Temas de Gestión Pública y Actualidad

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Desarrollo sostenible

Minería y sociedad en el Perú: Un panorama tras dos décadas de iniciado el boom Gerardo Castillo Guzmán(*)(**) ÍNDICE PRESENTACIÓN DEL TEMA

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I. Introducción.

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I. La tradición extractivista y minera en el Perú.

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II. Surgimiento de la “nueva minería”.

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III. Consecuencias de la expansión minera.

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IV. Implicancias sobre los estilos de desarrollo del país.

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V. Agenda de debate público y académico.

Resumen Ejecutivo

" En los últimos años, la actividad minera ha crecido de manera significativa en el mundo, posicionando a nuestro país como uno de sus más importantes centros de expansión. Así pues, el Estado peruano, a partir de la década de los 90’s, ha instaurado una serie de reformas destinadas a facilitar las inversiones para la explotación de los recursos mineros con los que cuenta nuestro país. Asimismo, también ha implementando medidas -con poco éxito a decir verdad- para mitigar los efectos negativos que pudiera originar esta lucrativa actividad. Estas reformas, sin embargo, no han logrado evitar que se multipliquen por todo el país conflictos sociales que giran en torno a la actividad minera. Es preciso señalar que la inestabilidad generada por estos conflictos genera efectos negativos para la economía de nuestro país, además de generar serios problemas de gobernabilidad. En el presente artículo, el autor analiza la situación de la actividad minera en nuestro país, y su interrelación con las comunidades y centros poblados en general, además de analizar de manera bastante específica la línea de acción que ha tomado el gobierno central sobre este tema.

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–––––––––––––––– (*) El autor agradece a Miguel Zegarra y Cecilia Castillo por su apoyo en la elaboración de los cuadros incluidos en el artículo, así como a Laura Soria y Dominique Van der Borght por su lectura crítica del texto. (**) Antropólogo, con maestrías en Desarrollo Internacional por la Universidad de Bath y en Geografía por la Universidad de Oklahoma. Director General de Societas Consultora de Análisis Social. Profesor en la Diplomatura de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible y en el Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Consultor senior en desarrollo social e industrias extractivas con más diez años de experiencia y trabajo con poblaciones campesinas e indígenas. Áreas de investigación en ecología política de la minería, narrativas sobre el cambio climático y desarrollo rural.

ste artículo brinda un panorama general de los procesos sociales asociados a la industria minera en el Perú en las dos últimas décadas. Para ello, está organizado en cinco secciones. La primera presenta una sumaria visión histórica del desarrollo minero en el país. La segunda explica las condiciones que facilitaron el surgimiento de un boom en el sector a inicios de la década de los años 90. La sección tercera analiza las principales implicancias sociales de esta enorme expansión en la industria sobre las instituciones y las poblaciones del país. Se sostiene que las dos implicancias mayores son la dependencia que las finanzas de buena parte del sector público han generado con respecto a la producción minera y el exponencial aumento de conflictos sociales alrededor de explotación de los recursos minerales. Las dos últimas secciones tienen un carácter más político y propositivo. Ciertamente, la sección cuarta discute algunas de las implicancias del auge minero en los estilos de desarrollo del país. Finalmente, la sección quinta y última propone una breve agenda urgente de debate público y académico que no se limita a la realidad del Perú sino que se extiende a la región. I. La tradición extractivista y minera en el Perú El Perú es un país de vieja tradición minera. Más aún, es posible sostener que desde el establecimiento del orden colonial tras las reformas toledanas buena parte de la economía del país

ha estado ligada a la extracción y exportación de recursos naturales y, consecuentemente, ha configurado su espacio nacional según estos estilos de producción. Ciertamente, desde el período de estabilidad que se alcanza en la década posterior a la Guerra del Pacífico (1879-1983), la economía peruana y las finanzas públicas han estado ligadas a una serie de ciclos de expansión mono-exportadora. De esta manera, se han sucedido bonanzas exportadoras de salitre, guano, lana de alpaca, caucho, minerales, azúcar, algodón y una incipiente actividad de extracción petrolera. La configuración y articulación del espacio peruano siguió estas líneas de apropiación de los recursos naturales. Por ejemplo, el Estado construyó puertos cercanos a las principales zonas azucareras; implementó importantes sistemas de irrigación para expandir la producción algodonera; puso en marcha el monumental proyecto del ferrocarril central que conecta las zonas mineras de Cerro de Pasco con el puerto del Callao; y exploró, mapeó, colonizó y aseguró su presencia militar en la Amazonía, lo cual permitió el desarrollo de las actividades caucheras (Santos Granero y Barclay 2002). De esta manera, la articulación del espacio peruano cambió radicalmente. De un sistema agrario que articulaba los Andes de manera transversal siguiendo criterios de control de pisos altitudinales diversos y un ideal autárquico se pasó a un sistema exportador que articula centros de extracción de recursos naturales con puertos costeros (Dollfus 1981).

