EVALUACION SOCIAL Y MARCO DE PLANIFICACION PARA PUEBLOS INDIGENAS PROYECTO DE INVERSIONES PRODUCTIVAS DE LA PROVINCIA DE CHIMBORAZO PIDD, EN LAS CUENCAS DE LOS RIOS CHAMBO Y CHANCHAN-CHIMBO

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IPP231

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INFORME FINAL

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COMUNIDEC

Junio 15, 2007

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GLOSARIO BDH CEPAR CODERECH CONAIE CONAM CONAMU CONCOPE CLIRSEN ENDEMAIN ERAS FEINE GPCH IICA INEC INFOPLAN MAG MICH MOP NBI ODEPLAN OIT ONG OSG OTG PIB PNUD PPCH RIMHUCH SIDENPE SIISE SINEC UPA

Bono de Desarrollo Humano Centro de Estudios de Población y Desarrollo Social Corporación de Desarrollo Regional de Chimborazo Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador Consejo Nacional de Modernización del Estado (absorbido por la Secretaría Nacional de Planificación en 2007) Consejo Nacional para las Mujeres Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador Centro de levantamientos Integrados de Recursos Naturales para Sensores Remotos Encuesta Demográfica y de Salud Materna e Infantil Encuesta de Recursos y Actividades de Salud Federación Ecuatoriana de Indígenas Evangélicos Gobierno de la Provincia de Chimborazo Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos Información para la Planificación de la República del Ecuador Ministerio de Agricultura y Ganadería Movimiento Indígena de Chimborazo Ministerio de Obras Públicas Necesidades básicas insatisfechas Oficina de Planificación Nacional Organización Internacional del Trabajo Organización No Gubernamental Organización de Segundo Grado Organización de Tercer Grado Producto Interno Bruto Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Presupuesto Participativo de Chimborazo Red Interinstitucional de Movilidad Humana de Chimborazo Sistema Integrado de Nacionalidades y Pueblos Ecuatorianos Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador Sistema Nacional de Estadísticas Educativas Unidad Productiva Agropecuaria

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INDICE

INTRODUCCION........................................................................................................4 I.

METODOLOGIA .................................................................................................5

II. ANALISIS DE CONTEXTO ...................................................................................6 a.

Características del medio biofísico................................................................................6

b.

Modelos económicos y gestión del espacio en la historia regional..............................7

c.

Características socioeconómicas .................................................................................12

d.

Contexto sociocultural..................................................................................................20

e.

Contexto institucional ..................................................................................................23

f.

El contexto político .......................................................................................................27

III. LA PROBLEMÁTICA SOCIAL PARA EL PROYECTO ....................................30 a.

Los problemas sociales .................................................................................................30

b.

El mapa de actores sociales de la vialidad y el riego .................................................32

c.

La problemática del riego ............................................................................................37

d.

La problemática vial....................................................................................................41

e.

La capacidad institucional ...........................................................................................44

f.

Evaluación de los riesgos sociales del proyecto..........................................................47

IV. PLAN DE ACCIÓN..............................................................................................47 a.

Recomendaciones para la estructura institucional, las políticas y las alianzas.......48

b.

Recomendaciones para la gestión................................................................................50

c.

Recomendaciones para la estrategia de ejecución .....................................................52

d.

Recomendaciones para trabajar con las comunidades indígenas ............................54

e.

Plan de acción ...............................................................................................................56

V. MONITOREO Y EVALUACION ..........................................................................57 a.

Seguimiento ...................................................................................................................57

b.

Indicadores de impacto ................................................................................................58

VI. BIBLIOGRAFIA..................................................................................................61 VII. ANEXOS.............................................................................................................62

3

INTRODUCCION La provincia de Chimborazo se ubica en el centro de la región Sierra y está atravesada por los sistemas hidrográficos del río Chambo y Chanchán-Chimbo. Es un territorio diverso por su relieve montañoso, sus paisajes y sus climas. Es una provincia multicultural y mayoritariamente joven, con alta presencia de población kichwa, una importante población rural, una mayoritaria población femenina y altos índices de migración. Es una provincia pequeña, pobre y muy contrastada. Alberga al 3% de la población ecuatoriana, aporta con menos del 2% del PIB nacional y su economía se basa en la actividad agrícola primaria, con escasa productividad y poco valor agregado. Varios de los indicadores de pobreza son más altos que el promedio nacional, pero los mayores porcentajes se concentran en la zona rural y de manera particular en la población indígena. En los últimos treinta años, la sociedad chimboracense atraviesa un significativo proceso de cambio. Se produjo una poderosa revitalización cultural indígena que ha matizado las relaciones interétnicas tradicionales, propiciando cambios a favor de los derechos indígenas y el desarrollo de nuevas relaciones de convivencia, más equitativas. Este proceso ha estado acompañado por un importante fortalecimiento de la organización social y el acceso de los indígenas a varios gobiernos locales, a través de procesos electorales democráticos. La fuerza social organizada que impulsa los cambios, ha pasado del ámbito de la organización social a los gobiernos locales, cuestión que ha significado un cambio, pasando de un enfoque sectorial a un enfoque territorial. Los espacios territoriales de las parroquias, los municipios, las cuencas hidrográficas y la provincia, constituyen los principales sitios en donde se concentran y expresan las nuevas iniciativas. Sin embargo, éstas tienen escasa coordinación, sin haber logrado la efectividad que tendrían si actuaran de manera concertada. Se ha puesto en marcha diversos procesos de concertación en torno a la planificación territorial y sectorial, pero ellos han sido insuficientes: la fractura étnica entre mestizos e indígenas se mantiene, la enorme brecha entre lo urbano y lo rural, y la diversidad de intereses han conspirado contra las posibilidades de generar acuerdos básicos para impulsar la desconcentración y la descentralización, mejorar la gobernanza y la gobernabilidad, y poner en marcha los numerosos planes elaborados para superar los problemas de pobreza, inequidad, discrimen y debilidad institucional. Hoy existe una nueva posibilidad de impulsar un proceso de envergadura, tras la inédita llegada al Gobierno Provincial de un indígena de larga trayectoria, que ha planteado la necesidad de un acuerdo provincial: el Plan Minga por la Vida. Al momento se han iniciado políticas públicas que buscan una mayor participación ciudadana, una mejor gestión pública y una mayor coordinación interinstitucional. La evaluación social que presentamos, muestra una sociedad en pleno cambio, con logros, potencialidades, limitaciones y desafíos. Recoge la información más actualizada y completa que se ha producido sobre la provincia y las opiniones de la mayoría de actores sociales. En el primer capítulo se detalla la metodología utilizada; en el segundo se aborda el contexto general de la provincia (ambiental, socioeconómico, político, cultural e institucional); en el tercero se aborda los problemas sociales específicos, que deberá tomar en cuenta el proyecto, profundizando los temas de riego y vialidad. Aquí se identifican los principales actores sociales, su capacidad institucional y los eventuales riesgos. En el cuarto capítulo se presenta una serie de sugerencias sobre la institucionalidad, los enfoques, políticas y

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alianzas, se sugieren modelos de gestión y estrategias de ejecución; y, en el capítulo final, se sugiere indicadores de monitoreo e impacto y elementos para manejar los riesgos. El estudio se acompaña con un conjunto de anexos que detallan la información trabajada, especialmente las listas de actores sociales e institucionales de la provincia.

I.

METODOLOGIA

Para alcanzar los objetivos de la consultoría, esto es, reconocer con claridad a los beneficiarios, su capacidad institucional, su demanda y el análisis de los probables conflictos sociales, se trazó un plan de actividades tendentes a recabar la información, de fuentes primarias y de segunda mano, que permita realizar el análisis cualitativo y cuantitativo, y generar las propuestas para la ejecución del proyecto. En primer lugar se llevó a cabo una recolección de fuentes secundarias, las cuales resultaron diversas, partiendo por el material del Censo Nacional de 2001, el material del Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador-SIISE, en su versión 4.5 (2007). Adicionalmente tuvimos acceso a varios documentos de diagnósticos y de planificación de la provincia del Consejo Provincial, de algunas ONG’s, de Organizaciones de Segundo y Tercer Grado y del propio COMUNIDEC. Ha sido de gran importancia el material del Presupuesto Participativo de Chimborazo-PPCH, coordinado por COMUNIDEC. Para la recolección de las fuentes de primera mano, se desarrolló un trabajo de campo en todos los cantones, donde mantuvimos reuniones, talleres y asambleas con las comunidades indígenas, campesinas y otras agrupaciones sociales, con las técnicas que se detallan a continuación. El trabajo de campo alimentó en su totalidad la información que se vierte en el capítulo III, La Problemática Social. y gran parte de las propuestas vertidas en el capítulo IV, Sugerencias para la Ejecución del Proyecto. La unidad de análisis en campo fue la comunidad, ya que el corto tiempo de la consultoría no permite bajar a nivel familiar o intrafamiliar. Sin embargo, los datos que se vierten respecto de indicadores sociales están desagregados a nivel individual, familiar y comunitario. Se utilizaron básicamente los siguientes métodos y técnicas de investigación: -

Talleres con las asambleas de las comunidades, asociaciones y grupos sociales, donde se pudieron identificar los potenciales conflictos y riegos sociales, los principales problemas y aspiraciones de dichas comunidades.

-

Entrevistas semiestructuradas con los líderes de las organizaciones y juntas de regantes, para dilucidar las orientaciones generales que motivan actualmente su gestión, particularmente aquellas relacionadas a esta consultoría.

-

Entrevistas con Informantes Calificados, personas de las organizaciones, de las asociaciones y de las comunidades indígenas y campesinas, conocedoras de la problemática, que podían dar luces sobre los temas de interés. En este ámbito, se entrevistaron también a funcionarios/as del Gobierno Provincial y de los municipios, que se encargan de temas afines a la temática del proyecto y de esta consultoría.

-

Encuestas a pobladores de las comunidades visitadas, en las que se daba énfasis al tema de conflictos, legitimidad del Gobierno Provincial

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(gobernabilidad), funcionamiento de las organizaciones locales problemática local concerniente al proyecto y a esta consultoría. -

y

la

Asistencia y participación en Asambleas cantonales, foros temáticos y Asamblea Provincial del PPCH.

Finalmente, resultaron importantes los recorridos de reconocimiento a rutas y sistemas de riego de la provincia, realizados durante el trabajo de campo.

II. ANALISIS DE CONTEXTO a. Características del medio biofísico La provincia de Chimborazo está situada en el centro del Ecuador, en la región Sierra, en medio del callejón interandino. Tiene una extensión de 6.600 km2 y comparte límites con provincias de la Costa, la Sierra y la Amazonía: la provincia de Tungurahua al norte, Cañar y Azuay al sur, Morona Santiago al este y Bolívar y Guayas al oeste. Se encuentra dividida en diez cantones: Riobamba, Guano, Alausí, Colta, Chambo, Penipe, Pallatanga, Guamote, Cumandá y Chunchi. Se caracteriza por un relieve accidentado en el que predominan las elevaciones alternadas por páramos y sistemas de menor altura y un sistema lacustre formado por más de sesenta lagunas, en los cuales se ha desarrollado una gran variedad de ecosistemas que constituyen un atractivo turístico y científico. Entre las elevaciones más importantes destacan el Chimborazo (6310m), que es la montaña más alta del Ecuador, el Carihuairazo (4990m) y el volcán Tungurahua, que se encuentra entre la provincia de Chimborazo y la del mismo nombre del volcán. El clima predominante es el templado; no obstante existe una importante variabilidad de climas, debida a la diversidad de pisos ecológicos, ya que su territorio en la Costa desciende hasta una altitud de 1.000 msnm. Así, se encuentran zonas con clima tropical húmedo, desértico y templado; sectores donde predomina el clima frío de páramo (3000 msnm) y niveles con clima glaciar en las cimas más altas sobre los 4.000 y 4.500 msnm. Las precipitaciones dependen de la altitud, siendo menos frecuentes en los valles y mayores a medida que aumenta la altura1. Esta variedad geográfica y climática hacen posible la producción de una gran diversidad de alimentos. La provincia se encuentra atravesada por dos redes hidrográficas, la del río Chambo y la del río Chanchán, cuyas aguas se dirigen hacia el Amazonas y el Océano Pacífico respectivamente. El Río Chambo nace en la Cordillera Oriental y se nutre de las aguas de ríos de menor caudal, como son el Ozogoche, Cubillín, Guamote, Quimiag, y Guano. Por su parte, el río Chanchán nace en los páramos ubicados al noroeste de la provincia y en su recorrido recibe el aporte de otros ríos como el Guasuntos, Alausí, y otros de menor importancia, para finalmente unirse con el río Chimbo. Estas redes se complementan con ríos, riachuelos y lagunas repartidos en toda su extensión que facilitan el acceso al riego. Además, esta zona es rica en recursos mineros, los mismos que se han concentrado en la producción de cemento. Por otra parte, el 84% de la superficie total de la provincia se ha destinado a la producción agropecuaria, sumando un aproximado de

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CLIRSEN – IICA – MAG 2001

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563,700 hectáreas, mientras que 1.736 hectáreas, corresponden a zonas urbanas y el resto a bosques, páramos, pasto natural, arenales y nieve2. Asimismo, la combinación de todos estos factores hace que la provincia ofrezca una vasta variedad de atractivos turísticos, como las lagunas de Ozogoche y el nevado Chimborazo; sitios de interés arqueológico, como el Camino del Inca o las Ruinas de Palihuaico, y zonas etnográficas como las ferias indígenas o la Hacienda Releche. No obstante, actualmente la sobreexplotación del suelo, el manejo inadecuado de los desechos, la deforestación, la contaminación del aire y del agua, el uso indiscriminado de los recursos naturales constituyen una seria amenaza para la conservación de las especies animales y vegetales endémicas, y de los suelos agrícolas. Por otra parte, la provincia presenta zonas vulnerables a riesgos naturales como inundaciones por desbordamiento de ríos, amenazas sísmicas y volcánicas, particularmente a partir de la reactivación del volcán Tungurahua.

b. Modelos económicos y gestión del espacio en la historia regional

En los últimos cinco siglos, de los que tenemos mejores evidencias, Chimborazo ha conocido cuatro modelos económicos, que organizaron de manera distinta el espacio y gestionaron de diverso modo los recursos naturales: (i) el modelo de "archipiélagos cerrados" producido por los incas entre 1470 y 1534; (ii) el modelo obrajero desarrollado entre 1560 y 1797 por los españoles en el tiempo de la colonia temprana; (iii) el modelo hacendatario que se desarrolló en la colonia tardía, desde 1790 y que fue continuado por los terratenientes criollos hasta su colapso en 1970; y (iv) el modelo de “modernización desigual” que se viene construyendo en los últimos 40 años. El modelo incaico El modelo de "archipiélagos cerrados" fue organizado por los incas, tras la conquista del territorio Puruha, llevado a cabo aproximadamente en 1470. Se trataba de un modelo agropecuario que buscaba el autoabastecimiento total, largamente experimentado en los Andes del Sur y que fue adaptado a la región. Para ello los incas, dividieron a la zona en tres grandes sistemas de producción: a) el sistema de producción de la zona caliente o de “yungas”, situado en las vertientes occidental y oriental del Chimborazo, (entre los 1.200 a 2.400 m.s.n.m) dedicado a la producción controlada en pequeñas “islas productivas” de algodón, coca, ají, calabazas y fruta, a través de personas delegadas a esos sitios llamados camayos3; b) el sistema de producción intensivo de la zona templada, situado en los "llanos" o sea la zona ondulada y estable del valle interandino, entre los 2.600 y 3.200 m.s.n.m. para la producción de maíz asociado con otras legumbres, zona a la que dotaron de importantes obras de riego y construcción de terrazas, y c) el sistema de producción poco intensivo de clima frío, situado en "los altos", es decir, en la zona de páramo superior a los 3.200 m.s.n.m. que fue dedicada a la producción de papas y otras legumbres, la producción de camélidos, la recolección de leña, paja y la caza de

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Censo Agropecuario, 2000

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Literalmente, un camayo (kamayuc) es un cuidador. Ha sido delegado por un señor étnico para la producción especializada de algún producto (sal, madera fina, miel, etc). Los arreglos entre señor étnico y camayo eran diversos. En la zona, en la Visita de 1557, se observa que el camayo se queda con la mitad de la producción y la otra la entrega al señor étnico

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animales (conejos, venados, pájaros). Esta zona comenzó a ser incorporada de manera más intensiva con la presencia incaica4. Adicionalmente, existían otras zonas de producción especializadas como "Tomavela para la sal", el "monte Tungurahua" para producir madera, las lagunas, como la de Colta para la producción de peces y la zona circundante, las denominadas "ciénegas" para la producción de totoras, churos, patos y conejos. Crearon y practicaron una relación de respeto y veneración por las plantas y animales, y una verdadera cultura de convivencia con los recursos naturales. El intercambio a través de especialistas había sido minimizado por los incas que preferían el autoabastecimiento total a través del control de los diversos pisos y nichos ecológicos. Sin embargo, hay evidencia de que los intercambios persistían junto a la nueva modalidad de manejo del espacio. Cada señorío accedía a estas diversas zonas de producción a través de instituciones centralizadas, como los camayos y yanacuna5. Las unidades familiares contribuían con energía humana para las diversas obras, a cambio de lo cual recibían de los jefes étnicos los artículos exóticos, protección y previsión social. El mantenimiento de los sistemas agropecuarios se basaba en el uso del abono orgánico vegetal (las malas hierbas y restos de cosechas utilizados en las labores de aporque, arado y barbecho), el amplísimo uso de asociaciones y rotaciones agrícolas complejas, el uso del abono de los cuyes y desperdicios domésticos, la habilitación de obras físicas para el manejo de los suelos y el agua, y un manejo particular de los pisos y nichos ecológicos. También se construyeron chambas, muros, zanjas y fosos como límites de las propiedades, que sirvieron al mismo tiempo para manejar el agua lluvia, como barreras al viento y la erosión. El modelo incaico adaptado a la zona, había asegurado una producción suficiente para la población y gran sustentabilidad en el largo tiempo. No se conocen de procesos erosivos incontrolables, ni de procesos de agresión a los bosques y demás recursos naturales. Las vías trazadas por los pueblos aborígenes fueron de tres tipos: primero, el Cápac Ñan trazado por los incas, que era una vía de interconexión de los principales centros ritual-administrativos del imperio, abastecido por tambos situados a cada jornada (aproximadamente cada 20 Km) y mantenido por los jefes étnicos de cada región por donde atravesaba; segundo, los caminos preincaicos que unían a las llajtakuna (pueblos) de cada señorío étnico; y tercero, una infinidad de caminos capilares que unían a las viviendas y los yumboñanes que iban a las zonas calientes. Del saber tradicional andino en la construcción de vías, es necesario rescatar tres enseñanzas con las cuales es necesario dialogar: (i) los caminos se trazaban preferentemente siguiendo la cresta de las montañas para evitar las erosiones de masa; (ii) el mantenimiento de las vías estaba encargado a jefes locales que movilizaban la fuerza de trabajo de su respectiva población; y (iii) se utilizó el material local (sobre todo la piedra, las chambas y muros) para afirmar las vías, lograr un fácil mantenimiento y canalizar las aguas lluvias. Los pueblos andinos manejaron con gran solvencia el agua y la humedad. Construyeron varias acequias de riego, utilizaron las ciénegas y suelos pesados para represar el agua, mantuvieron las lagunas y las áreas circundantes, manejaron la cobertura vegetal en las microcuencas y en los nacimientos de las quebradas, en varios sitios recargaron los acuíferos con lagunas artificiales que captaban agua lluvia, construyeron terrazas, muros y zanjas para controlar la erosión y la humedad, entre

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Ver, Ramón, Galo, Tierras y manos indias, 1994, COMUNIDEC, Quito. Literalmente un yana (yanacuna es en plural) era un servidor. Sin embargo, era distinto a un siervo de la época feudal europea. El yanacuna entre los incas (incluso antes de ellos) tenía varios privilegios y su condición no era hereditaria.

