Evaluación de Resultados en Chile: el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental* Mauricio Muñoz G1. ______________________________

Introducción Este documento ha sido preparado en el marco de un esfuerzo encabezado por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, orientado a conocer y comprender más cabalmente cuál ha sido el curso y, eventualmente, el desenlace de algunas experiencias nacionales en materia de evaluación de resultados de la gestión pública en 4 países de la región. Como valioso antecedente al trabajo realizado, el año 2003 el CLAD publicó la obra “Evaluación de resultados para una gestión pública moderna y democrática”, que incluía la contribución de Marianela Armijo sobre el caso chileno. La sistematización de los sistemas e instrumentos de evaluación hecha por Armijo constituyen un aporte invaluable en la elaboración de una perspectiva panorámica sobre la temática en Chile, y ha sido uno de los referentes básicos en la preparación del presente texto. Con todo, uno de los instrumentos de evaluación de la acción pública chilena que no fue posible abordar en el estudio mencionado es el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental puesto que, al momento de realizarse la investigación, se encontraba en una fase inicial de implantación y operación. A tres años de la realización del estudio, ha transcurrido un tiempo más que razonable como para hacer una retrospectiva de su funcionamiento y abordar de un modo más adecuado los aprendizajes que su puesta en régimen han arrojado. Debe agregarse a esta primera restricción, diríamos cognitiva, una segunda dificultad adicional, de carácter más disciplinario. El tratamiento de las materias relativas a la evaluación de la acción estatal suele ser abordado mayormente por especialistas de la gestión y muy raramente es asumido por investigadores formados en otros dominios, particularmente en la más “estatal” de ellos, la ciencia política. Al decir de Jobert (1998), los “politólogos de buen tono” están más preocupados de la competencia entre actores políticos que del análisis de las políticas públicas. Este déficit disciplinario cobra relevancia a la luz de la naturaleza específica del Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental (SSPG), que es el más político de los mecanismos de evaluación de la gestión política en Chile, tanto por su génesis como por la función que cumple en tanto sensor del cumplimiento de las promesas programáticas del gobierno en ejercicio. Este carácter esencialmente político lo convierte en un dispositivo de un orden distinto a las restantes herramientas de evaluación asociadas más directamente al ciclo presupuestario y a la evaluación de la gestión de las agencias estatales, lo cual no quiere decir, como se verá, que carezca de impacto en la definición de las bases del presupuesto. Es evidente que un enfoque gerencialista proporciona elementos de análisis que permiten examinar este mecanismo y aportar conocimiento útil tanto para la comprensión como para la acción, por cuanto el SSPG se trata, obviamente, de un instrumento de gestión. Sin embargo, dicha perspectiva no permite indagar adecuadamente en la relación entre evaluación política y gobernabilidad, que es crucial para comprender especialmente el origen y la utilidad del sistema; es por ello que este estudio también recurre a categorías propias de la politología que ayuden en dicho esclarecimiento. *

Documento elaborado en el año 2005, por encargo del CLAD. Los análisis contenidos en este informe no reflejan necesariamente las opiniones del CLAD. 1

Abogado. Entre los años 2000 y 2002 se desempeñó como asistente del Director del Proyecto de Reforma y Modernización del Estado. Entre mayo de 2003 y septiembre de 2004 fue Jefe de Gabinete de la Subsecretaría General de la Presidencia.

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Siguiendo el marco teórico definido por el CLAD, el trabajo aborda el origen del SSPG -a partir de la experiencia de las Metas Ministeriales-, el marco institucional en que se sostiene, las razones de su diseño y las estrategias de implantación. Enseguida, se describe detalladamente su estructura y dinámica de funcionamiento, así como el uso de la información generada por el sistema. Finalmente, se intenta esclarecer el rol de este instrumento en el desarrollo de capacidad estatal para la gobernabilidad fundada en la legitimidad, utilizando el esquema de Tobelem sobre déficit institucional, con el propósito de contar con un marco analítico que permita extraer lecciones del actual estado de desarrollo del SSPG. A fin de situar en un contexto adecuado el surgimiento del sistema, nos pareció imprescindible apuntar algunas claves acerca de la cultura política chilena, su acentuado presidencialismo y los desafíos que planteó la transición a la democracia a partir de 1990. Estas cuestiones han definido las fuerzas subyacentes a la génesis del SSPG, en cuanto herramienta de tecnificación del cumplimiento de la agenda programática, esto es, de las prioridades programáticas expresadas en políticas públicas (Lahera, 2004). La hipótesis que sostiene el presente papel afirma que el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental es un instrumento de evaluación política del desempeño del gobierno concebido, implantado, operado y ajustado en el contexto de las reformas gerenciales del estado y en el marco de una matriz político cultural de ciudadanía subordinada. I. Origen, antecedentes del proceso de diseño e implementación del sistema El retorno a la democracia planteó, entre un conjunto enorme de otras dificultades que abordar, la cuestión de la gobernabilidad, especialmente en su dimensión de eficacia política. Las primeras autoridades electas tenían conciencia (Boenninger, 1997) de la necesidad de asegurar el proceso de reconstrucción de la institucionalidad democrática, evitando o reduciendo al máximo las tensiones que pudieran generarse por las expectativas ciudadanas depositadas en las fuerzas vencedoras en el plebiscito de 1988 y las elecciones de 1989. Tal como ha señalado el ex Ministro Boeninger, junto a las tareas más básicas de la transición, el primer gobierno democrático post Pinochet tenía especial preocupación por la capacidad del estado de “llevar adelante programas y políticas eficaces, vale decir, coherentes, consistentes y técnicamente bien fundados” (Boenninger, 1997), en el contexto de una administración cuyos directivos intermedios provenían del régimen anterior y de un legislativo con escasa experiencia legislativa y, más aún, con mayoría opositora en el Senado2. Esta necesidad debía resolverse fortaleciendo el principal resorte institucional en manos de la coalición democrática, el gobierno. Tanto los entrevistados como la literatura hacen notar las primeras medidas tomadas por el Presidente Aylwin: junto con crear un conjunto de organismos destinados a llenar vacíos institucionales en materia de políticas sociales, otorgó el rango de ministerio a una entidad ya existente, la Secretaría General de la Presidencia (Boenninger, 1995), concebida como la coordinadora del gobierno y responsable de velar por el cumplimiento programático. Cultura política y régimen presidencialista La decisión de fortalecer el ejecutivo se basó, como se señaló, en que se trataba del dispositivo institucional más importante con que la coalición democrática se encontró en 1990; ese es el fundamento para agregar poder a la estructura del Ejecutivo que le permitiera al gobierno “timonear” la política (Subirats, 2005). Pero también dicha opción se entronca con la visión histórica dominante en Chile respecto de cómo se conduce el gobierno, cómo se generan las 2

De acuerdo con las disposiciones constitucionales heredadas del régimen militar, el senado está compuesto por 38 miembros elegidos mediante sufragio universal y 9 senadores designados mediante un complejo mecanismo en que intervienen el Presidente de la República, las fuerzas armas y el poder judicial. De estos miembros designados -llamados eufemísticamente senadores institucionales- muchos de ellos son de clara adscripción opositora.

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políticas públicas y cómo, en definitiva, se asegura la gobernabilidad. Salvo en el período abierto después de la guerra civil de 1891 y hasta los años 20 -en lo que se llamó “república parlamentaria” (Correa y otros, 2001)-, Chile siempre ha contado con un régimen fuertemente presidencialista, en que la figura e institución de la primera magistratura ha sido el eje en torno al cual se ha ido construyendo la regulación política. Siguiendo a Jobert (1998), la regulación política se estructura a partir de los modos de abordar los desajustes en la construcción del orden social. O, de otra manera, el orden social determina los arreglos institucionales que históricamente constituyen el orden político. En Chile, en los inicios de la República, “la clase dirigente era un grupo esencialmente conservador, abierto a un cambio que se percibía como inevitable, y al cual había que conducir a fin de no alterar el rumbo trazado y la estructura de poder consolidada por la misma elite” (Stuven, 2000). Para ella, el orden social se sostenía en el “peso de la noche”, hermética expresión que grafica de qué manera se contiene a los gobernados3, en el marco de un régimen fundado en la inexistencia de una ciudadanía autónoma y activa (Jocelyn Holt, 1997; Díaz Tendero, 2000). Sin embargo, ha sido el mismo orden político el que se ha encargado, contradictoriamente, de ir subvirtiendo la idea estamentalista subyacente a ese orden social. A lo largo del siglo XX chileno, el instrumento estratégico que eligieron los marginados para hacerse escuchar fue el estado (Díaz Tendero. 2000). A partir de los años 20, el componente del orden político que domina la escena es el poder estatal, “legitimado por un apoyo masivo y mayoritario de corte democratizante” (Jocelyn Holt, 1997). En palabras de Díaz Tendero, si en el primer arreglo la sociedad civil queda subordinada y tutelada a una legitimidad de orden excluyente gestionado por la propia elite, a partir de la segunda década del siglo XX se va instituyendo un nuevo arreglo en que si bien la sociedad civil también está subordinada, dicho orden se estructura a partir de que los distintos actores entienden y aceptan que el estado es el locus privilegiado para “ser reconocidos y escuchados4” (Díaz Tendero, 2000). El tipo de regulación política característico del siglo XX entró en crisis con el golpe de 1973, por lo que el proceso de recuperación democrática planteó la necesidad de refundar el orden político, tarea para la cual no existían referentes claros a los cuales asirse. Díaz Tendero plantea que el “nuevo marco cognitivo de aversión al riesgo” de las elites políticas chilenas permitió proyectar sobre este nuevo escenario los componentes genéticos de la matriz político cultural chilena, en especial el eje de subordinación de la ciudadanía a un contexto fuertemente heterónomo. En las palabras de un protagonista, era necesario “asegurar la gobernabilidad inmediata del país”, por lo que era imperativo evitar cualquier acción que pusiera en riesgo la estabilidad del nuevo gobierno (Boeninger, 1997). La gobernabilidad que se quería asegurar a inicios de los 90 era la de la eficacia, aquella que permitiera desactivar los potenciales conflictos y, sobre todo, que giraba en contra de la enorme cuenta de ahorro que los partidos democráticos tenían entre sus bases de apoyo, en lo que Boenninger denomina “evitar la tentación populista”. En consecuencia, el marco político y cultural en que se plantea la necesidad de potenciar el poder ejecutivo posee dos vigas estructurantes: la matriz histórica de la regulación política basada en un régimen de ciudadanía subordinada y la circunstancia de ser el gobierno el principal dispositivo sobre el cual las fuerzas políticas concertacionistas tenían control efectivo. Lo anterior es clave en la comprensión de la naturaleza de los instrumentos creados para fortalecer el gobierno. Se trataba de dotar al ejecutivo de mayor capacidad de mando, sin que importara demasiado la inclusión ciudadana en la reconstrucción democrática (Díaz Tendero, 2000). 3

Esta visión del orden social y político anida en lo más profundo de la autopercepción aristocratizante de la elite chilena, para quien los pobres -es decir, los otros que no integran la elite- son los “niños chicos” de la sociedad y, en consecuencia, es necesario que las decisiones trascendentes para la vida social queden en manos de quienes saben de “estos asuntos” (Stabili, 2000). 4 La traducción del original en francés fue proporcionada por el propio autor.