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Asimismo, estas bonanzas exportadoras permitieron momentos de acumulación de capital importantes. Sin embargo, como sostienen Thorp y Bertram (1988), esta acumulación de capital no condujo a un proceso de industrialización capitalista, salvo algunos casos fallidos. Antes que reinvertir en sistemas de transformación manufacturera, las élites peruanas optaron por el consumo suntuario. En otras palabras, el establecimiento de industrias exportadoras no necesariamente cambió las formas de relaciones laborales y sociales imperantes. Una de las excepciones es el caso de la proletarización del campesinado en las plantaciones azucareras de la costa norte peruana. Justamente es entre esta nueva clase social donde surge el APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana), uno de los partidos populistas más influentes de la historia peruana (Klaren 1976). Situación similar experimentan los trabajadores mineros de la sierra central que pierden sus lazos campesinos y se radicalizan alrededor del Partido Comunista (Flores 1983). Un aspecto a destacar de la minería en la historia colonial y republicana temprana del país es que ella no solo fue central en la economía, sino que también proporcionó el eje sobre el cual se organizó el “espacio peruano”, un espacio que comprendía desde Huancavelica en los Andes centrales hasta Tucumán en Argentina y el norte Chileno, pasando por el Cuzco, Arequipa y Potosí (Assadourian 1982). Es cierto que, al igual que ahora, buena parte del mineral extraído se exportaba. Pero, a diferencia de lo que ocurre con la minería moderna, la gran mayoría de insumos fueron proporcionados por la región articulando un importante mercado interno: mano de obra de comunidades del sur andino, trigo de Chile, vino de Arequipa, textiles del Cuzco, azogue de Huancavelica, mulas de Piura, etcétera. De esta manera, la actividad minera tuvo una relación simbiótica con la agricultura regional. A nivel de las élites, permitió que la acumulación alcanzada con la minería se invirtiera en ganadería (Manrique 1987). A nivel del campesinado, permitió el traslado de salarios mineros a la economía doméstica con el surgimiento de la figura del campesino-minero (Long y Roberts 1984). Esta relación empezó a cambiar con el establecimiento de la moderna gran minería. En las primeras décadas del siglo XX capitales estadounidenses formaron la Cerro de Pasco Copper Corporation, una de las inversiones mineras más grandes de su época. Las élites nacionales perdieron control de una importante fuente de acumulación y, además, se empieza a configurar el sistema de enclave. En 1969 un gobierno militar de izquierda da un golpe de Estado y estatiza la mayoría de compañías privadas, incluyendo el sector minero, petrolero, industrial, financiero y de comunicaciones. Lo que sigue es una historia de constante declive de la producción minera. Ello se

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explica por la ineficiencia del sistema estatal, la falta de innovación tecnológica, la escasa exploración, la carencia de inversiones, los conflictos cada vez mayores con poblaciones rurales afectadas por un inexistente manejo ambiental y, a partir de la década de los ochenta, por la violencia senderista y la extorsión económica. Desde el frente externo la situación también fue complicada, la crisis mundial condujo a una menor demanda de minerales y los países sudamericanos fueron especialmente castigados por la baja en los flujos de inversión extranjera al producirse la crisis de la deuda externa. II. Surgimiento de la “nueva minería” Sin embargo, una década más tarde, el panorama cambió dramáticamente en el país. En 1991, el recientemente electo presidente Alberto Fujimori inauguró un nuevo régimen de liberalización económica y centralización política (Iguiñiz 1998). Entre otros aspectos, estas políticas incluyeron el libre movimiento de capitales, la libre fluctuación del tipo cambiario en moneda extranjera, la irrestricta exportación de minerales a precios internacionales, la privatización de compañías de propiedad estatal, el establecimiento de convenios de estabilidad tributaria, la eliminación de formas de discriminación entre inversionistas nacionales y extranjeros, la creación de un moderno sistema catastral y la implementación de regulaciones ambientales. Más importante aún, se elaboraron medidas destinadas a asegurar derechos de propiedad privada sobre la tierra en el país. Así, se inició la implementación del Programa Especial de Titulación de Tierras (PETT). En todas estas reformas, el Banco Mundial jugó un papel central y delineó muchas de las políticas implementadas.

Junto con estas reformas legales y económicas, el gobierno inició una agresiva campaña entre inversionistas extranjeros que publicita al país como un espacio socialmente vacío con riquezas minerales listas para ser tomadas una vez que las compañías firmen acuerdos con el gobierno central (Castillo 2006). Cuadro Nº 1 Ubicación del Perú en el mundo y Latinoamérica en la producción minera, año 2008 Latinoamérica Mundo ______________________________________________________ Plata 1 1 ______________________________________________________ Zinc 1 2 ______________________________________________________ Cobre 2 3 ______________________________________________________ Estaño 1 3 ______________________________________________________ Bismuto 1 3 ______________________________________________________ Teluro 1 1 ______________________________________________________ Plomo 1 4 ______________________________________________________ Molibdeno 2 4 ______________________________________________________ Oro 1 5 ______________________________________________________ Selenio 2 6 ______________________________________________________ Indio 1 7 Hierro 5 17 Fuente: INEI, Compendio estadístico 2009.

Estas medidas condujeron a un rápido y enorme crecimiento de la inversión extranjera en el país(1) , buena parte de la cual se ha dirigido al sector minero. Como resultado de ello --y siguiendo una tendencia mundial que se entronca con el desarrollo de China, la India, Rusia y el Brasil-- desde la década pasada el país experimenta un auge tanto en la exploración como en la explotación de minerales.