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las principales técnicas, que aún son visibles6. Todo el sistema fue conducido por una autoridad legítima y una gran organización social. Esta experiencia, es absolutamente válida para el presente. El modelo obrajero El modelo obrajero fue impuesto por los españoles en la región tras la invasión colonial. Es conocido por haber logrado el mayor esplendor de la zona, que con sus 22 obrajes abastecía el mercado de Lima y Potosí, pero a costa de una explotación férrea a los indios y una depredación espectacular de los recursos naturales, especialmente del páramo, que lo volvieron insostenible. Los españoles y sus descendientes se apropiaron de la mayoría de las tierras de los indios. Entre 1534 y 1547 fueron los jefes de la conquista los que asignaron las tierras a los españoles que participaron en la empresa. Entre 1548 y 1588 fue el Cabildo de Quito, pero a partir de 1588 el Capitán Martín de Aranda y Valdivia, logró una provisión del Virrey para que sea el recientemente fundado Cabildo de Riobamba el que realice los proveimientos de tierras, con independencia del Cabildo Quiteño. Como bien lo destacan los esposos Costales, a partir de ese año "se cumplen los más copiosos repartimientos de tierras" en el distrito (1982:27) Los terratenientes españoles se dedicaron muy tempranamente desde el siglo XVI, a la cría de ganado ovino en gran escala para producir la materia prima de los obrajes y de ganado bovino para abastecer de carne a las ciudades y zonas mineras. La Corona obligó e incentivó a los indios a dedicarse también a la cría de ganado ovino para abastecer los obrajes de comunidad, con cuyos ingresos se pagaban los tributos. Con ello, el paisaje de Chimborazo cambió: de una zona que privilegiaba la actividad agraria en la época aborigen, se convirtió en una zona ganadera y de pastoreo de borregos. Para 1570 se calculaban "treinta mil cabezas arriba, de ovejas". Pero ello era sólo el comienzo. Para 1630-40, el número de ovejas debió haber llegado al millón, si tomamos en cuenta que en una región más pequeña como Ambato, existían 600.000 ovejas7. Esta enorme carga animal sobre los pastos del páramo y del llano se mantuvo hasta mediados del siglo XVIII, mientras estuvieron boyantes los obrajes. Esta cifra decreció en la segunda mitad del siglo XVIII con la crisis obrajera, para luego dar paso al sistema hacendario que regresó sobre la actividad agrícola, cuando ya había cambiado notablemente el paisaje. El nuevo ordenamiento pecuario produjo dos efectos: de una parte, una pérdida agresiva de los matorrales andinos para la producción de pastos naturales y cultivados que favoreció la erosión, y de otra, la virtual substitución de las prácticas de manejo del abono verde, las labores culturales y las obras físicas para recuperar la fertilidad, que dieron paso al uso del abono producido por la ganadería. Los españoles emplearon la mayor parte de la fuerza de trabajo de hombres adultos entre 18 y 50 años e incluso muchachos de 10 años en adelante para la actividad obrajera, restando fuerza de trabajo a la agricultura. Ese abandono obligado de la tierra produjo erosión, abandono de las intensas labores culturales que requieren mucha mano de obra y abandono y descuido de las obras físicas como las terrazas, las obras de drenaje de lluvias y las cercas vivas..

6 En Flores, por ejemplo, han quedado evidencias de grandes terrazas aborígenes que hasta hoy funcionan. Una evaluación de estas técnicas, ver en, Ramón, Galo, Manos y Tierras indias, 1994. 7 En, Landázuri Soto, El Régimen Laboral Indígena en la Real Audiencia de Quito:53-64, Madrid, 1959.

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Aunque los españoles privilegiaron la producción lanar para la confección de textiles, también reorientaron la producción agrícola indígena con objetivos comerciales, incentivando el monocultivo de cereales (trigo y cebada) y de cabuya, cuestión que contribuyó a la erosión de los suelos. Los españoles arrasaron la madera de los bosques andinos, que fue usada para las diversas actividades que demandaba la vida urbana y el nuevo modo de vida. Se trataba de un arrasamiento del bosque sin reposición, que al mismo tiempo acabó con la fauna. Introdujeron una nueva lógica de utilización y apropiación de los pisos ecológicos y de las parcelas agrícolas: se rompió la complementaridad de los tres principales pisos ecológicos y sus respectivos sistemas de producción, porque las tierras fueron entregadas a diversos hacendados. Tales cambios impactaron a los delicados suelos andinos, expuestos a los extremados vientos y lluvias tropicales y a una de las más escarpadas topografías en la que se hace agricultura en el mundo. Los cambios también impactaron en los conocimientos campesinos, que comenzaron a erosionarse en el largo tiempo. El modelo obrajero entró en crisis por el decaimiento de la demanda minera, por la competencia de los textiles europeos y por el terremoto de 1797 que mató a las dos terceras partes de blancos y destruyó finalmente al moribundo aparato productivo. Con la crisis los terratenientes quedaron endeudados a los censualistas, se abandonaron las pocas actividades mineras que se realizaban, sin que el comercio de sal, algodón y otros efectos a Guayaquil haya logrado reanimar a la zona. Entonces, los terratenientes reacomodaron sus aparatos productivos a la nueva situación, redoblaron la explotación a los indios, considerando que su "ociosidad y embriaguez" era la causante de todos los males, cuestión que dio origen a todo un ciclo de revueltas que sacudió a Chimborazo entre 1765 y 1805.

El modelo hacendario Don Martín de Chiriboga, regidor perpetuo de la Villa de Riobamba, fue el primer personaje que en 1804, concibió un nuevo modelo de desarrollo para intentar sacar de la ruina a la región. Desde su punto de vista, Chimborazo debía dinamizar su economía a partir de la producción minera de plata en la cordillera de Condoratzo y de oro en el cerro de Alao. Para ello, Chiriboga planteaba cuatro acciones centrales: a) el apoyo económico del estado colonial que debía invertir y subsidiar el arranque de las actividades mineras, debido a que los hacendados de la zona estaban endeudados, eran indolentes y no tenían efectivo; b) plantea el uso compulsivo de la fuerza de trabajo del numeroso sector indígena, a los que considera sumidos en la mayor ociosidad; c) sugiere traer a los mineralogistas sajones empleados en el Perú, para que dirijan los trabajos; y d) abrir un conjunto de vías de penetración a las minas y zonas productivas para facilitar el comercio. Afortunamente, este programa nunca se puso en marcha, pero es interesante citarlo para mostrar el punto de vista de un terrateniente criollo sobre el desarrollo regional, al que lo conciben como una empresa subsidiada por el estado, que debe recaer sobre los hombros del pueblo indio y contar con tecnología extranjera. Lo que se impuso realmente en la región fue la hacienda tradicional, productora de artículos agropecuarios que se dirigían a las ciudades de Guayaquil y Quito. Los terratenientes de Chimborazo crearon "una de las estructuras agrarias más anacrónicas del país, sino del hemisferio entero" (Haney y Haney, 1989), que le imprimió un escaso dinamismo de la región. En efecto, de las 315.600 has censadas en 1954, el 63.6% del suelo pertenecía al 0.96% de propietarios. En promedio, cada uno de ellos tenía 627 has. En el otro extremo, el 87.82% de los propietarios tenía apenas el 22.2% de la tierra, en un promedio de 2.39 has por propietario (INEC, Censo Agropecuario de 1954).

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Las haciendas de Chimborazo se especializaron en el monocultivo de cereales (cebada y trigo), de maíz y papas. Este modelo entró en crisis en la década de los 40 del presente siglo, cuando se experimentaron importantes movimientos campesinos e indígenas que cuestionaron al sistema de hacienda. Sin embargo, el cambio debió esperar unas dos décadas más, en la que maduraron algunos elementos decisivos: surgió un movimiento cristiano radicalizado que se puso al lado de las demandas indias; la izquierda desarrolló un importante trabajo de organización y lucha; surgió un impresionante movimiento indio, que poco a poco logró gran autonomía a pesar de la atomización religiosa y política que tuvo en un momento; y se produjo una coyuntura nacional a favor de los cambios, que obligó a que los terratenientes optaran por otras salidas. Muchos de ellos se desprendieron de la tierra marginal, para modernizar la producción en las mejores tierras, otros vendieron sus propiedades para instalarse en Quito, sin preocuparse en lo más mínimo en el desarrollo regional. La modernización desigual: un modelo en crisis En los últimos cuarenta años se produjo la modernización agraria: tras un fuerte proceso conflictivo, la reforma agraria entregó tierras a las comunidades indígenas en la zona occidental, cuestión que creó un territorio indígena claramente identificable; se creó un mercado de tierras que favoreció el crecimiento de la pequeña y mediana propiedad mestiza en la cordillera central y en el norte de la provincia; se incorporó una extensa zona de colonización en los flancos de ambas cordilleras y se mantuvo una importante concentración de la tierra en el sur de la provincia. Ello provocó una fuerte diversificación de los actores rurales y una modernización muy desigual. Surgieron algunos nichos de prosperidad en actividades agrícolas de hortalizas y frutales, varias actividades mineras no metálicas, actividades artesanales y de pequeña industria, que sin embargo, no han logrado articular a la región.

Este proceso produjo un cambio demográfico y espacial bastante profundo. Veinte y cinco de las 41 cabeceras parroquiales registradas hasta 1990, disminuyeron de población, del 9.7.4% en 1982 al 6.6% en 1990; en tanto en la ciudad de Riobamba creció la población urbana en 10 puntos, de significar el 47.2% en 1974 al 57.8% en 1990, con lo que se dieron tres procesos: el aparecimiento de problemas urbanos (servicios, especialmente agua, vías, vivienda), el desarrollo de un importante sector ligado al comercio, al transporte, y un cambio de las relaciones interétnicas, con una cholización de la ciudad, lo que ha producido un refinamiento de las relaciones interétnicas, cuyas diferencias se han vuelto más sutiles. Hoy por hoy, la punta del control económico está en manos de comerciantes e intermediarios que captan la producción local para llevarla a los mercados de las ciudades. Con la modernización, el manejo de los recursos y de los servicios cambió sustantivamente. La zona de páramo fue sometida a una intensa ocupación que aceleró la erosión. Por su parte, se intensificó la ocupación de nichos con riego, donde la producción se intensificó y orientó al mercado urbano. Los productores miran en el riego la oportunidad para modernizar su producción, produciéndose una alta presión por acceder a este recurso. Las estribaciones occidentales y orientales fueron agresivamente ocupadas e incorporadas a la actividad productiva. Estos espacios demandan servicios, especialmente vías. En verdad, el binomio riego-vías se ha convertido en una demanda permanente de una numerosa población, sea para iniciar procesos de intensificación y diversificación productiva o para incorporarse a los mercados de bienes y servicios.

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c. Características socioeconómicas

Para el año de 2001, la provincia de Chimborazo contaba una población de 403.632 habitantes8 y un ritmo de crecimiento anual de 0.9%. Esto quiere decir que alberga aproximadamente al 3.3% de la población nacional del Ecuador. La población de Chimborazo es predominantemente rural; seis de cada diez personas residen en las zonas rurales y cerca del 80% del total de la población urbana de la provincia reside en la ciudad de Riobamba: aproximadamente 124.478 habitantes. DISTRIBUCION DE LA POBLACION POR SECTOR

Sector Urbano; 155.598 Sector Rural; 247.764

Fuente: SIISE, Versión 4.5

Los cantones que concentran mayor población son Riobamba (47,89%), Alausí (10,60%), Colta (11,07%), Guano (9,38%) y Guamote (8,72%). Los demás cantones presentan porcentajes menores al 3%.

CONCENTRACIÓN DE LA POBLACIÓN POR CANTÓN Cantones Porcentaje Habitantes (aprox) Riobamba Alausí

47,89% 10,60%

193.299 42.785

Colta Guano Guamote Resto de cantones (5)

11,07% 9,38% 8,72% 12,34%

44.682 37.861 35.196 49.808

Fuente: Plan de Desarrollo de la Provincia de Chimborazo, agosto 2005

Según el mismo censo (que ha sido muy controversial en cuanto a sus resultados sobre la población indígena, ya que muchos especialistas manejan cifras superiores de incidencia), el 38% de la población provincial era indígena y se concentraba principalmente en los cantones de Guamote (93% del total de su población), Colta (85% del total de su población), Riobamba (24% del total de su población) y Alausí (54% del total de su población).

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INEC, Censo 2001.

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DISTRIBUCION DE LA POBLACION INDIGENA EN LOS CANTONES DE MAYOR CONCENTRACION 100 80 60

Indígenas

40

Mestizos

20 0 Guamote

Colta

Alausí

Riobamba Resto de cantones

Fuente: SIISE, Versión 4.5

Chimborazo es una provincia joven; más del 36% de personas tiene edades entre 0 y 14 años y un total de 60,1% es menor de 30 años. Alausí, Guamote, Pallatanga y Chunchi son los cantones que registran una mayor importancia relativa de la población infantil, correspondiente al 40% de su población total.

DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR EDADES9 PORCENTAJE HABITANTES (Aproximado) Población - menores a 1 año 2% 7.916 Población - 1 a 9 años 22% 89.243 Población - 10 a 14 años 12,34% 49.837 Población - 15 a 29 años 24,76% 99.972 Población - 30 a 49 años 20,33% 82.066 Población - 50 a 64 años 10,12% 40.860 Población - de 65 y más años 8,35% 33.738 Fuente: SIISE, Versión 4.5

La provincia tiene una mayor población femenina; así, por cada 100 hombres existen de 111, 7 mujeres. De esta manera, las mujeres conforman el 52,8% de la población total de la provincia, porcentaje que se mantiene con pequeñas fluctuaciones en todos los cantones.

9

Fuente Censo 2001

13

DISTRIBUCION DE LA POBLACION POR GENERO

Hombres; 47,2

Mujeres; 52,8

Fuente: SIISE, Versión 4.5

La provincia es considerada una de las más pobres del país, con índices significativamente superiores a los nacionales y regionales.

CUADRO COMPARATIVO DE ÍNDICES DE POBREZA Nacional

Región Sierra

Chimborazo

Pobreza por NBI*

61,3%

53,8%

67,3%

Pobreza por consumo**

60,6%

62,4%

81,3%

* NBI: Necesidades básicas insatisfechas, a partir del Censo de Población y Vivienda 2001. ** En base al Censo de Población y Vivienda 1990. Fuente: SIISE, Versión 4.5

La pobreza se concentra principalmente en las áreas rurales donde también existe un mayor porcentaje de población indígena. En general, los indígenas del Chimborazo viven en condiciones de mayor pobreza en comparación con grupos similares de otras provincias10. Así, siete de los diez cantones contienen al 50% de la población más pobre; entre ellos, Guamote, Colta y Alausí son los más afectados, mientras que Riobamba, Chambo y Cumandá cuentan con las mejores condiciones de vida dentro de la provincia. Por otra parte, el 14% de la población total de la provincia es beneficiaria del Bono de Desarrollo Humano11.

10

SIDENPE, SIISE 4.5 BDH 2005. El Bono de Desarrollo Humano es un subsidio económico del Estado a la población considerada más pobre y vulnerable del país. Son $ 30,oo (treinta dólares 00/100) que se entregan mensualmente en todo el país a través del sistema financiero nacional.

11

14

CUADRO COMPARATIVO DE ÍNDICES DE POBREZA URBANO / RURAL Nacional

Sierra

Chimborazo

Sector Urbano

Pobreza por NBI*

45,8

32,4

27,8

53,1

52,9

73,7

Sector Rural

Pobreza por consumo** Pobreza por NBI*

85,6

80,2

92,7

80,6

81,8

90

Pobreza por consumo**

* NBI: Necesidades básicas insatisfechas, a partir del Censo de Población y Vivienda 2001. ** En base al Censo de Población y Vivienda 1990. Fuente: SIISE, Versión 4.5

Más de la mitad de las viviendas de la provincia presenta dificultades en el acceso a servicios residenciales básicos, siendo las más afectadas las ubicadas en la zona rural. A pesar de que en los últimos años ha existido un incremento significativo en la cobertura de servicios como abastecimiento de agua, alcantarillado, conexión telefónica y recolección de basura, éstos aún están lejos de alcanzar niveles óptimos. Solamente el servicio eléctrico mantiene una cobertura suficiente, pues abastece al 92,4% de los hogares. Hasta el año 2002, el hacinamiento había alcanzado al 24% de los hogares en la provincia, siendo los cantones de Guamote y Alausí los que presentan peores condiciones12. Entre los hogares indígenas, el 35,5% presenta niveles críticos de hacinamiento13. En lo que se refiere a la cobertura de salud, los índices provinciales son inferiores a los nacionales y regionales. Actualmente la provincia cuenta con 163 establecimientos de salud, en su mayoría pertenecientes al Ministerio de Salud Pública y al Seguro Social Campesino. De estos 15 tienen internación hospitalaria14, con una dotación de 1,4 camas por cada mil habitantes, casi la mitad del promedio nacional15. Es importante señalar que en relación a otros grupos étnicos similares, los indígenas de esta provincia tienen un mayor y mejor acceso a servicios de medicina general, control del embarazo, vacunación, pediatría y odontología16. Sin embargo, la cobertura es insuficiente especialmente en las zonas rurales, donde el 33% de la población no tiene acceso a servicios profesionales de salud. Cabe destacar el lugar que tiene la medicina andina tradicional entre los servicios de atención a salud, por lo cual se han implementado diversas iniciativas por integrar y certificar esta práctica en los centros oficiales de salud, lo que ha incidido positivamente en un mayor y mejor acceso, especialmente entre la población indígena17. La tasa de desnutrición infantil en la provincia alcanza uno de los niveles más elevados del país, causada por un inadecuado manejo de la nutrición familiar y materna y la falta de atención oportuna de enfermedades infecciosas y parasitarias en

12

Encuesta DYA-Proyectos /ODEPLAN 2002 Censo 2001 14 Plan Vial Participativo de la provincia de Chimborazo 2004, Ministerio de Obras Públicas, Banco Mundial y Consejo Provincial de Chimborazo. 15 ERAS-INEC 16 Primera encuesta a las comunidades de Nacionalidades y Pueblos , 2002 17 Plan Participativo de Desarrollo del Cantón Guamote, 1999. 13

15

niños y niñas menores de 5 años. Al igual que otros indicadores, la incidencia es mayor en el área rural.18 ÍNDICES DE DESNUTRICIÓN INFANTIL POR CANTÓN19 Cantón

Desnutrición crónica (talla/edad) *

Desnutrición global (peso/edad) *

Riobamba

54,31

37,93

Alausí

68,03

49,92

Colta

68,00

48,68

Chambo

63,17

45,07

Chunchi

64,62

47,11

Guamote

70,32

51,77

Guano

63,10

44,66

Pallatanga

64,81

46,23

Penipe

60,46

42,07

Cumandá

61,46

43,96

Chimborazo

61,52

43,90

Sierra

54,00

38,23

Nacional

45,10

33,92

Fuente: INFOPLAN, Versión 2; Censo de Población y Vivienda de 1990 Moreano, M, Carrasco, F, Bacallao, G., Desnutrición y condiciones socio-económicas en el Ecuador.

Otro de los aspectos que llama la atención son las altas tasas de mortalidad infantil, debidas especialmente a enfermedades infecciosas del sistema respiratorio y enfermedades parasitarias20 que revelan poca eficiencia de los servicios de salud en la detección y atención oportuna de estas enfermedades. Por otra parte, la tasa de mortalidad materna sigue siendo significativamente más alta que la nacional. Las principales causas de muerte están relacionadas con inexistencia o deficiencia en controles prenatales y atención profesional del parto. La incidencia de estos factores en el área rural es casi del doble que en el área urbana21. En general la esperanza de vida en la provincia es más baja que el promedio nacional particularmente en el caso de las mujeres, con una diferencia de más de seis años con el índice nacional. Entre las principales causas de muerte para hombres y mujeres prevalecen las infecciones respiratorias, cardíacas y del sistema digestivo. Las enfermedades del sistema genitourinario tienen una incidencia importante entre las mujeres, mientras que entre los hombres destacan los accidentes de transporte y las afecciones hepáticas, que revelan una tendencia al consumo excesivo de alcohol, que, sin embargo, está por debajo de los índices regionales y nacionales.

18

Plan Vial Participativo de la provincia de Chimborazo 2004, Ministerio de Obras Públicas, Banco Mundial y Consejo Provincial de Chimborazo. 19 Tomado de Plan de Desarrollo de la Provincia de Chimborazo, agosto 2005. 20 SIISE, Versión 4.5 21 ODEPLAN; INEC, Anuario de Estadísticas Vitales, 1998.

16

ESPERANZA DE VIDA AL NACER País Chimborazo Hombres Mujeres Hombres Mujeres Esperanza de vida al nacer 67,3 72,5 62,4 66 Fuente: INEC, MSP, OPS /OMS, Situación de la salud en el Ecuador, 2001

A pesar del incremento progresivo en el uso de métodos anticonceptivos entre las mujeres, la tasa global (3,84) de fecundidad provincial es más alta que la nacional (3,28) registrando los valores más elevados en el área rural especialmente en los cantones de Alausí, Pallatanga, Chunchi y Guamote (4,90) 22. Las enfermedades con mayor prevalencia entre la población son el paludismo (143,9) y la tuberculosis (26), con tasas más altas que la regional, pero inferiores a la nacional (405,41 y 41,40 respectivamente). La incidencia del VIH-SIDA es mínima (0,80 frente a 6,23 nacional). La provincia de Chimborazo presenta uno de los índices más altos de analfabetismo a nivel nacional (19% de la población total frente al 9% nacional)23, con una profunda brecha entre el área urbana y rural, y una importante brecha de género. Esto revela la inequidad en el acceso a la educación de la población femenina, la misma que se va agravando conforme aumentan los niveles de instrucción. Los cantones de Colta, Alausí y Guamote presentan las tasas más altas de analfabetismo, con niveles superiores al 25% del total de su población.

PORCENTAJES DE ANALFABETISMO POR SECTOR (En relación a la población total)

POR GÉNERO

POR ETNIA

(En relación a la población total)

(En relación al mismo grupo poblacional)

URBANO

8,5%

MUJERES

18%

INDIGENAS

38,2%

RURAL

23%

HOMBRES

11%

MESTIZOS

0,04%

Fuente: SIISE, Versión 4.5

Aunque el acceso a la educación para las mujeres en esta provincia es limitado, la situación de los varones no es significativamente mejor. En general, en el área rural los índices de asistencia son menores que los índices nacionales, siendo estas deficiencias más evidentes entre la población indígena, cuyo promedio de años de estudio es 4 años menor que el promedio provincial. Además, los índices de deserción y no promoción son, en general, más elevados que los índices nacionales.