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Como se verá, esta tensión está presente hasta el día de hoy, al intentar responder algunas interrogantes acerca de la relación entre el sistema materia de este trabajo y las cuestiones gravitantes de la gobernabilidad y la democratización. El Ministerio Secretaría General de la Presidencia y la transición democrática: necesidad de coordinación e información para gobernar Esta institución fue creada el año 1990, a los pocos meses de haber asumido el gobierno el primer presidente democrático post Pinochet, Patricio Aylwin. El personero a quien se encargó la constitución del nuevo organismo, Edgardo Boeninger, es quien ha sintetizado de mejor modo la concepción de gobernabilidad fundada en la eficacia que ha presidido la reconstrucción democrática en Chile; y dicha concepción es relevante por cuanto subyace a la idea de tecnificar el seguimiento y control del cumplimiento de la agenda programática. El proyecto de ley que creaba el Ministerio Secretaría General de la Presidencia o SEGPRES5 -sometido a la aprobación del Congreso el año 1990- establecía originalmente que una de sus divisiones, la de coordinación interministerial, tendría como funciones las de “actuar como instancia de coordinación y evaluación programática de la gestión del Ejecutivo”. Sin embargo, en el curso de la tramitación esa función de evaluación programática fue reemplazada por la de seguimiento programático “por ser esta última acción la que efectivamente se quiere asignar” al nuevo Ministerio6. No están muy claras las razones que tuvo el legislador para atenuar el alcance de las atribuciones de la SEGPRES, pero algunos de los actores de la época señalan que dicha modificación apuntaba a disminuir las resistencias que generaba en los parlamentarios de oposición la creación de este “superministerio”, como parecía ser la SEGPRES. A este argumento de estrategia legislativa se agrega uno más de fondo: lo que quería expresarse es que la función de evaluar correspondía, finalmente, al Presidente de la República y que a la SEGPRES tocaba, más bien, proporcionar toda la información necesaria para producir esa evaluación presidencial. Al margen de esta precisión, lo relevante es que la función de seguimiento programático aparece estrechamente asociada a la de coordinación, entendida en el contexto de la creación de la SEGPRES como la acción de “imprimir al conjunto de la acción gubernamental eficiencia y coherencia7”, para permitir finalmente, al Ejecutivo desempeñar sus funciones de manera “moderna, informada y coherente”. El mensaje del Proyecto de ley que dio origen a la SEGPRES señala que la unidad encargada al efecto, la División de Coordinación Interministerial, atiende a dos funciones. Por una parte, la generación de una “visión unitaria de la gestión gubernamental” y, por otra, “la coordinación de las actividades de los distintos ministerios”. La División de Coordinación Interministerial es “el instrumento de que dispone el Presidente para efectuar esa coordinación y contar con la información requerida para una visión global, permanentemente actualizada, de la evolución de las políticas de gobierno”. La fundamentación de la existencia de la División de Coordinación Interministerial de la

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El marco normativo que regula el funcionamiento del Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental es materia del capítulo 3. El análisis que se hace en esta sección intenta situar en contexto la discusión que se produjo con ocasión de la creación de la entidad rectora del sistema. Debe agregarse que la SEGPRES cumple otras funciones de enorme importancia, especialmente en materia legislativa, correspondiéndole conducir las relaciones del Ejecutivo con el Congreso Nacional. 6 Senado de la República de Chile. Informe de la Comisión de Gobierno recaído en el Proyecto de Ley que crea el Ministerio Secretaría General de la Presidencia (Boletín N° 38-06), 24 de julio de 1990. Disponible en soporte papel en Archivos de MINSEGPRES. 7 Mensaje de S.E. el Señor Presidente de la República con el que inicia un Proyecto de Ley que crea el Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Santiago, 3 de mayo de 1990. Archivo del Ministerio Secretaría General de la Presidencia.

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SEGPRES es, al mismo tiempo, la base de la creación del sistema de Metas Ministeriales8, cuyo resorte normativo es, como se verá en el capítulo siguiente, el Decreto N°7 de noviembre de 1991. Este instrumento tenía como propósito esencial permitir al Presidente contar con información acerca del estado de avance de los compromisos programáticos -especialmente de aquellos que eran considerados prioritarios- y de las desviaciones respecto de los estándares definidos; asimismo, el sistema era un componente importante en la generación de los espacios de trabajo interministerial y en la coordinación general del gobierno9. Sin perjuicio de ello, la sola creación del sistema de Metas Ministeriales significó el primer intento de generar un proceso sistemático de introducción de una cultura de planificación y evaluación de la gestión en el sector público chileno (Pimenta, 2002). Fue un “aporte a la mayor racionalidad de la toma de decisiones, en la medida que ordenaba las prioridades de los ministerios y se contaba con una base para su seguimiento y evaluación” (Armijo, 2003). El impacto de la agenda modernizadora de la gestión pública Es necesario tener en cuenta que en los instantes en que se produce la discusión que da origen a las Metas Ministeriales, no estaba planteado el debate acerca de la necesidad de modernizar la gestión pública bajo el enfoque de las reformas de segunda generación. Esta materia recién irrumpe en Chile a fines del gobierno de Aylwin y, más propiamente, con la creación del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública en el gobierno de Eduardo Frei (19942000). Entre las múltiples iniciativas impulsadas por dicho Comité, la introducción de los Compromisos de Modernización a partir del año 1995 (Armijo, 2003) generó una dinámica que ponía en cuestión el diseño del sistema de Metas, en parte porque los responsables de ambos instrumentos en cada ministerio o agencia incorporados eran los mismos, en parte por el mayor grado de afinamiento que tenían los Compromisos en su diseño técnico respecto de las Metas. Los entrevistados señalan que los Compromisos de Modernización introdujeron una preocupación inédita por la gestión de los servicios, proporcionando herramientas analíticas no muy reconocidas hasta ese entonces por el sector público10: calidad de servicio, tecnologías de información, rediseños organizacionales, recursos humanos, etc. Se trataba de un instrumento que contaba con un marco teórico más preciso que las Metas y que “hacía más sentido” a los encargados de administrar ambos sistemas al interior de las agencias y ministerios. Si bien Metas y Compromisos apuntaban a fines distintos -las primeras a informar sobre resultados y los segundos a mejoramientos en la gestión a través de la introducción de nuevas herramientas-, el hecho de requerir información similar que debía ser provista por los mismos funcionarios, derivó en una cierta desatención de las primeras respecto de los segundos. El cuadro anterior se agudizó con la aparición de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG), continuadores de los Compromisos de Modernización, por cuanto los PMG11 vinieron acompañados de incentivos monetarios asociados al cumplimiento de metas de gestión de cada servicio (Armijo, 2003). Los entrevistados dejan entrever que la sumatoria de nuevos instrumentos de mejoramiento de la gestión -del orden que fuera- derivó en una recarga sobre las unidades de planificación que contribuyó a desperfilar aún más las Metas Ministeriales. El ejercicio de identificación de las Metas 8

Para una descripción del Sistema de Metas Ministeriales, ver el trabajo de Armijo ya citado, y los estudios de Drago y Pimenta publicados en la obra Reforma y Modernización del Estado, Experiencias y desafíos (LOM. Santiago, 2002). 9 Se sostiene que las Metas Ministeriales contribuían a la presupuestación, pero que no existía para ese proceso una relación institucionalizada ni obligatoria (Pimenta, 2002) 10 Las resistencias iniciales que produjo el uso de categorías más propias de la gestión de empresas, fueron paulatinamente superadas por el intenso trabajo de formación y capacitación del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública. 11 Establecidos en la ley N° 19.553. Vid. www.bcn.cl. Una evaluación de los PMG en Guzmán, Marcela, Control de gestión y presupuesto por resultados. La experiencia chilena. Octubre 2003. Vid en www.dipres.cl

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por servicio condujo a la pérdida de la idea de prioridades programáticas, de manera que era posible ver, a fines de la década del 90, extensos listados de metas que lo fueron convirtiendo en un sistema incapaz de generar información útil y oportuna. El sistema de Metas comenzó a ser desestimado paulatinamente. En opinión de personeros que ocuparon posiciones relevantes en aquella época, el paradigma gerencialista que impregnaba la agenda modernizadora del Presidente Frei le pasó la cuenta a unas Metas Ministeriales concebidas en un marco cognitivo distinto al de las restantes iniciativas de evaluación. Al margen de esta descontextualización de las Metas, su debilidad intrínseca -a juicio de un entrevistado que jugó un rol clave en el diseño del SSPG- radicaba en que el proceso puesto en marcha en cada ejercicio no se cerraba, es decir, no había efectiva evaluación. Si bien el sistema de Metas se mantenía como fuente primordial de información acerca del cumplimiento de compromisos, no existían consecuencias asociadas al incumplimiento: “daba lo mismo” cumplir o no cumplir. En 1998 se intentó corregir lo anterior mediante el expediente de vincular Metas con el Mensaje Presidencial del 21 de mayo de ese año, pero el problema se mantuvo al no existir una relación biunívoca entre compromiso y resultado. Recién el año 2000 pudo ajustarse esa relación. En definitiva, a fines del gobierno de Eduardo Frei se planteó con fuerza la necesidad impostergable de introducir correcciones de fondo al proceso de formulación de metas, cuestión que sólo pudo ser asumida por el nuevo gobierno que se iniciaba en marzo del año 2000. El seguimiento programático en el gobierno de Lagos: definiciones básicas, proceso de diseño e implantación inicial El cambio de gobierno dio un nuevo impulso a la agenda modernizadora. Si el gobierno de Frei consideró como eje básico de su gobierno la modernización de la gestión pública12, el gobierno de Ricardo Lagos intentó profundizar el proceso iniciado durante el periodo anterior a través del Proyecto de Reforma y Modernización del Estado (PRYME), con proyecciones más vastas que las de su predecesor (Rodrigo Egaña, 2001). En el amplio contexto de la agenda impulsada por el PRYME13, la SEGPRES introdujo correcciones de fondo al sistema de Metas, iniciativa encabezada por el nuevo director de la División de Coordinación Interministerial (DCI), Gonzalo Martner, economista especializado en políticas públicas y con extensa experiencia en el gobierno14. Para ello contó con fuerte apoyo por parte del Ministro Segpres de la época y con el respaldo del Presidente Lagos y sus asesores más inmediatos, en el entendido que era urgente alinear el trabajo de la DCI con las tendencias dominantes en el campo de la gestión pública. El nuevo sistema entró en funciones muy poco tiempo después de asumido el nuevo gobierno, y su información sirvió de base para las evaluaciones periódicas que el Presidente realizaba a cada de unas las carteras en sesiones especiales en que participaba el Presidente, el ministro del sector y el ministro Segpres acompañado del director de la DCI. Esa voluntad política se ha mantenido y profundizado en los últimos años, involucrando cada vez más a las autoridades hacendarias en el perfeccionamiento del sistema. No deja de ser casual que el propio Martner ejerciera un año como Subsecretario de la SEGPRES y fuera sucedido por un ex director de la DCI, Rodrigo Egaña, con una extensa trayectoria en el campo de las políticas públicas y de la modernización del estado. Como señalan los entrevistados, si bien no existió una relación estrecha entre los procesos llevados adelante por el PRYME y la DCI, la reforma del sistema de Metas estaba impregnado de 12

Programa de Gobierno del Concertación, 1993. Copia en papel sin edición. Archivos MINSEGPRES. Una propuesta de evaluación del proceso de reforma del estado del gobierno de Ricardo Lagos en Muñoz, Mauricio: Reforma del estado en Chile. Ponencia presentada en seminario “Transformaciones estatales en América Latina”, Punta del Este, Uruguay, 2003. 14 Subsecretario general de la Presidencia entre enero de 2002 y marzo de 2003. Durante el Gobierno de Patricio Aylwin fue Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo. 13