Gráfico Nº 1 Producción de principales metales según año - Perú Producción de principales métales Toneladas Métricas

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años Fuente: MINEM. Estadística: Diez décadas de producción minera; Reporte mensual de variables mineras, Marzo 2010. Elaboración: Propia.

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Temas de Gestión Pública y Actualidad La vertiginosa expansión de las operaciones mineras ha significado también un cambio en la geografía del sector. Así, mientras en la década de los ochentas los proyectos mineros se concentraban en los Andes centrales, actualmente los proyectos de exploración y explotación cubren todo el territorio andino desde la frontera con el Ecuador por el norte hasta la frontera con

Bolivia por el sur. Más recientemente, además, la actividad minera se ha empezado a extender a la cuenca amazónica. Es decir, la minería se ha expandido a áreas tradicionalmente agropecuarias (caso de Cajamarca en la sierra norte) o con economías de subsistencia que utilizan sistemas agrícolas de roza y quema (caso de buena parte la llanura amazónica).

Cuadro Nº 2 Número de concesiones y área por región. Diez principales regiones - Perú, 2010

El peso de la producción minera se refleja en el Producto Bruto Interno (PBI) y más dramáticamente en las exportaciones del país y los ingresos recibidos por impuestos. Efectivamente, del total de exportaciones del país en el año 2008 por un valor mayor a los 31 millones de dólares, cerca del 60% fue aporte de la minería (MINEM 2010). Asimismo, en el Perú existe el mecanismo del canon, según el cual el 50% de los ingresos provenientes del impuesto a la renta son distribuidos a diferentes niveles de los gobiernos subnacionales donde se explotan los minerales.

Unidades en Unidades en Extensión Áreas en concesión % del área % del área exploración producción total (Has.) minera (Has.) departamental nacional _____________________________________________________________________________________________________________________ _____________________________________________________________________________________________________________________ Arequipa 93 66 6.334.393 1.566.958 24,7% 1,2%

Gráfico Nº 2 Evolución de las Transferencias a los Gobiernos Regionales y Locales por canon minero y regalías mineras (en millones de soles)

_____________________________________________________________________________________________________________________ Cajamarca 70 19 3.324.777 1.229.671 37,0% 1,0% _____________________________________________________________________________________________________________________ Puno 69 16 7.199.900 1.087.260 15,1% 0,8% _____________________________________________________________________________________________________________________ Lima 92 66 3.480.159 1.021.457 29,4% 0,8% _____________________________________________________________________________________________________________________ Cuzco 49 15 7.189.197 990.641 13,8% 0,8% _____________________________________________________________________________________________________________________ Ancash 195 37 3.582.557 986.398 27,5% 0,8% _____________________________________________________________________________________________________________________ Apurímac 51 2 2.089.579 948.563 45,4% 0,7% _____________________________________________________________________________________________________________________ La Libertad 108 53 2.556.990 869.193 34,0% 0,7% _____________________________________________________________________________________________________________________ Ayacucho 73 9 4.381.480 831.573 19,0% 0,6% _____________________________________________________________________________________________________________________ Piura 6 4 3.589.117 765.226 21,3% 0,6% _____________________________________________________________________________________________________________________ Resto regiones 499 329 84.793.156 4.522.357 5,3% 3,5% _____________________________________________________________________________________________________________________ Total 128.521.305 14.819.297 11,5% 11,5% Fuente: MINEM. Mapa minero 2010 – Unidades mineras en producción y proyectos en exploración. Elaboración: Propia.

Además, se han producido cambios en la geografía internacional de la circulación de minerales. Así, a inicios del proceso de liberalización los actores clave fueron compañías privadas de países industrializados: Phelps Dodge -luego comprada por Freeport McMoran-, Anglo American, Rio Tinto, BHP Billiton, Newmont, Xstrata, Glencore y un número grande de compañías junior, especialmente canadienses. Sin embargo, en años más recientes empresas estatales y mixtas de China y Brasil participan en importantes proyectos mineros, tal es el caso de las compañías Shougang, Chinalco, Zijin y Vale do Río Doce. Ciertamente, ello refleja tanto la necesidad de China por asegurar nuevos proveedores de mineral para su floreciente economía como el papel hegemónico de Brasil en la región. Cuadro Nº 3 Inversión estimada en US$ MM (por país) para el año 2010 País Total (%) China 10.420 29,0% Suiza 6.500 18,1% Canadá 3.943 11,0% UK 3.700 10,3% México 2.750 7,6% Australia 2.300 6,4% Perú 2.012 5,6% USA 1.428 4,0% UK-Australia 1.000 2,8% Brasil 990 2,8% Japón 490 1,4% USA - Perú 456 1,3% ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Total 35.989 100,0% Fuente: Boletín MINEN – Boletín mensual de minería. Marzo, 2010. Elaboración: Propia.

n Canon y Regalías mineras n Total de recursos

Fuente: MEF. Consulta de transferencias a los gobiernos regionales y locales. Elaboración: Propia.