22 23

SIISE, Versión 4,5 Idem

17

ÍNDICES DE DESERCIÓN Y NO PROMOCIÓN DE ALUMNOS URBANO

RURAL

TOTAL

1996 - Chimborazo 1997 Nacional

10,10%

11,38%

10,74%

9,47%

10,65%

9,85%

1998 - Chimborazo 1999 Nacional

8,43%

10,62%

9,50%

8,26%

9,84%

8,76%

8,45%

11,95%

10,19%

8,30%

10,06%

8,86%

nd

Nd

nd

nd

Nd

nd

1999 - Chimborazo 2000 Nacional 2000 - Chimborazo 2001 Nacional

Fuente: SINEC, 2001; elaboración: DYA - Proyectos

Sin embargo, la provincia cuenta con una distribución aceptable de centros educativos en las zonas rurales, sin problemas de sobrepoblación o escasez de profesores, lo que hace suponer que los altos niveles de deserción se relacionan con un sistema educativo poco atractivo e incompatible con las necesidades de la población rural. Aproximadamente el 71% de la población de la provincia está en edad de trabajar. Sin embargo la población económicamente activa representa apenas el 55,7% de este grupo, del cual la tercera parte corresponde a la población indígena y el 12% a menores de 17 años. Aquí las diferencias entre géneros resultan evidentes, pues aunque el porcentaje de población en edad de trabajar es relativamente igual entre hombres y mujeres, menos de la mitad de las mujeres ha logrado insertarse en el mercado laboral24. No obstante, es importante señalar que en este grupo no están incluidas las personas que se dedican a las labores del hogar por lo que las cifras sobre la fuerza laboral reflejan una subestimación considerable de la participación de las mujeres. El porcentaje de desempleo en la provincia es inferior al nivel nacional, con diferencias significativas entre las áreas urbanas y rurales (6,9% y 0,7% respectivamente) lo que tiene relación con el alto porcentaje de empleo por cuenta propia. Estos índices sin embargo no reflejan una mejora de la situación económica general, pues aunque en la zona rural el índice de desempleo sea bajo, los ingresos que se perciben son inferiores a los mínimos nacionales25. Históricamente Chimborazo se ha caracterizado por un alta migración interna, especialmente hacia las grandes ciudades, Quito y Guayaquil. Esta migración ha sido permanente y también itinerante, ya que muchos trabajadores, especialmente indígenas, van hacia la región Costa a trabajar como jornaleros en época de cosecha y de zafra de la caña de azúcar. De la misma manera, hay muchos comerciantes indígenas y campesinos que venden productos serranos en los mercados y ferias de Guayaquil, Ambato y Quito. En las últimas dos décadas, en Quito y Guayaquil han proliferado también vendedores ambulantes de frutas y verduras, que en su gran

24 25

Mujeres y hombres del Ecuador en cifras II, CONAMU, 2005 SIISE, Versión 4.5

18

mayoría provienen de la provincia de Chimborazo26. Esto muestra una vez más la exclusión social que ha obligado a la población indígena a tener una gran movilidad, como mecanismo de supervivencia. Datos acerca de la movilidad humana por cantones se pueden encontrar en el Anexo 8. A nivel internacional, si bien la información a nivel del país es escasa y poco confiable27, según el Censo poblacional de 2001 Chimborazo tenía un porcentaje de emigración al extranjero más bien baja: 2,9%; no obstante tiene uno de los cantones que registran mayor porcentajes a nivel nacional, Chunchi, que llega a un 9,14%. Como se ha dicho, la información no es fiable y la última oleada de emigración al extranjero, de 1998 al presente, afectó a todas las provincias del país y el Chimborazo no fue la excepción, de tal forma que se dice en todos los cantones que prácticamente todas las familias tienen al menos uno de sus miembros en el exterior. Los destinos preferidos de los chimboracenses en los últimos años son España e Italia28. Es así que la Red Interinstitucional de Movilidad Humana de Chimborazo-RIMHUCH, constituida en 2005, actualmente desarrolla acciones de sensibilización sobre temas de migración, educación y familia, y realiza, por medio de las instituciones miembros, apoyo psicosocial y legal a familiares de emigrantes. La provincia de Chimborazo aporta con menos del 2% del PIB nacional. Las actividades agropecuarias, administración pública, los servicios, incluyendo el servicio doméstico y el comercio son las principales actividades económicas en la zona. Chimborazo es una de las principales proveedoras de productos agrícolas tanto para la Sierra como para la Costa, entre los que destacan el maíz, leguminosas, cebada y otros cereales, papas y hortalizas. Otros cultivos propios de las zonas cálidas como café, caña de azúcar y frutas son de producción irregular. Sin embargo, pese a que el sector agropecuario agrupa a la mayor proporción de la población y ha dado origen a otras industrias como procesamiento de carnes, producción de derivados lácteos, molinería y panadería, no aporta significativamente a los ingresos provinciales, debido a las bajas remuneraciones, informalidad en el registro y ejercicio de las actividades comerciales y crecimiento limitado de las industrias. En términos generales, la economía de la provincia está basada en iniciativas particulares de baja productividad, enfocadas principalmente a la subsistencia y acumulación simple. El uso de tecnología para labores agropecuarias es ligeramente inferior a las tendencias regional y nacional, con un índice del 1,4 % de existencia de maquinaria agrícola por hectárea bajo UPA, frente al 1,7% regional y 1, 5% nacional29. En general, este índice se relaciona directamente con la falta de capacitación y asistencia técnica a los productores y capitales insuficientes. Una de las principales fuentes de captación de recursos son los créditos para desarrollo, que son otorgados principalmente por ONG´s, Cooperativas de Ahorro y Crédito y el Banco Nacional de Fomento, que sin embargo no cubren la demanda requerida. Por otra parte las

26

Uquillas J., Carrasco T. y Rees M., 2003, Exclusión Social y Estrategias de vida de los indígenas urbanos en Perú, México y Ecuador , Quito: Banco Mundial/Fideicomiso Noruego. 27 Los índices de emigración internacional generalmente muestran valores inferiores a la realidad, debido, entre otras cosas, a la gran cantidad de personas que viajan por vías irregulares y a que en los censos los familiares de emigrantes prefieren declarar que no tienen familiares en el exterior. 28 Esta información ha sido proporcionada por la Red Interinstitucional de Movilidad Humana de Chimborazo-RIMHUCH, conformada por instituciones públicas, ONG´s, universidades, Iglesia y de la sociedad civil organizada. 29 SIISE-SICA

19

iniciativas de ONG´s y gobiernos locales son aisladas y desarticuladas, lo que se traduce en un deficiente aprovechamiento de los recursos.

No obstante, la provincia tiene uno de los mejores índices de acceso al riego de la región y del país, el 38% las UPAs frente al 33,3% en la Sierra y el 28% nacional. Sin embargo, persisten los problemas en la eficiencia de captación, conducción, reparto, gestión de las fuentes y administración de los sistemas por parte de las comunidades.

SUPERFICIE CON RIEGO Upas con riego Total Upas % Upas con riego / total Upas Superficie regada Total superficie agropecuaria Superfice de cultivos y pastos Superf regada / total Superf. Superf regada / Superf cultivos y pasto

Chimborazo Sierra País 31.550 189.212 236.231 81.668 567.621 842.882 38,6% 33,3% 28,0% 50.772 362.254 853.332 471.444 4.762.331 12.355.831 209946 2714390 7081943 10,8% 7,6% 6,9% 24,2% 13,3% 12,0%

Fuente: Censo Agropecuario 2000

d. Contexto sociocultural Una de las herencias coloniales de larga duración en la provincia es el dualismo étnico entre blancos e indígenas, que en la actualidad se ha matizado para convertirse en una relación interétnica desigual entre mestizos e indígenas. Aunque los principales rasgos de esta relación se configuraron en la Colonia, para el siglo XIX el indio fue construido por la elites criollas, sobre todo de la Sierra centro norte, bajo un estereotipo que combinaba una serie de atributos negativos: pobre, segregado a la zona rural, sirviente y trabajador del campo, ignorante, sucio, traicionero, mentiroso, monolingüe kichwa, español imperfecto, dudosamente cristiano, no ciudadano, ignorante político, apellido característico, color de piel oscura, ropa, tocado y modales rurales. Por esta razón, todos los procesos de integración del indio en el siglo XX se dirigieron a “ecuatorianizar” y “mestizar” al indio. Sin embargo, a partir de 1970 asistimos a un fuerte proceso de revitalización étnica indígena. Se fortaleció el orgullo y la identidad indígena, disminuyendo el ritmo de mestización. Los indígenas lucharon por acceder a la tierra en los proceso de reforma agraria y sobre esa base se produjo un significativo crecimiento y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, reivindicando un conjunto de derechos étnicos, irrumpiendo de esta manera en la escena política, logrando algunos espacios de representación popular. Así, los indígenas se constituyeron en actores importantes de la política nacional y lograron la incorporación de los derechos colectivos en la Constitución de 1998, entre los principales logros. El número de indígenas en Chimborazo, según el censo de 2001 (que, como se ha dicho, ha sido muy cuestionado en este tema) se estima en 153.380, que significan el 38% de la población; existen en la provincia 554 comunidades indígenas, 73 OSGs (federaciones, asociaciones, corporaciones). En este momento, como se ha dicho, existe ya una activa participación indígena en la política, que en el Chimborazo es quizá más visible: existen cuatro Alcaldes en los cantones Colta, Alausí, Guamote y Pallatanga y también Prefecto Provincial es indígena. Así mismo, el sistema de

20

educación intercultural bilingüe es fuerte en la provincia y en todos los cantones se reconoce una significativa presencia indígena en la economía, la política y quehacer cultural.

COMUNIDADES INDÍGENAS DE CHIMBORAZO Cantón

Riobamba Alausí Colta Chunchi Guamote Guano Pallatanga Chambo Penipe Cumandá TOTAL

Número de comunidades*

166 69 155 15 112 19 9 9

554

Población

47 082 23 236 38 204 871 32 632 5 215 2 955 2503 105 562 153 365

Porcentaje de la población

24,35% 54,26% 85,46% 7% 93% 13,76% 27,36% 23,74% 1,61% 6%

Fuente: Censo, 2001. * Ramón, Galo, El Mapa de Territorios Étnicos del Ecuador, 1996.

Con el advenimiento indígena de los últimos años, Chimborazo vive un momento de reacomodamiento conflictivo de las relaciones interétnicas. Las nuevas y las antiguas posiciones se enfrentan y debaten. Se produjeron redefiniciones en las identidades colectivas, surgieron nuevas percepciones entre los diversos, se identificaron nuevas prácticas de convivencia y salieron a luz los agudos conflictos que persisten. Se percibe que el estereotipo del indio decimonónico ha entrado en cuestión en ciertos sectores, ya que hay indios ricos, muchos estudian, hablan español correctamente, participan en la política y muchos han cambiado su ropa. Sin embargo el estereotipo persiste solo que ahora se lo asocia con los indígenas de la altura. ¿Representa esto un avance o simplemente una aceptación de los mestizos a los indios que optaron por estos cambios? La pregunta queda vigente. Otra percepción señala que el dualismo territorial se ha tornado difuso. La añeja dualidad territorial que relacionaba a los indios con el mundo rural y a los mestizos con el sector urbano, se ha matizado y está en plena transformación. Aunque todavía es posible identificar cantones predominantemente indígenas y asociar a los indios con los páramos de altura, la división espacial ha cambiado: muchos indios son urbanos, y de otra parte, un importante sector de mestizos o de nuevos mestizos se ha desplazado a la amplia zona rural de colonización que se abrió desde 1950 (hacia Cumandá y Pallatanga), habiendo varios espacios compartidos. El monolingüismo casi ha desaparecido, apenas se registra un 0.6% de monolingües de un idioma aborigen, y en ello no hay diferencias notables entre hombres y mujeres30. Es decir, la población indígena es bilingüe, está tanto en la zona rural como en la urbana, cuestión que nos advierte que la presencia indígena, ha dejado de ser una característica estrictamente campesina o de ciertos cantones; los indios están en todas partes en la provincia y se encuentran fuertemente integrados en los diversos espacios.

30

INEC, Encuesta de hogares, Ecuador, 1998.

21

Junto a estos cambios, se ha actualizado el debate sobre la identidad, sobre todo, de la identidad de los indígenas migrantes y en aquellos que generalmente viven en el sector urbano. Muchos dirigentes no ven a los indios urbanos como necesariamente aculturados, ni irremisiblemente incorporados al mundo mestizo; piensan que es un avance porque, según sus propias palabras, “necesitamos manejar dos saberes, vivimos un mundo globalizado”. Es decir, el indio del siglo XXI puede vivir y convivir fluidamente en el mundo mestizo e indígena, sin perder su identidad; puede vivir en cualquier parte del mundo y continuar siendo indígena. ¿Pero será esto realmente posible? Las respuestas son controversiales, sobre todo entre los mestizos. Muchos tienen posiciones críticas y esencialistas, otros en cambio hablan de una “cholización” de los indígenas urbanos. Sin embargo, este término es muy ambiguo y realmente no ha sido asumido por nadie. En las Ciencias Sociales se continúa discutiendo si el “cholaje” es la “personificación del proceso de blanqueamiento”; si es “un estado transitorio entre el mundo indígena y el nacional”; o, como recientemente lo ha propuesto Stutzman, un modo alternativo de ser ecuatoriano (Stutzman, 1993). En nuestra opinión no es ni lo uno, ni lo otro. El término a lo sumo se relaciona con la mutación de las costumbres, con el mundo urbano y con procesos de ascenso económico rápido, pero tiene una enorme carga peyorativa, ya que muestra la enorme perplejidad del mundo blanqueado frente a un cambio considerado amenazante, pero no constituye un elemento de autoidentificación e identidad: en verdad nadie se identifica con tal designación. Sin embargo, lo más importante del proceso es que comienza a identificarse y negociarse nuevas prácticas sociales de convivencia entre los diversos, sobre todo en el sector urbano y en los gobiernos locales dirigidos por indígenas, que fomentan la interculturalidad o la construcción de la unidad manteniendo lo diverso. En estos espacios se han generado ciertas relaciones de respeto, que son altamente valoradas, sobre todo por los indígenas. Esta nueva categoría, “el respeto”, parece ser la clave de la relación de convivencia que reclaman los indígenas. Las autoridades indígenas de los municipios y del Consejo Provincial destacan que han aprendido a comportarse como “autoridades universales”, interculturales (tanto de indios, como de mestizos), que buscan una buena gestión para todo el territorio. Consideran que es importante, al mismo tiempo, suprimir las diversas formas de exclusión, discrimen e iniquidad, como reconstruir la imagen del indio, suprimiendo el consumo del alcohol como norma de conducta en la ciudad. Actividades de acercamiento lúdicas y autocrítica a determinadas formas de la cultura que sirvieron para el envilecimiento indígena, como el alcohol, resultan muy potentes para fomentar el respecto, la valoración y la interculturalidad. También se destaca el aporte del ethos31 comunitario en el manejo de la cuestión pública. Los principios de equidad y colaboración (presentes en la milenaria institución de la minga) han sido llevados por los indígenas a los procesos de trabajo y dirección en los gobiernos locales, creando un nuevo estilo de relaciones favorables al trabajo en equipo, que ha permitido superar los miedos y fomentar las negociaciones. Los dirigentes del Movimiento Indígena de Chimborazo - MICH consideran que esto ha flexibilizado a su propia organización, ya que no solo tienen en sus filas a comunidades indígenas, sino también a comunidades campesinas y a mestizos pobres de las zonas urbanas. Así, en los últimos años asistimos a una mayor interrelación entre los grupos, que ha permitido conocer más de “el otro”, sobre todo a los indígenas conocer mejor a los mestizos e incluso a diferenciarlos. Aunque aún no se ha superado el genérico “mestizos” o “mishus” entre los indígenas, comienzan a percibirse las diferencias de clase y de actitud al interior de los mestizos, lo cual es fundamental para el trabajo de alianzas y de acercamientos diferenciados, tanto para 31

El (WKRV es la conducta subyacente de una persona y/o un grupo, determinada culturalmente.

22

fomentar la interculturalidad en el primer caso, como para proteger las diferencias culturales en el segundo caso. Junto a los nuevos procesos de convivencia, conocimiento mutuo e interrelación positiva, también aparecieron intolerancias y conflictos más o menos graves. Ello nos advierte que el proceso de construcción de la interculturalidad tiene un doble camino: avanzará en medio del conflicto y de las relaciones de convivencia, y el rumbo que tome, dependerá de factores políticos, de los intereses en juego, de las actitudes y del liderazgo. Gobiernos Locales, como el Consejo Provincial ha colocado entre sus metas más importantes “Revalorar las culturas locales, estimular el diálogo, la convivencia, la equidad, la acción interculturales y desterrar todas las formas de exclusión y racismo; así como, construir la “comunidad deseada” como objetivo compartido por los grupos diversos de Chimborazo (Plan de Desarrollo, 2002).

e. Contexto institucional La institucionalidad de la provincia de Chimborazo atraviesa en los últimos cinco años por una coyuntura de transición lenta y compleja, entre una administración centralizada y la búsqueda de la desconcentración y descentralización; entre un sistema político clientelar a uno de mayor participación y control ciudadano; y de un aparato administrativo tradicional a uno más moderno, que busca ser ágil y coordinado. Pero esta transición institucional no termina de cuajar. Tanto las instituciones del Estado central como las representaciones provinciales, los gobiernos seccionales y los sectores público y privado/comunitarios están atravesadas por esta inacabada lucha entre lo viejo y lo nuevo. Ello se manifiesta en cuatro problemas que actualmente la caracterizan; a saber: (i) es una de las provincias con mayor presencia de instituciones (densidad institucional), que sin embargo tienen poca coordinación, limitada efectividad y fuerte dependencia económica externa; (ii) es una de las circunscripciones en donde es más evidente la necesidad de la desconcentración y descentralización para adecuarse a la diversidad étnica, social, cultural y ambiental, pese a que estos procesos han avanzado muy poco; (iii) es una provincia que tiene un sector rural fuertemente organizado, pero una débil capacidad institucional pública y privada con posibilidades de canalizar esta elevada energía social; y (iv) es una provincia con fuerte inversión en la formación de talentos, que sin embargo muestra elevados índices de analfabetismo, escasa calificación de su talento humano y una excesiva concentración en temas de capacitación socio-organizativa, pero muy poco en actividades productivas. Las evidencias son claras: para el 2007 el número de instituciones públicas y privadas vinculadas al desarrollo provincial suman 178. Del ellas, 37 son instituciones públicas o delegaciones del gobierno central (20,78%), 85 son ONGs y Agencias de Desarrollo (47,75%) y 56 son Gobiernos Seccionales (31,46%)32. Este número registró en los últimos cinco años una ligera tendencia de crecimiento: en el 2002 se registraron 163 instituciones públicas y privadas, 15 menos que las encontradas en el presente33.

32

Ver en Anexo 1, lista completa del Inventario de Instituciones Públicas y Privadas vinculadas al desarrollo, elaborada por COMUNIDEC en el marco de esta investigación. 33 DYA-Proyectos, Plan de Desarrollo de Chimborazo, 2002. En esta investigación se registró a 220 instituciones, a las que hemos restado las Organizaciones populares, como parte de la sociedad civil.

23

INSTITUCIONES VINCULADAS AL DESARROLLO DE CHIMBORAZO Tipo Número MUNICIPIOS 10 JUNTAS PARROQUIALES 45 GOBIERNOS SECCIONALES CONSEJO PROVINCIAL 1 IGLESIAS 2 AGENTES DE UNIVERSIDADES 6 DESARROLLO ONGs 77 INSTITUCIONES ESTADO 37 CENTRAL ESTATALES (Gobierno Central y Delegaciones) TOTAL

56 85

37 178

Fuente: Investigación de campo, 2007.

El número de instituciones vinculadas al desarrollo de la provincia es uno de los más altos de las provincias del Ecuador. De acuerdo a los registros de la Fundación Alternativa (Ver pie de página), Chimborazo desde hace unos 15 años, y probablemente desde los tiempos de la Misión Andina34 en los años 1960, se ubica, por su número, entre los primeros tres o cuatro lugares entre 21 provincias consideradas35. Sin embargo, su nivel de coordinación es muy bajo. Los procesos de coordinación entre Municipios y Consejo Provincial son esporádicos y entre los gobiernos locales y los agentes de desarrollo no han sido consistentes. Solo en los últimos años se ha impulsado la creación de redes, foros y proyectos que buscan crear formas de cooperación institucionalizadas, como el Foro Hídrico, el Foro de la Niñez y Adolescencia, el proyecto de la Corporación de la Cuenca del Chanchán, el proyecto PLANTEL y los recientes foros de presupuestación participativa impulsados por el Consejo Provincial en febrero del 2007 sobre ocho temas (riego, vialidad, salud, educación, turismo, cadenas productivas, ambiente y sectores vulnerables). A pesar del esfuerzo desplegado por el Consejo Provincial para involucrar a los diversos actores, la participación de ONGs y representantes de Gobiernos Locales fue baja. A nivel del financiamiento, las instituciones provinciales tienen bajos porcentajes de ingresos propios (Municipios, Consejo Provincial, ONGs, Iglesias y Universidades) dependen en más de un 90% del financiamiento del gobierno central o de donaciones externas, cuestión que las hace muy vulnerables, sujetas a las crisis políticas y fiscales, a los ritmos de desembolsos estatales que no siempre son oportunos (además de estar sujetas a las agendas políticas que no necesariamente tienen una orientación desde lo local). Adicionalmente, los procesos de gestión son tradicionales, sujetos a la “urgencia”, al clientelismo y a la improvisación: ninguno de estos organismos tiene sistemas de seguimiento y evaluación rigurosos que permita evaluar su gestión; los sistemas de gestión de personal no reconocen la producción, la productividad, ni los resultados, tampoco hay incentivos al cumplimiento de los objetivos institucionales; los salarios de los técnicos no tienen niveles competitivos en el mercado y la inflexibilidad en la gestión deja poco margen de maniobra a los directivos. No existe un planeamiento por programas y proyectos con metas claras, de manera que es muy difícil conocer el grado de cumplimiento de sus metas y objetivos. Recién en este año, el Consejo Provincial, a raíz de la implementación del PPCH (Presupuesto Participativo de Chimborazo) montará un sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación, ligado a una programación por proyectos.

