Evaluación final 2007 Promoción de la Microempresa, Pequeña y Mediana Empresa en Guatemala (PROMOCAP), Guatemala informe breve

Autor: Pedro Morazán, Instituto SÜDWIND El presente peritaje ha sido redactado por expertos/as externos/as independientes. Por ello, refleja única y exclusivamente su opinión y medición.

Publicado por: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Unidad de Evaluación Dag-Hammarskjöld-Weg 1-5 65760 Eschborn, Alemania Internet: http://www.gtz.de

Eschborn, 13.12.2007

Cuadro sinóptico La misión de la evaluación Período de evaluación

Octubre/Noviembre/2007

Institución/Consultoría evaluadora Instituto SÜDWIND Equipo de evaluación

Dr. Pedro Morazán (perito internacional), Eberto de León (perito nacional)

El proyecto/programa Denominación del proyecto/programa

Promoción de la Microempresa, Pequeña y Mediana Empresa en Guatemala (PROMOCAP)

Número del proyecto/programa

2004.2119.8

Duración total

El Programa tuvo una duración de 10 años y dos meses y se dividió en tres fases: 1. Fase: 11/1997 – 04/2001 (3 años, 6 Meses) 2. Fase: 05/2001 – 12/2004 (3 años, 8 Meses) 3. Fase de consolidación 01/2005 - 12/2007 (2 Jahre)

Costos totales

5.6 millones de EUR contribución alemana y 1,2 millones Euro contribución nacional

Objetivo del proyecto/programa

Se rinde un aporte a la consolidación de procesos de paz y de democratización a través del mejoramiento de la situación socioeconómica de la pequeña y mediana empresa (MIPYME) y del incremento de empleo en los grupos de población menos favorecidos

Institución política responsable

Ministerio de Economía

Organizaciones ejecutoras

Vice-Ministerio para las MIPYME

Otras organizaciones participantes Con la Unión Europea se acordó cooperación. Además y donantes hay cooperación con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el Centro de Promoción de la Micro y Pequeña Empresa en Centroamérica (CENPROMYPE) en la cooperación regional Grupos meta

Personas emprendedoras, especialmente jóvenes y pequeños, medianos y microempresarios y empresarias con potenciales de desarrollo en el sector formal e informal así como los empleados de dichas empresas en determinados espacios económicos

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La medición Medición total

Bueno (2)

En una escala de 1 (resultados muy buenos, manifiestamente por encima de las expectativas) hasta 6 (el proyecto/programa es infructuoso, y la situación más bien ha empeorado)

Medición individual

Pertinencia: 2; Eficacia: 2; Impacto: 2; Eficiencia: 3; Sostenibilidad: 3

El objeto de esta evaluación de proyecto concluido es el Programa “Promoción de la Microempresa, Pequeña y Mediana Empresa en Guatemala (PROMOCAP)”. El Proyecto se desarrolló en Guatemala entre noviembre de 1997 y diciembre de 2007, de acuerdo al convenio suscrito entre el Gobierno de Guatemala y el Gobierno de la República Federal de Alemania. El Proyecto se concibió para ser implementado en un período de nueve años, entre noviembre de 1997 y octubre de 2006; sin embargo, por razones de atrasos se extendió hasta diciembre de 2007 teniendo una duración total de 10 años y dos meses. La duración de las tres fases se dio de la siguiente manera: i) Primera Fase, de noviembre de 1997 a abril de 2001, denominada “Promoción de Empleo y Formación Profesional en el Sector Formal e Informal” (PROMOCAP); la cual tuvo como objetivo: “La situación socioeconómica de las pequeñas empresas y las posibilidades de empleo para los grupos de población menos favorecidos mejoraron”. ii) La Segunda Fase, de mayo de 2001 a diciembre de 2004, denominada “Programa para la Promoción de la Pequeña y Mediana Empresa” (PROMOCAP), tuvo como objetivo: “se rinde un aporte a la consolidación de procesos de paz y de democratización, a través del mejoramiento de la situación socioeconómica de la pequeña y mediana empresa y del incremento de empleo en los grupos de población desfavorecidos”. iii) La Tercera Fase, de consolidación, de enero de 2005 a diciembre de 2007, tuvo como objetivo “Personas emprendedoras y empresas con potencial de desarrollo en espacios económicos seleccionados, mejoraron su capacidad competitiva en el mercado laboral y en el mercado de bienes y servicios”. Los indicadores de la fase de consolidación eran los siguientes: 1. En comparación con la situación en enero 2005, una selección representativa de MIPYMES que se benefician directa o indirectamente del programa han aumentado sus ventas en un 30% más que el promedio del sector.