III. Consecuencias de la expansión minera La literatura sobre la “maldición de los recursos” ha identificado una serie de posibles problemas y riesgos que enfrentan las naciones cuyas economías dependen fuertemente de la explotación de minerales e hidrocarburos(2). Entre otras, estas dificultadas están asociadas a: i) la “enfermedad holandesa” (pérdida de competitividad de las exportaciones manufactureras por efecto del incremento del tipo de cambio real), ii) la alta volatilidad en los ingresos, iii) el consumo en el corto plazo de recursos no renovables, iv) la baja inversión en educación, v) los altos niveles de corrupción, vi) la poca transparencia y rendición de cuentas, vii) la debilidad de las instituciones democráticas, viii) el deterioro de los niveles de vida de las regiones productoras, ix) el incremento del gasto militar, y x) la presión de grupos económicos sobre la vida política. De este conjunto de riesgos que han sido observados en otros países, particularmente en el África, dos son especialmente sensibles en el caso peruano actual: la dependencia económica en la producción y la exportación minera y los conflictos socio-ambientales generados por la expansión de las actividades mineras. Dependencia económica en la producción y la exportación minera A nivel de cifras macro económicas, el Perú viene gozando de más de diez años de crecimiento. Buena parte de este crecimiento, aunque no exclusivamente, se debe al enorme incremento de la explotación de minerales en el país.

De esta manera, la dependencia de las finanzas del sector público y de los diferentes niveles de gobierno se encuentra fuertemente expandida. Sin embargo, esta dependencia tiene poco que ver con el surgimiento de eslabonamientos laborales, productivos y comerciales. Como muestra el estudio realizado por Kuramoto (2000) para el caso de la minera aurífera de Yanacocha, en un contexto de economías regionales débiles las compañías mineras generalmente establecen lazos comerciales con la capital y relaciones tecnológicas con el extranjero. Esta situación exacerba las tensiones entre Lima y las regiones y, además, no genera integración de las economías regionales y diversificación de la economía nacional. Cuadro Nº 4 Porcentaje del canon minero en el presupuesto, según Gobierno Regional seleccionado, en millones de nuevos soles (período 2006 – 2009) Gobierno Regional

(%) del canon minero en el presupuesto 2006 2007 2008 2009



17% 3% 16% 0% 38% 33%

Ancash Arequipa Cajamarca Junín Moquegua Tacna

61% 6% 23% 5% 55% 62%

41% 17% 7% 5% 26% 53%

27% 18% 9% 2% 50% 24%

Fuente: MEF, Portal de Transparencia Económica. Elaboración: Propia.

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Conflictos socio-ambientales La expansión de la actividad minera en el país ha venido acompañada del notable incremento de conflictos asociados. Gráfico Nº 3 Número de conflictos socioambientales por año (período 2005 – 2009)

Fuente: Defensoría del Pueblo, Reportes Mensuales de Conflictos Sociales. Elaboración: Propia.

Estos conflictos pueden involucrar a diferentes actores -gobierno central, compañías mineras, gobiernos locales, ONGs, instancias de la Iglesia Católica y población local-y pueden ser de origen diverso: i) por acceso y apropiación de tierras, pastos y agua, ii) por contaminación ambiental o temor de ella(3), iii) por distribución de los beneficios directos, iv) por delimitación del territorio o v) por percepción de pérdida de autonomía política (De Echave et al. 2009). Al centro de los complejos y entrecruzados factores causantes de los conflictos se encuentra el tema de los derechos de propiedad sobre la tierra y los recursos bajo la superficie. Como es el caso de los países latinoamericanos, y a diferencia de la tradición estadounidense, en el Perú la propiedad de la tierra no incluye el derecho sobre minerales e hidrocarburos bajo la superficie. El derecho de explotar estos recursos debe ser otorgado por el gobierno en la forma de una concesión minera. La ley peruana declara que el uso de la tierra para el ejercicio de actividades mineras requiere un acuerdo previo con el propietario. En el caso de una insalvable disputa entre las partes, el Estado tiene la potestad final de otorgar la propiedad para fines mineros previa compensación en efectivo por parte del titular de la concesión minera de acuerdo a la tasación establecida por los ministerios de agricultura y energía y minas. Esta provisión legal, llamada servidumbre minera, otorga prioridad a la actividad minera sobre la agropecuaria bajo el argumento de interés nacional. Esta forma de resolver disputas es una fuente potencial de conflictos entre compañías mineras y comunidades campesinas y ha creado una de las más visibles contradicciones en el uso de la tierra desencadenadas por las reformas de liberalización en el Perú. Ciertamente, el área de tierra dedicada a la exploración o explotación minera se incrementó de 4 millones a 18 millones de hectáreas entre 1992 y 1998, y las operaciones mineras se han extendido a regiones donde la minería era desconocida. Asimismo, la geología minera peruana está concentrada en