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La Misión Andina impulsó el desarrollo rural con enfoque comunitario en los años 60, con un auspicio de la OIT en el marco de las políticas de la “Alianza para el Progreso” 35 Fundación Alternativa, ABYA YALA, PNUD, Directorio de Organizaciones sociales de desarrollo, 1992, 1994-95, 1998, 2000

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Los indicadores sociales muestran que las principales inequidades en la provincia se concentran en la zona rural y particularmente entre los indígenas: pobreza, déficit de servicios, elevadas tasas de mortalidad materna e infantil, analfabetismo, problemas de deserción y no promoción escolar, trabajo infantil, entre otros indicadores. Ello se debe a la discriminación étnica, a la inadecuación de las políticas nacionales al medio rural indígena y a los enormes abismos estructurales. Uno de los elementos clave para resolver esta problemática es la descentralización, para poder adecuar las políticas y las acciones a las diversas realidades locales. Pese a que hay acuerdo sobre este problema estructural en los diversos estudios realizados36, los procesos de descentralización no han avanzado. Se reconoce que solamente se ha “avanzado en la identificación de los sectores y áreas de agricultura y ganadería, riego, ambiente, turismo, y obras públicas y comunicaciones como aquellos que entrarían en una primera fase de transferencia hacia los gobiernos seccionales”37. Los sectores de salud y educación han sido ubicados en una segunda fase de transferencias, a pesar de haber constituido prioridades gubernamentales en la última década”38. El escaso avance de la descentralización se debe, entre otras cosas, a las inconsistencias del proceso a nivel nacional, a la debilidad institucional de los organismos provinciales, a la baja motivación y la poca información sobre las propuestas de descentralización, a la falta de planes específicos que den viabilidad operativa a las propuestas, a la incertidumbre sobre los recursos para asumir las nuevas competencias, a los constantes retrasos y recortes presupuestarios en las transferencias, al escaso acuerdo entre los actores sociales y al temor de ciertos sectores gremiales, sobre todo de los sectores de educación y salud. Sin embargo, el actual Prefecto Provincial ha venido haciendo esfuerzos para movilizar recursos que le permitan asumir nuevas competencias en temas como la vialidad, el riego, la educación, salud y medio ambiente. A diferencia de las instituciones, la sociedad civil de Chimborazo tiene una importante organización, aunque diferenciada entre la población indígena y mestiza. La población mestiza de las zonas urbanas (capital provincial y cabeceras cantonales) tiene un menor nivel organizativo en barrios, asociaciones y gremios de diverso tipo que suman 62 organizaciones, entre las principales: artesanales, discapacitados, comercio, industria, trabajadores autónomos, colegios profesionales, choferes, educadores y estudiantes (Ver “Gremios y Asociaciones de Chimborazo”, Anexo 1). La sociedad rural, tanto indígena como mestiza, está mejor y más densamente organizada en comunas, barrios, y comités. La mayoría de ellos han formado coaliciones de segundo y tercer grado; tan es así que la mayor parte de la población rural se encuentra organizada en uno a más niveles de coalición, constituyendo un importante capital social para impulsar el desarrollo. De esta manera, se registra 554 comunidades de base, 62 organizaciones indígeno-campesinas de segundo grado y 19 organizaciones de segundo grado de campesinos mestizos (Ver, “Comunidades Indígenas de Chimborazo”, “Organizaciones Indígenas de Segundo Grado del sector rural” y “Organizaciones campesinas de Chimborazo”, Anexo 1).

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Plan de Desarrollo 2002, PPCH 2006. Convenio de Promoción de Transferencia de Competencias, 6/marzo/2001, suscrito por el Presidente de la República, los ministros correspondientes a los sectores incluidos, el CONAM, el CONCOPE y los prefectos provinciales. 38 Plan de Desarrollo, 2002. 37

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ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL VINCULADAS AL DESARROLLO Organizaciones de Segundo Grado Campesinas (mestizas) Organizaciones de Segundo Grado Indígenas y Campesinas Gremios y Asociaciones urbanas Comunidades Indígenas TOTAL

18 73 62 554 707

Fuente: Investigación de campo, 2007

Sin embargo, las organizaciones del sector rural tienen dos tipos de fracturas que impiden una mayor colaboración: la división étnica entre indígenas y mestizos; y diferencias religioso-políticas que se exacerban en determinadas coyunturas. Estas divisiones explican la existencia de diversos tipos de organizaciones cantorales y provinciales, y han dificultado procesos de mayor coalición. Sin embargo, en los últimos años, las diferencias religiosas han disminuido, pero en cambio, se mantiene las étnicas y políticas. A pesar de ello, estas fracturas no explican del todo la baja capacidad para lograr cambios importantes en la provincia. Muchas de sus causas se encuentran en el escaso capital humano formado y especializado para proponer alternativas y en la capacidad de construir consensos y ejecutar acciones de largo plazo. Las limitaciones del capital humano son visibles en varios indicadores: el analfabetismo en la población mayor de 15 años (19,02%) es diez puntos más alta que el promedio nacional. El promedio de escolaridad alcanza los 5,82 años de estudio, 1,47 años menos que el promedio nacional; y el porcentaje de personas con instrucción superior es del 14,57%, que es 3,53% menor al del promedio nacional. Estas elevadas tasas afectan en un mayor grado a la población rural, a las mujeres y a los indígenas. A ello se agrega una distorsión en el tipo de especialización del talento humano, ya que la mayoría está orientada a los campos administrativos y básicos, pero pocos a los aspectos técnicos. En los organismos seccionales se visibilizan tales distorsiones, en donde el personal administrativo representa altos porcentajes con respecto al personal técnico. También se revela un desequilibrio en los presupuestos y actividades por sector. En los Municipios y en el Consejo Provincial más del 50% de los presupuestos se dirige a “obras públicas”, descuidando la producción; al igual que en las ONGs, los organismos del Estado y la sociedad civil, que apenas dirigen el 17,7% de sus actividades a la producción, la actividad agropecuaria y el turismo, como lo revela el Directorio de la Fundación Alternativa que clasifica a las instituciones ligadas al desarrollo por tipo de actividad. Como se aprecia en el cuadro, la mayor parte de actividades se concentra en el incremento de los derechos (ciudadanía, bienestar social, apoyo a los discapacitados, mujer y familia, niñez y adolescencia), cuestión importante, pero no suficiente:

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CHIMBORAZO, INSTITUCIONES POR NATURALEZA Y SECTOR OG´s ONG´s OTROS TOTAL % Agropecuario 2 7 10 19 Ambiente 1 3 1 5 Bienestar Social 5 0 0 5 Ciudadanía 13 3 22 38 Desarrollo Comunitario 0 27 27 54 Discapacidades 0 3 4 7 Educación 4 7 17 28 Mujer y Familia 1 6 10 17 Niñez y Adolescencia 2 3 4 9 Productivo 2 2 13 17 Recursos Hídricos y Vialidad 2 1 0 3 Salud 2 6 3 11 Turismo 1 1 1 3 Vivienda 1 0 1 2 No Clasificadas 0 2 0 2 TOTAL 36 71 113 220 % 16.4% 32.3% 51.4% 100%

8,6% 2,3% 2,3% 17,3% 24,6% 3,2% 12,7% 7,7% 4,1% 7,7% 1,4% 5,0% 1,4% 0,9% 0,9% 100%

Fuente: Fundación Alternativa, 2002.

Por otra parte, no existe claridad en las leyes y normativas, que en algunos casos se contradicen y confunden: unas que propician la modernización y agilización de las operaciones burocráticas39 y otras diseñadas en anteriores contextos que dificultan y prolongan los procesos40. Otro problema del marco normativo es la superposición de funciones y atribuciones, particularmente entre el Consejo Provincial y los municipios, que se superponen en el ámbito parroquial; así como la vieja costumbre de asumir por parte de los gobiernos locales la provisión directa y centralizada de servicios, sin descentralizarlas a la sociedad, cuestión que desaprovecha la energía comunitaria de las organizaciones sociales de la zona rural.

f. El contexto político En la provincia de Chimborazo, el contexto político, al igual que el institucional, atraviesa por una transición no acabada de una cultura política tradicional a otra de corte más democrático-participativo. Este proceso muestra tres cambios en marcha y varias limitaciones. El primer cambio en marcha, es el paso de una democracia delegativa, caracterizada por el clientelismo y el autoritarismo (signado por una corrupción orientada a partir de los intereses de grupos específicos) a una cultura política de democracia más transparente y participativa, cooperativa, basada en consensos. La vieja cultura política era y en muchos casos continúa siendo, la mayor responsable de la inequidad, de la exclusión, del mal uso de los recursos, de la dependencia, la deficiente gestión pública y del 39

Entre las principales están: La Constitución de la República (1998); la Ley Especial de Descentralización del Estado y Participación Social (R.O. 169, 08/10/97); Ley de Modernización del Estado, privatizaciones y prestación de servicios por parte de la iniciativa privada (R.O. 349, 31/12/93); Ley de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales (R.O. 27, 20/03/97); Ley Orgánica de Juntas Parroquiales y Reglamento General (RO 193, 27/10/2000); Manual de contabilidad gubernamental (2006) 40 Entre las principales leyes de antigua data, están: Leyes de Régimen Municipal (RS 331,15/10/71) y Régimen Provincial (RO 112, 10/02/69).

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atraso. En su ejercicio, no existe ningún tipo de rendición de cuentas, el mandatario establecía relaciones con su clientela, excluyendo a unos y favoreciendo a otros a cambio de votos. Cuando buscaba ser más eficiente en la respuesta a su clientela, optaba por la imposición de las soluciones que consideraba convenientes, según su inspiración e intereses. Los partidos de turno creaban o mantenían en los organismos seccionales una red de proveedores de servicios, de contratistas, de tramitadores que cobraban y pagaban por los favores recibidos o por recibirse. La clientela estaba acostumbrada a pedir y recibir, sin desarrollar ningún tipo de corresponsabilidad social, pues las obras se seleccionaban con arreglo a las conveniencias políticas y no a un plan de desarrollo. A partir de 1996, con la irrupción del movimiento indígena en la escena política, se introdujeron cambios que se han profundizado en los últimos cinco años. Se registra una tendencia de colaboración entre algunos gobiernos seccionales que establecen nuevas relaciones con la sociedad civil, a través de procesos de planeamiento, presupuesto y ejecución participativos, veedurías ciudadanas, rendición de cuentas, cogobierno con asambleas ciudadanas y el impulso a la corresponsabilidad social. Puede decirse que la participación social está pasando desde el ámbito particular y privado al ámbito público colectivo, del mundo de las intervenciones transitorias al mundo de los procesos, desde los proyectos a las políticas públicas, con una característica propia y es que son protagonizados por los mismos líderes y dirigentes que antes estaban en las federaciones y comunas indígenas, y que ahora están al frente de los gobiernos y las asociaciones. De los diez municipios, ocho han elaborado planes de desarrollo participativos y cuatro han implementado el presupuesto participativo. El Consejo Provincial ha implementado su presupuesto participativo a partir del año 2007, al tiempo que se ha creado una Asamblea Provincial, se ha definido un mandato ciudadano y las obras se asignan por sorteo y bajo control ciudadano. Un segundo cambio en la cultura política, es el paso de las organizaciones indígenas y campesinas, de la dimensión comunitaria al mundo de lo público sin perder, no obstante, su visión comunitaria. Este cambio es importante, porque la acción indígena se concentró hasta 1990 a reivindicar sus derechos étnicos y democráticos (tierra, servicios, derechos diferenciados), para pasar paulatinamente a plantearse la conducción de los organismos seccionales, con lo cual su participación se ha involucrado con lo público, lo territorial y el desarrollo local. Este paso se ha dado y mantiene en los cantones de Colta, Guamote, Alausí y Pallatanga, y en el Gobierno Provincial. Un tercer cambio, es la creciente inclusión del enfoque de género, generacional, la consideración de los grupos vulnerables y la interculturalidad en las políticas públicas. Esta inclusión ha sido demandada y sostenida por un creciente número de organizaciones de mujeres, jóvenes y grupos vulnerables que participan activamente en diversos procesos sociales y en la generación de políticas públicas. Por ejemplo, las mujeres han logrado institucionalizar el funcionamiento de la Comisión de Género en Riobamba, la Jefatura de la Mujer y la familia en Colta o promover una Ordenanza de creación de la Comisión de Género y equidad en la gestión municipal en Chunchi. En Riobamba funciona un foro sobre la Niñez y la Juventud, y el Consejo Provincial ha auspiciado un foro con Grupos Vulnerables para hacer cumplir la inversión pública del 10% por parte de los gobiernos locales. La idea de promover la interculturalidad se ha incorporado en diversas políticas de los gobiernos locales, especialmente de aquellos dirigidos por indígenas. Se considera que la inclusión de estos enfoques permitirá una acción pública más equitativa, más inclusiva y más efectiva para disminuir los grandes problemas de pobreza, exclusión, violencia intrafamiliar y discrimen que soportan,

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especialmente los grupos más vulnerables, mejorando la gobernabilidad del país y de las localidades. Un cuarto cambio, derivado de una orientación estratégica nacional hacia la descentralización, es que en Chimborazo los gobiernos locales están involucrados, unos más otros menos, en la reorganización de la prestación de servicios con una visión territorial que significa el paso de una lógica sectorial a una lógica territorial. Es una tendencia inicial vinculada con la amplitud de competencias gubernamentales, que implica incorporar nuevas atribuciones y funciones con la participación social. Sin embargo, como hemos dicho, el proceso recién inicia y muestra desafíos no resueltos, e incluso puede tener fuertes tropiezos. Las principales limitaciones tienen que ver con ciertas inconsistencias de los procesos, la inercia de la cultura política anterior, la urgencia de las demandas y las debilidades de algunos sectores sociales que empujan los cambios. Por ejemplo, las Juntas Parroquiales no han logrado activar permanentemente a sus Asambleas Parroquiales, de manera que la participación de las comunidades y barrios no es continua. En muchos casos, mantienen contradicciones y disputas de representación con las OSGs. Los planes de desarrollo parroquiales están fuertemente atrapados en las demandas urgentes y en las visiones tradicionales del desarrollo; muchas de ellas mantienen relaciones clientelares con los municipios y el Gobierno Provincial, y, en general, no han logrado reactivar al movimiento social de las zonas rurales. Por su parte, muchas de las OSGs, que canalizaban en la década anterior las demandas étnicas, económicas, sociales y culturales de la población rural, especialmente indígena, se han desactivado por la competencia de funciones que supuso la nominación de las Juntas Parroquiales y la conversión de éstas en el interlocutor privilegiado de los poderes seccionales y del Estado. Las OSGs y OTGs sobrevivientes son aquellas que han cambiado sus líneas de trabajo a los servicios (financieros, sociales) o las que no tienen competencia de las Juntas Parroquiales porque están ubicadas en las parroquias matrices donde no hay Juntas. El debilitamiento de las OSGs y OTGs ha disminuido las relaciones entre la dirigencia regional y nacional de las grandes organizaciones indígenas con sus bases. También las bases comunitarias y barriales han sido tocadas por la politización partidista que produjo la elección de las Juntas Parroquiales, cuestión que se añade a las antiguas divisiones religiosas y a los impactos de la migración y la pobreza. Pese a este panorama en reconstitución, existe la posibilidad de rearticular al movimiento social rural e indígena sobre la base de su participación pública en lo local. El otro obstáculo es la inercia de las políticas clientelares que continúan pautando las relaciones entre el estamento político y la sociedad. De hecho, el proceso de institucionalización de la participación se ve entorpecido por la escasa apertura de algunos gobiernos locales a las decisiones de la ciudadanía y a las dificultades de la tecnocracia para responder con claridad al reto de mediación entre las demandas ciudadanas y los procedimientos institucionales. Ello se complementa, como se ha dicho, con la escasa coordinación entre gobiernos locales y agentes de desarrollo, lo cual duplica acciones y no aprovecha adecuadamente los recursos existentes. Sin embargo de estos obstáculos y retos, la nueva cultura política ha entrado de manera muy consistente en la población, especialmente rural y entre los grupos vulnerables de la zona urbana, de manera que el proceso continuará perfeccionándose. En esta coyuntura, la implementación del “Proyecto de Desarrollo

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de Chimborazo” encuentra un escenario favorable para apuntalar la nueva cultura democrática que se viene construyendo.

III. LA PROBLEMÁTICA SOCIAL PARA EL PROYECTO a. Los problemas sociales El capítulo anterior demuestra que la provincia atraviesa por una situación crítica, cuyo estancamiento amerita transformaciones profundas. Haciendo una síntesis, podemos decir que la problemática social de Chimborazo se resume en cuatro grandes problemas emergentes, con la imperiosa responsabilidad de afrontarlos y que, por tanto, deben incluirse en las agendas locales y nacionales. - El principal problema es la pobreza generalizada en la provincia, que se concentra particularmente en las áreas rurales indígenas, donde el índice de necesidades básicas insatisfechas casi duplica su correspondiente urbano. La provincia tiene una economía primaria tradicional, basada en la producción agropecuaria de un alto número de minifundios de la región central y de unidades medianas y grandes ubicadas geográficamente en los puntos extremos de la provincia. La pobreza se debe a factores estructurales, como el discrimen histórico que ha soportado la población indígena, la inadecuada distribución de los recursos y los servicios, la sobreexplotación de los recursos, el agotamiento de los suelos, las inadecuadas prácticas de cultivo y la falta de inversión. Estas economías tradicionales tienen escasa capacidad de agregar valor a su producción y registran una baja productividad, lo cual a su vez genera remuneraciones bajas; todo esto pese a que la provincia cuenta con la mayor disposición de riego instalado en la Sierra, a que tiene diversos climas con una diversidad de productos agropecuarios para el mercado interno del país. También contribuye al problema el bajo nivel educativo de los productores, la falta de tecnologías apropiadas, las dificultades de comercialización, la insuficiente asistencia técnica y la débil organización de los productores. Por otra parte, los créditos para desarrollo captados por la provincia apenas significan el 1% del PIB nacional. - El segundo problema tiene que ver con las inadecuadas políticas públicas, particularmente aquellas que tienen que ver con la diferenciación étnica o con lo urbano y lo rural. De esta manera, como efectos de la pobreza y exclusión social, las tasas de mortalidad infantil y materna son superiores al promedio nacional. En cuanto a la atención profesional del parto existe una amplia brecha entre áreas: la cobertura urbana casi duplica la del área rural. La oferta existente no responde a las necesidades de la demanda, no considera los factores culturales de la población indígena ni de la urbano-popular. Otro grave problema en la provincia es la elevada tasa de desnutrición infantil, que alcanza uno de los niveles más elevados del país, sobre todo en el área rural indígena. Asimismo se demuestra la mala calidad de la educación en la provincia, su alta ineficacia en el uso de los recursos asignados, la inequidad en el acceso con claro perjuicio para el área rural y las altas tasas de analfabetismo. A pesar de que en la provincia la asignación de recursos por alumno es bastante superior a la media del país, ya que tiene una buena cantidad de profesores y establecimientos, Chimborazo presenta tasas de no promoción y deserción escolar superiores que a nivel nacional. Ello se debe a la convergencia de tres hechos: una deficiente preparación de los profesores; la pobreza que impulsa a los jóvenes, sobre todo del área rural, a