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modernización de la gestión, en particular en cuanto a introducir al instrumento mejorías que lo perfeccionaran técnicamente y que le permitieran conectar de mejor modo la evaluación política de las prioridades programáticas con la evaluación de gestión y desempeño a cargo de la Dirección de Presupuestos. Las definiciones básicas que dieron origen al Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental fueron: a) Identificación precisa de objetivos estratégicos a alcanzar, asociados a productos concretos; b) Incorporación de todos los servicios al sistema, no reduciendo la relación a los ministerios; c) Introducción de cortes trimestrales para identificar desviaciones; d) Evaluación anualizada del cumplimiento; e) Diseño de un sistema informático interactivo vía internet, que permitiera monitorear el cumplimiento de los objetivos en línea y administrar la información de manera automática. En palabras de su creador, el enfoque del SSPG apuntaba a producir un “efecto espejo”, en que cada ministro contrastaba con sus propios objetivos estratégicos y los productos asociados ambos definidos por él mismo- con los avances o rezagos de su propia promesa. Como se verá al describir la mecánica de definición de la programación gubernamental, esta definición de objetivos y productos es el hito más relevante del proceso global del SSPG: a partir del programa de gobierno, cada ministro identifica prioridades estratégicas para su cartera, las cuales son convenidas con el Ministro Segpres, luego de lo cual se declara un acuerdo sobre alcanzar. En definitiva, lo que produce el sistema es “un juicio acerca de la formalidad del compromiso”15. El proceso de diseño e implantación inicial A partir de estos criterios, se dio paso al diseño del nuevo sistema, definido como “tecnología de software que permita monitorear en forma permanente y periódica, el cumplimiento de objetivos, integrar resultados de las distintas áreas de la actividad gubernamental, así como detectar y corregir las causas de posibles ineficiencias”16. La concepción del nuevo sistema fue fruto de la experiencia de una década de gobierno. La aparición de nuevos recursos a los que echar mano, así como la convicción de que era necesario iniciar una nueva etapa en el proceso de tecnificación del monitoreo programático dieron curso y herramientas a un proceso de cambios que fue impulsado esencialmente por la DCI. De hecho, no cupo en la elaboración de las definiciones básicas del sistema participación de otros actores, salvo el apoyo especializado proporcionado por expertos del mundo universitario. Como reconocen quienes participaron en el diseño y puesta en marca del sistema, no hubo tiempo para someter a discusión la propuesta de rediseño de las Metas Ministeriales. Uno de los destinos de la información generada por el SSPG es el Mensaje Presidencial ante el Congreso presentado el día 21 de mayo de cada año; dado que el nuevo presidente había asumido sus funciones en el mes de marzo, se debió trabajar intensamente para que la nueva modalidad entrara en operaciones en el más breve lapso posible. Esto se explica también porque el SSPG, a pesar de ser concebido como una herramienta que contribuye a la rendición de cuentas, tiene como fin primordial proveer de información el Presidente y sus ministros, sin perjuicio de que ella pueda servir de base para la elaboración de informes públicos como los Balances de Gestión Integral y el Mensaje del Presidente del 21 de mayo ante el Congreso. El sistema se inició con una marcha blanca, en que fueron puestas a prueba alrededor de 10 15

Entrevista con Martner. Programación Gubernamental. Ministerio Secretaría General de la Presidencia. DCI. Presentación de Power Point de 2000. En archivos de MINSEGPRES. 16

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versiones del sistema. Para facilitar el conocimiento de los aspectos técnicos en que se innovaba respecto de las Metas, se convocó a una sesión de capacitación a los encargados de planificación de cada ministerio, para lo cual se preparó un glosario explicativo de las nuevas categorías que incorporaba el SSPG. II. Marco institucional y contexto político actual Normas e institucionalidad A diferencia de los instrumentos de evaluación de gestión de orden presupuestario -respecto de los cuales existe una frondosa regulación-, la función de realizar la evaluación de orden político de la gestión del Gobierno no dispone de un marco normativo y administrativo demasiado explícito. Esta función se enmarca en un contexto más amplio del trabajo de coordinación programática que realiza el Ministerio Secretaría General de la Presidencia. La ley de la SEGPRES La misión institucional de la SEGPRES aparece definida en el artículo 1° de la Ley N° 18.99317: “el Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República…constituirá la Secretaría de Estado encargada de realizar funciones de coordinación y de asesorar directamente al Presidente de la República, al Ministro del Interior y a cada uno de los Ministros, sin alterar sus atribuciones proveyéndoles, entre otros medios, de las informaciones y análisis político-técnicos necesarios para la adopción de las decisiones que procedan”. En lo que nos interesa, dispone el artículo 2° de esta ley que, entre otras funciones, corresponde a la SEGPRES “propender al logro de una efectiva coordinación programática general de la gestión de gobierno”, así como efectuar “estudios y análisis de corto y mediano plazo relevantes para las decisiones políticas”. Con mayor precisión, su artículo 5° define el marco de acción de la División de Coordinación Interministerial (DCI), señalando que dicha división se encargará de “actuar como instancia de coordinación y seguimiento programático de la gestión del ejecutivo”. Se agrega a lo anterior las especificaciones del artículo 10° del Reglamento Orgánico18 de la SEGPRES, en que se señala que la DCI se encargará de las siguientes funciones: a) Coordinar la elaboración del informe sobre Metas Ministeriales, en conjunto con los Ministerios de Hacienda y Planificación y Cooperación, las que constituyen una formalización de las prioridades político-programáticas de cada sector de la Administración del Estado. b) Identificar las necesidades de coordinación que surjan de la ejecución de las Metas Ministeriales, efectuando un seguimiento de los mismos. c) Efectuar un análisis y ponderación permanente del cumplimiento de los planes y programas de Gobierno en las distintas áreas, proponiendo al Presidente de la República planteamientos que permitan corregir las eventuales desviaciones. d) Analizar la coherencia político-programática de las iniciativas de ley en preparación en el Ejecutivo, pudiendo recabar informes de los Ministerios que están relacionados con los referidos proyectos de ley. e) Analizar la consistencia programática de las Comisiones o Grupos de Trabajo que se constituyan y que tengan un carácter intersectorial. La División de Coordinación Interministerial El texto del artículo 10 del Decreto N° 10 es detallado y explícito en la descripción de las funciones que corresponden a la DCI. 17

La Ley Orgánica del Ministerio Secretaría General de la Presidencia entró en vigencia el 21 de agosto de 1990, 5 meses después de asumido el Presidente Patricio Aylwin. Ver en www.bcn.cl 18 El Decreto N°7 de la SEGPRES, que aprueba el Reglamento Orgánico del Ministerio, entró en vigencia el 21 de noviembre de 1991. Ver en www.segpres.cl

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En cumplimiento de la obligación legal establecida en la letra a) de la norma citada, la DCI puso en marcha en 1990 las Metas Ministeriales. Los ajustes del año 2000 se enmarcan en la misma disposición. Por su parte, el monitoreo y evaluación del cumplimiento de las metas u objetivos definidos en la programación gubernamental es una función dispuesta en de las letras b) y c). Desde esta base legal de regulación de la DCI y del SSPG, se estructura la división como un equipo compuesto por 11 analistas y un Director. Los analistas son profesionales que integran un elenco multidisciplinario, que han ido especializándose en las materias que tienen a su cargo y que, en el contexto de la administración pública chilena, ocupan posiciones estatutarias relativamente altas. En términos generales, se trata de funcionarios encasillados en los tramos superiores de la administración, con remuneraciones equivalentes a cargos directivos en otras instituciones19, y permanecen en sus cargos mientras gocen de la confianza del Ministro de la Segpres. Estos analistas tienen asignados agrupamientos de sectores ministeriales, el seguimiento de los compromisos de regiones20 y algunos ámbitos temáticos específicos, según el siguiente cuadro: Sectores

Temas específicos Prioridades Gubernamentales 2004 - 2006, Corporación Nacional del Cobre, Empresa Nacional de Petróleo. Agencia Alimentaria, Bosque Nativo, Credos. Gobierno en Marcha.

Defensa - Minería Agricultura Educación-Consejo Nacional de la Cultura - Secretaría General de Gobierno

Discursos Presidenciales.

Subsecretaría del Interior

Derechos Humanos, Seguridad Ciudadana.

Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones

Transantiago

Hacienda - Salud.

Relaciones Económicas Internacionales, Firma Electrónica, Tratados de Libre Comercio.

Ministerio Secretaría General de la Presidencia Subsecretaría de Desarrollo Regional - Servicio Nacional de la Mujer

Prioridades Regionales, Planificación y Control de Gestión.

Economía

Programación Gubernamental, La Concertación esta Cambiando a Chile, Biotecnología.

Ministerio de Planificación, Instituto Nacional de la Juventud - Servicio del Adulto Mayor Vivienda y Bienes Nacionales, Relaciones Exteriores, Comisión Nacional de Medio Ambiente

Temas Indígenas Residuos Sólidos, Foro Económico del Asia Pacífico (APEC).

Justicia - Trabajo Fuente: División de Coordinación Interministerial

Sistema de Logros Comunales

El rol de los analistas de la DCI consiste en velar por el cumplimiento de los compromisos programáticos correspondientes al o los sectores a su cargo, participar en los comités interministeriales existentes, identificar las necesidades de intervención de la SEGPRES frente a conflictos de competencia entre sectores y, eventualmente, proponer alternativas de solución a ser sometidas al Subsecretario o Ministro Segpres, en su caso, todo lo cual supone un conocimiento en profundidad del ámbito sectorial correspondiente. 19 La Ley N° 19.882, en vigencia desde el 23 de junio de 2003, entre otras materias modificó la estructura de la carrera funcionaria e instituyó el Servicio Civil en Chile, eliminando la calidad de cargo de confianza hasta el tercer grado del escalafón, equivalente a jefe de departamento. Este cambio radical no alteró la calidad de los funcionarios de la SEGPRES, por lo que la casi totalidad de sus funcionarios permanecen en el régimen anterior y son, en consecuencia, removibles 20 El país está dividido en 13 regiones, administradas por un Intendente designado por el Presidente de la República. Vid. Ley N° 19.175 sobre Gobierno y Administración Regional en texto refundido por el Decreto N° 291 de 20 de marzo de 1993. Las cuestiones relativas a regionalización pueden ser consultadas en www.subdere.gov.cl

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Asociados a los analistas de la DCI, cada ministerio o servicio designa una contraparte ministerial que actúa como vínculo permanente. Estos funcionarios - que radican generalmente en las divisiones de planificación de cada ministerio-, proveen de información al sistema y, al mismo tiempo, gatillan y animan los procesos de autoevaluación que las distintas entidades efectúan cuya culminación es la preparación del informe remitido a la DCI. El siguiente gráfico ilustra la estructura del sistema y permite visualizar la interfase entre la DCI y los organismos públicos en el marco del SSPG: Relación DCIDCI- Sectores Analista SEGPRES

Módulo “Asesor”

Contraparte Ministerial

Módulo “Contraparte”

Módulo de Administración

Módulo “Asesor” Integrar resultados de diferentes entidades para realizar análisis comparativos

Integrar, Clasifica y Evalúa información proporcionada por el Modulo “Contacto”

Módulo “Contraparte”

Por ministerio subsecretarías , servicios, etc.

Por ministerio subsecretarías , servicios, etc.

Ingresa información

Fuente: División de Coordinación Interministerial

Productos de la DCI Junto con ser la unidad rectora del sistema de programación gubernamental, sobre la base de la información proporcionada por dicho sistema, la División de Coordinación Interministerial prepara directamente o en colaboración con otras unidades del Gobierno, los siguientes productos: a) Texto del Mensaje Presidencial del 21 de mayo, en conjunto con el Ministerio Secretaría General de Gobierno. Este mensaje consiste en un discurso en que el Presidente de la República rinde cuenta anualmente ante el Congreso Nacional y la ciudadanía, acerca del estado de situación general del país y plantea prioridades para el período siguiente. La fecha con que pronuncia este discurso coincide con el inicio del periodo ordinario de sesiones del Congreso, el que se extiende hasta el día 18 de septiembre. b) Los anexos a dichos Mensaje. Junto al discurso presidencial, se edita un libro que contiene el texto del discurso presidencial al que se adiciona un estado de avance de los compromisos correspondientes a cada ministerio y se identifican las iniciativas prioritarias del período siguiente. c) Gobierno en Marcha. Se trata de un documento en que se rinde cuenta del estado de cumplimiento de las promesas formuladas por el Presidente de la República en su Mensaje del 21 de mayo. d) Prioridades Gubernamentales. Documento en que se informa del estado de situación de aquellas iniciativas que tiene especial prioridad. Se trata de un informe que es afinado por el Gabinete del Subsecretario General de la Presidencia, en el marco de una relación directa con el subsecretario de cada cartera. e) Balances de Gestión Integral. Este balance es un documento mediante el cual cada servicio público informa al Congreso Nacional de sus objetivos, metas de gestión y resultados. Dicho Balance incorpora los resultados del cumplimiento de la programación gubernamental (Guzmán, 2003).