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las montañas de los Andes y en buena parte se sobre impone a tierras de propiedad comunal(4). Así, hacia fines de la década de 1990 Burneo e Ilizarbe estimaron que el subsuelo de más de un millón de hectáreas dentro de territorios comunales se encuentra adjudicado en concesión minera, lo cual representa 7% del total de su territorio agrícola (1999: nota al pie 1). Las medidas legales destinadas a promover la formación de un mercado de tierras en áreas rurales y asegurar la propiedad privada o el acceso a recursos naturales no terminaron con las reformas de la década de los noventa. Ellas han continuado durante el gobierno del presidente García. Tal es el caso del polémico decreto legislativo elaborado por el ejecutivo según el cual el número requerido para aprobar cualquier operación que afecte el régimen de propiedad de la tierra comunal (venta, arrendamiento o transferencia) disminuía de dos tercios de los comuneros empadronados a la mitad más uno. Más dramático aún ha sido el enfrentamiento ocurrido a raíz de la promulgación de la llamada “ley de la selva”. Ésta planteaba un cambio en el régimen de las tierras forestales sin cobertura boscosa o eriaza, de dominio estatal, para promover la participación de agentes con capacidad de inversión en actividades de reforestación luego de adquirirlas en propiedad vía “adjudicación en venta”. Esta ley, que no contó con el debido proceso de consulta libre e informada exigido por el convenio 169 de la OIT al cual el gobierno peruano se ha subscrito, fue duramente cuestionada por diversas organizaciones indígenas. Su promulgación se encuentra en el origen de una escalada de violencia que resultó en la muerte de más de 30 personas, la gran mayoría de las cuales fueron policías tomados como rehenes por grupos de indígenas (Defensoría del Pueblo 2010). De esta manera, en la medida en que no existe un mercado de tierras -y por tanto el precio de la superficie tiene que ser negociado en contextos de asimetría o establecido por el Estado-los pobladores de las comunidades campesinas perciben que las compañías mineras se apropian de los recursos por precios bajos en extremo. Por ello, en las negociaciones por tierras existe un sustrato moral o de justicia social (Nash: 1979). IV. Implicancias sobre los estilos de desarrollo del país Una primera consecuencia del modelo de manejo actual de los recursos mineros para el desarrollo del país es la configuración de un esquema conflictivo y de confrontación entre diversos actores en el Perú. Tal como los casos presentados nos muestran, se han formado dos polos arquetípicos en los conflictos existentes alrededor de minería en el Perú. De un lado, un escenario en el que la mayoría de la población se opone tajantemente a cualquier forma de explotación minera. Aunque minoritarios, estos conflictos han ganado amplia notoriedad dentro y fuera del país. De otro lado, se encuentran los casos de una población dividida que procura negociar

mayores beneficios con la compañía minera antes que oponerse completamente. De esta manera, se debe observar más críticamente la común explicación en la literatura actual sobre industrias extractivas en el Perú que sostiene que el aumento de las concesiones mineras ha conducido directamente a un aumento en los conflictos puesto que este argumento por sí solo no explica la naturaleza de los conflictos. Arellano (2009), a través de evidencia estadística y con una fuerte dosis de entrevistas y trabajo de campo, propone una atrevida pero sólida hipótesis. Según ella, el paradigma de políticas localistas para el manejo de los recursos naturales adoptado por el país -el cual se refleja en el sistema de canon o la transferencia de enormes ingresos tributarios a los gobiernos subnacionales en las áreas mineras y en la promoción que el gobierno realiza para que las empresas asuman un activo papel en el desarrollo local- ha exacerbado los conflictos políticos locales. Ejemplo de ello son las tensiones entre los Gobiernos Regionales de Tacna y Moquegua por la división del canon o la lucha entre pobladores de Moquegua y Puno por pertenecer a distritos declarados mineros. Este escenario se ha visto agravado por las tensiones de un proceso de descentralización de funciones administrativas pero sin descentralización tributaria y económica. Por tanto, es posible afirmar que es el nuevo tipo de sociedad -post reforma agraria- en la que se produce la actividad minera la que explica el surgimiento de conflictos abiertos. Ante la inexistencia de un sistema de control único que monopolice la violencia, diversos poderes fragmentados luchan por el control de los beneficios. Más aún, en una sociedad que ha experimentado una sangrienta y prolongada guerra interna en la que además de los grupos subversivos el propio ejército se encuentra involucrado en violación de derechos humanos y muertes, el Estado no es percibido por todos los actores como legítimo detentor del uso de la fuerza. Además de ello, el Estado aún está lejos de proveer y garantizar accesos a derechos y servicios básicos a buena parte de la población peruana, muy especialmente en las zonas rurales. Una segunda consecuencia a destacar es la mayor dependencia en la explotación de los recursos naturales del país para el crecimiento económico. De esta manera, desde el gobierno -y en particular desde el presidente Alan García-se ha venido divulgando un agresivo discurso según el cual todos aquellos que se oponen a la explotación de los recursos naturales son enemigos del desarrollo y, por ende, del país(5). Esto es parte de un paradigma que va más allá del sector minero y tiene que ver con la visión del papel que el capital extranjero juega en el desarrollo del país. Ello puede ser percibido en el impulso al establecimiento de tratados de libre comercio y la eliminación arancelaria en diversos productos. Este discurso está acompañado de un conjunto de políticas destinadas a promover la explotación de minerales, hidrocarburos, gas y recursos forestales. No es gratuito que China se haya convertido en el segundo socio comercial del Perú tras