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vincularse tempranamente al trabajo; y la inadecuación del aparato escolar a la cultura indígena. Ésta es otra cara del segundo gran problema que afecta a la provincia. - El tercer gran problema es que existe un inadecuado uso de los recursos naturales y ausencia casi generalizada de prácticas sustentables de manejo que han ocasionado erosión, inadecuadas prácticas de uso del suelo y del agua, y disminución de la cobertura vegetal y boscosa por efectos de la deforestación. En zonas urbanas, la falta de prácticas sustentables provoca contaminación del agua por las emisiones de gases y líquidos de establecimientos industriales, aguas negras y disposición final de desechos sólidos. La escasa provisión de agua potable para las ciudades constituye otro grave problema. A estos problemas de manejo su suma la vulnerabilidad frente a potenciales riesgos naturales, uno de los cuales, la erupción del volcán Tungurahua, en el presente demuestra dicha vulnerabilidad; pero no es el único, también existe riego latente de inundaciones en Cumandá, por ejemplo, por desbordamiento de los ríos Chambo y Canchán; desertificación, desde Palmira hacia Colta, Cajabamba y alrededores de San Juan, por déficit de escorrentía; movimientos de terrenos en los valles de los ríos Chambo, Chanchán, Pangor y en la cuenca alta del río Chimbo; desarrollo de la actividad humana en terrenos sin aptitud agrícola, como son las colinas del valle interandino, especialmente en la laguna de Colta; amenazas sísmicas asociadas al ambiente geodinámico regional, como las fallas geológicas de Pallatanga-Chingual y de Guamote. La pérdida progresiva de los recursos naturales, especialmente agropecuarios, en una provincia que tiene como estrategia productiva la producción primaria, da lugar a un proceso de deterioro de la productividad, que aporta aún más a la profundización de este tercer gran problema de la provincia. - El cuarto gran problema tiene que ver con la frágil institucionalidad, ya revisada en el acápite correspondiente, y la escasa coordinación interinstitucional. El personal administrativo en la provincia es muy superior respecto al personal técnico en los organismos seccionales; los sistemas de gestión de personal no reconocen la productividad ni los resultados; los salarios no tienen niveles competitivos en el mercado; la inflexibilidad en la gestión deja poco margen de maniobra a los directivos. A esto se agrega la falta de coordinación interinstitucional entre el Gobierno Provincial, los Municipios, las Juntas Parroquiales y las innumerables ONG´s nacionales y extranjeras que operan en la provincia. No se cuenta con sistemas de información ni con estudios de mercado que permitan orientar la producción en función de los requerimientos de la demanda tanto nacional como extranjera. El financiamiento depende del Gobierno Central y, por tanto, existe alta vulnerabilidad de los gobiernos locales frente a las crisis políticas y fiscales nacionales. La capacidad de negociación de la provincia con el Gobierno Central es más bien baja ya que su población representa solo el 3,3% de la nacional, contribuye con apenas el 0,4% de los impuestos y su PIB representa menos del 2% nacional. La elaboración de los presupuestos públicos se fundamenta en datos históricos del año anterior, es decir no necesariamente se encuentra en relación con las actividades ni con los resultados esperados. Los mecanismos de control de gestión en las instituciones del Estado son muy frágiles y una misma unidad puede, en algunos casos, ser juez y parte. Por el lado de la sociedad civil, también se acusan fuertes limitaciones. Las Juntas Parroquiales no han logrado activar permanentemente sus asambleas parroquiales, de manera que la participación de las comunidades y barrios es más bien esporádica. En muchos casos, mantienen contradicciones y disputas de representación con las OSGs sobrevivientes. Los planes de desarrollo parroquiales están orientados principalmente en las demandas urgentes y en las visiones tradicionales del desarrollo; muchas de ellas mantienen relaciones clientelares con los municipios y el Gobierno Provincial; y en general, no han logrado activar el movimiento social de las zonas rurales. El debilitamiento de las OSGs y OTGs ha disminuido las relaciones entre la dirigencia

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regional y nacional de las grandes organizaciones indígenas con sus bases. También las bases comunitarias y barriales han sido tocadas por la politización partidista que produjo la elección de las Juntas Parroquiales, cuestión que se añade a las antiguas divisiones religiosas y a los impactos de la migración y la pobreza. Algunos grupos vulnerables tampoco han creado un movimiento social considerable; su organización es incipiente y se demuestra casi únicamente en foros y redes. El otro obstáculo es la inercia de las políticas clientelares, que continúan pautando las relaciones entre el estamento político y la sociedad. Por otra parte, existen dificultades de los funcionarios burocráticos para responder con claridad al reto de mediación entre las demandas ciudadanas y los procedimientos institucionales. Pero pese a la gravedad de estos cuatro problemas, hay diversas y prometedoras iniciativas en marcha: las organizaciones indígenas y campesinas están pasando al mundo de lo “público local” sin perder su organización comunitaria, de manera que la posibilidad de generar políticas locales, descentralizadas, interculturales y participativas, es hoy más posible que nunca. Ello se refuerza con el acceso de varias personalidades indígenas a los poderes locales (municipios y Consejo Provincial), lo cual comienza a equilibrar positivamente la distribución del poder e integrar en su ejercicio a este sector históricamente excluido. También se ha registrado una tendencia del Gobierno Provincial y de varios municipios a emprender procesos mancomunados, que han dado lugar a la construcción de planes de desarrollo, presupuestos participativos, parlamentos, comités, foros y redes para impulsar determinados programas y proyectos, de manera que sí existen interesantes procesos en marcha. Al mismo tiempo, se registra la búsqueda por identificar temas y modalidades de descentralización, para reorganizar la prestación de servicios desde una visión territorial más que sectorial, buscando incorporar nuevas funciones a los actores sobre la base de la participación social. A estas tendencias objetivas, se suma la voluntad política del Gobierno Provincial por liderar los procesos de cambio en Chimborazo.

b. El mapa de actores sociales de la vialidad y el riego Los principales actores sociales vinculados a la problemática de vialidad y de riego en la provincia son las comunidades indígenas y barrios urbanos, las Organizaciones de Segundo Grado (OSG), las Organizaciones de Tercer Grado (OTG), las Juntas Parroquiales Rurales (JPR), las Asambleas Parroquiales, los Parlamentos o Comités Cívicos Cantorales y Organismos no Gubernamentales (ONGs). En el caso específico de la vialidad se agregan las Microempresas de Mantenimiento Rutinario o Asociaciones Viales; y en el caso del riego, las Juntas de Regantes. La calidad de actores sociales se define en atención a que reúnen las siguientes características: (i) son los que expresan y canalizan la demanda de la población en riego y vialidad (a nivel de comuna, parroquia y cantón); (ii) tienen capacidad de presión, movilización y veeduría ciudadana; y (iii) tienen capacidad jurídica para ejecutar obras a través de convenios e incluso contratos. La mayoría de ellas han participado en las consultas realizadas por los Municipios y el Consejo Provincial, tanto en las mesas de concertación cantonal, como en los foros temáticos provinciales. Las comunidades indígenas y barrios: representan a las familias en la zona rural y las áreas urbanas de las parroquias y cantones, respectivamente. Se estima que Chimborazo tiene 554 comunidades indígenas (ver cuadro pág.14), distribuidas más de los dos tercios entre los cantones Riobamba, Colta y Guamote, mientras el resto se asienta en otros siete cantones. Los barrios urbanos se encuentran en las llamadas

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parroquias matrices, que corresponden a las cabeceras cantonales, y en las cabeceras parroquiales, estimándose que hay un promedio de tres organizaciones barriales por matriz. Las comunidades indígenas y los barrios populares intervienen directamente con representaciones al tiempo que proyectan sus demandas y necesidades a través de las instancias organizativas de mayor agregación como son las federaciones, organizaciones de tercer nivel, parlamentos, asambleas cantonales y juntas parroquiales. Un detalle de las comunidades indígenas se observa en el Anexo 1. Las Organizaciones de Segundo Grado: desde la década de 1990, la Provincia de Chimborazo registra un importante nivel organizativo que se refleja en las 32 federaciones indígenas (denominadas también Organizaciones de Segundo Grado OSG), que cumplieron funciones clave en el acceso a nuevos recursos, promovieron liderazgos y controlaron los gobiernos locales. Quince años después, las federaciones creadas para la provisión de servicios se encuentran en un reflujo organizativo, pues, en opinión de los dirigentes, solo dos federaciones se mantienen muy activas, trece medianamente activas y dieciséis poco activas41; en parte, porque no renovaron sus cuadros directivos, abandonaron la asamblea como mecanismo democrático de información y dirección, y redujeron su incidencia política y social. Por otra parte es importante decir que las Juntas Parroquiales Rurales les disputan espacios de acción y representación. Se considera que las federaciones atraviesan actualmente una crisis que ha debilitado al movimiento indígena, por lo que, si bien son actores importantes, no están considerados centrales, ya que no tienen suficiente capacidad de interlocución pública, o comunitaria, ni son vectores de las demandas y necesidades de la población indígena, ya que tienden a alinearse con las directrices político ideológicas del movimiento indígena nacional y, por tanto y paradójicamente, a desconectarse de las dinámicas locales. En el caso de las parroquias matrices que no tienen Juntas Parroquiales, la representación de las OSGs es muy importante. El Anexo 1 contiene el listado de OSG registradas en la provincia de Chimborazo. Las Organizaciones de Tercer Grado: las llamadas Organizaciones de Tercer Grado (OTGs) son aquellas que agrupan a organizaciones de segundo grado. En la actualidad se diferencian por su alineación con las orientaciones religiosas que condicionan el ámbito de acción y la filiación de federaciones, comunidades, organizaciones de base, iglesias y en general la representación de la población indígena. Por un lado, está el Movimiento Indígena de Chimborazo - MICH (ahora COMICH), que agrupa a la mayoría de OSGs y está influido por la Iglesia Católica; es filial de la organización regional de la Sierra Ecuarunari y adscrito a la organización nacional Consejo de Nacionalidades Indígenas del Ecuador - CONAIE; por otro lado, está la Asociación Indígena Evangélica de Chimborazo (AIECH ahora CORPOCIECH), de orientación evangélica que reúne a unas dieciocho agrupaciones de iglesias comunitarias, está afiliada a la organización nacional Federación de Indígenas del Ecuador - FEINE. Tanto el COMICH como la CORPOCIECH han adecuado sus estructuras legales a los requerimientos del Estado, constituyendo corporaciones; tienen cobertura en toda la provincia superponiéndose en algunos territorios, y por sus orientaciones se disputan el ámbito político, ya que cada una auspicia a un grupo electoral distinto: el COMICH al movimiento Pachackutik y la CORPOCIECH al movimiento Amauta. Pese a la dificultad de llegar a una coordinación estable, son actores con un alto poder de 41

Entrevista personal a dirigentes.

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convocatoria y capacidad de interlocución con la población, por lo que se los considera como centrales de este proceso. Las microempresas de mantenimiento rutinario o asociaciones viales: están integradas por vecinos cuyo objetivo es cuidar, mantener y velar por el bienestar de las vías. Esta iniciativa fue creada en diciembre del 2000, a través de la cual, el Consejo Provincial de Chimborazo, la Unidad de Caminos Vecinales del MOP y los Municipios de los diez cantones de la provincia firmaron un Convenio Marco cuyo propósito era participar en el Programa de Infraestructura Rural de Transporte (PIRT), por el lapso de 5 años, donde los comparecientes se comprometieron a participar en la ejecución del PIRT, financiando el mantenimiento rutinario con pobladores locales organizados en las microempresas. En ese año se crearon 10 asociaciones, a las que se agregaron cinco mas en este año, de manera que en la actualidad hay 15 (ver Anexo 2). Las 15 microempresas están jurídicamente constituidas y cuentan todas con su Registro Único de Contribuyentes - RUC. El Consejo Provincial las fiscaliza y da un seguimiento permanente. Las microempresas realizan trabajos de limpieza de cunetas, limpieza de alcantarillas, limpieza de calzadas, desbroce, bacheo, reempedrado, revestimiento de cunetas, limpieza de puentes, limpieza de canales, mantenimiento de señalización, mantenimiento de gabiones y limpieza de derrumbes. Para ello, los integrantes de las microempresas han recibido capacitación sobre el beneficio de las vías, son seleccionados por la comunidad, tienen estatutos, realizan reuniones permanentes y tienen una directiva. Para conformar una microempresa se necesita un mínimo de 8 personas: 4 principales y 4 suplentes. Las Juntas de Regantes: son organizaciones de usuarios del agua de riego, con personería jurídica y directorio legalmente reconocido. En la provincia existen 370 Juntas de regantes que agrupan, aproximadamente, al 70% de las UPAS que tienen riego. Entre sus funciones destacan las de: administración del Sistema, operación, mantenimiento y distribución de agua y el sistema de cobranza o tarifa. Algunas juntas cobran de acuerdo a la tarifa básica del CODERECH y en relación al sistema volumétrico, aunque cada una determina las tarifas de acuerdo sus reglamentos de funcionamiento y de cobranza42. Las Juntas se encuentran organizadas en cuatro corporaciones, en tanto 185 Juntas de los antiguos sistemas estatales, se relacionan directamente con el CODERECH, que es el organismo público de manejo de riego en la provincia43. Las corporaciones son: (i) la Corporación de las Juntas de Regantes del Sistema de Riego Chambo, que tiene 82 juntas y diez mil usuarios; (ii) la Corporación de las Juntas de Regantes del Sistema de Riego Cebadas, que agrupa a 45 juntas; (iii) la Corporación de las Juntas de Regantes del Sistema de Riego Guargauallaj-Licto que reúne 20 Juntas y alrededor de 1350 usuarios; y (iv) la Corporación de las Juntas de Regantes del Sistema de Riego de Quimiag, que agrupa a 38 juntas y 2500 usuarios. Todas las corporaciones son jurídicas, se rigen por el Decreto Ejecutivo Nº 2224 del 28 de octubre de 1994 y las modificaciones establecidas en el Decreto Nº 745 publicado en el Registro Oficial Nº 182 del 28 de octubre de 1997. Las corporaciones realizan asesoría técnica, coordinan a las Juntas y se relacionan con el CODERECH 42 El CODERECH tiene una tarifa básica de 12 dólares (para unidades de 100 m2 a 10.000 m2), a la que agrega una “cuota volumétrica” y una “cuota de capitalización”, estimada progresivamente, de acuerdo a la superficie. 43 Las Corporaciones Regionales de Desarrollo, como CODERECH tienen desde 1995 (Resolución del CNRH Nº 001 del 28 de diciembre de 1995 y Acuerdo Ministerial Nº 132 del 23 de abril de 1996) facultades para aprobar los estatutos, reglamentos internos y actas de elecciones de las organizaciones de usuarios de los sistemas de riego construidos por el estado, administradas por las corporaciones de riego.

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Las Corporaciones de las Juntas de Regantes se encuentran agrupadas en la Federación Provincial de Organizaciones de Usuarios de Agua “Interjuntas de Chimborazo” que opera a nivel provincial. La Federación impulsa cuatro líneas de acción: (i) fortalecimiento organizativo de las juntas de agua; (ii) asesoría Jurídica para defender los derechos de los usuarios; (iii) intermediación y asesoría para la concertación en el uso y acceso de recursos naturales; y (iv) apoyo a la gestión para el mejoramiento de la infraestructura. Además cuentan con comisiones de veeduría y un centro de mediación y arbitraje.

No. 1 2 3 4 5

CORPORACIONES DE REGANTES DE CHIMBORAZO: 2007 SISTEMA No. NOMBRE HIDRICO JUNTAS USUARIOS LEGALIDAD Corporación de las Juntas de Regantes de Chambo Río Chambo 82 10000 Acuerdo Ministerial Corporación de las Juntas de Regantes de Cebadas Río Cebadas 45 Acuerdo Ministerial Corporación de las Juntas de Regantes de Río Guarguallaj 20 1350 Acuerdo Guarguallaj-Licto Ministerial Corporación de las Juntas de Regantes de Quimiag Río Quimiag 38 2500 Acuerdo Ministerial Juntas de los Sistemas de riego estatales de Varios 185 Acuerdo CODERECH Ministerial TOTAL 370

Fuentes:Entrevista a Presidentes de Corporaciones, CODERECH, 2007

Las Juntas Parroquiales: corresponden al cuarto nivel de la división política administrativa del territorio ecuatoriano, consideradas como la instancia de gobierno local de las jurisdicciones rurales dentro de los cantones. Están integradas por una función ejecutiva de cuatro personas, y una función legislativa, conformada por la asamblea de los habitantes de la parroquia, que se reúne dos veces al año para rendición de cuentas, control social de los planes de desarrollo y para ejercer veedurías ciudadanas. No son instancias ejecutoras sino legislativas y de control social. En la provincia de Chimborazo hay 45 juntas parroquiales que corresponden al área rural de siete cantones, pues tres de ellos carecen de jurisdicciones rurales, de las cuales nueve juntas parroquiales se consideran muy activas, diecisiete medianamente activas y nueve poco activas. De acuerdo a los cantones, se observa que en Riobamba más del 50% de Juntas Parroquiales están medianamente activas; en Guano el 45% están poco activas, en Alausí el 45% están medianamente activas, en Penipe el 50% están inactivas, en Chunchi el 100% están poco activas, en Colta el 50% están medianamente activas y otro 50% activas, mientras en Guamote el 100% están activas. En los otros tres cantones, como hemos dicho, no hay juntas parroquiales. Por ser instancias de reciente creación tienen estructuras organizativas débiles, escasos recursos y poca convocatoria y representación. Sin embargo han creado una instancia de coordinación que impulsa, conjuntamente con el Consejo Provincial, un proceso de consulta de las demandas sociales parroquiales. Las Juntas Parroquiales Rurales son consideradas un actor central por su carácter público y por su potencial capacidad de interlocución y canalización de demandas territoriales y sectoriales. La intensidad de funcionamiento de las Juntas y Asambleas Parroquiales puede

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observarse en el Anexo 3, que estima el grado de actividad según informantes calificados. Las Asambleas Parroquiales: constituyen “el máximo órgano de consulta y control de la junta parroquial y de participación de las organizaciones y habitantes de la parroquia, sin distingos de ninguna naturaleza” (Ley de Juntas Parroquiales). Deben adicionalmente gestionar y coordinar con los organismos seccionales la ejecución de obras y prestación de servicios, evaluar la ejecución de planes, programas y proyectos que se emprendan en la parroquia y organizar centros de mediación de conflictos. En Chimborazo las Asambleas Parroquiales han funcionado episódicamente en las consultas realizadas por el Gobierno Provincial. Se estima que ellas deberán jugar un papel importante en las parroquias como un espacio de encuentro de las organizaciones sociales y juntas parroquiales. Los Parlamentos o Comités Cívicos: son instancias de alcance territorial, ubicadas en los centros poblados que funcionan como la capital administrativa del cantón, creados como espacio organizativo de los procedimientos de Planificación Estratégica, impulsados por los municipios y operan como mecanismo de consulta, control social y rendición de cuentas de las acciones del gobierno local. Están constituidos por representaciones de todas las comunidades, barrios y organizaciones ciudadanas, adquiriendo una dinámica importante cuando son convocados por los municipios. En la provincia hay seis comités cívicos o parlamentos, que funcionan con relativa regularidad en los cantones Guamote, Colta, Alausí, Pallatanga, Penipe y Riobamba. Para fines de este proyecto, se considera que los Parlamentos Cívicos son referentes obligados por su capacidad de condensar las necesidades locales, especialmente aquellos que están activos, donde convergen los intereses urbanos y rurales. Estos organismos son clave en el funcionamiento de las asambleas cantonales. Los Organismos no Gubernamentales: Chimborazo es una de las provincias con mayor apoyo de las organizaciones internacionales, desde los años 1950, con la Misión Andina. Hoy en día, formalmente se registran más de 200 ONGs, aunque según testimonios locales son sólo 56 las entidades activas, que ejecutan proyectos o proveen servicios en toda la Provincia. Los sectores con mayor presencia de ONGs son servicios a la infancia, educación, riego y mujeres, producción y microempresas, funcionando por proyectos puntuales y con mínimos niveles de coordinación. A las ONG no se las considera actores protagónicos sino como aliados estratégicos de los actores de base, ya que proveen servicios especializados a las necesidades locales y contribuyen a fundamentar técnicamente las demandas sectoriales; esto a través de su participación en los foros temáticos y sectoriales. Las ONGs tienen poca actividad en temas de vialidad, pero hay algunas que se dedican al riego y afines (Un detalle de las ONG de la provincia se puede observar en el Anexo 1). Los contratistas de obras: son empresas de personas naturales o jurídicos, que realizan obras por contrato, especialmente viales y construcciones, con los gobiernos locales. Muchos de ellos son profesionales de la construcción (arquitectos, ingenieros y afines) afiliados a su respectivo gremio. Suelen expresarse como gremio y juegan un papel preponderante en la ejecución de obras. El Gobierno de la Provincia, para mejorar la transparencia, ha optado por calificarlos, para sortear las obras y organizar el control ciudadano para que vigilen y colaboren en la ejecución. Ésta es una buena práctica de gestión que goza del apoyo ciudadano y ha reducido los conflictos y los actos de corrupción (Ver en Anexo 4, un listado de los contratistas del Consejo Provincial en los últimos años).

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c. La problemática del riego Según el Censo Agropecuario del 2000, Chimborazo tiene una superficie regada de 50.772 has, que representan el 10.77% de la superficie agropecuaria44 y el 24% respecto a la superficie de la provincia destinada a cultivos y pastos. Esta superficie es superior al promedio de la Sierra (en tres puntos y once puntos respectivamente), lo que demuestra que la provincia ha logrado una importante infraestructura de riego. A pesar de ello, las Unidades de Producción Agropecuaria - UPA que tienen riego suman 31.550 (38.63% del total) y no tienen riego 50.118 (el 61.37%). UPAs Y SUPERFICIE REGADA Y NO REGADA EN CHIMBORAZO UPAS CON RIEGO

NUMERO SUPERFICE

31.550 50.772

% DEL TOTAL

38,63 10,77

UPAS SIN RIEGO

% DEL TOTAL

50.118 420672

61,37 89,23

TOTAL

81.668 471.444

Fuente: Censo Agropecuario 2000

No existe una elevada concentración del riego en determinado estrato por tamaño de UPA, los porcentajes de la superficie regada se distribuyen de manera mas o menos homogénea. Se destaca que las UPAs menores de 5 has acceden a una importante cantidad del riego, sobre todo, que el 35,26% de las UPAs menores de 1ha. tienen riego, lo que confirma que el riego no está concentrado, como en otras provincias, y que los pequeños productores acceden a este beneficio.

