidrocarburos LAEE, tomando la previsión, en evidente sustitución del legislador, sobre la aplicabilidad, en cuanto sea procedente, de “… las normas y principios establecidos en la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y en el presente reglamento”, hasta la modificación de la LAEE (Disposición Transitoria; artículo único). Asimismo, hace referencia a cuatro apartados especiales (art. 36), el primero “...para el impulso de los Distritos Motores de Desarrollo...”, que tiene como fuente principal los recursos de los ejecutivos nacional, estadal y municipal; los otros tres implican la sustitución del FIDES, pues tienen como fuente principal los recursos provenientes del Impuesto al Valor Agregado IVA, 15% de lo recaudado anualmente por este concepto; uno de esos apartados es “…para la inversión en los estados y municipios...”, correspondiente al 65% de ese monto anual, distribuyéndose 37% para los estados y 28% para los municipios; otro “…para el fortalecimiento del poder popular...”, 30% de ese monto anual, lo que equivale a lo previsto para las comunidades en la Ley del FIDES; y un tercero “...para el fortalecimiento institucional, de las entidades político-territoriales...”, a lo que corresponde 5% restante del referido monto anual. Este artículo fue reformado en mayo de 2012, para incluir las Dependencias Federales organizadas en Territorios Insulares; añadir la transferencia de recursos a fondos especiales para atender contingencias naturales y sociales y políticas de reconstrucción y transformación que previamente decida la Secretaria del CFG a solicitud del Ejecutivo Nacional; ampliar el aparatado para el fortalecimiento institucional; así como para agregar dos nuevos fondos: el Autogestionario de 239

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Vivienda y Habitat y Economía Productiva, y el Zamorano para el desarrollo Territorial. Revelando un mayor sesgo centralista. En cuanto a la administración del FCI el artículo 21 de la Ley da la administración al Presidente del CFG, quien lo ejerce a través de la Secretaría, texto que resulta contradictorio con los art. 24 y 20, num. 6, pues el primero (art. 24) establece que: “La administración… estará a cargo del Consejo Federal de Gobierno, a través de su Secretaría…”, mientras que en el art. 20, num. 6 se da como atribución a la Secretaría: “Dirigir, supervisar, evaluar y controlar la administración del Fondo de Compensación Interterritorial”. Tal contradicción vendría a estar “aclarada” por el artículo 29 del Reglamento, que establece que: “La Secretaría del Consejo Federal de Gobierno es el órgano facultado para administrar los recursos del Fondo…”, pero para entenderlo así, tendríamos que asumir la peculiar forma de entender la legalidad que el actual régimen tiene, olvidando un principio según el cual el reglamento no puede estar por encima de la ley. 4. REFLEXIONES FINALES La aprobación de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y su Reglamento forma parte de un proceso de legislación con el que se ha pretendido modificar la Constitución de 1999 por mecanismos distintos a los previstos en ella, enmarcado en una peculiar manera de entender la legalidad que este régimen ha mostrado, revelando una tendencia a la dominación total, y fundamentándose en el contenido de la propuesta de reforma constitucional improbada en 2007, lo que advierte de su carácter inconstitucional. Y con la activación del Fondo de Compensación Interterritorial, pareciera que se encontró la forma de atender a la continuidad de las políticas re-centralizadoras, a pesar de las dificultades económicas, y atendiendo a la concentración en materia financiera (recentralización financiera), se asume la existencia de este fondo como único, disolviendo los ya existentes (FIDES-LAEE). 240

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Todo esto se inscribe en un proceso de concentración de poder, que ha venido desarrollándose en esta primera parte del siglo, y que afecta de manera especial la permanencia del sistema de Estado federal descentralizado, alcanzado en la década de los noventas y afianzado institucionalmente en la Constitución de 1999. Durante la primera década del siglo, la infuncionalidad del Consejo Federal de Gobierno jugó un papel importante a favor de la tendencia re-centralizadora que caracteriza a este régimen, afectando el equilibrio inestable que implica la descentralización, en beneficio de una posible ruptura del equilibrio de la federación que derivaría en la existencia de un Estado aparente y formalmente federal, pero realmente centralizado, hasta su posible formalización como Estado unitario. No obstante, existen evidentes condiciones como para que otro sea el futuro de nuestra federación descentralizada. Así, conspiran contra la tendencia centralista-unitaria, 1) la experiencia democrática de la segunda mitad del siglo XX, especialmente en su última década (noventas) que ha permitido un cierto desarrollo de elementos que contribuyen a la creación de una cultura democrática; 2) el diseño institucional de las elecciones separadas, unido a la irreversibilidad de la elección directa de gobernadores y alcaldes; pero especial y paradójicamente, 3) la dependencia de la renta petrolera en el desarrollo e instrumentalización de las políticas recentralizadoras. Todo esto revela importantes debilidades que le dificultarían al actor re-centralizador enfrentar eficazmente el resurgimiento de una crisis, tanto económica como política, en la que la descentralización reapareciera como forma de enfrentarla y superarla. Así se podría apostar a “…las fortalezas de la tradición cívica, frente a la visón heroica del gendarme necesario, propia de una tradición personalista…” (M. Penfold, 2008: 181) 241

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