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Relación de la DCI con otras entidades Junto al enlace de la DCI con las unidades de planificación de cada ministerio, la relación de mayor importancia estratégica es la existente con la División de Control de Gestión de la Dirección de Presupuesto. La misión de esta División consiste en “contribuir a la transparencia y mejoramiento de los procedimientos para la discusión y evaluación del Presupuesto y el desarrollo de áreas estratégicas de la gestión pública”21. La División de Control de Gestión, entre sus funciones, conviene con cada ministerio o servicio las Definiciones Estratégicas, herramienta que entrega información sobre los ejes orientadores del quehacer de las organizaciones públicas y que se enmarca en las orientaciones gubernamentales y ministeriales. El siguiente gráfico muestra el proceso mediante el cual, a través de un proceso de planificación estratégica, se formulan dichas definiciones:

M isión M inisterial

P rioridades G ubern am entales

M isión Institu cional

O bjetivos estratégicos M inisteriales

O b jetivos E stratégicos Institucionales

A genda de T rabajo G ubernam ental Pro ducto s Estratégicos

C lien tes/U suario s B eneficiarios

Ind icador D im en sión / Á m b ito

G asto A so ciad o ($ )

M edios de V erificació n

Fuente: Ministerio de Hacienda. Dirección de Presupuestos

La formulación de las definiciones estratégicas toma como base las prioridades gubernamentales, que son el resultado de la selección de compromisos programáticos de máxima importancia, realizada por la SEGPRES en conjunto con el Ministro de cada sector. La misión ministerial es una declaración que define el propósito o razón de ser de cada ministerio. La misión institucional es la correspondiente a cada servicio público. En el marco de las prioridades gubernamentales y de la misión ministerial y/o institucional, los organismos definen sus objetivos estratégicos, entendidos como la expresión de logros que se espera alcanzar en el mediano plazo; dichos objetivos, a su vez, se expresan en productos estratégicos dirigidos hacia usuarios/clientes específicos, asociados a un gasto determinado y medibles a través de indicadores. Si bien no es materia de este estudio el rol de la Dirección de Presupuestos en materia de evaluación de resultados -abordado por Marianela Armijo en el trabajo antes citado (Armijo, 2003)importa detallar el método que dicha entidad utiliza para definir las bases presupuestarias, por cuanto es en el marco de este proceso de planificación que aparece más nítida la conexión entre el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental y la presupuestación. Tanto la identificación de las prioridades gubernamentales como la determinación de los objetivos estratégicos y sus productos asociados, tienen importantes segmentos de traslape entre las definiciones resultantes del proceso encabezado por la SEGPRES y aquel dirigido por la DIPRES. 21

Vid. www.dipres.cl

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En términos generales, se puede señalar que los objetivos estratégicos son los mismos en ambos casos y que una parte importante de los productos identificados en la Programación Gubernamental son los mismos que los identificados en las Definiciones Estratégicas de la DIPRES, siempre y cuando signifiquen un gasto. Ahora bien, hay un subconjunto de productos a medir en dichas Definiciones que no son materia de seguimiento por la DCI, por cuanto se trata de los rutinarios de cada ministerio o servicio -y, por tanto, no están asociados a ninguna prioridad. A la inversa, algunos productos estratégicos de la programación gubernamental, al no estar asociados a gasto, no están incorporados en las Definiciones de la DIPRES; es el caso de los proyectos de ley, cuya tramitación no contempla gastos especiales. Contexto político actual El SSPG ha sido creado e implementado durante el actual período presidencial, por lo que no ha debido pasar por la experiencia del cambio de gobierno. Si bien ha sufrido adecuaciones para mejorar tanto su calidad intrínseca como su relación con los mecanismos de evaluación presupuestarios, no existen cuestionamientos de fondo respecto de su necesidad y utilidad. La opinión unánime es que si bien es posible acentuar la naturaleza más política del sistema, así como mejorar su integración con el ciclo presupuestario avanzando hacia una mayor institucionalización de la relación SEGPRES-DIPRES, esa mejoría y fortalecimiento del SSPG son plausibles al interior del actual diseño. Por otro lado, a partir de la crisis política detonada por irregularidades administrativas en el Ministerio de Obras Públicas22, se crearon las condiciones para aprobar la agenda de transformaciones propuestas por el programa del actual Presidente; en el curso de los últimos años, se han puesto en marcha iniciativas y nuevas entidades cuya entrada en creación, a juicio de los entrevistados, significa la culminación del ciclo de reformas de segunda generación en Chile. Algunas de las materias de mayor interés son las siguientes23: a) El país cuenta ahora con una nueva institucionalidad en materia de recursos humanos, la Dirección de Servicio Civil, en que la innovación de mayor trascendencia es la creación e implantación del sistema de alta dirección pública que, en lo esencial, reduce los cargos de confianza política en el 80% de las agencias públicas chilenas, manteniendo un reducido número de cargos en esa condición24. b) En el campo de la transparencia se ha creado un nuevo organismo responsable de las adquisiciones y contrataciones del estado, que opera a través de internet con mecanismos de licitaciones públicas dirigidas a oferentes conocidos por todos y que cumplen requisitos de acceso al mercado de bienes y servicios demandados por el estado25. c) En una de las innovaciones más importantes en la prevención de la captura del estado por intereses corporativos, se establecieron límites al gasto electoral y reglas para la rendición de cuentas de las erogaciones de campaña26. d) En el campo de la calidad del servicio y la simplificación de trámites se estableció un marco normativo para el procedimiento administrativo, que instaura la institución del silencio

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En octubre del año 2002 se hizo pública la existencia de un sistema de remuneraciones supletorias para los altos directivos de esa cartera que no se adecuaba a las restricciones de la normativa vigente. Vid. Muñoz, Mauricio, Op. cit. 23 Un cuadro completo de las iniciativas concordadas entre gobierno y oposición en www.modernizacion.cl , en Acuerdos de Modernización 2003. 24 Vid. www.serviciocivil.gob.cl . Una completa descripción y evaluación del anterior régimen de recursos humanos en Chile en EGAÑA, Rodrigo, La profesionalización de la función pública en Chile, CLAD 2003. 25 Vid. www.chilecompras.cl 26 Ley N° 19.884 sobre transparencia, límite y control del gasto electoral, entrada en vigencia el 5 de agosto de 2003. Vid en www.modernizacion.cl

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administrativo.27 Junto a la aprobación de este cuerpo legal, se continuó con la implementación de una intensa agenda de gobierno electrónico, cuya expresión más reconocida es el portal www.tramitefacil.cl, en la perspectiva de llegar a actuar “sin papeles”28. Con todo, la apertura del período electoral presidencial y parlamentario ha replanteado la discusión acerca del rol del estado y de la necesidad de proseguir con una agenda de reformas, cuyos efectos pudieran impactar los dispositivos actualmente existentes en el terreno de la evaluación del desempeño. En efecto, tanto el gobierno como las candidaturas presidenciales con mayores posibilidades electorales han manifestado la necesidad de fortalecer las capacidades estatales en una serie de ámbitos -esos ámbitos varían según de qué sector político se trate-, insistiendo en la búsqueda de la eficacia de la acción gubernamental y la eficiencia del gasto. Hasta ahora, las medidas implementadas por el gobierno en Chile han tenido cierta continuidad y efecto acumulativo por cuanto ha sido la misma coalición política quien ha gobernado durante los últimos 15 años. Si bien es probable que ella permanezca por un próximo período de gobierno, tal como señalan todos los entrevistados, sólo en el evento de cambio de orientación política del ejecutivo será posible evaluar la efectiva implantación e institucionalización de las herramientas de evaluación de resultados de la gestión pública en Chile y, entre ellas, del Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental. III. Razón de ser del sistema Los dos vectores que han impulsado las reformas del estado de segunda generación han sido la búsqueda de la eficiencia en el gasto público y la obtención de resultados mensurables en la acción estatal (Cunill et al. 2003). En el caso chileno, los esfuerzos han apuntado a perfeccionar los mecanismos de asignación presupuestaria, de control y evaluación del gasto, así como a la incorporación de herramientas de gestión que permitan ambos objetivos. Como señala Armijo (2003), en Chile “se reconoce que uno de los principales logros ha sido poner el tema de los resultados en forma muy presente en la gestión cotidiana de los servicios públicos”. Sin embargo, este proceso se ha desarrollado principalmente en el ámbito presupuestario y de la gestión, pero no ha sido acompañado de un impulso similar en la evaluación de resultados en materia de cumplimiento de agenda programática. Como se analiza en el capítulo V, si se tiene presente que existen iniciativas de gobierno que no tienen expresión fiscal -como casi todas las reformas legales-, no es trivial la cuestión de cómo se realiza la evaluación de logros en que el gasto no está presente. Según señala Subirats (2005), la preeminencia del paradigma de la Nueva Gestión Pública produce una sobreestimación de las cuestiones referidas a la gestión por sobre las relativas al gobierno. Ahora bien, tal como se ha apuntado anteriormente, el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental fue concebido como el instrumento a través del cual se monitoreaba la concreción de los compromisos programáticos prioritarios, segmentados por cada sector de la Administración, y que permitía la formulación de un juicio de adecuación entre promesa ministerial y logros efectivos. Para ello se mejoró el proceso de identificación de los compromisos, al expresarlos en productos verificables, y se facilitó enormemente el proceso de monitoreo al recurrir a un sistema que opera en internet a través de un software interactivo. Los entrevistados señalan que el propósito inicial se ha ido alcanzando, pero que todavía es necesario expandir a toda la Administración las premisas de la arquitectura del sistema, especialmente aquella que lo señala como una herramienta de formulación de juicio político, que tiene fines distintos a los administrados por la DIPRES. Si bien se han ido desarrollando ajustes al modelo, queda un trecho que recorrer en términos de producir una mayor integración entre los 27

Ley N° 19.880 sobre bases del procedimiento administrativo, entrada en vigencia el 29 de mayo del 2003. Vid en www.modernizacion.cl 28 Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Proyecto de Reforma y Modernización del Estado. Gobierno electrónico: estado del arte. 2003.

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instrumentos de evaluación de gestión y el SSPG, en la perspectiva de asegurar de forma institucionalizada que las prioridades programáticas se reflejen efectivamente en el presupuesto. A pesar de que los entrevistados señalan que en Chile se ha implantado la práctica de dar expresión fiscal a las promesas del gobierno, hacen notar que no existen salvaguardas normativas que garanticen que esta conexión entre programa y presupuesto. Con todo y a pesar de esta debilidad estructural del SSPG, los componentes del sistema definen una lógica que apunta al monitoreo del cumplimiento del programa de gobierno con fines de rendición de cuenta: según se ha podido apreciar en el capítulo anterior, el que el SSPG esté inscrito en el cumplimiento de la función de coordinación y seguimiento programático, que la información generada se utilice para corregir desviaciones en el curso de las evaluaciones trimestrales y que la evaluación anual tenga como destino informar al Congreso Nacional y, en definitiva, al país, muestra un sistema pensado para permitir al Presidente saber qué está pasando con el desempeño de su equipo de gobierno, introducir correcciones a la marcha del gobierno e informar a los ciudadanos acerca de ello. La existencia de evaluaciones trimestrales permite a la Secretaría de la Presidencia conocer anticipadamente los posibles rezagos en el cumplimiento de las metas comprometidas y, a partir de ello, convenir con los ministros sectoriales la adopción de medidas rectificatorias que permitan retomar el rumbo, así como, eventualmente, proponer al Presidente adecuaciones a las orientaciones programáticas en virtud de imprevistos políticos o financieros. Por otro lado, el soporte del sistema, diseñado para operar a través de internet con un software interactivo, ha transformado la dinámica de definición de metas y monitoreo de su cumplimiento. A diferencia del sistema de Metas Ministeriales, la relación co-presencial entre el analista de la DCI y su enlace ministerial prácticamente no se produce -el contacto personal opera más bien en el nivel de los subsecretarios, al momento de la revisión del cumplimiento de las materias prioritarias. La naturaleza técnica del sistema, basado en operación remota, produjo un proceso de implantación conducido también a distancia. Ciertamente, las posibilidades que la dislocación espacial proporciona, así como las limitaciones que una estrategia de este tipo tiene, constituyen aspectos necesarios de evaluar en el funcionamiento del sistema. Un efecto no buscado de la implantación del sistema ha sido su cada vez más frecuente utilización como instrumento de planificación interna en algunos ministerios sectoriales, como en Educación y Salud, entidades que han adecuado los componentes del SSPG a sus necesidades internas. Del mismo modo, en otros casos se ha incorporado al diseño de una matriz de evaluación micro para efectos de determinar los incentivos remuneracionales colectivos29 instituidos en la ley N° 19.882. Esta matriz la componen la cartera de proyectos aprobados por el Sistema Nacional de Inversiones30 y que son de responsabilidad de la unidad de trabajo de que se trate, los Programas de Mejoramiento de Gestión y la Programación Gubernamental. Es necesario precisar que estas iniciativas corresponden a esfuerzos de algunos organismos y que no implican a la totalidad de la Administración, lo cual muestra el cierto grado de informalidad con que aún opera el sistema. En cuanto a su alcance territorial, el SSPG abarca a todos los ministerios y servicios nacionales descentralizados, así como la expresión regional de los programas de dichos ministerios o servicios. Este sistema no considera ni los gobiernos regionales ni locales, atendido el carácter autónomo que ellos tienen y sin perjuicio de la relación que mantienen con la Subsecretaría de Desarrollo Regional. En consecuencia, el sistema no produce información acerca de estos niveles. En cuanto a la naturaleza jurídica de las entidades sometidas a seguimiento y evaluación, el SSPG abarca sólo las entidades que forman parte de la Administración pública central y no contempla la evaluación de entidades no estatales que ejecutan recursos públicos; no obstante lo 29