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2. En comparación con la situación en enero 2005, el ingreso en el mercado de trabajo de los egresados de por lo menos 3 instituciones educativas seleccionadas han aumentado en un 30%. 3. En comparación con la situación en enero 2005, la generación de una empresa propia de egresados de por lo menos 4 instituciones educativas seleccionadas aumentó en un 30%. El Grupo Objetivo estaba conformado por personas con orientación empresarial, particularmente los jóvenes y empresarias y empresarios de microempresa, pequeña y mediana empresa con potencial de desarrollo del sector formal e informal, así como los empleados de este tipo de empresas en los espacios económicos seleccionados. En base a su situación económica y desventaja social en que se encuentran, se consideró prestar especial atención a la igualdad de derechos de acceso de mujeres y miembros de grupos indígenas a los beneficios del programa. El proyecto se inició casi un año después de la firma de los acuerdos de paz (1996) y al final de una etapa de crecimiento económico que se mantuvo hasta 1998. Luego la economía comenzó a sufrir una desaceleración de 2001 en adelante, la cual se mantuvo hasta 2003. La economía comenzó a recuperarse a partir de 2004, debido principalmente al mayor dinamismo de la economía de los Estados Unidos así como a la mejora de los precios de algunos productos tradicionales de exportación, principalmente café y azúcar. En el orden interno, la evolución positiva de la economía se vio favorecida por la estabilidad macroeconómica que se mantuvo. El crecimiento económico tuvo poco impacto en la reducción de la pobreza: El 56.7% de la población de Guatemala vive bajo condiciones de pobreza y el 26.8% vive bajo condiciones de extrema pobreza. La pobreza es mayor en el área rural y entre la población indígena. Los problemas estructurales del mercado de trabajo se han mantenido similares desde el inicio del proyecto, caracterizado por el aumento de la población, el alto índice de migración de la población hacia áreas urbanas y fuera del país, el bajo nivel de educación y una insuficiente generación de puestos de trabajo de la economía formal. El Proyecto buscaba resolver el problema central identificado: El potencial emprendedor de personal y la competitividad de la MIPYME no se desarrolla suficientemente para lograr más ingresos y ocupación (GTZ, 2005, S. 4). El enfoque metodológico del Proyecto se basó en el principio de la promoción sistémica de la economía privada. El programa actúa en forma sistemática a los niveles meso y macro (interviniendo a nivel micro solamente en pilotajes). A nivel micro se buscaba mejorar la oferta de asesoría y financiamiento de proveedores de servicios para MIPYMES según la demanda, y la oferta de capacitación para jóvenes orientada hacia la integración de éstos al mercado laboral. A nivel meso se buscaba dar apoyo a gremiales de la empresa privada, a 3