RIEGO POR TAMAÑO DE LA TIERRA TAMAÑO UPAS % SUPERFICIE 0-1 HAS 11126 35,26 3537,00 1 A 2 HAS 6136 19,45 5354,00 2 A 3 HAS 3832 12,15 4638,00 3 A 5 HAS 4195 13,30 6298,00 5 A 10 HAS 3332 10,56 7921,00 10 A 20 HAS 1756 5,57 6034,00 20 A 50 HAS 791 2,51 6180,00 50 A 100 HAS 209 0,66 2912,00 100 A 200 HAS 91 0,29 3400,00 MAS DE 200 HAS 82 0,26 4498,00 TOTAL 31550 100,00 50772

% 6,97 10,55 9,13 12,40 15,60 11,88 12,17 5,74 6,70 8,86 100,00

Fuente: Censo Agropecuario 2000

Aunque la información del Censo Agropecuario del 2000 no es completa en cuanto a los sistemas de riego, se advierte que el 89,37% del riego se realiza a través de un sistema de gravedad y solo el 10,6% restante a través de sistemas intensivos, como el goteo (2,05%), la aspersión (7,39%) o el bombeo (0,66%). Los sistemas de riego por gravedad (surcos, melgas e inundación) son utilizados de manera mayoritaria (en todos los tamaños de UPAs), mientras que los sistemas intensivos, especialmente el goteo y la aspersión, son utilizados principalmente por UPAs con superficies menores a 5 has. Esto significa que se ha iniciado una tendencia de riego más intensivo en las UPAs de menor extensión, sobre todo, de aquellas que producen hortalizas para los mercados urbanos. Sin embargo, una de los grandes retos que tienen los agricultores de la provincia es intensificar los sistemas, con lo cual fácilmente podrían duplicar la superficie de riego en el 90% de la superficie que actualmente usa la gravedad. 44

La superficie agropecuaria contiene pastos, cultivos y bosques naturales.

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RIEGO POR SISTEMA Y TAMAÑO GOTEO

ASPERSION

BOMBEO

UPAS

SUPERFICIE UPAS

SUPERFICIE UPAS

0-1 HAS

184

37

699

226

66

1 A 2 HAS

107

46

381

432

20

2 A 3 HAS

10

330

328

15

3 A 5 HAS

12

119

162

26

GRAVEDAD SUPERFICIE UPAS SUPERFICIE

23 25

OTRO UPAS SUPERFICIE

10097 3234

157

5606

4761

85

92

3453

4274

95

27

4000

6099

70

5 A 10 HAS

17

197

480

15

3130

7311

44

10 A 20 HAS

10

46

117

265

26

1611

5669

9

20 A 50 HAS

17

392

94

426

17

50 A 100 HAS

11

474

29

679

5153

8

168

2032

3

100 A 200 HAS

69

2625

MAS DE 200 HAS

77

4219

SIN UBICACIÓN TOTAL

3

46

32

371 1041 1998 Fuente: Censo Agropecuario 2000

98

1433

-1

288

1

-1

49

3752

184

336

28891 45377

470

266

RIEGO POR SISTEMA 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 % 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00

89,4

2,1 Goteo

7,4 Aspersión

0,7 Bombeo

0,5 Gravedad

Otros

SISTEMA Fuente: Censo Agropecuario 2000

El 93% de los usuarios del riego obtienen el líquido vital de aguas superficiales que proceden de las infiltraciones del agua lluvia, la condensación de las nubes y de los deshielos: de canales (46,36%) y de quebradas o ríos (45,89%). Apenas un 1% de usuarios extrae el agua de pozos y un 1,5%45 dice extraer de reservorios de agua lluvia. Es decir que, por el origen de las fuentes de riego, ellas dependen básicamente del grado de conservación y manejo de las microcuencas, de los páramos, los bosques y los suelos.

45

Censo Agropecuario, 2000.

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debatieron el tema ambiental y el riego, en particular, señalaron una creciente disminución de los caudales en los sistemas de riego y una creciente conflictividad por el acceso y manejo del recurso. Con la creciente pérdida del suelo agrícola y el proceso generalizado de minifundización del campesinado, el riego constituye una de las principales demandas del sector agropecuario. Adicionalmente, la demanda por el agua se ha incrementado, porque los productores conocen que en las actuales condiciones, el acceso al riego es la única vía para intensificar y diversificar su producción para acceder a los mercados más rentables, especialmente a la producción y venta de hortalizas y frutales, o al cultivo de forrajes para la producción de animales. La creciente urbanización del país, ofrece un mercado creciente para estos productos, de manera que, el riego se ha convertido en un tema clave para los actuales productores. Las solicitudes receptadas y las consultas realizadas a la población rural por el Consejo Provincial, entre el 2005 y el 2007, ubican al riego en la segunda demanda agregada más importante, después de las vías. Según la base de datos del Consejo Provincial de Chimborazo, en el período 2005-2006 de 2.530 solicitudes acumuladas 192 eran sobre riego, por un monto estimado por los solicitantes en $ 3,113,437.95. Esta estimación, pese a verse a primera vista elevada, no resulta tal, ya que la consulta realizada a las Juntas Parroquiales en el 2005, una vez depurada, arrojó el dato de $ 2,303,089.50 en cinco temas básicos: construcción de sistemas de riego, mejora de canales, construcción de reservorios, materiales de construcción y bombas de agua. La consulta realizada en febrero del 2007, que fue mucho más prolija, identificó 46 proyectos en ocho ítems: inventario de canales de riego, revestimiento de canales, estudios, reconstrucción de canales, terminación de obras, provisión de materiales, construcción de canales y corrección de infiltraciones para 20.505 usuarios (una población cercana a las cien mil personas) para una superficie de 24.799 has. DEMANDA DE RIEGO 2007 Número Superficie Usuarios Revestimiento canales 7 5999 2945 ALAUSI Inventario canales 1 6000 Estudio represa 1 CHUNCHI Revestimiento 1 70 70 Reconstrucción canales 1 750 250 PENIPE Reservorios 1 Estudios 8 9090 2042 RIOBAMBA Terminación obras canales 5 900 893 600 500 Revestimiento 1 Reducir filtración 1 400 85 COLTA Provisión tuberías 1 50 127 CUMANDA Reducir filtraciones 1 480 60 GUAMOTE Rehabilitación canales 2 297 237 Construcción 9 703 730 GUANO Construcción 1 120 46 Revestimientos 2 2240 3120 CHAMBO Revestimientos 2 2600 3100 PALLATANGA Terminación obras canales 1 500 300 Total 46 24799 20505 Cantón

Fuente: PPCH 2007

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La consulta muestra seis tendencias muy claras que definirán la demanda en los próximos cinco años: (i) la mayor parte de la demanda se concentra en el valle andino de los cantones Alausí, Chunchi, Penipe, Riobamba, Colta, Guamote, Chambo y Guano, en tanto que los cantones del flanco occidental (Cumandá y Pallatanga) tienen menor demanda; (ii) una parte sustantiva de la demanda se dirige al mantenimiento y mejoramiento de los canales (revestimiento, reconstrucción, corrección de filtraciones y rehabilitación), lo que además muestra que no existe una política de sostenibilidad de parte de los usuarios; (iii) la mejora de canales con obras complementarias (reservorios, terminación de obras), que ratifica el punto anterior, muestra la ausencia de una política pública de manejo de los sistemas de riego; (iv) los usuarios están concientes de la necesidad de desarrollar una base de datos que levante un inventario y haga el seguimiento de los sistemas de riego, creando una autoridad eficaz; (v) la demanda se centra más que todo en canales y tiene poca conexión con el manejo ambiental de las cuencas, el uso del riego y la organización social; y (vi) también hay una demanda muy grande de estudios, muchos de ellos costosos, lo cual muestra la necesidad de un Plan de Riego para orientar y organizar las iniciativas y fondos de preinversión. Sin duda alguna, la división temática realizada en la consulta entre riego y temas ambientales (manejo de cuencas, páramos, suelos, bosques, etc), distorsionó en cierta manera la demanda, de manera que ella se centró en la construcción y reparación de canales, sin ligarla suficientemente con la recarga de los acuíferos, el manejo ambiental, el uso de riego y la organización social, cuestiones sobre las que las comunidades tienen fuerte conciencia, al punto que demandan la urgente necesidad de un Plan Integral de Riego. Una debilidad adicional que quizá no ha aportado para la realización de un Plan de Riego es la deficiencia organizativa, los conflictos por el liderazgo al interior de las juntas, la escasa capacidad de gestión y negociación, tarifas bajas y alta morosidad. También hay poca claridad en la legislación vigente y falta de coordinación interinstitucional. Los usuarios no tienen representación en instancias como el CODERECH, así como los gobiernos seccionales no tienen representación en instancias nacionales vinculadas al manejo de los recursos hídricos. La creación de la Mesa de Riego y de la Mesa Ambiental por parte del Consejo Provincial, puede resolver estos problemas de coordinación, para concebir un Plan de Riego con todos los actores.

d. La problemática vial La provincia de Chimborazo cuenta con una red vial de 4.499,45 km divididos en 160,12 km de vías asfaltadas, 257,8 km de vías empedradas, 1200,6 km de vías lastradas y 2880.93 km de vías en suelo natural. De éstas, el 87,75% corresponden a vías vecinales que conectan las zonas de producción con los mercados y centros de servicios. Debido a las condiciones climáticas, el 64,04% de estos caminos son accesibles a plenitud solo en épocas secas (menos del 50% del año, pese a que va en aumento debido al calentamiento global), lo que implica una importante pérdida de producción agropecuaria, agro-industrial e industrial en tiempos en que los caminos están anegados. Por otra parte, la insuficiencia de recursos financieros y operativos, la inexistencia de un plan específico de mantenimiento y la falta de apoyo del sector privado, han provocado un generalizado deterioro de la red vial provincial. Esto ha generado efectos negativos en las áreas productivas, especialmente del sector agropecuario e

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industrial, con el consecuente reflejo en la disminución de la calidad de vida de la población. Actualmente, para mejorar esta situación, acorde con el Plan Vial Participativo de la provincia de Chimborazo (2004), se estima necesaria la construcción de 1.159,69 km, la rehabilitación de 1.250.15 km, el mantenimiento periódico de 1.647,73 km y el mantenimiento rutinario de 379,53 km de vías, además de la construcción de alcantarillas, muros de contención, cunetas y puentes, para lo cual se ha calculado una inversión de 72.013.790,00 USD (Ver anexo 7). Este diagnóstico no es superficial. Para llegar a él el Plan Vial implementó un proceso que consideró varios criterios de índole técnica, social, de gestión y económica y contó con la participación de los gobiernos locales, sectores productivos y población en general. Así, en un primer momento, se definieron tres ejes viales estratégicos de la Provincia (Ver Anexo 6), los mismos que fueron elaborados en base a diagramas viales actualizados, tomando en cuenta los nodos de desarrollo económico y social y sus áreas de influencia, clasificados estos últimos en función del tipo de producción o servicios que brindan. A partir de esto se definieron los subsistemas viales de la provincia, procurando la articulación de las vías a los nodos de desarrollo económico y social identificados, acorde con las dinámicas demográficas y de transporte de cada zona. De esta manera, los ejes viales definidos en el Plan buscaron la articulación territorial y la consolidación de los puntos nodales de desarrollo, especialmente de las zonas más pobres, con especial énfasis en los sectores comercial, productivo y de acceso a servicios. Sin embargo, dada la acuciante necesidad de mejorar todos los tramos de la red vial de la provincia, fue necesario establecer un sistema de priorización vial provincial, que se realizó con una modalidad matricial que busca el análisis objetivo de indicadores, promoviendo un proceso equitativo y acorde con las necesidades más urgentes de todos los cantones. Los indicadores fueron: población, conectividad, accesibilidad, necesidades básicas insatisfechas, brecha de la pobreza, transitabilidad, eficiencia de la inversión, índice de gestión municipal, carga y flete/precio. Cada uno de estos tuvo un puntaje. Para el año 2007 se ha estimado que se requiere invertir en unos 232 km de vías repartidas entre todos los cantones de la provincia. La atención a estas necesidades tendrá repercusiones directas en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, de las relaciones comerciales dentro y fuera de la provincia y de la comunicación entre los sectores urbano y rural, en concordancia con los objetivos propuestos para este proyecto vial.

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DEMANDA SOCIAL-VIAL 2007 Objetivo Interconexiones sociales, productivas y comerciales Mejora de ingreso económico de los habitantes del sector teniendo una carretera de primera Mejorar la comunicación entre las comunidades y el intercambio de productos Mejorar la conexión de la red vial del cantón Mejorar la red vial del cantón facilitando que los productos tengan acceso a los mercados de la provincia y del país Mejorar la calidad de vida de los habitantes de los sectores circundantes Mejorar las Vías Principales y alternas del Cantón Tener una carretera de primer orden, para facilitar el transporte de los productos agrícolas y ganaderos hacia el mercado, facilitando la comunicación entre la ciudad y las comunidades. TOTAL

Longitud (Km) 49

Porcentaje

25,5

11%

21%

10,6 4,56% 6,5 2,7% 124,3 53,5% 5,5 2,49% 6,4 2,75% 4,4

232,2

2% 100%

Fuente: Matriz de proyectos de inversión del PPCH46

Así, las necesidades identificadas son variadas, pero se han sistematizado de acuerdo al tipo de trabajo que se requiere en cada tramo, siendo las necesidades más evidentes el lastrado y mantenimiento de las vías. DISTRIBUCION DE LA DEMANDA VIAL SEGÚN EL PROYECTO/NECESIDAD PROYECTO/NECESIDAD LONGITUD (km) Ampliación y lastrado 4,5 Ampliación y mejoramiento de la vía 3 Apertura de vías 9 Asfaltado 7,5 Construcción y/o aseguramiento de 7,5 puentes Doble tratamiento superficial bituminoso 25 Empedrado 8 Lastrado 141,8 Mantenimiento 26 TOTAL 232,2 46

La mayoría de estas demandas efectivamente son redundantes. No obstante, esta matriz ha sistematizado fielmente los objetivos descritos por los pobladores de todos los cantones, que participativamente manifestaron la finalidad de construcción y/o rehabilitación y mantenimiento de las vías.

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Fuente: Matriz de proyectos de inversión de la PPPCH, 2007

Los trabajos de mejoramiento de la red vial beneficiarán a todos los cantones de la provincia, priorizando la atención a aquellos con mayores necesidades y porcentaje de población directamente beneficiada.

DISTRIBUCION DE LA DEMANDA VIAL 2007 POR CANTONES CANTON LONGITUD PORCENTAJE (km) Alausí 33,5 14,42% Chambo 19,3 8,30% Chunchi 15,5 6,67% Colta 40 17,21% Cumandá 20,5 8,82% Guamote 27,5 11,83% Guano 25,5 11% Pallatanga 6 2,58% Penipe 14 6,02% Riobamba 30,5 13,12% TOTAL 232,2 km 100% Fuente: Matriz de proyectos de inversión de la PPPCH

e. La capacidad institucional Para analizar la capacidad institucional de los actores provinciales vinculados a la vialidad y el riego, consideramos oportuno dividirlos en cinco grupos: (i) los gobiernos locales (Consejo Provincial, Municipios y Juntas Parroquiales); (ii) los agentes de desarrollo (ONGs); (iii) los contratistas (naturales y jurídicos); (iv) las microempresas comunitarias; y (v) las organizaciones sociales (comunidades indígenas y barrios urbanos, Organizaciones de Segundo Grado (OSG), las Organizaciones de Tercer Grado (OTG), las Asambleas Parroquiales, los Parlamentos o Comités Cívicos Cantorales; y las Juntas de Regantes. Los cinco actores son diferenciados, su rol es diferente y deben ser analizados de acuerdo a su papel y características. Los gobiernos locales: El Consejo Provincial y los municipios tienen larga experiencia en la planificación, diseño, ejecución y mantenimiento de obras viales y de riego. Generalmente utilizan tres formas de acción: la ejecución directa, la contratación pública y los convenios de ejecución. En cambio las Juntas Parroquiales son de reciente constitución y no tienen capacidad jurídica para ejecutar obras. Su papel es el planeamiento, el seguimiento y la veeduría social. El Consejo Provincial y los Municipios tienen departamentos de obras públicas, que en general ejecutan de manera directa entre el 70 a 75% de los presupuestos dedicados a la obra pública, contratan a empresarios naturales o jurídicos para ejecutar un 20 a 25% de sus presupuestos y dedican entre 5 a 10% para realizar convenios de coejecución. Estos departamentos tienen algunas fortalezas: (i) saben receptar la demanda (sea por solicitudes individuales o través de consultas organizadas); (ii) tienen unidades técnicas muy prácticas que resuelven cotidianamente, por la urgencia, los pedidos de la población; (iii) conocen y manejan los procedimientos jurídicos para la contratación pública; (iv) saben manejar varios frentes de trabajo y operar en condiciones de

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escasez de recursos. Sin embargo, tienen también varias limitaciones: (i) generalmente actúan de manera clientelar; (ii) sus planes y programas son indicativos, puesto que actúan por la urgencia; (iii) tienen escasa capacidad de coordinación interinstitucional; (iv) no incorporan en sus consideraciones sistemas de seguimiento y evaluación; (v) generalmente no consideran en su acción los impactos ambientales, culturales y sociales; y (vi) son propensos a la corrupción. Sin embargo, en los últimos años, como se ha señalado en los precedentes acápites, se vive un proceso de democratización y fortalecimiento de estos organismos, particularmente del Consejo Provincial. En este organismo, los avances son significativos: la demanda es consultada a la población y pretende ser respetada a través del Mandato Ciudadano (PPCH 2007), que busca la mayor transparencia a través del sorteo de obras y la vigilancia ciudadana; incluye procedimientos de programación, seguimiento y evaluación; y busca procesos de coordinación interinstitucional, convenios de co-ejecución con la población e impulso a las microempresas comunitarias para ofrecer empleo a la población. Los agentes de desarrollo: Las numerosas ONGs que actúan en la provincia, tienen un escaso trabajo en los temas específicos de riego y generalmente no trabajan en vías, tema que se considera de exclusiva competencia del Estado. En el tema del riego, las ONGs prefieren ubicarse en los temas de la organización social y la capacitación en el uso de riego, pero muy eventualmente en el diseño y ejecución de obras. En el directorio levantado por la Fundación Alternativa, apenas una ONG informó trabajar en los temas de riego. La verdadera capacidad de las ONGs, en el proyecto podría ser canalizada para temas que tienen que ver con: ubicar la demanda dentro de los planes de desarrollo; fortalecer la organización social del manejo del agua (con enfoque de cuencas); trabajar el encuentro de saberes (técnico y campesino/indígena) en el manejo del agua; desarrollar propuestas alternativas de manejo de la humedad (manejo del agua lluvia, de la neblina, de arietes, de riego por cántaros, etc); y la capacitación en el uso eficiente del riego. Los contratistas: Para acercarnos a la capacidad institucional de este grupo, nos parece pertinente hacerlo a través de la capacidad de contratación y ejecución que tuvieron en el año 2006 con el Consejo Provincial de Chimborazo. Evidentemente, ello no juzga toda la capacidad instalada de los contratistas, que podría ser mayor, pero sí nos permite observar el binomio Consejo Provincial-contratistas, que debe funcionar para que se muestre la capacidad de éstos. Durante el año 2006, para el conjunto de obras desarrolladas por el Consejo Provincial se realizaron 295 contratos públicos por un monto total de $ 5,374,426.69, de los cuales se desmbolsaron los fondos y se ejecutaron obras por $ 3,297,330,63, es decir el 61,35%. En los temas de vialidad y riego, se suscribieron 49 contratos por un monto de $ 1,635,505.97, de los cuales se ejecutaron y desembolsaron 21 por $ 1,314,271.44, que significa el 80,35%. No se efectivizaron los desembolsos de 28 contratos, pero en 11 de ellos se invirtió finalmente más de lo convenido inicialmente. Por el monto invertido, se logró una mejor perfomance que en los contratos globales, aunque en la información no se explica por qué no se realizaron los desembolsos en los 28 casos registrados y por qué se invirtió más en los 11 señalados (Ver anexo 4). A partir de los datos del 2006, puede considerarse que la actual capacidad de ejecución de los contratistas de riego y vías es del 30% del presupuesto del Consejo Provincial dedicado a esos programas.