La ley citada creó un incentivo al desempeño por unidades de trabajo, que reemplazó el incentivo por desempeño individual. Las unidades de trabajo se definen al interior de cada institución y su constitución queda fijada por decreto. 30 Se trata de proyectos sometidos a evaluación ex ante por parte del Ministerio de Planificación, entidad que recomienda o deniega la asignación de recursos por parte de la DIPRES. Vid. www.mideplan.cl

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anterior, a juicio de algunos entrevistados ello es posible técnicamente, pero existen limitaciones de orden legal, siendo la más importante aquella que establece que los recursos públicos puestos a disposición de privados para la provisión de bienes públicos se incorporan a su patrimonio. IV. Implantación y acompañamiento Estrategias de implantación Como ya ha sido señalado, el SSPG guarda continuidad con el sistema de Metas Ministeriales. Al igual que él, la fortaleza del SSPG radica en la ubicación institucional de la unidad rectora en el corazón del gobierno, la SEGPRES, por cuanto se trata de una entidad vinculada estructuralmente con el principal destinatario de la información que el sistema genera, el Presidente de la República. Esta cualidad se une a la incorporación de la información generada a los Balance de Gestión Integral que realizan los ministerios, que son remitidos al Congreso y puesto a disposición de la ciudadanía a través de internet. Asimismo, el esfuerzo por alinear las acciones u objetivos estratégicos de cada institución con la programación presupuestaria agrega a los incentivos simbólicos antes mencionados una cierta relación con incentivos financieros. A partir de las atribuciones que su ley orgánica confiere a la SEGPRES y de la relación habitual construida por dicha entidad -a través de la DCI- con los sectores ministeriales, el año 2000 se informó a todos los ministerios, mediante oficio del Ministro Secretario General de la Presidencia, que el sistema de Metas Ministeriales sería sustituido por un sistema en línea. En consecuencia, el nuevo sistema se hizo extensivo desde un inicio al conjunto de las instituciones que estaban regidas por el sistema de Metas Ministeriales, esto es, a la totalidad de organismos públicos con rango de ministerio, a lo cual se agrega una relación directa con los servicios públicos vinculados con dichos ministerios. El evento crítico que detonó la puesta en marcha del nuevo sistema fue la necesidad de elaborar el primer Mensaje Presidencial del 1 de mayo del año 2000. Para esa ocasión, la SEGPRES preparó una evaluación de logros de los 10 años de gobierno de la Concertación y, al mismo tiempo, informó al Congreso Nacional la programación gubernamental para el período 2000-2006. Este proceso de identificación sectorial de los compromisos programáticos del nuevo gobierno fue acompañado de la comunicación a los ejecutivos de las divisiones de planificación de cada ministerio, de la sustitución del sistema de Metas por este nuevo instrumento. A ello siguió un breve proceso de capacitación en que se expuso a estos ejecutivos los rasgos esenciales del sistema en sesiones presenciales, con el apoyo de dos instrumentos metodológicos: el Glosario de Términos del SSPG -que conceptualiza operativamente las categorías clave del nuevo sistema- y una Guía para el Usuario, en que se describían sus componentes. Formalmente, el proceso de puesta en marcha se inicia con un Oficio del Ministro Segpres31 de fines del año 2000, en que se solicita a cada Ministerio la realización del balance de la Programación Gubernamental de ese año, así como la necesidad de introducir ajustes a las bases de la Programación del año 2001 en virtud de las normas de la Ley de Presupuestos recientemente aprobada. A partir de dicha nota, los ministerios y servicios inauguraron el uso oficial del nuevo sistema. A diferencia de la puesta en marcha de los instrumentos más asociados al ciclo presupuestario -gradual e incrementalista-, el proceso de implementación del SSPG fue universal e integral: no se eximió a ningún servicio de la utilización de la nueva herramienta. Y, atendida su naturaleza, el SSPG es un sistema de alcance nacional que abarca exclusivamente a los entes estatales. En el curso de los últimos años se han ido introduciendo correcciones en dos sentidos, uno que pudiéramos llamarse sistémico y un segundo en la búsqueda de mejoramientos internos al 31

Oficio MINSEGPRES N° 1315 de 26 de diciembre de 2000. Archivo MINSEGPRES.

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SSPG. En un sentido sistémico, a fines del año 2002 se puso en marcha un proceso tendente a afinar la lógica de articulación con la presupuestación32, estableciendo conceptualizaciones similares en todo lo admisible, lo cual se ha ido expresando en la construcción de las Definiciones Estratégicas liderada por la DIPRES. Si bien los entrevistados reconocen avances en este esfuerzo, también señalan que existen algunas materias pendientes, como la adecuada indización de los productos estratégicos del SSPG y, sobre todo, la necesidad de dar soporte y marco institucional a la relación entre Programación Gubernamental y proceso presupuestario. La segunda línea de ajustes procura restablecer en parte el vínculo más personal entre el analista DCI y su contraparte en cada servicio, pues la experiencia ha mostrado que la pura relación telemática no basta para formar un juicio evaluativo adecuado frente a la cualificación de los incumplimientos, así como para generar espacios de negociación que permiten corregir las desviaciones observadas respecto de la programación inicial, o bien reorientar y redefinir las prioridades programáticas. La naturaleza de la evaluación producida En términos de los niveles analíticos con que se puede considerar la evaluación producida, el sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental aborda claramente dos de ellos, los niveles macro y meso y sus unidades de análisis son las políticas y los programas públicos. Tal como proponen Cunill y Opina (2003), el SSPG se enmarca en un modelo “Plan”, pues su fin es posibilitar la toma de decisiones políticas por sobre las presupuestarias. El nivel macro es abordado a partir de la evaluación del desempeño gubernamental general respecto de las políticas públicas comprometidas en la agenda programática estructurada a partir del programa del gobierno y sus ajustes. Dicha evaluación es propuesta por la SEGPRES y afinada por el Presidente con cada uno de los ministros sectoriales33. En este nivel de metaevaluación, lo que se busca es que los organismos públicos contextualicen su misión ministerial o institucional en el marco del programa de gobierno, sus prioridades y la estrategia política global del gobierno. Por lo mismo, los objetivos y productos estratégicos sectoriales deben ser una expresión de esos compromisos, considerando, entre los factores críticos de éxito, aquellas cuestiones de orden político tales como grados de conflictividad, relación con actores estratégicos y necesidades de coordinación intragubernamental, entre otras. Por su lado, la mesoevaluación -que atiende al desempeño de las entidades que ejecutan programas- se focaliza en los compromisos expresados en productos que corresponden a cada organismo, con fines de contribuir al proceso de metaevaluación, pero también de proporcionar a los propios jerarcas de cada organismo información respecto de su propio desempeño con el propósito de introducir los ajustes que se requieran. Si bien un instrumento como el SSPG, inscrito en la lógica de Plan no apunta a generar microevaluaciones, ha comenzado a ser utilizado como marco de referencia para dicha evaluación34 V. Descripción del Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental Rasgos básicos del SSPG El Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental, como ya se ha avanzado, es el método diseñado por el gobierno de Chile para monitorear el cumplimiento de los compromisos programáticos adquiridos por el Presidente de la República y, eventualmente, por sus ministros, en 32 Sistema de Control de Gestión Pública orientado a Resultados. Minuta de trabajo SEGPRES-DIPRES de 4 de diciembre de 2002. 33 Existe un instrumento operativo construido a partir de la información generada por el SSPG, conocido como Prioridades Presidenciales, en que se contienen las prioridades gubernamentales de primer orden y que sirve de línea de base para generar la evaluación macro. 34 Ver nota 30.

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la perspectiva de rendir cuenta de la gestión de gobierno. Su diseño e implementación obedecen a una iniciativa del funcionario responsable del seguimiento programático del gobierno de Chile, como alternativa al sistema tradicional de Metas Ministerial existente entre 1990 y 2000. Técnicamente, consiste en un sistema soportado en un software interactivo, que opera en internet y que permite ingresar información, procesarla y generar informes en línea. En términos analíticos, se pueden identificar 5 fases en el ciclo de evaluación del SSPG: a) Definición de objetivos y productos estratégicos de gobierno sectorializados y para el plazo de un año calendario; b) Provisión de información sectorial, c) Evaluación trimestral, d) Negociación para corregir desviaciones, e) Evaluación anual y rendición de cuentas. El instrumento fundamental que precisa los objetivos y productos estratégicos, establece las prioridades y fija el rango de cumplimiento en el lapso de un año es una matriz definida al inicio de cada período. Esos objetivos y productos son especificados a partir de documentos básicos que constituyen las fuentes programáticas del gobierno, como se detalla a continuación. Fuentes para la formulación de la agenda programática a) El programa de gobierno: inicialmente, la agenda programática se estructura a partir de los compromisos formulados en el programa presentado por el Presidente de la República a la elección correspondiente. Según los entrevistados, este proceso ha variado en los 3 casos ocurridos desde el retorno a la democracia en 1990, pero son similares en sus rasgos básicos, lo cual se explica por la continuidad en el gobierno de la misma coalición -la Concertación Democrática- en Chile. Dichos compromisos se descomponen sectorialmente bajo la forma de objetivos y productos estratégicos anualizados, que cada Ministerio y las agencias bajo su dependencia deben alcanzar en el lapso mencionado. b) Mensaje Presidencial del 21 de mayo: la agenda programática suele ser ajustada de acuerdo a los tiempos políticos y financieros que vayan modificando el curso inicial del gobierno, especialmente a través de nuevas iniciativas planteadas por el Presidente de la República en su Mensaje al Congreso de cada 21 de mayo; o bien se adecua por la pérdida de prioridad que sufren promesas formuladas en el programa de gobierno original. Un ejemplo típico de nuevas iniciativas es la relativa a la reforma de la justicia criminal del año 1995, no prevista en el programa del Presidente Frei (1994-2000); y un caso de compromiso con pérdida de prioridad es el relativo a la reforma a las estructuras ministeriales del programa del Presidente Lagos, descontinuada en 2002. La matriz de seguimiento y evaluación35 Este instrumento tiene la forma de una ficha que contiene objetivos y productos estratégicos, su orden en las prioridades gubernamentales y los parámetros utilizados para expresar el estado de situación en los hitos críticos del seguimiento. a) Objetivos estratégicos: en el transcurso del actual gobierno, el SSPG ha sufrido cambios en las categorías que utiliza para precisar el objeto de evaluación. En el momento de definir el sistema y en la fase de implantación, se definió como unidad de análisis relevante la acción de cada ministerio o agencia gubernamental, entendida como una “actividad específica a desarrollar en un período de tiempo preciso y de las que derivan productos concretos”. Cada ministerio o servicio formulaba más de una acción. A partir del año 2004, se comienza a hablar de Objetivo Estratégico, noción que es definida del mismo modo que acciones, de acuerdo a la Guía del usuario elaborada por la DCI. Esta guía aclara que lo que interesa determinar es aquello que la institución quiere lograr y no los esfuerzos internos requeridos para la obtención de dichos resultados. Asimismo, se requiere que el conjunto de los objetivos estratégicos sea conducente al logro de los objetivos ministeriales o 35 Ministerio Secretaría General de la Presidencia. División de Coordinación Interministerial. Programación Gubernamental 2005, Guía del Usuario. Documento de trabajo sin edición. Todas las citas de este capítulo corresponden a este documento, salvo indicación en sentido contrario.