ONG y entidades financieras para que éstas puedan asumir plena y autónomamente su función de proveedores de servicios para MIPYME. Se entregan métodos de capacitación o aprendizaje relacionados con actividades empresariales. A nivel macro se daría asesoría a entidades gubernamentales en lo referente al mejoramiento de las condiciones macros para la MIPYME. El énfasis de la intervención se daba a nivel meso. La pertinencia de PROMOCAP fue calificada como buena. La intervención de la cooperación técnica se mostró como un instrumento adecuado para mejorar la competitividad de personas y pequeñas y medianas empresas con potencial económico. El objetivo global de mejorar la situación ocupacional precaria en Guatemala estaba en concordancia con las estrategias sectoriales del Ministerio de Economía (MINECO) así como con los programas de cooperación de socios internacionales. Documentos estratégicos del gobierno central hacen referencia directa a los servicios y productos del programa. Con la concentración de productos en las regiones más pobres de Guatemala que cuentan con una buena tradición de la cooperación alemana, se lograron dar fuertes impulsos en la lucha contra la pobreza. El programa no hace, sin embargo, una referencia explícita al alcance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y no definió tampoco indicadores para una mejora de la equidad de género. Partiendo de una comparación entre la planificación y los logros reales se valoró la eficacia del programa como buena. Buenos resultados directos se pueden atribuir en lo referente a la oferta de servicios empresariales, a la capacitación de asesores de empresas, de jóvenes y al fortalecimiento de instituciones microfinancieras. Sin embargo el mejoramiento de la competitividad en la cadena de valor de actores seleccionados en el marco del desarrollo económico local (DEL) no siempre pudo desarrollarse a plenitud. Aunque es de hacer notar que en algunas regiones se pudieron constatar excelentes resultados, como en el caso de la producción de miel en Huehuetenango, los resultados en otras regiones como es el caso de Alta Verapaz (Textiles) y Quetzaltenango son, todavía inciertos y los productos dan la apariencia de ser inconclusos. Además se puede constatar que el programa logró contribuir a una mejoría substancial de las capacidades institucionales del Ministerio de Economía para elaborar estrategias y desarrollar instrumentos de promoción. La débil definición de los indicadores provocó dificultades a la hora de implementar PROMOCAP en la fase de consolidación, en vista de que los responsables de las componentes no fueron involucrados en la planificación y el diseño de la fase final del programa. Esta debilidad en la planificación trajo también como consecuencia que no siempre hubiera sinergias entre las componentes del programa. En la segunda fase del programa se pudo identificar una cierta baja en la cooperación con la contraparte política. El impacto del programa en un entorno sectorial y regional más amplio puede ser calificado como bueno. La situación laboral y de ocupación en Guatemala es aun bastante precaria y 4

el crecimiento económico casi no trajo efectos en la reducción de la pobreza, esta situación obedece, sin embargo a debilidades estructurales que no pueden ser atribuibles al programa. Una mayor concentración de los productos en las pequeñas y medianas empresas hubiese podido en este caso elevar el grado de impacto. A nivel meso se pudo constatar que la mejoría de las capacidades de las microfinancieras y sus respectivas redes contribuyó a crear competitividad y acceso al mercado de numerosas MIPYMES. De la cooperación con las cámaras y asociaciones de exportadores, sin embargo no podrá esperarse impactos substanciales. Se logró recoger suficiente evidencia para suponer que por medio de las capacidades obtenidas se ha producido una cierta mejoría en la situación ocupacional de personas pobres. También jóvenes empresarios encontraron mejores formas de comercialización para sus productos. Estos cambios no tuvieron, sin embargo, un impacto amplio y no pueden ser atribuidos en su totalidad al programa. No se produjo una reducción sustancial de la pobreza como consecuencia del programa y tampoco se espera que se produzca en el futuro. Esto también tiene validez en lo referente a la orientación del programa hacia los ODM. En lo que respecta a la prevención de conflictos y gobernanza por medio de la mayor coordinación público privada se constatan impactos positivos. En muchos casos se ha mejorado la situación de aquellas mujeres que lograron tener acceso al micro crédito y a los servicios empresariales. Lo mismo se puede decir en lo que respecta a los grupos indígenas que eran el grupo meta del programa. A través de una análisis de todas las fases del programa se puede considerar su eficiencia como regular. La estructura de costos de la tercera fase puede catalogarse como adecuada. Una comparación entre la planificación y los logros reales en esta fase nos muestra altos rendimientos especialmente del personal nacional. El mantenimiento de la estructura de programa mostró ser una medida adecuada. La colaboración con otros dos programas de la cooperación alemana contribuyó también a aumentar la eficiencia. A criterio de los evaluadores no se logró, sin embargo, la creación de una estructura regional tal como se había planificado y la eficiencia se pudo aumentar solo parcialmente a través de la cooperación con otros socios internacionales. Una más estrecha cooperación con el MINECO hubiese contribuido a aumentar la eficiencia del programa. PROMOCAP logró sin embargo un eficiente aprovechamiento de las capacidades locales en algunos de los productos. A través de la participación de los absolventes con hasta un 75% de los costos de la formación se pudo mejorar la relación costo beneficio. La evaluación de cierre de la intervención identificó asimismo una sostenibilidad regular del programa en todas sus fases. La última fase del programa contribuyó a la consolidación de los resultados: El posicionamiento institucional de un portal para servicios empresariales, la formación profesional de asesores empresariales, la formación de redes y asociaciones de instituciones microfinancieras y la introducción de las ofertas de formación de jóvenes en el 5