Temas de Gestión Pública y Actualidad los Estados Unidos. Asimismo, el sistema de interconexión vial del Perú con Brasil sigue las rutas de exportación energética y de minerales. De esta forma, se ha acentuado la especialización del país en la producción y exportación de materias primas. Esta situación no parece cambiar en el futuro cercano, dadas las prioridades de inversión pública del gobierno en infraestructura -como puertos y carreteras transversales- antes que en educación y formación de recursos humanos en un país que ocupa los últimos lugares en logros educativos en la región. V. Agenda de debate público y académico Entre varios otros, cuatro puntos urgentes de debate se quieren destacar: a) La discusión imperante en la arena política peruana actual gira alrededor del grado de apropiación de los beneficios. De un lado se ubican los proponentes de políticas con mayor control estatal. Estas voces señalan los ejemplos de Bolivia, Ecuador, Brasil, Argentina y, cada vez menos, Venezuela. Del otro lado, se encuentran aquellos que consideran que se debe de alentar la inversión privada a través de políticas amigables al capital. Esta discusión reedita el viejo debate entre izquierdas y derechas de los años 80's. Sin embargo, lo que no existe es un debate serio sobre la conveniencia de optar por un modelo de explotación de recursos mineros y energéticos. Junto con ello, se debe de incluir en el debate -y en la investigación-el tema del cálculo y el pago de las externalidades, tanto sociales como ambientales, causada por el desarrollo de las actividades mineras. De esta manera, además de los temas de apropiación de los beneficios y cálculo de costos, urge incluir en el debate la discusión sobre quién es responsable del desarrollo del país. De esta manera, se evaluaría críticamente los límites de la Responsabilidad Social Corporativa. b) Un segundo tema urgente a debatir es la manera de organizar el territorio. Ello no solo con miras a reducir las enormes brechas de bienestar que existen entre las poblaciones de diversas regiones. También con el objetivo de asegurar la sostenibilidad de importantes ecosistemas como es la Amazonía. Como se ha mencionado líneas arriba, desde el gobierno se continúa reforzando una política de expansión de grandes inversiones energéticas y forestales en la selva como modelo de desarrollo. El otorgamiento de concesiones petroleras superpuestas a áreas protegidas y los planes de desarrollo del mega-proyecto de la hidroeléctrica de Inambari por capitales brasileños son prueba de ello. c) Un tercer elemento central es el planeamiento del tipo de institucionalidad que se requiere para enfrentar exitosamente el inmenso incremento de las actividades mineras en el país. De un lado, urge una política de medio ambiente trans-sectorial que regule todas las

actividades extractivas. Para ello es necesario que las labores de supervisión ambiental de la actividad minera sean incluidas dentro de las atribuciones del recientemente creado Ministerio del Ambiente. De otro lado, se requiere pensar en un más inteligente y equitativo sistema que permita que los ingresos generados por la actividad minera se conviertan en recursos para el desarrollo social del país. Esto, a su vez, implica dos grandes aristas. Primero, conectar ingresos mineros con competitividad y, necesariamente, educación y capacitación laboral. Segundo, repensar el sistema actual del canon por el cual el 50% del impuesto a la renta se distribuye en las regiones donde el mineral es extraído. Este sistema no ha hecho sino generar un absurdamente desigual sistema de distribución de los recursos públicos y, paradójicamente, contribuye a exacerbar los conflictos. d) Finalmente, observamos que, si bien de primera importancia, el escrutinio de la sociedad civil no debe ser centrado únicamente en la mediana y gran minería. Al menos en términos ambientales, la minería artesanal e ilegal genera cuantiosos daños en el delicado ecosistema del bosque tropical. Tal es el caso de la afectación que viene causando la minería informal por la extracción de oro en Madre de Dios. Esta poca atención puesta en la minería ilegal y artesanal tiene que ver en parte con prejuicios ideológicos por los cuales el gran capital, especialmente si es privado, es perjudicial de manera inherente. En breve, este panorama de la minería peruana en las dos últimas décadas ha buscado mostrar que si bien la actividad minera es eje central de la recuperación económica del país a nivel macroeconómico, esta recuperación no está exenta de contradicciones. De un lado, ante la inexistencia de una reforma tributaria, buena parte de los ingresos de los gobiernos regionales y del gobierno central dependen de la producción minera. De otro lado, la conflictividad social se ha exacerbado. Ello no tanto por la expansión de la minería per se, sino por un nuevo escenario social post reforma agraria marcado por una debilidad institucional y la deslegitimación del Estado. En este contexto, la discusión central no debe limitarse a la distribución de los ingresos generados por la minería. Más que nunca urge debatir sobre el papel de las industrias extractivas en los modelos de desarrollo del país. BIBLIOGRAFÍA: ––––––––– - Arellano, Javier (2009) “Aggravating the Resource Curse: Decentralisation, Mining and Conflict in Peru”. The Journal of Development Studies. Manuscrito en revisión. - Assadourian, Carlos (1982) El sistema de la economía colonial: mercado interno, regiones y espacio económico. Lima: IEP. - Burneo, María y Susana Ilizarbe (1999) Tierras comunales y conflicto con el estado: el caso de Olmos. Reporte final del trabajo de campo llevado a cabo en la comunidad campesina de Santo Domingo de Olmos. Inédito. - Castillo, Gerardo (2006) “Se vende oro: la creación de espacios contestados en la promoción de la minería peruana” En Gisela Cánepa y María Eugenia Ulfe eds.