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institucionales36. b) Productos: corresponden a los resultados concretos que se espera lograr con la acción programada durante el año. Estos productos se consideran “indicadores del cumplimiento de una acción específica” y, por tanto “deben apuntar a resultados y no a insumos para el cumplimiento de una acción”, con lo cual se enfatiza la lógica de búsqueda de logros por sobre el mero cumplimiento del trabajo rutinario. Los criterios definidos por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia para la identificación de los productos son los siguientes: • Relevancia: los productos deben estar claramente ligados al objetivo a alcanzar. • Congruencia: los objetivos y los productos asociados deben formar un todo coherente, pudiendo asociarse a cada objetivo varios productos. • Precisión y objetividad: al definir cada producto se debe ser preciso, evitando cualquier ambigüedad que permita interpretaciones distintas sobre él. Asimismo, deben ser de fácil comprensión tanto para los responsables directos como para los usuarios u observadores externos. • Verificables: los productos deben ser observables por cualquier interesado, de modo de evitar dobles interpretaciones en cuanto a su cumplimiento o incumplimiento. c) Factores claves de éxito: asociados a cada producto, estos factores permiten caracterizarlo y establecer conexiones con otras dimensiones relevantes de la acción gubernamental. Ellos son: • Presupuesto, esto es, los fondos requeridos para que el producto pueda ser implementado. • Modificación legal: se debe señalar aquellos casos en que la consecución de un producto depende del trámite de alguna norma legal o reglamentaria. • Beneficiarios: se debe precisar el universo de personas naturales o de agrupaciones de hecho o jurídicas que serán beneficiarias del producto en cuestión. • Compromiso transversal asociado al producto: se pide a los ministerios y servicios indicar si el producto comprometido forma parte de planes transversales del gobierno37. • Localización regional: se solicita a cada entidad identificar la región en la cual verificará la concreción del producto38. El SSPG da seguimiento a la expresión regional de productos de servicios nacionales. • Dimensión de género: en este punto se pide a las entidades públicas identificar medidas que modifiquen las relaciones de desigualdad existentes entre hombres y mujeres, en una batería de opciones predefinidas por la DCI39. Este factor constituye una especificación de los compromisos transversales, que se ha incorporado de este modo en el SSPG por tratarse de una prioridad de primer nivel del gobierno. A estos factores se añaden Observaciones adicionales a los factores que caracterizan del producto. Ellas consisten en precisar cuestiones menos precisas como por ejemplo, grados de conflictividad, relevancia para el gobierno, necesidad de coordinación intragubernamental, etc. Finalmente, respecto de cada producto se debe precisar la parte a lograr durante cada trimestre, a fin de permitir analizar el estado de avance en cada corte trimestral del SSPG. 36

Corresponden a los objetivos institucionales determinados en las Definiciones Estratégicas de la Dirección de Presupuestos. 37 Por ejemplo, Plan de Igualdad de Oportunidades, de Desarrollo Indígena, Gobierno electrónico, Participación ciudadana, etc. 38 La localización regional se refiere a productos comprometidos por entidades nacionales y no por organismos propios de las regiones, como es el caso del Gobierno Regional: los compromisos de estos últimos son seguidos y evaluados por la Subsecretaría de Desarrollo Regional. 39 Las opciones disponibles son: 1) El diseño de provisión considera prestaciones diferentes para hombres y mujeres; 2) La modalidad de provisión del producto considera criterios que aseguren la equidad en el acceso de hombres y mujeres; 3) La entrega del producto se focaliza en uno de los sexos de acuerdo a su situación de vulnerabilidad; 4) La difusión del producto visibiliza a las mujeres como potenciales usuarias y se efectúa en lenguaje no sexista; 5) El seguimiento y evaluación del producto contempla indicadores desagregados por sexo para determinar sus resultados; 6) El producto considera mecanismos de participación que permitan a las mujeres canalizar sus demandas y preferencias y 7) No incorpora dimensión de género

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El ejemplo siguiente, tomado de la Programación Gubernamental correspondiente al Servicio Nacional de la Mujer, permite apreciar la estructura de la matriz de seguimiento y evaluación. Ficha de Producto Institución Subsecretaría-Servicio Período Objetivo estratégico Producto Factores clave de éxito

Servicio Nacional de la Mujer SERNAM 2004 Fortalecer las Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias de Sernam (OIRS), en las 13 regiones del país, a través de las cuales se difunde y entrega información de derechos de las mujeres y se promueve su ejercicio. Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias de Sernam en marcha, disponiendo de recursos humanos profesionales y tecnológicos para atender a 20.000 mujeres directamente Compromisos Trimestrales

Presupuesto 0 Modificación Legal No Requiere modificación legal Beneficiarios 20.000 mujeres Dimensión de Género Todas Las acciones impulsadas e implementadas por Sernam son medidas de equidad. Esto es respaldado por el Gobierno de Chile en función de su compromiso con la Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y la ratificación de acuerdos y convenios internacionales de respeto de los derechos humanos de todas las personas.

Primer trimestre (31 de marzo) OIRS Sernam funcionando y 10% de mujeres atendidas y personas informadas (de un total de 20.000) usuarias informadas, orientadas y/o derivadas. Segundo trimestre (30 de junio) OIRS Sernam funcionando y 20% de mujeres atendidas y personas informadas (de un total de 20.000) usuarias informadas, orientadas y/o derivadas. Tercer trimestre (30 de septiembre) OIRS Sernam funcionando y 60% de mujeres atendidas y personas informadas (de un total de 20.000) usuarias informadas, orientadas y/o derivadas. Cuarto trimestre (31 de diciembre) OIRS Sernam funcionando y 100% de mujeres atendidas y personas informadas (de un total de 20.000) usuarias informadas, orientadas y/o derivadas.

Compromiso Transversal Plan de Igualdad de Oportunidades Compromisos Participación Ciudadana Compromiso de creación o mejora de Oficinas de Información al Público Localización Regional Nacional Observaciones Las OIRS, forman parte del Programa de Mejoramiento de la Gestión del Estado. De este modo, la OIRS SERNAM promueve el empoderamiento de las mujeres, brindando un espacio de información y orientación, además de facilitar el proceso de derivación a la red de instituciones públicas del Estado. Las modalidades de trabajo son: atención directa, telefónica, profesional, talleres y utilización de internet. Dimensión de Género 2005 No se han asociado valores ...

Fuente: Ministerio Secretaría General de la Presidencia. División de Coordinación Interministerial.

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La metodología del Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental a) Definición de objetivos y productos estratégicos El inicio del Gobierno El programa de gobierno se compone de dos cuerpos: las bases programáticas y el programa mismo. El primero contiene especificaciones detalladas de análisis de los diversos ámbitos del quehacer gubernamental y el segundo precisa propuestas concretas de política pública del futuro gobierno. Al asumir el nuevo gobierno, estos dos documentos son analizados entre el Ministerio Secretaría General de la Presidencia y cada ministerio, proceso en el cual se conviene la identificación de tres o cuatro prioridades por sector que presidirán el accionar ministerial durante el periodo presidencial; estas prioridades son la expresión sectorializada de las promesas programáticas. Dichas prioridades se concretan en productos que en ocasiones pueden ser medidos en indicadores precisos, pero muchas veces no es posible determinar con precisión el indicador de una promesa, como es el caso de la tramitación de un proyecto de ley, cuya aprobación, ciertamente, no depende del Ejecutivo. El año 2000 se hizo este ejercicio, de cuyo resultado surgió la Programación Ministerial para el periodo 2000-2006, contenida como anexo al Mensaje Presidencial del 21 de mayo de ese año. Período posterior y conexión con el proceso presupuestario Las prioridades identificadas en el Mensaje Presidencial del año 2000 sirvieron de base para la elaboración del Presupuesto del año 2001, junto con la Programación preliminar 2001 preparada con antelación a la discusión presupuestaria. El proceso presupuestario se inicia en el mes de mayo de cada año con la formulación de presupuestos exploratorios por parte de cada ministerio y servicios asociados, para luego iniciar una negociación con la Dirección de Presupuestos que culmina con la presentación del proyecto de ley correspondiente en septiembre y su necesaria aprobación, por mandato constitucional, antes del 1 de diciembre del año anterior a su vigencia. Tal como señala una nota oficial del Ministro de Segpres40, una vez aprobada la Ley de Presupuestos “cada ministerio debe adecuar la Programación del Trabajo Gubernamental elaborada para dicho año, incorporando las modificaciones derivadas tanto de la aprobación del presupuesto como de redefiniciones en sus prioridades”. De lo anterior se desprende que la identificación de objetivos estratégicos y productos puede sufrir modificaciones en el proceso de discusión presupuestario, aunque, como señalan algunos entrevistados, como el presupuesto de arrastre bordea el 80% del total, el margen para modificaciones no es demasiado holgado. Con todo, lo relevante es que en estos años ha operado una cierta dinámica que incorpora los productos estratégicos definidos en el marco de la Programación Gubernamental como base para la presupuestación, cuestión que había perdido vigencia con el sistema de Metas Ministeriales. Ahora bien, los objetivos estratégicos suelen permanecer y lo que eventualmente puede alterarse es algún producto nuevo asociado a un nuevo programa41. Según las instrucciones de la SEGPRES del oficio citado, las adecuaciones a los productos estratégicos deben realizarse a principios del mes del enero, con lo cual se tiene que los compromisos ministeriales están consolidados al inicio del año calendario, de acuerdo con la matriz antes expuesta. Esta adecuación se formula a partir de una matriz inicial enviada por la DCI a cada unidad usuaria, la cual debe ser ajustada de acuerdo a los criterios antes señalados. La Programación así definida es incorporada a un módulo de administración del SSPG, el 40

Oficio MINSEGPRES N° 1315. Ver nota 32. En el actual gobierno, típicamente el programa Chile Solidario, asociado al objetivo estratégico de terminar la extrema pobreza. Vid. www.mideplan.cl 41

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cual, a su vez, lo remite a cada sectorialista de la DCI para su procesamiento, seguimiento y evaluación posterior. Asimismo, es informada al enlace ministerial para eventuales ajustes menores, los cuales los realiza con su contraparte analista de la DCI. Los niveles en que opera el SSPG corresponden en primer lugar a los ministerios, en seguida, las subsecretarías y servicios asociados a cada ministerio y en tercer lugar, el nivel regional en cuanto a la expresión territorializada de los compromisos de ministerios y servicios nacionales. b) Provisión de información para el seguimiento El sistema contempla cortes trimestrales, por lo que los ministerios y servicios deben generar información sobre el estado de avance de los respectivos compromisos. Dicha información es ingresada al sistema por parte del enlace ministerial y recepcionada por el analista de la DCI correspondiente. Este proceso no cuenta con mecanismos de auditoría, por lo que la buena fe es la base de fidelidad del sistema. No obstante, la experiencia de los analistas o del administrador del SSPG no registra información falsa; además, cuando han existido dudas respecto de la veracidad de datos asociados a gastos, se chequea la información disponible en la Dirección de Presupuestos respecto del gasto asociado al mismo producto. c) Negociación de corrección de desviaciones En la eventualidad de incumplimientos respecto de metas a alcanzar en un trimestre, los analistas de la DCI indagan acerca de las causas del retraso, a fin de convenir una estrategia para resolver la cuestión. En caso de dificultades que trascienden la capacidad propia de la institución comprometida, por ejemplo por tratarse de programas interministeriales o que suponen la intervención de actores no gubernamentales, se ponen en marcha los mecanismos de coordinación intragubernamental existentes o bien se establecen las negociaciones correspondientes con los actores implicados. d) Evaluación anual y rendición de cuentas La evaluación es el proceso de verificación anual que realiza la DCI sobre el cumplimiento de la Programación Gubernamental convenida con cada ministerio o servicio. El objeto de evaluación son los productos estratégicos asociados a cada objetivo estratégico. Ellos son la expresión concretada sectorialmente del programa de gobierno y de los ajustes al mismo realizados por el Presidente los 21 de mayo o en otros hitos programáticos. La culminación del ciclo del SSPG opera a partir de la información trimestral remitida por los sectores y ellas son el principal insumo con que cuenta la DCI para efectuar la evaluación externa. A partir de esta evaluación se genera un documento final que toma diversos cursos: • Informe al Presidente de la República del estado de cumplimiento de la Programación Gubernamental • Retorno a los ministros sectoriales del resultado del proceso, reparando de este modo el principal déficit del sistema de Metas Ministeriales que era la falta de cierre del ciclo. • Incorporación a los Balances de Gestión Integral, mediante el cual se rinde cuenta al Congreso Nacional de la gestión de gobierno. El BGI incluye una copia íntegra de la matriz de resultados del SSPG. • Preparación del Mensaje Presidencial del 21 de mayo, que contiene una cuenta pública sucinta del Presidente ante el Congreso y el país y un anexo que detalla los logros por sector e identifica los énfasis del período siguiente.