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Los contratistas tienen algunas fortalezas: (i) tienen capacidad instalada y profesionales que manejan la vialidad y el riego; (ii) conocen y manejan los enredados mecanismos de la contratación pública; y (iii) pueden adecuarse a las políticas públicas. Entre sus debilidades, suelen ser proclives a la corrupción; sus propuestas técnicas son generalmente ortodoxas; y suelen temer, por los motivos anteriores, a la vigilancia social. Las microempresas comunitarias: Las 15 microempresas que, hemos visto (acápite de avtores) existen, operan mediante convenios suscritos con el Consejo Provincial. Las microempresas ejecutan las obras del Consejo poniendo la mano de obra, mientras éste les dota de maquinaria y los municipios de la alimentación en las jornadas de trabajo. Recibe cada una $ 10,000.00 al año, es decir, actualmente las 15 tienen una capacidad de ejecución conjunta de $ 150.000 al año, que equivale al 3,75% de presupuesto dedicado a vialidad. Los $ 10,000.00 que una microempresa recibe al año, es repartido aproximadamente a $ 100,00 mensuales por persona que se dedique y trabaje en el mantenimiento y cuidado de las vías. Estas microempresas son consideradas un ejemplo de solidaridad, de autogestión y desarrollo sustentable. Su funcionamiento hasta la fecha ha sido exitoso (empezaron en el año 2000), por un lado, porque han logrado un espacio de organización comunitaria y vecinal, con personería jurídica legalmente constituida, generando trabajo remunerado a hombres y mujeres, y por el otro, porque cuidan y mantienen bienes públicos, empoderándose de ellos y conviertiéndoles en bienes comunitarios. De esta manera hacen uso del derecho a la descentralización, manejan fondos públicos en beneficio de la comunidad, son una alternativa a la burocracia institucional y vuelven eficiente la atención de servicios y obras públicas. Todo esto demuestra que iniciativas como ésta deben multiplicarse y replicarse. Las Juntas de Regantes: De acuerdo a las estimaciones de los directivos de CODERECH, el 75% (277) de Juntas tienen un funcionamiento regular, el 20% (74) tienen dificultades y un 5% (19) no hacen nada. Aunque existe escaso apoyo del CODERECH para el funcionamiento de las Juntas, el funcionamiento regular el 75% de ellas, muestra que tienen una fuerte capacidad organizativa. En la actualidad las Juntas se encargan de cobrar las tarifas, organizar el riego, hacer el mantenimiento de los sistemas y de canalizar las demandas de los usuarios. Aunque los montos que recaudan son bajos y no alcanzan a sostener los sistemas, sin embargo, han adquirido experiencia en el manejo de recursos, en organizar el trabajo y en realizar propuestas. Estas capacidades pueden ser potenciadas, de manera de convertir a las Juntas en contrapartes de la construcción y mantenimiento de los sistemas de riego. Las organizaciones sociales: El denso tejido organizativo de la provincia tiene una gran capacidad institucional para las siguientes actividades: (i) canalizar la demanda de las familias de su respectiva jurisdicción; (ii) sintetizar y consensuar la demanda a nivel cantonal y provincial, a través de las Asambleas Cantorales, los foros provinciales y la Asamblea Provincial; (iii) relacionamiento con ONGs que les ayudan a procesar las demandas y las propuestas, estando en capacidad de generar incluso propuestas de política pública; (iv) ayudar a diseñar las propuestas, pero sobre todo a ejecutarlas y mantenerlas; (v) realizar una estupenda acción de vigilancia social sobre los ejecutores y autoridades; y (vi) participar en los procesos de evaluación y sistematización de las experiencias. Sin embargo, también tienen algunas limitaciones, entre las principales: conflictos entre organizaciones por la disputa del liderazgo o los recursos; conflictos políticos o

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religiosos que no se han superado del todo; y problemas de representación, sobre todo cuando hay un liderazgo no reconocido. No obstante, como es evidente, el balance es positivo y las limitaciones en realidad son superable.

f. Evaluación de los riesgos sociales del proyecto A partir de los dos grandes componentes que contempla el proyecto (vías y riego), existen algunas sensibilidades sociales fundamentales a ser tomadas en cuenta, en pos del éxito de las acciones, de su sostenibilidad y del respeto de las poblaciones, sus usos y costumbres. En la construcción de nuevas vías, el primer tema a tomarse en cuenta es el valor cultural de los espacios. Dentro de la cosmovisión indígena existen espacios sagrados que pueden ser irrumpidos fácilmente; estos pueden ubicarse en bosques, cimas de montañas (pucaráes), incluso ríos y viejos caminos precolombinos. Para prevenir este riesgo es importante que se realice una aproximación con los pobladores vecinos a los tramos que se quiera construir, especialmente cuando se trata de comunidades indígenas, para consultar y validar con ellos los tramos diseñados. Otro de los problemas sociales tiene que ver con las divisiones culturales del territorio. Existen líneas intangibles que dividen los territorios, tanto indígenas como no indígenas, que serán inevitablemente trasgredidas en la construcción de nuevas vías; de tal manera, que harán sentir más o menos beneficiados a los pobladores de las comunidades. Es importante realizar un trabajo de talleres participativos con las comunidades para acordar rutas que beneficien de manera equitativa, o al menos consensuada a los pobladores de las distintas comunidades. Lo propio con la construcción de canales de riego; sin lugar a dudas el agua es el recurso más apreciado y disputado en los sectores rurales de todo el país (y del mundo en realidad). A partir de esto, la construcción de canales de riego es un factor muy proclive a crear conflictos entre comunidades indígenas, no indígenas e interétnicas. Por esta razón, para la construcción de obras de riego deberá ser, sin excepción, realizada a partir de consensos con todas y cada una de las comunidades, de manera participativa. Además, una vez consensuadas las rutas y caudales, será indispensable que estos acuerdos queden comprometidos en documentos públicos con la firma de los representantes de las comunidades, propietarios y, de ser necesario y plausible, de los comuneros.

IV. PLAN DE ACCIÓN Con base al análisis precedente del contexto y de la problemática social en la que se implementará el proyecto, proponemos un Plan de Acción que contiene sugerencias sobre la estructura institucional, las políticas y alianzas, los modelos de gestión, las estrategias de ejecución y advertencias para trabajar en el medio rural indígena, respetando la cosmovisión, los conocimientos, creencias y modo de vida de estos pueblos; y un plan concreto de acciones que deben ponerse en marcha antes y en medio de la ejecución del proyecto.

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a. Recomendaciones para la estructura institucional, las políticas y las alianzas •

El Proyecto debe lograr una adecuada conexión con la propuesta estratégica del Gobierno de la Provincia y su nueva estructura institucional: El GPCH cuenta con un Plan de Desarrollo Provincial elaborado de manera participativa en el 2002, que ha sido mejorado y actualizado en el “Plan Minga por la Vida”, propuesto por la Prefectura en 2005. Éste adicionalmente incorporó los “Objetivos del Milenio” y la demanda ciudadana, consultada a través de dos amplios procesos participativos provinciales desarrollados entre 2005 y 2007. El Plan, en su versión actualizada, ha propuesto construir como visión de futuro “…una nueva provincia intercultural y unida, equitativa y solidaria, productiva y competitiva, que maneje de manera sustentable sus recursos naturales, con instituciones fuertes, capacitadas y coordinadas, y con una democracia participativa consolidada”. Para lograr esta visión de futuro se proponen cuatro ejes de trabajo y un conjunto de programas en cada uno de ellos: (i) el Eje de Fortalecimiento de la Democracia, la Gobernabilidad y la Interculturalidad, que tiene un programa de fortalecimiento institucional y de participación social; (ii) el Eje Productivo, que tiene los programas de Cadenas Productivas, Turismo, Riego y Vialidad; (iii) el Eje Social, que tiene los programas de Educación, Salud y Protección integral a los sectores vulnerables; y (iv) el Eje Ambiental, que tiene el programa de Manejo de Cuencas. Sobre la base de estos ejes y programas se realizó y formuló la consulta a la ciudadanía, de manera de la Asamblea Provincial del Presupuesto Participativo (PPCH), formuló sobre esta misma estructura su “Mandato Ciudadano”. Para implantar el “Mandato Ciudadano”, el GPCH está adoptando una estructura institucional por Ejes y Programas, que contendrá todos los proyectos, estudios, contratos y convenios que ejecutará. En tal virtud, se sugiere que los componentes de riego, vialidad, ambiente y fortalecimiento institucional que propone este proyecto, se inscriban en los respectivos ejes y programas del Plan Estratégico de la Provincia, de manera que se articulen, tanto a la estructura institucional como a la propuesta estratégica.

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El Proyecto debe conectarse con las políticas públicas del GPCH: La principal política pública del Gobierno de la Provincia es el Presupuesto Participativo (PPCH), por el cual el Consejo Provincial consulta año tras año a la ciudadanía sobre los proyectos y estudios que deben implementarse. Por tanto, los componentes de vialidad, riego, ambiente y fortalecimiento institucional deberán ser consultados anualmente a la ciudadanía, a través de asambleas y foros parroquiales, cantonales y provinciales. Esta política deberá incorporarse en los respetivos manuales operativos del proyecto para definir la demanda y los procedimientos de ejecución. Conjuntamente con el PPCH, otra de las políticas importantes del GPCH es la interculturalidad y la inclusión de género, étnica, generacional y de los discapacitados. Estas políticas promueven las relaciones de convivencia entre los diversos sectores étnicos, la colaboración entre hombres y mujeres, la acción proactiva de los discapacitados y la promoción de las personas de todas las edades. Por esta razón, las asambleas participativas y los foros que se realizan en las parroquias, cantones y en la provincia, buscan la representación de estos grupos diversos y su presencia equitativa. Se estimula la generación de formas de respeto, convivencia y colaboración permanentes, para romper las formas de discrimen, racismo y conflicto. Se intenta crear un pensamiento intercultural que destaque los

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elementos que unen a los chimboracenses, a tiempo que se respeta, valora y convive con las diferencias. Por esta razón, el proyecto debe incluir en sus manuales operativos y en sus metodologías, puntajes adicionales a aquellas propuestas que fomentan la interculturalidad, la inclusión de género y generacional. Otra de las políticas importantes del GPCH es poner en marcha grandes proyectos y obras de consenso, que ofrezcan empleo local, especialmente a jóvenes y mujeres, que dinamicen la economía provincial, que sean amigables con el ambiente y logren sostenibilidad en el largo plazo. En tal virtud, el proyecto deberá incluir en los manuales operativos y en las metodologías las posibilidades de que, al menos, un 50% de los propuestas que se seleccionen sean obras agregadas, es decir, que unifiquen demandas de diversas parroquias y cantones, que ofrezcan trabajo a los grupos organizados de las comunidades más que a los empresarios privados y que consuman insumos locales. Un importante aspecto que ha planteado el GPCH es la dimensión ambiental y cultural del desarrollo sostenible con identidad, que es parte sustantiva de la visión de futuro consensuada con la ciudadanía. En tal virtud, todas las iniciativas deberán pasar una evaluación ambiental, es decir, mostrar un bajo grado de impacto a los recursos naturales (cobertura vegetal, suelos, agua) y deberán respetar los sitios del patrimonio cultural intangible local (sitios de respeto, pogyos, pucarás, santuarios, obras patrimoniales). Es también importante que, las propuestas muestren que ellas pueden ser co-mantenidas con la participación de la población y con el uso de una buena cantidad de recursos propios. •

El proyecto debe lograr una amplia colaboración entre los diversos actores sociales e institucionales de la provincia: Una de las paradojas de la provincia es que existen numerosos actores sociales e institucionales trabajando por el desarrollo, pero la mayoría se ignoran entre ellos, logrando a la larga escasos éxitos. Si solo se lograra coordinar el trabajo de todos ellos, o acuerdos mínimos, se avanzaría notablemente en evitar la duplicación de esfuerzos, en un aprovechamiento complementario de los recursos, de los talentos humanos y de las capacidades instaladas. Para avanzar en los procesos de alianza y coordinación interinstitucional, se propone que el proyecto implemente modelos de gestión que integren a los diversos actores, fomentando sus complementariedades y dosificando sus capacidades. Debido a que la cultura de coordinación es escasa en la provincia, sobre todo entre los gobiernos locales y el sector privado, es importante que los actores sociales (OSGs, OTGs, ONGs, Asambleas, Foros) jueguen un papel más activo para liderar estos procesos. Ello garantizará, adicionalmente, que los principales beneficios del proyecto se dirijan al sector rural y de manera particular a los indígenas, que como se ha podido observar en los acápites anteriores, son los más pobres de los pobres. Para trabajar con los diversos actores sociales e institucionales, es necesario reconocerlos como tales. El mapa detallado de actores (Anexo 1) será una buena guía, que deberá complementarse para tener una base de datos permanentemente actualizada. Es importante asimismo, consultarlos para conocer sus intereses, demandas y propuestas. Resulta indispensable propiciar sus relaciones, “sentarlos a la mesa” para que se conozcan y dialoguen, para que interactúen y debatan, para identificar sus acuerdos y disensos, de manera de construir sobre los acuerdos y aprender a respetar las diferencias. Es importante crear una cultura de colaboración, poner por delante los intereses estratégicos a los inmediatos, tomar decisiones sobre la base de criterios y no de posturas, propiciando el trabajo conjunto en

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acciones visibles, más que enfrentamientos, entre otras medidas que deberá observar el liderazgo de este proceso.

b. Recomendaciones para la gestión Sobre la base de las actuales formas de gestión que implementa el GPCH para ejecutar las obras de vialidad y riego, tomando en cuenta los objetivos estratégicos, las políticas públicas, la capacidad institucional de los actores sociales e institucionales y las alianzas que se debe propiciar para lograr los objetivos del proyecto, se sugiere poner en marcha cuatro modelos de gestión mejorados para la implementación de los componentes del proyecto: •

Ejecución directa por el aparato técnico del GPCH: La Dirección de Obras Públicas del Gobierno Provincial ejecuta con su personal, su maquinaria, herramientas e insumos un importante porcentaje de la obra vial y de riego en la provincia. Es un modelo sencillo que trabaja con la ecuación: demanda – inspección – presupuesto - dirección de obra - ejecución - entrega. Este modelo tiene la virtud de ser ágil, ligado a la demanda urgente, utiliza la capacidad instalada del Gobierno Provincial y se adecua a la práctica consuetudinaria de los técnicos y trabajadores del GPCH. No obstante, tiene algunas limitaciones que debe corregirse: no obedece a un proyecto, no define resultados ni metas claras, no establece una programación visible ni considera los impactos sociales, culturales, económicos o ambientales; no analiza riesgos ni toma en cuenta las percepciones de los usuarios. La ejecución directa debe continuar para aprovechar la capacidad instalada, el conocimiento y la práctica acumulada por esa Dirección. Sin embargo, debido a que el papel de sus técnicos deberá orientarse en gran parte a la fiscalización de las obras contratadas, se sugiere dosificar la acción de la Dirección de Obras Públicas, de manera de que puedan hacer al mismo tiempo obra directa y seguimiento de los contratos. Una posibilidad de dosificar su trabajo, sería concentrarlos en obras de menor cuantía, bajo un esquema ágil de proyectos que permita definir los objetivos, metas, impactos y riesgos. Al mismo tiempo, es necesario incorporar sus actividades en un sistema de programación racional verificable, e incorporar todo el proceso en un sistema de seguimiento y evaluación sujeto a la Dirección de Planificación. Ello permitirá rendir cuentas a la ciudadanía (existe ya una veeduría ciudadana en el sistema del PPCH) sobre el avance de las obras, el control del gasto, la eficiencia del aparato interno del Consejo Provincial y el trabajo individual de técnicos, funcionarios y trabajadores para las evaluaciones internas.

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Ejecución mediante la contratación de personas jurídicas o naturales privadas: Como se ha dicho en acápites anteriores, cerca de un 30% de la obra vial y otro tanto de la obra de riego se ejecuta a través de contratos a proveedores de servicios, naturales o jurídicos, la mayoría de los cuales son técnicos (ingenieros, arquitectos o afines) de la localidad. Ellos trabajan a través de la ecuación: demanda del GPCH (especificaciones técnicas y presupuesto) asignación por sorteo – ejecución - fiscalización - entrega. En esta modalidad de gestión, los técnicos del GPCH son los demandantes y fiscalizadores, en tanto los contratistas son los ejecutores. Es una modalidad ágil, que se ha vuelto más transparente con el sorteo y la asignación de una sola obra a la vez; aprovecha la capacidad instalada de los empresarios locales y es bastante conocida por las partes, a pesar de la documentación y trámites que requiere. Sin embargo, también tiene limitaciones: convierte en beneficiarios de los

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contratos a la clase media y alta de la provincia, genera poco empleo y es bastante convencional en las soluciones y enfoques técnicos. Aunque los tiempos de ejecución están mejor definidos, generalmente no se incluye el análisis de impactos y riesgos. Este tipo de ejecución debe continuar para aprovechar la capacidad instalada de los empresarios locales, sus conocimientos y experticias, pero también debe ser dosificada, para dar oportunidad a otras formas de contratos y convenios. Al mismo tiempo debe ser mejorada: debe ser incluida en un proyecto estandarizado (tipo marco lógico, por ejemplo) que incluya resultados cuantitativos y cualitativos, manejo de riesgos, informe de avances y excepciones, y análisis de impacto. Ello permitiría el seguimiento y la evaluación, desde los objetivos globales del Plan Estratégico. Para aumentar la generación de empleo, se sugiere propiciar su alianza con las “empresas comunitarias de riego y vialidad”. •

Ejecución mediante convenios con gobiernos locales y organizaciones sociales: El GPCH realiza en la actualidad convenios de co-ejecución con municipios, juntas parroquiales, ONGs, OSGs, OTGs y otros organismos jurídicos. Sin embargo, es una modalidad poco utilizada debido a diferencias políticas, a la baja cultura de coordinación y complementaridad, y por limitaciones legales, sobre todo de transferir fondos a las organizaciones de la sociedad civil. Cuando este tipo de convenios se realiza, generalmente usan la siguiente ecuación: convenio de cooperación – ejecución - fiscalización entrega. Esta modalidad tiene algunas ventajas: aprovecha las complementaridades, la capacidad instalada en los sitios de trabajo, los conocimientos y experticias locales. Cuando se realiza con organizaciones de la sociedad civil e incluso con las Juntas Parroquiales, adquiere gran legitimidad, moviliza a la población, oferta empleo, generalmente logra una mayor apropiación de las obras y es más innovadora en sus enfoques. Pero también tiene limitaciones: suele ser lenta, con trámites engorrosos, y aunque define con mayor precisión los resultados y los tiempos, no suele incorporar otros indicadores de impacto y riesgo. Sugerimos que debe hacerse esfuerzos para aumentar este tipo de ejecución de manera de incrementar la cultura de coordinación interinstitucional, aprovechar las complementaridades, buscar innovaciones, lograr mayor legitimidad y generar empleo. Para corregir sus debilidades se sugiere incorporarla dentro de un sistema de proyectos, seguimiento y evaluación, establecer en el Manual Operativo procedimientos más ágiles de movilización de recursos, crear espacios de discusión e intercambio de experiencias, propiciar asociaciones con los grupos privados que pueden aportar capacidad instalada y montar una base de datos de las experiencias en marcha y las experticias de estos organismos, sobre todo de las numerosas ONGs instaladas en la zona. Una acción de co-ejecución con las ONGs puede ser muy significativa, para orientar su trabajo a los objetivos estratégicos; siendo esto más útil que crear, por ejemplo, sistemas de control, que lo único que harían es crear barreras y resquemores.

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Ejecución mediante contratos con organismos comunitarios: Hasta el momento, los únicos organismos comunitarios que trabajan con el GPCH mediante contrato son las microempresas comunitarias. Su trabajo está centrado en el mantenimiento de las vías y ejecutan una parte minúscula del presupuesto público, a pesar de su enorme potencialidad. Sus ventajas son claras: ofrecen trabajo a la población rural, especialmente indígena (tanto a hombres como a

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mujeres), aprovecha los conocimientos ancestrales de la población (muy altos en empedrado de vías, manejo de riego, forestación), puede disminuir la migración y activa a la economía desde abajo. Sus limitaciones también son evidentes: no poseen maquinaria ni capital, requieren capacitación y asesoría técnica. El proyecto debe incentivar la creación y fortalecimiento de este tipo de empresas comunitarias, tanto para el riego, la vialidad y la forestación por sus enormes ventajas, para crear empleo y aprovechar los saberes andinos para propuestas innovadoras, como por ejemplo la construcción de vías empedradas ecológicas (vías arborizadas, con aprovechamiento de las cunetas para juntar agua lluvia en lagunas para recargar acuíferos subterráneos o como reservorios). Para propiciar su fortalecimiento se propone: (i) aumentar sus competencias, de manera que agreguen al mantenimiento la construcción de obras (empedrado, canales, bordillos cunetas, sifones, forestación, etc); (ii) propiciar alianzas con empresarios privados (con funciones claramente especificadas) para mejorar su capacidad técnica y capacidad instalada; (iii) otorgarles un paquete atractivo de obras de manera de propiciar su profesionalización; (iv) garantizar su trabajo para que puedan acceder a préstamos para adquirir maquinaria y herramientas; y (v) capacitarlas en gestión (programación, reportes y presupuestos) aprovechando el alto número de estudiantes indígenas que cursan en colegios y universidades. Al igual que en los otros casos, su acción debe ingresar al ciclo de proyectos, seguimiento y evaluación.

c. Recomendaciones para la estrategia de ejecución El éxito de un proyecto depende no solo de su diseño técnico, a partir de las necesidades de los sectores donde se interviene, sino de su ejecución, que debe realizarse estratégicamente con los actores locales, buscando siempre la sostenibilidad. Un criterio fundamental a tomarse en cuenta a la hora de favorecer a los beneficiarios es la equidad. El proyecto debe siempre tomar en cuenta a todas las comunidades incluidas en el área de ejecución, procurando la equidad. Esto es fundamental para la prevención de conflictos, tanto durante la ejecución como en lo posterior, favoreciendo así la sostenibilidad. Junto con la equidad, o como parte de ella, está la inclusión, es decir tomar en cuenta a todos y cada uno de los grupos sociales y étnicos que se encuentran en la zona de intervención, nuevamente, con equidad, sin hacer distingo del tipo étnico o escala social; mucho menos a partir de redes clientelares. Sin embargo, no siempre los criterios técnicos son suficientes para lograr una mayor equidad, ya que a la larga la equidad resulta siendo también subjetiva. Es decir, hay que buscar la equidad no solo desde la perspectiva de los responsables de la ejecución, sino desde los propios beneficiarios, siendo esta última la que prima. Para esto, deberá elaborarse propuestas técnicas de los componentes, tramos, rutas y otras actividades que prevé el proyecto y realizar la respectiva consulta de las comunidades beneficiarias, promoviendo asambleas que se pronuncien y consensos entre las comunidades. Por antonomasia, cada comunidad buscará siempre “tirar el agua hacia su molino”, por lo cual es fundamental promover los acuerdos, compromisos y consensos entre las comunidades de las zonas beneficiarias. Adicionalmente, para los obras será vital tomar en cuenta a la mano de obra local, en todos los casos, buscando siempre la equidad. El trabajo es uno de los grandes