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Temas de Gestión Pública y Actualidad

NOTAS: ––––––––– (1) De esta manera, por ejemplo, la inversión extranjera directa pasó de casi cero en 1991 a cerca de 3,000 millones de US$ en 1994. Esta inversión en parte refleja la escala de la privatización y se ha concentrado en los sectores de minería, manufactura, telecomunicaciones y energía (Kisic 1998). Datos de la agencia estatal Proinversión (2010) indican que el sector minero ocupaba el segundo lugar en el stock de inversión extranjera directa actualizado

para diciembre del 2008 con 19.61% del total, ligeramente por debajo del sector comunicaciones que comprendía el 20.92%. (2) Para una revisión de los temas relacionados con la maldición de los recursos véase: Humphreys, Sachs y Stiglitz (2007); Rosser (2006) y Stevens y Dietsche (2008). (3) Los pasivos ambientales son un problema pendiente para la actual minería. El informe preliminar elaborado por el Ministerio de Energía y Minas estima que en el

año 2006 habían 850 pasivos ambientales por resolver en el país (CIUP 2007). (4) Por ejemplo, hacia el 2001 se estimó que 250 comunidades campesinas estaban directamente involucradas con la explotación minera; y considerando actividades de exploración el número crecía a 3,200 sobre un total de 5,260 comunidades en todo el país (CEPES: 2001). (5) Véase el artículo del presidente García (2007) titulado “El perro del hortelano” aparecido en el diario El Comercio.

CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES DE COMPETENCIA DEL MINAM Según Reportes de la Presidencia del Consejo de Ministros - PCM y de la Defensoría del Pueblo - DP (Actualizado al 31 de Enero de 2010) ReportaUBICACIÓN do por (Provincia / Distrito / Centro Poblado)

ACTORES

PROBLEMÁTICA

SITUACIÓN

ANCASH (Provincia del Santa / Coishco)

Municipalidad Provincial del Santa, Municipalidad Distrital de Coishco, Pobladores del Distrito de Coishco.

Los moradores del distrito de Coishco están siendo afectados con los residuos sólidos que arroja el Municipalidad Provincial del Santa en la entrada de su distrito desde hace varios años, pese a existir una sentencia judicial que lo prohíbe, situación que estaría afectando el ambiente y la salud de los pobladores; por lo que piden el cambio de la ubicación del botadero municipal.

SEGUIMIENTO

ANCASH Provincia de Caraz / Huaylas / Caserío Laguna de Parón)

Frente de Defensa de la Laguna de Parón, Alcalde de la Municipalidad Provincial de Huaylas, Comité de Regantes de la cuenca del Río Llullan- Parón, Parque Nacional Huascarán, Comité de recuperación de la Laguna de Parón, Empresa DUKE ENERGY, Autoridad Nacional del Agua, Dirección de Energía del Ministerio de Energía y Minas, Gobierno Regional de Ancash, MINAM, INDECI Ancash, Comisión Episcopal de Acción Social-CEAS.

Oposición de la Comisión de Regantes de Parón a la realización de descargas de la laguna de Parón por parte de DUKE ENERGY.

ACTIVO

CAJAMARCA (Hualgayoc / Hualgayoc / Comunidades Campesinas El Tingo, Anexo Predio La Jalca, Caseríos de Coymolache y Pilancones)

Municipalidad distrital de Hualgayoc dos Centros Poblados: Moran y Coimolache, 40 caseríos, Empresa Minera Gold FieldsLa Cima S.A, Representante de las Rondas Campesinas, Mesa de Diálogo de Hualgayoc, Frente Único de los Interés del Pueblo de Hualgayoc, Gobernación, Frente de Defensa de los Intereses de Hualgayoc y Asociación de Trabajadores del Pueblo de Hualgayoc.

Temor de la población por la contaminación ambiental y desacuerdo por la presencia de empresas mineras en la zona.

PREVENCIÓN

CAJAMARCA (Cajamarca / Cutervo / La Ramada)

Minera Yanacocha, Comité de agua potable del Centro Poblado La Ramada, Canal de Riego La Ramada, Administración Técnica del Distrito de Riego del Jequetepeque, Administración Técnica del Distrito de Riego de Cajamarca, Instituto Nacional de Recursos Naturales, Municipalidad Provincial de Cajamarca.

Demandan la recuperación de manantiales Rume Rume, Perga Perga y Cuyoc, para uso de consumo humano y riego tecnificado, que viene utilizando la empresa Minera Yanacocha. Exigen a la Empresa Minera Yanacocha S.R.L. la Construcción de un nuevo sistema de distribución de agua potable y el abastecimiento a través de cisternas mientras se construye el nuevo sistema.

SEGUIMIENTO

Comunidad Campesina de Michiquillay (Presidente Luis Casahuaman), Empresa Minera Anglo- American Michiquillay, Agencia de Promoción de la Inversión Privada (Proinversión), Activos Mineros SA, Comité de Autodefensa de la Comunidad Indígena de Michiquillay.