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La lógica del ciclo de evaluación se grafica en el siguiente cuadro:

Metodología Definición

Información

Evaluación

Módulo de Administración

Módulo “Contacto ”

Módulo “Asesor”

DEFINICION DE NIVELES - Ministerios

INGRESAR

PROCESAR DATOS

DATOS

- Subsecretarías

- Acciones

Módulo de Administración PROCESAR DATOS

Evaluación de Acciones

PRODUCTO:

- En Porcentajes (%)

- Reportes de resultados - Gráficas comparativas

- Servicios DEFINICION DE CAMPOS “Matriz Gubernamental” :

Medición

- Impresiones Amistosas

Negociación

- Productos - Financiamiento requerido - Requiere Modificación Legal - Beneficiarios - Posibles Conflictos - Requerimientos de Coordinación - Fechas comprometida

Evaluación y Seguimiento

Módulo “Asesor” PRODUCTO: - Programación consensuada

- Etc. PRODUCTO: - Ficha Actualizada

Fuente: Ministerio Secretaría General de la Presidencia. División de Coordinación Interministerial

VI. Uso de la información derivada del proceso de evaluación Tal como señalan Ospina y Ochoa en su estudio sobre el sistema nacional de evaluación de resultados en Colombia, “el uso de la información producida por un sistema de información es un buen indicador de su impacto”. Para el caso del SSPG, es claro que la utilización de la información generada busca producir, en primer término, un efecto general de permitir al Presidente de la República dar conducción efectiva al gobierno en materia de cumplimiento programático; en seguida, permite a los propios ejecutivos de gobierno contar con un espejo en que examinar el cumplimiento de aquella parte en que son responsables y adoptar las medidas que correspondan; en tercer lugar, permite identificar objetivos estratégicos que contribuyen a definir las bases del presupuesto y, finalmente, sirve de base para rendir cuenta, especialmente ante el Congreso Nacional. Los clientes del sistema 1. El Presidente de la República El principal cliente del SSPG es el jefe del ejecutivo, pues se trata del instrumento por excelencia mediante el cual se le informa acerca del estado de avance en el cumplimiento de su oferta programática. El Presidente recibe 3 informes parciales y una evaluación anual. Durante estos años, se ha instaurado la práctica de tener 2 sesiones al año de revisión del avance de la Programación Gubernamental, en las cuales se han adoptado medidas correctivas frente a retrasos y tomado la decisión de reducir el grado de prioridad de alguna de las iniciativas. Ciertamente, el carácter presidencialista del régimen político chileno, en que los ministros permanecen en sus cargos mientras gocen de la confianza del Presidente, permite pensar que en parte las decisiones de remoción se basan en la evaluación del cumplimiento de los compromisos 22

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sectoriales, lo que es ratificado por los entrevistados. 2. SEGPRES En el Ministerio Secretaría General de la Presidencia radica la unidad rectora del sistema, la División de Coordinación Interministerial. Sobre la base de la información proporcionada por los ministerios y servicios a los que se hace seguimiento, la DCI prepara informes trimestrales destinados al Presidente, al Ministro y Subsecretario Segpres, a la Dirección de Presupuestos, a los ministros sectoriales y jefes de servicio, y a los gerentes responsables de la planificación ministerial. Al finalizar el ciclo de evaluación, pone a disposición de estos mismos personeros el informe de cierre. Las evaluaciones trimestrales abren un espacio de negociación entre la SEGPRES y cada organismo público, para identificar las causas de las desviaciones y convenir medidas para corregirlas. Cuando los rezagos están causados por déficit de coordinación interministerial, la SEGPRES convoca a una mesa de trabajo contados los involucrados para intentar salvar los obstáculos creados; si el motivo del retardo es de orden legislativo y sobre la base del papel de este ministerio en la relación con el Congreso Nacional, se establecen espacios de negociación con los parlamentarios que permitan allanar el tratamiento legislativo de la iniciativa entrampada. Sobre la base de esta misma información, la DCI prepara los productos señalados en el capítulo II, cuyo fin primordial es rendir cuenta y, al mismo tiempo, servir de base para identificar las prioridades presupuestarias. 3. DIPRES La Dirección de Presupuestos es informada periódicamente por la DCI acerca del estado de avance de la programación gubernamental a fin de cotejar la información recabada por el SSPG con la información acerca del cumplimiento presupuestario. Sobre la base del informe anual, la Dirección de Presupuestos prepara en conjunto con cada ministerio y servicio público los Balances de Gestión Integral con que se rinde cuenta de la gestión anual ante el Congreso Nacional. 4. Los ministros sectoriales y jefes de servicio Las evaluaciones del Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental permiten a los ministros y jefes de servicio contar con un mecanismo de control externo distinto a los propios de cada organismo y que contiene, además, el potente incentivo de servir de base al Presidente de la República para la toma de decisiones estratégicas. Asimismo, permite a los ministros y jefes superiores adoptar medidas internas cuando ha sido al interior de la organización donde se han producido las causas de las desviaciones. Tal como se ha señalado anteriormente, a fin de alinear el funcionamiento global de las entidades a su cargo, algunos ministros han incorporado el SSPG como una herramienta destinada a programar y evaluar internamente el quehacer ministerial. 5. Los enlaces ministeriales Los enlaces sectoriales radican generalmente en las divisiones de planificación de los ministerios y servicios. Con ellos se realiza el proceso preliminar de identificación de productos estratégicos con el propósito de ser convenidos posteriormente entre los ministros sectoriales y el Ministro Segpres. Ellos son los principales generadores de información sobre estado de avance y ellos son los destinatarios de la primera versión de los informes trimestrales o anuales a fin de realizar eventuales ajustes antes de adquirir esos informes carácter de definitivos. Según informan algunos entrevistados, la información proporcionada por las evaluaciones tiene también fines heurísticos, al permitir a los responsables del seguimiento de la gestión interna de los ministerios y servicios gatillar procesos de aprendizaje institucional en función de mejorar el 23

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desempeño global de cada organismo. 6. Los jefes de división de línea de los ministerios y servicios. Estos funcionarios corresponden a los gerentes del negocio de cada ministerio o servicio. Son los responsables, finalmente, de la ejecución de políticas y programas que definen la misión institucional y son ellos quienes reportan a su ministro o jefe de servicio, a través del jefe de planificación, el cumplimiento de las metas comprometidas. 7. El Congreso Nacional El Congreso Nacional es informado anualmente del estado de avance del cumplimiento programático comprometido por el Presidente. Según dispone el artículo 24 de la Constitución Política42: “El Presidente de la República, a lo menos una vez al año, dará cuenta al país del estado político y administrativo de la Nación”, cuenta que la tradición ha instituido en una ceremonia solemne ante el Congreso Pleno. En esa ocasión, el Presidente dirige al Congreso su Mensaje Presidencial con que abre el período ordinario de sesiones legislativas, y a través del cual rinde cuenta a partir de la información provista por la SEGPRES sobre cumplimiento de compromisos programáticos y la DIPRES sobre la situación presupuestaria. Junto a lo anterior, en el mes de abril de cada año se envían al Congreso Nacional los Balances Integrales de Gestión que, como se ha visto, contiene la evaluación de resultados proporcionada por SEGPRES. Régimen de ciudadanía y acceso a la información Jobert (1998) identifica 3 polos de la regulación política: a) los regímenes de políticas públicas o “gobernancia”; b) la regulación del orden político y c) los regímenes de ciudadanía. Los dos primeros dicen relación con los modos de transacción entre los actores sociales, la modificación de la asignación de recursos y de la estructura de los derechos de propiedad, por una parte, y con las reglas de competencia política. Los regímenes de ciudadanía aluden a las condiciones de legitimidad del orden político, a “una configuración particular de estos modos de legitimación en un momento determinado” (Jobert). En lo esencial, esta configuración define una relación de inclusión y de exclusión de la escena política. Según se ha argumentado en el capítulo I de este papel, Chile ha construido un orden ciudadano que Díaz Tendero (2000) denomina “de subordinación”, que a partir de la recuperación democrática de 1990 se ha expresado en una cierta preeminencia de la racionalidad técnica en el manejo de los asuntos de gobierno por sobre una racionalidad más deliberativa, inclusiva de los intereses de los ciudadanos o, a lo menos de una diversidad de actores estratégicos. A pesar de que todos los programas de gobierno de la colación democrática han expresado el imperativo de promover la participación y fortalecer la sociedad civil, sólo en el año 2004 se realizó el primer intento de institucionalizar dicha participación, mediante el envío de un proyecto de ley sobre la materia, pero, tal como señalan algunos entrevistados, dicho proyecto de ley no tiene tramitación real en el Congreso. Es en este contexto en que opera el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental: en términos de un entrevistado, “está al servicio del Príncipe, más que de los ciudadanos”. Si bien, como se ha señalado, la información generada por el sistema tiene como uno de sus fines permitir al Presidente rendir cuenta, las características del ritual de rendición lo tornan como algo ajeno a los ciudadanos. Ciertamente, aparece como necesario plantear las preguntas adecuadas para conectar el proceso de evaluación política interna de la gestión con cierto escrutinio ciudadano, 42

Constitución Política de la República de Chile. Editorial Jurídica de Chile, Novena Edición Oficial. Santiago de Chile, 2002.

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de modo que no sean sólo las elecciones las que vehiculicen la opinión de los gobernados sobre el gobierno en ejercicio. La arquitectura de la regulación política se sostiene fundamentalmente en los regímenes de ciudadanía. El carácter democrático de esa regulación tiene como requisitos necesarios el “check list” de Robert Dahl (1989) -condiciones, por lo demás, ampliamente satisfechas por la democracia chilena-, pero para los parámetros de una democracia radicalmente moderna (Díaz Tendero, 2000), es necesario generar condiciones de inclusión ciudadana todavía pendientes en Chile. Efectos sobre la programación y las prioridades En el nivel global del gobierno, las evaluaciones trimestrales abren un período de negociaciones que apunta a identificar las causas de las desviaciones detectadas, a fin de convenir entre la SEGPRES y el ministerio o servicio las medidas a implementar, tal como ya se ha señalado. La evaluación anual permite introducir correcciones más de fondo al curso político del gobierno, pues dicha evaluación supone la adopción de las medidas antes señalado, de manera que la opción que se abre es de alteración del orden de prioridades o de fortalecimiento de los equipos ministeriales. Al interior de los organismos, la evaluación permite al ministro o jefe contar con una imagen acerca de su desempeño e identificar las causas de retraso, las responsabilidades asociadas y, en consecuencia, tomar las decisiones que permitan corregir el estado de incumplimiento. De lo anterior se desprende que el principal incentivo para el cumplimiento de las prioridades programáticas está puesto en la eventualidad de perder la confianza política de las autoridades; al contrario, dado el fin de rendición de cuentas de la información generada, existe un fuerte incentivo simbólico asociado al reconocimiento tanto de los jerarcas, de los pares y, eventualmente, de la ciudadanía. Desafíos y recomendaciones a) Uno de los desafíos más relevantes identificados por los entrevistados consisten en la necesidad de afinar la relación entre el seguimiento programático y la presupuestación: no sólo por asociar el cumplimiento programático a incentivos más concretos, sino para que el presupuesto sea efectivamente la expresión del programa de gobierno. En esta materia, la principal recomendación ha sido la de institucionalizar -mediante un marco normativo claro y explícito- el trabajo conjunto de la Dirección de Presupuestos y la DCI. b) En seguida, los administradores del sistema plantean la necesidad de instituir mecanismos de auditoría en el proceso de generación de información por parte de los usuarios del sistema. Hasta hoy la fidedignidad del sistema se sustenta en la buena fe, en la alerta de inconsistencia que arroja el conocimiento que el analista Segpres tenga del sector correspondiente y eventualmente, en el cruce de la información del SSPG con la disponible en la DIPRES. Al respecto, se ha sugerido instaurar un sistema de auditoría aleatoria en combinación con uno focalizado, que permita contar con datos muestrales que reduzca las posibilidades de error en la información c) Otra recomendación tiene que ver con la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales de la DCI, la cual habría visto “escapar” algunas competencias en los últimos años. Al respecto, se anexa un breve análisis de capacidades institucionales de esa División. d) En materia de incorporación efectiva de una cultura de gestión orientada a resultados, algunos entrevistados sugirieron extender el uso del SSPG al interior de las organizaciones estatales como instrumento de planificación. e) Finalmente, se planteó por algunos entrevistados la necesidad de abordar un modo de incluir a la ciudadanía en el proceso de evaluación de resultados, más allá del logro efectivo de los productos comprometidos. En otros términos, se plantea la necesidad de recoger la subjetividad de los ciudadanos respecto del cumplimiento de las promesas programáticas.