curriculum de varias instituciones educativas son ejemplos de buena sostenibilidad. A nivel de los impactos hay riesgos para la consolidación de la sostenibilidad que están vinculados por una parte con el marco político y jurídico y por otra con choques internos y externos de la economía guatemalteca (huracanes, inestabilidad de precios para productos de exportación agrarios, precios crecientes de la energía, etc.), que dicho sea de paso no pueden ser atribuibles al programa. La promoción de la equidad de género fue formulada como un objetivo colateral del programa. Sin embargo no se pudieron identificar indicadores de resultados con orientación de género. Tampoco existe un análisis de la situación que pudiera fundamentar la contribución a la equidad de género. A pesar de ello, se pudo constatar en el marco de la presente evaluación una muy fuerte participación de la mujer en la mayoría de los productos del programa. El programa buscaba a través de intervenciones al nivel macro y sectorial una mejoría en los indicadores de pobreza, aunque en la cadena de resultados no siempre se identifican canales de trasmisión claros para la mejoría de las capacidades de los pobres. Los indicadores de objetivos globales muestran una clara orientación a la pobreza y en la oferta se identifican informaciones estadísticas sobre la situación de pobreza en Guatemala que documenta esta orientación del programa a los resultados. Es importante mencionar al respecto que la intervención se orientó explícitamente a las regiones y a las poblaciones pobres de Guatemala. El programa no definió sin embargo una orientación específica a determinados ODM. Los productos del programa muestran una concepción integral y corresponden por ello al modelo de desarrollo sostenible Recomendaciones: A la cooperación alemana: En países como Guatemala en los que el sector informal representa más de la mitad de la población, la promoción de las microempresas debería vincularse más estrechamente con la promoción de la inserción laboral y la ocupación en el sector rural buscando una cooperación más estrecha con los ministerios de línea. Los instrumentos de la cooperación técnica alemana poseen productos importantes que podrán jugar un papel preponderante en los programas de financiamiento conjunto y una armonización más fuerte de la cooperación internacional, si aquellos no se conciben como intervenciones aisladas. Una vinculación más fuerte de la cooperación técnica con la cooperación financiera, especialmente en el campo del diseño y el asesoramiento de los sistemas de micro crédito pueden potenciar la amplitud y el profundidad del impacto.

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Al gobierno guatemalteco: El marco político y jurídico para el desarrollo de una fuerte competitividad de las MIPYMES debería ser mejorado a través de la formulación, y aplicación de nuevas leyes y los cambios de leyes ya existentes. Los instrumentos elaborados con colaboración de la cooperación internacional deberían ser institucionalizados más fuertemente para que puedan ser utilizados por un número mayor de MIPYMES y de personas con orientación empresarial. Deberían ser creados instrumentos de estímulo a la promoción de la competitividad de las MIPYMES que han tenido éxito en otros países como los bonos MIPYME. A la par de la lógica empresarial debería considerarse más el tema ocupacional y de promoción laboral especialmente en el sector rural de la economía. Los recursos del Ministerio de Economía son aún muy limitados y deberían ampliarse de manera sustancial. Las oficinas regionales que se han empezado a crear deberían vincularse más a las estrategias de desarrollo económico local y estimular fuertemente la cooperación público privada. Deberían ser creados instrumentos especiales y eliminadas trabas burocráticas para permitir la el acceso al crédito de PYMES formalizadas. A las organizaciones ejecutoras: El método CEFE (Formación Económica de Empresarios basada en la Competencia), debería ser mejorado y difundido a mayor profundidad por las ONG, las cámaras de industria y las empresas del sector privado. La coordinación entre las instituciones microfinancieras debería ser fortalecida promoviendo más la capacidad de organización, de participación y articulación de los grupos participantes. La Caja de Herramientas debería ser mejorada y mayormente difundida en el marco de una cooperación más estrecha entre tres tipos de instituciones (MINECO, cámaras de industrias, Instituto Técnico de Capacitación) y con la ayuda de otros instrumentos de difusión además del portal de internet para empresas y asesores empresariales, para que pueda ser utilizado por un mayor número de MIPYMES. Los Grupos Gestores, especialmente en Quetzaltenango deberían realizar mayores esfuerzos para impulsar las incubadoras empresariales en el marco de un cooperación público privada.

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