La comunidad solicita la remediación e indemnización de pasivos mineros, producto deexploraciones mineras anteriores. Además solicita que el monto de la venta del proyecto sea destinado a proyectos de desarrollo para las comunidades de Michiquillay, La Encañada y la provincia de Cajamarca.

SEGUIMIENTO

PCM

CAJAMARCA (Cajamarca / La Encañada / Comunidad Campesina de Michiquillay) HUÁNUCO (Lauricocha / San Miguel de Cauri / Centro Poblado Menor Raura Nueva)

Municipalidad Provincial de Lauricocha, Comunidades campesinas de la provincia deLauricocha, Municipalidad distrital de San Miguel de Cauri, Empresa Minera Raura. Otros: Consejero Regional de la Provincia de Lauricocha, Consejero Regional de Dos de Mayo.

Comunidades campesinas de Lauricocha demandan a Empresa Minera Raura indemnice a lasfamilias que se encuentran afectadas con presencia de plomo en la sangre y denuncian desvío de aguas de las nacientes del río Lauricocha.

SEGUIMIENTO

DP - PCM

Comunidades Campesinas de San Pedro de Pari, Huayre, Cochamarca, Matacancha, San Juan de Ondores, Santa Clara de Chuiroc, Villa Junín, Carhuamayo de la provincia de Junín, y las C.C de Vicco y Ninacaca de la provincia de Pasco; Municipalidades Distritales de Ondores, Vicco, y Ninacaca; Municipalidad Provincial de Junín; Empresa SN POWER ELECTROANDES, Empresa ELECTROPERÚ, Gerencia de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gob. Regional de Junín; Dirección Regional de Energía y Minas de Junín - DREM Junín; PCM; MINAM; Autoridad Nacional del Agua - ANA; OSINERGMING; Comisión Ambiental Regional de Junín - CAR Junín; MINEM; Federación de Comunidades Campesinas por la defensa del Lago Junín.

Los pobladores las CC Huayre, Cochamarca,Matacancha, San Juan de Ondores, Santa Clara de Chuiroc, Villa Junín, Carhuamayo de la provincia de Junín, y las C.C de Vicco y Ninacaca de la provincia de Pasco demandan la descontaminación del Lago Chinchaycocha (Lago Junín).

ACTIVO

PCM

DP

PCM

PCM

DP

JUNIN (Junín / Ondores)

LAMBAYEQUE (Ferreñafe / Pitipo)

Coordinadora Nacional de Rondas Campesinas del Perú, Asociación Agropecuaria Santa Clara “A” Palería Batán Grande, Asociación Asentamiento Rural Ganadero Agrícola “La Palería”, Servicio Nacional de Areas Naturales Protegidas.

Las rondas campesinas solicitan la inejecución de Sentencia de Desalojo de terrenos ocupados que pertenecen al Santuario Histórico de Pómac.

SEGUIMIENTO

PCM

MADRE DE DIOS (Tambopata / Tambopata)

Federación de Minería de Madre de Dios - FEDEMIN, MINAM, MINEM.

La Federación de Minería de Madre de Dios. FEDEMIN- expresa su disconformidad al pronunciamiento del Ministerio Antonio Brack de no permitir mas licencias y erradicar las dragas que afectan los rios de la Amazonía especialmente en Madre de Dios.

TRATAMIENTO

PCM

CUSCO, MADRE DE DIOS, PUNO (Tambopata / Inambari)

Alianza de Federaciones de Madre de Dios, integrada por: Federación Nativa del Río Madre de Dios y Afluentes (FENAMAD), Federación Agraria departamental de Madre de Dios (FADEMAD), Federación de Asentamientos Humanos de madre de Dios (FREAHMAD).

La población y sociedad civil de Puno se oponen al proyecto de la hidroeléctrica del Inambari porque señalan afectaría el medio ambiente y el ecosistema de la región, denuncian también que sus terrenos y la carretera interoceánica serían inundados obligándolos a desplazarse de la zona. Los gobiernos regionales reclaman que no se coordinó con las autoridades locales.

ACTIVO

MOQUEGUA (Ilo / Ilo)

Población de Ilo y Frente de Defensa de los Intereses de Moquegua y la empresa mineraSouthern Perú Copper Corporation (SPCC).

Organizaciones sociales de Ilo reclaman compensación por la explotación de recursos mineros y ante daños ambientales.

SEGUIMIENTO

PUNO (San Antonio de Putina, Carabaya y Azángaro / Ananea, Macusani y Crucero y Azángaro).

Frente de Defensa de los Intereses del Distrito de Crucero, actividades mineras en Ananea (sectores de Huajchani, Chaquimina y Pampa Blanca), Comité de Vigilancia del Medio Ambiente del Distrito de Crucero (conformado por miembros de todos los sectores afectados por la contaminación), pobladores de los distritos de Crucero, San Antón, Asillo, Progreso y Azángaro.

Oposición de la población y autoridades ante aparente contaminación en la cuenca del Río Ramis por parte de mineros informales.

ACTIVO

DP

PCM

DP

Nota: En este reporte se evidencia una reducción de los conflictos de competencia del MINAM debido a una reasignación realizada por la PCM mediante su recientemente creada Oficina de Gestión de Conflictos (DS 010-2010-PCM de fecha 18 de enero de 2010). Fuente: MINAN.

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