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Evaluación de Resultados en Chile: el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental Mauricio Muñoz G. CLAD, 2005 (http://www.clad.org.ve) ANEXO 1 Las capacidades institucionales de la División de Coordinación Interministerial La relevancia en el funcionamiento del SSPG que tiene la División de Coordinación Interministerial amerita una evaluación de las capacidades institucionales que ha desarrollado para sostener un instrumento de crucial importancia en el desarrollo de una cultura de acción estatal orientada a resultados. Siguiendo a Hilderbrand y Grindle (1997), capacidad institucional “es la habilidad de las organizaciones de desempeñar sus tareas de manera eficaz, eficiente y sostenible”. Esa habilidad debe ser analizada, ciertamente, en función de los objetivos organizacionales y de los destinatarios de esas funciones (Ramos y otros, 2004). En el marco del esquema de análisis propuesto por Alain Tobelem (Oslak et al., 2001), modificado operacionalmente por Ramos (2004), las categorías de análisis pueden clasificarse en tres grupos de recursos básicos: a) recursos institucionales; b) recursos materiales; c) recursos humanos. La capacidad institucional de la DCI será una función de la consistencia entre los objetivos y los recursos, ya que de ello dependerá la habilidad de las organizaciones para desempeñar sus tareas de manera eficaz, eficiente y sostenible. A continuación exponemos un conjunto de tablas que contienen información relevante acerca de la entidad rectora del sistema que permiten adelantar un juicio acerca de las capacidades del estado chileno de evaluar los resultados respecto de sus promesas programáticas. Objetivo institucional Como se ha planteado, el objetivo de la DCI es monitorear el cumplimiento programático del gobierno, generando una evaluación de los resultados alcanzados con fines de rendición de cuenta, y adoptando o sugiriendo medidas -en conjunto con el sector involucrado- para corregir las desviaciones detectadas. Recursos a) Institucionales a.1) Estructura organizativa básica Modelo organizativo básico: Unidad de trabajo con nivel de División (tercer nivel jerárquico, luego de Ministro y Subsecretario) Dependencia: Ministerio Secretaría General de la Presidencia. La DCI ocupa el segundo lugar jerárquico entre las divisiones de la SEGPRES, a continuación de la División Jurídico Legislativa Año de creación: 1990. Objetivos: Composición: se trata de una entidad pública regida por los marcos institucionales propios de derecho público, sin participación de otros actores. Distribución funcional: Si bien las funciones y competencias de la DCI están establecidas en la ley de la SEGPRES y en decreto orgánico correspondiente, durante el actual gobierno se generó un grupo de trabajo no institucionalizado -llamado Equipo de Análisis de Políticas Públicas (APP)- dependiente del Presidente de la República, que realiza seguimiento selectivo a algunas de la prioridades programáticas presidenciales. Asimismo, la función de coordinación ha sido asumida de manera creciente por el Subsecretario General de la Presidencia. Grado de fragmentación institucional: El grado de fragmentación es bajo, pues participa una organización central quien formula e implementa las políticas de seguimiento programático y evaluación, aún cuando se ha superpuesto, en parte, tonel trabajo de APP.. a.2) Mecanismos de coordinación Coordinación política-estratégica: La relación con el Presidente, el Ministro de Hacienda y los otros ministros la conduce el Ministro Segpres y, eventualmente, el Subsecretario. Hasta el año 2002 participaba de esta coordinación el Director de la DCI. Coordinación político-técnica: La coordinación con los altos funcionarios de los ministerios la conduce el Subsecretario General de la Presidencia y el director de la DCI se vincula con gerentes de nivel intermedio. Composición: La coordinación se realiza esencialmente con los organismos públicos, especialmente con la Dirección de Presupuesto. Las relaciones eventuales con otro tipo de actores las conduce el Ministro o el Subsecretario. 26

Evaluación de Resultados en Chile: el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental Mauricio Muñoz G. CLAD, 2005 (http://www.clad.org.ve) Grado de institucionalización: Se trata de un grado medio a alto, pues existe un organismo coordinador con capacidad de actuación a nivel de gerentes intermedios, pues en los últimos años el Subsecretario General de la Presidencia ha asumido mayor protagonismo en la coordinación interministerial. Los entrevistados señalan que en el caso de la relación con la DIPRES, el grado de institucionalización es bajo. Modalidad de coordinación: Se utilizan las vías de autoridad públicas y la de negociación a.3) Mecanismos de Control La forma predominante de control es política: El control fundamental es interno y lo realiza el Subsecretario General de la Presidencia. Los controles de orden legal o gerencial están subsumidos en esta forma predominante de control político. No existen formas de control social, por la naturaleza de la DCI. a.4) Mecanismos de participación, democratización y transparencia Composición: sólo intervienen altos funcionarios públicos. Grado de formalización de la participación: es bajo, pues no existen ámbitos formales de participación ciudadana. Grado de participación: La modalidad de la participación, apuntando al grado de decisión que involucra es de baja a media y sólo interna de la administración, esto es, la solicitud de información por unidad de gestión está mediada por mecanismos de diálogo (información y consulta) y eventualmente de negociación. Respecto de la ciudadanía, no está considerado mecanismos de participación. Grado de transparencia: es bajo, pues la información proporcionada por el SSPG está destinada a los altos funcionarios de gobierno y hasta ahora no se ha estimado necesario que sus procedimientos y resultados sean de conocimiento público, aún cuando no estén en la condición de secretos. Sólo algunos de los productos derivados del sistema alcanzan el conocimiento ciudadano, a través de “Gobierno en marcha” (disponible en Internet) y los Balances de Gestión Integral. b) Recursos humanos Número: 12 profesionales, uno de los cuales es su Director. Son asistidos por 3 secretarias y un funcionario auxiliar. Modo de ingreso: Se trata de funcionarios de confianza política y, en consecuencia, no se prevé concursos, sino que nombramiento en virtud de esa confianza. Modelo reclutamiento y ascenso: el modelo de reclutamiento es discrecional. El ascenso sigue las reglas generales del modelo burocrático. Grado de formalidad: La contratación cumple las normas establecidas para el reclutamiento de cuadros de confianza política, aún cuando la permanencia y promoción esté regida por la legislación estatutaria común. Grado de profesionalización y/o especialización: Todos los funcionarios son profesionales. Durante la década anterior se realizó un esfuerzo por apoyar la especialización y la obtención de certificaciones de postgrado, práctica que ha sido abandonada en los últimos años. Es necesario señalar que en los últimos 2 años los profesionales senior han disminuido mucho su presencia a favor de profesionales jóvenes, sin que necesariamente haya existido una política en tal sentido. c) Recursos materiales Cantidad: los propios para la remuneración de los funcionarios y el gasto corriente general de la División. No cuenta con recursos adicionales. Las necesidades de desarrollos técnicos son cubiertas por el presupuesto general de la SEGPRES previa autorización del Subsecretario. Distribución: básicamente gasto en personal. Mecanismos de obtención: Presupuesto Nacional Del análisis de los antecedentes expuestos en las tablas anteriores, se pueden extraer algunas conclusiones de interés: • La principal fortaleza institucional de la DCI radica en su inserción en el Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Asimismo contribuye a robustecer las capacidades el hecho de que sus beneficiarios ocupen posiciones estratégicas -Presidente de la República y ministros, básicamente. En lo esencial, esta inserción y la utilización por parte de actores de primer nivel institucional nos sugieren que la función de seguimiento programático tiene un alto grado de cumplimiento, aún cuando sería necesario evaluar cuál ha sido el impacto de la existencia del equipo de APP en el desarrollo de las responsabilidades propias de la DCI. 27

Evaluación de Resultados en Chile: el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental Mauricio Muñoz G. CLAD, 2005 (http://www.clad.org.ve) • Sin embargo, es posible concluir que la DCI ha sufrido algún detrimento en materia de coordinación intragubernamental, toda vez que las autoridades superiores de la SEGPRES han asumido funciones que en el pasado ejercía la propia DCI. • Ahora bien, la composición interna del equipo de trabajo abre una interrogante acerca de las capacidades profesionales y gerenciales de los analistas sectoriales pues, a juicio de la mayoría de los entrevistados, para el desempeño adecuado de estas tareas se requiere de ejecutivos seniors. • Otra materia que debiera ser abordada dice relación con la calidad de la relación con la Dirección de Presupuestos, pues se constata un déficit de institucionalización del vínculo con dicha entidad, lo cual plantea interrogantes en torno a la verdadera incidencia de la agenda programática prioritaria en el presupuesto, así como los efectos sobre él de la evaluación de desempeño producida por la DCI. En todo caso, los entrevistados señalan que al menos las definiciones de prioridades sí están expresadas presupuestariamente. • Finalmente, es evidente que la DCI no tiene una orientación ciudadana, pues sus principales clientes son actores internos del estado. A pesar que la información generada por esta entidad tiene fines de rendición de cuenta, el proceso y sus resultados escapan al conocimiento público. Se debe agregar que el propio diseño e implantación del SSPG fueron efectuados exclusivamente al interior de la unidad rectora. En consecuencia, pareciera existir un déficit en materia de accountability por parte de la DCI, al margen del uso de la información generada.

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Evaluación de Resultados en Chile: el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental Mauricio Muñoz G. CLAD, 2005 (http://www.clad.org.ve) ANEXO 2 PERSONEROS ENTREVISTADOS 1. Rodrigo Egaña. Subsecretario General de la Presidencia desde marzo de 2003. Ejerció como Director de la División de Coordinación Interministerial entre 1994 y 1997 y como director del PRYME en el período 2000-2002. 2. Gonzalo Martner. Fue Subsecretario de Desarrollo Regional entre 1990 y 1994, subsecretario general de la Presidencia entere 2002 y 2003 y director de la División de Coordinación Interministerial entre 2000 y 2002. 3. Angel Flisfisch. Embajador de Chile en Singapur. Fue subsecretario de la SEGPRES en 1994 y director del Proyecto de Reforma y Modernización del Estado entre 2002 y 2003. 4. Humberto Burotto. Director de la División de Coordinación Interministerial desde 2003. 5. Marcela Guzmán. Jefa de la División de Control de Gestión de la Dirección de Presupuestos. 6. Samuel Garrido. Jefe de la División de Municipalidades de la Subsecretaría de Desarrollo Regional. Fue Subdirector de la DCI entre 2000 y 2003. 7. Gladys Rubio. Asesora de la Subsecretaría General de la Presidencia encargada del control de gestión de la SEGPRES. Fue Jefa de Gabinete de la Subsecretaría SEGPRES (1994-1999). 8. Francisco Morales. Subdirector de la DCI desde 2003 y sectorialista de Infraestructura. 9. Gustavo Marcos. Analista sectorial de la DCI, es actualmente el administrador del Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental. 10. Héctor Oyarce. Asesor de la SEGPRES entre 1995 y 2002, primero del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública y luego del PRYME. Ha sido consultor internacional y actualmente se desempeña como jefe del departamento de control de gestión del Ministerio de Educación. 11. Paola Yáñez. Jefa de la Unidad de Control de Gestión del Ministerio de Bienes Nacionales. 12. Sofía Dides, profesional de la División de Planificación del Ministerio de Vivienda y Bienes Nacionales.

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Evaluación de Resultados en Chile: el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental Mauricio Muñoz G. CLAD, 2005 (http://www.clad.org.ve)

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