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beneficios que tiene la gente de los sectores rurales de Chimborazo, ya que, como se vio en el análisis de contexto, la pobreza, la carencia de fuentes de ingreso y la emigración marcan la pauta de las comunidades en la actualidad. Por ello, el no tener un criterio de equidad para la selección de trabajadores o el no tomar en cuenta a mano de obra local, sería un grave error que comprometería de manera determinante el éxito del proyecto. De la mano con lo anterior surge otro criterio importante para la ejecución, que tiene que ver con las capacidades locales. Si bien sabemos que se debe tomar en cuenta la mano de obra local, ésta no está necesariamente familiarizada con todo el trabajo que debe llevar a cabo, por lo cual es fundamental llevar a cabo procesos de capacitación técnica a los actores que formarán parte, tanto representantes como a los potenciales colaboradores directos en el proyecto. Sobre lo segundo, la gestión, será importante que los propios actores y beneficiarios sepan levantar y usar indicadores de seguimiento, para medir los avances y eficacia del proyecto, durante su ejecución y en lo posterior. Aquí será de gran impacto que los propios actores, a partir de los indicadores por ellos levantados, miren la diferencia del contexto al inicio y al final de la ejecución. Asimismo, dentro de la gestión es también necesario que los actores sepan hacer propuestas de trabajo para las acciones a ejecutarse, así como para nuevos proyectos, que salgan, de esta manera, de los propios actores y su propuesta técnica. Con todo esto, el proyecto, además de haberse ejecutado con equidad, inclusión y mano de obra local, habrá fortalecido enormemente las capacidades locales, que es algo hacia lo que todo proyecto debe apuntar. Del mismo modo, es esencial garantizar que los actores-socios que apoyan en la ejecución del proyecto (municipios, juntas parroquiales, comités, OSGs, OTGs), mantengan los mismos criterios arriba mencionados. El proyecto deberá observar esto con suma atención y realizar una calificación de los socios, seleccionando únicamente aquellos que cumplan con estos criterios, que hayan sido capacitados en el sentido referido, y que ofrezcan, por tanto, solvencia y credibilidad local. Adicionalmente, se recomienda que, en el caso de municipios y juntas parroquiales, sean tomadas en cuenta siempre y cuando pongan una contraparte, de preferencia no solo de mano de obra sino de recursos y productos, por mínimos que fueran, que ellos posean y que fortalezcan las acciones y la sostenibilidad del proyecto, para tener la calidad de socios y no de beneficiarios. No obstante, como se dijo en el principio del acápite, la convocatoria será siempre universal. En el proceso de ejecución con estos socios las relaciones deberán ser siempre relaciones horizontales, en todos los casos. Es decir, independientemente de la condición étnica, del tamaño de la organización o de los grupos a los que represente, todos los actores deberán ser tratados efectivamente como socios y no como trabajadores contratados. Esto es fundamental no solo para mantener el principio del respeto y la igualdad universal (de por sí una obligación por lo tanto), sino porque de esta manera los actores se empoderarán de manera efectiva de las obras y acciones, lo cual se traducirá en un buen manejo y sostenibilidad del proyecto. Finalmente, es importante no solo que los procesos tomen en cuenta la participación de los actores (dinámica de arriba hacia abajo), de que se les consulte y capacite, sino también que los actores conformen veedurías que vigilen el proceso. La vigilancia ciudadana es primordial, no solo para fiscalizar, sino para que los beneficiarios directos se apropien de las obras y acciones ejecutadas.

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De esta manera, podemos decir sintetizando, que la estrategia de ejecución del proyecto debe observar, practicar y promover una conjunción de los criterios de equidad, inclusión, capacitación, calificación, relaciones horizontales, participación y vigilancia ciudadanas, que se convierten en las palabras clave. Adicionalmente, será importante que el proyecto y sus responsables tengan reuniones con una periodicidad oportuna con los socios-ejecutores, para dialogar sobre los avances, compartir problemas sucedidos y buscar soluciones conjuntas. De esta manera se hará un aprendizaje colectivo, se mantendrá a todos permanentemente informados y tendrán dinámicas de consenso, lo cual se revertirá en lo posterior en una mayor capacidad de diálogo y consenso entre actores en la provincia.

d. Recomendaciones para trabajar con las comunidades indígenas En Chimborazo la población indígena es la más pobre entre los pobres. Adicionalmente, por razones históricas ya descritas en este estudio, la población indígena ha sido y es excluida de los beneficios del desarrollo en casi todos los ámbitos. Y si se considera que, según los datos oficiales, la población indígena representa al menos el 38% del total de la población, nos damos cuenta que la participación indígena en este proyecto (y en toda acción para el desarrollo de la provincia) es una necesidad que se impone por su propio peso. Por ello es menester tomar en cuenta algunas medidas que el proyecto deberá realizar durante toda su ejecución, para garantizar la participación de la población indígena, en particular, con aprestos y consideraciones metodológicas específicas. Adicionalmente, estas medidas se orientan hacia la prevención de conflictos interculturales o interinstitucionales. Este Plan contempla las siguientes acciones: •

No se permitirá la difusión y divulgación espontánea de las acciones que se ejecutarán por parte de los funcionarios y técnicos del proyecto o de empresas ejecutoras. La información deberá ser compartida con la comunidad en talleres específicos organizados de manera sistemática sobre los temas de interés, previo al inicio de dichas acciones. Para ello, previamente deberá organizarse talleres y capacitaciones de los técnicos y personas presentes en el proyecto. Es necesario que en el equipo técnico se incluya hombres y mujeres indígenas que faciliten las relaciones. Estas medidas servirán para que el proyecto mantenga una política coherente y apropiada con relación a las acciones que se concreten conjuntamente con la población indígena. Se debe buscar un buen nivel de información de los técnicos que trabajen sobre el manejo general del proyecto, para evitar contradicciones que son siempre probables y que crearían un ambiente de desconfianza entre los sectores indígenas; hay que tomar en cuenta que para ellos el contacto con gente externa es siempre novedoso y crea expectativas de por sí, por lo cual son muy atentos a las cosas que dicen y/u ofrecen los técnicos.

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El acercamiento hacia las comunidades indígenas se realizará con el conjunto de la población y no solamente con los líderes o ciertos personajes que ejerzan un rol protagónico dentro de las mismas. Este procedimiento permitirá llegar con la información a toda la población con el fin de concretar acuerdos y acciones que beneficien a la comunidad. Lógicamente, la organización de estas reuniones se realizará en acuerdo con el liderazgo local (OSGs, OTGs y cabildos comunitarios).

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Cuando se diseñen las rutas viales o de canales de riego, debe tomarse en cuenta el valor cultural de los espacios, ya que dentro de la cosmovisión indígena existen espacios sagrados que pueden ser irrumpidos fácilmente; estos pueden ubicarse en bosques, cimas de montañas (pucaráes), incluso ríos y viejos caminos precolombinos. Para prevenir este riesgo es importante que se realice una aproximación con los pobladores vecinos a los tramos que se quiera construir, especialmente cuando se trata de comunidades indígenas, para consultar y validar con ellos los tramos diseñados.

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Otro tema de prevención tiene que ver con las divisiones culturales del territorio. Existen líneas intangibles que dividen los territorios, tanto indígenas como no indígenas, que serán inevitablemente trasgredidas en la construcción de nuevas vías; de tal manera, que harán sentir más o menos beneficiados a los pobladores de las comunidades. Es importante realizar un trabajo de talleres participativos con las comunidades para acordar rutas que beneficien de manera equitativa, o al menos consensuada a los pobladores de las distintas comunidades

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Asimismo, debe considerarse el impacto que puede generarse sobre las costumbres, forma de vida de los grupos sociales y de su visión cultural, aspectos que fácilmente pueden degenerar en conflictos. Para esto será necesario que el proyecto cuente con un equipo de antropólogos rurales con experiencia en proyectos de desarrollo, que acompañe todas las fases de ejecución.

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Cabe advertir que el proyecto y sus ejecutores no deben asumir una posición paternalista con las comunidades. Tal como se ha trazado en el plan de ejecución del proyecto sugerido en este documento, las comunidades indígenas y campesinas serán actores protagónicos en una suerte de corresponsabilidad. Ya existen las empresas comunitarias, con su propia organización, que funcionan bien y representan una fortaleza para el proyecto. Si en algunos casos están aún no están bien constituidas, el proyecto deberá promover su organización y fortalecimiento. Esta visión aportará para la sostenibilidad de las acciones y obras del proyecto, además de apoyar las formas locales de organización y gestión.

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El proyecto deberá asumir como política, no ocultar la información de ninguna acción a realizarse; se debe mantener contacto para informar constantemente sobre las acciones que ejecute. Esta medida evitará actitudes hostiles y de desconfianza de los habitantes cuando supervisen los trabajos y se cumpla con lo establecido en los programas de difusión. Incluso, se debe acatar esta disposición aún si en algún momento los trabajos de vialidad o riego son interrumpidos temporalmente. Es decir, deberá ponerse en práctica una campaña informativa masiva y permanente con las comunidades. Este aspecto permitirá una saludable comunicación que mantenga vínculos recíprocos, vitales para el éxito del proyecto, así como para la participación y desarrollo de las comunidades. La información se realizará en kichwa y español, en las radios locales, buscando un acceso equilibrado a las diversas radios de la provincia. De manera específica se sugiere realizar reuniones periódicas con los habitantes del sector, para intercambiar experiencias, tratar alternativas de solución a problemas comunes y difundir toda clase de acciones inherentes al proyecto. A continuación las acciones más importantes a ser tomadas en cuenta:

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Convocar a reuniones periódicas con toda la población involucrada en las acciones y obras del proyecto.

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Permanente información por parte de los trabajos que se realicen y de sus consecuencias.

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Convocar a todas las organizaciones, asociaciones y agrupaciones existentes, para evitar partidismos, preferencias o privilegios. Asimismo, el momento de trabajar con las empresas comunitarias, habrá que tomar en cuenta a todas por igual, en todos los sectores donde se trabaje.

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En este medio de permanente información de las acciones, coordinar reuniones con los pobladores, para expresar las acciones tendientes a favorecer directamente a sus comunidades, con el propósito de evitar interpretaciones negativas que generen conflictos entre comunidades o con el proyecto.

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Crear un ambiente de recíproco beneficio informativo para que el proyecto se nutra de la experiencia de los habitantes del sector y coordine acciones partiendo tanto de sus conocimientos técnicos, sean o no a nivel social, como de los conocimientos de la comunidad.

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Que el proyecto asuma una actitud de inclusión plena en las comunidades, formando parte activa y real de la misma, emprendiendo acciones a partir de esa integración.

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Crear también múltiples actividades recreacionales, en las que participen los técnicos del proyecto, para promover un ambiente de fraternidad y confianza. De preferencia deben promoverse los juegos y actividades locales, a los que se integre el equipo.

e. Plan de acción Retomando las principales sugerencias realizadas en este acápite, se propone el siguiente Plan de acción, con sus respectivas modalidades de ejecución. Marco de Planificación para Pueblos Indígenas (IPPF). Como ha sido señalado, en vista de la presencia de los pueblos indígenas en el territorio del Proyecto, OP 4.10 es activado. Más aun el proyecto ha sido diseñado de acuerdo las salvaguardias del Banco OP 4.10 para asegurar: (i) que no habrán impactos adversos como resultado del proyecto; (ii) los beneficios del proyecto son compatibles culturalmente con las tradiciones y costumbres locales; (iii) los grupos indígenas participan en la preparación e implementación del proyecto, a través de un proceso de consulta informativa. El Marco de Planificación de los Pueblos Indígenas (IPPF) ha sido discutido con el Consejo Provincial y diseminado entre poblaciones indígenas benficiarias. El objetivo principal del IPPF es asegurar la participación de los pueblos indígenas de acuerdo a lo siguiente: (i) Coordinar la demanda y proporcionar, a nivel provincial, de inversiones en riego e infraestructura de caminos. (ii) promover y diseminar la información del proyecto para asegurar la participación de las comunidades más distantes. Las siguientes actividades han sido planificadas:

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(a) Promoción de los instrumentos culturales apropiados del proyecto (Kichwa y español) incluyendo transmisiones de radio rurales (b) Promoción para el establecimiento de mecanismos de responsabilidad social ( c) Desarrollo y su aplicación a metodologías para ayudar a las capacidades de riego entre los beneficiarios (d) Replicar una metodología para asociación de mantenimiento de caminos entre los beneficiarios. ( e) Desarrollar y aplicar un manual que asegure la participación de las mujeres en el proceso de toma de decisiones.

US$ 5,000

US$10,000 US$10,000 US$ 5,000 US$ 5,000

V. MONITOREO Y EVALUACION Para realizar un buen monitoreo y evaluación deben tomarse en cuenta indicadores tanto cualitativos como cuantitativos, que midan lo tangible y traten de dar cuenta de lo intangible. A continuación, presentamos una serie de recomendaciones en función de ambos criterios, primero con criterios de seguimiento en la ejecución y luego con la propuesta de análisis de los indicadores de impacto.

a. Seguimiento El primer criterio a observar dentro de lo cuantitativo es la relación de gasto frente al tiempo y a los insumos y productos en que se ha invertido. Es decir, como todo proyecto, éste tendrá un cronograma de gasto acorde con la ejecución de las actividades, que deberá medir la eficiencia de gasto frente al tiempo e informar de cualquier insumo que pudo costar menos, reportando un ahorro, y proponer quizá nuevas actividades o insumos a ejecutar. Por otra parte, el monitoreo debe tomar en cuenta el avance de las actividades programadas y la consecución de las metas respecto del tiempo y del gasto. Para esto, será fundamental adicionalmente un permanente diálogo con los actores-socios en la ejecución, observando la entrega de reportes y, además de eso, procurar reuniones periódicas con ellos para compartir sus experiencias, reportar problemas y, de preferencia, discutir las soluciones conjuntamente, dándole un valor agregado y mayor sentido a la dinámica de socios, ya desde una perspectiva cualitativa. Esto será asimismo un espacio de aprendizaje mutuo de los socios y actores, donde se sabe de todas las actividades del proyecto en la provincia, enterándose de problemas y soluciones que pueden aplicarse en sus propios casos. Por último, estos diálogos son de enorme importancia para la gobernabilidad y gobernanza en la provincia, ya que promoverán la relación entre los actores, además de dar insumos al Gobierno Provincial para la resolución de problemas locales, de los cuales quizá de otra manera no habría tenido información. Tomando en cuenta estos criterios de seguimiento y las dinámicas propuestas, será de vital importancia dar respuesta eficaz y oportuna a los problemas y las situaciones no previstas. Una respuesta oportuna a estas contingencias es la mejor manera de prevenir conflictos.

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Adicionalmente para prevenir los conflictos, será fundamental el tomar en cuenta los criterios descritos en el acápite f del capítulo de la Problemática Social (Evaluación de los riegos sociales). Al tratarse de un contexto con diversidad de actores, tanto étnicamente como de organizaciones sociales indígenas y mestizas, urbanas y rurales, es un medio proclive a la existencia de conflictos interétnicos o entre organizaciones, cosa que ha ocurrido lamentablemente con no poca frecuencia en la provincia. Por ello, son fundamentales los procesos de consulta y de búsqueda de consensos en los sectores de intervención, buscando ya no únicamente la equidad sino evitar el transgredir espacios culturalmente apreciados o la trasgresión de territorios con límites intangibles, que provoquen luego conflictos entre sus vecinos. Se recomienda por ello, contar en el equipo del proyecto con antropólogos que sepan prevenir dichos riesgos, que evalúen permanentemente las percepciones sociales y culturales, y que actúen como nexo del proyecto con las comunidades donde se trabajará. Un factor determinante que debe irreductiblemente practicar el proyecto en todos los sectores donde estará, es el informar sobre cada actividad a realizarse, de manera que las comunidades estén permanentemente al tanto de lo que sucede y de los avances del proyecto. Se recomienda para esto, tener promotores del proyecto localmente, personas de las propias comunidades, designados por las mismas, que sirvan de referencia y de enlace del equipo del proyecto y sus comunidades.

b. Indicadores de impacto Acompañando el proceso de seguimiento en la ejecución, es vital para el éxito de todo proyecto la evaluación de impacto de las acciones que se llevan a cabo, tomando en cuenta no solo los aspectos de ejecución (construcción/mantenimiento de vías y construcción/revitalización del riego), sino de la incidencia sobre el contexto en que se interviene y el impacto, sin afectar las vulnerabilidades. Para ello es necesario medir el impacto al inicio, en el transcurso y al final del proyecto, a partir de las variables de la problemática social. En la mayoría de los casos los proyectos miden su impacto solo al final, sin tomar en cuenta la fase de implementación. De esta forma, es necesario imponerse indicadores de impacto que se deben revisar permanentemente, en todas las fases del proyecto. La primera acción para la evaluación del impacto es, en base a los indicadores elaborados a partir del análisis del contexto, elaborar una Línea de Base que será el punto de partida. Es decir, esta línea de base será el punto cero de la realidad del contexto, referente que se quiere cambiar positivamente con el proyecto.

CONTEXTO / PROYECTO Momento cero

Línea de Base

Proyecto α

Ejecución proyecto

Momento

Impacto del

Para el PROYECTO DE DESARROLLO DE LA PROVINCIA DE CHIMBORAZO, EN LAS CUENCAS DE LOS RIOS CHAMBO Y CHANCHAN-CHIMBO, proponemos los indicadores que presentamos en la matriz a continuación. En ésta se han tomado en cuenta los criterios del contexto revisado, presentando la variable a medir el impacto,

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el objetivo de incluir dicha variable, el indicador concreto a medir y las técnicas de medición, cuantitativas y cualitativas. En algunos casos los indicadores pueden convertirse también en variables, pese a estar dentro de una variable. Así por ejemplo, la emigración y la inmigración dentro de la gran variable Social, son tanto una variable como un indicador. El análisis del contexto demostró una fuerte movilidad humana, motivada por la búsqueda de mejores condiciones de vida, por lo cual debe ser un criterio (indicador) a medirse, pero que de por sí puede convertirse en variable y suscitar incluso proyectos concretos para su tratamiento. No obstante ser variable e indicador, es perfectamente mesurable y decidora en el impacto del proyecto dentro de la variable social de la provincia.

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VARIABLES E INDICADORES PARA MEDIR EL IMPACTO DEL PROYECTO Variable

GOBERNABILIDAD (política y gestión)

GOBERNANZA (institucionalidad)

Objetivo Medir la legitimidad del Gobierno Provincial en este proyecto

Medir el grado de coordinación y diálogo entre los actores sociales de la provincia que toman parte en el proyecto

Medir el impacto del proyecto en las variables sociales más importantes, relacionadas con el bienestar local, la equidad y la inclusión

SOCIAL

CULTURA

AMBIENTE

Medir el grado de respeto a la diversidad cultural y la participación intercultural

Medir el grado de eventual afectación (positiva o negativa) a la biodiversidad (especies vegetales)

Indicador Grado de confianza (cumplimiento de lo ofertado y de credibilidad) Atención efectiva a la demanda (a partir de la sistematización de los requerimientos de la gente y la medición de la capacidad de respuesta a ellos) Convenios y acuerdos entre actores (# de convenios, contratos y otros acuerdos firmados entre actores, por decisión propia, y el cambio de actitud de la gente)

Emigración (# de personas que se van de las zonas de acción del proyecto, en su diversidad de género y étnica: mestizos, indígenas) Inmigración (# de personas que llegan o que vuelven hacia las zonas de acción del proyecto, lo cual indica prosperidad local, en su diversidad de género y étnica: mestizos, indígenas, extranjeros) Empleo (# de personas que trabajaron remuneradas por el proyecto, en su diversidad de género, edad y étnica: mestizos, indígenas) Ingresos económicos (% de incremento logrado por el proyecto) Participación social (# de personas y organizaciones sociales de base que han participado en la consulta, ejecución y monitoreo de las actividades del proyecto. Grado de Horizontalidad (relaciones igualitarias) o Verticalidad (Imposición) en relaciones interculturales

Erosión de salinidad (cambio en el PH del suelo producido por mal uso del riego) Cubierta vegetal (cantidad de árboles y matorrales afectados o incrementados por el proyecto)

Técnicas de Medición Grupos focales, asambleas comunitarias Cualitativas: Grupos focales y entrevistas Cuantitativas: Comparación de la demanda registrada en el PPCH en vialidad y riego, y el grado de cumplimiento a ellas con el proyecto Cuantitativas: Compilación de acuerdos y convenios. Cualitativas: Grupos focales, entrevistas a representantes de los actores sociales y comunitarios

Tasas de emigración al inicio y al final del proyecto

Tasas de inmigración al inicio y al final del proyecto

Listas de personas incluidas en el proyecto por sexo, etnicidad y grupos de edad

Muestras de grupos empleados en zona del proyecto vs. Personas de zonas aledañas no empleadas Listas de organizaciones, talleres, asambleas realizadas en el contexto del proyecto

Grupos focales, entrevistas a representantes de los actores sociales y comunitarios

Análisis de laboratorio de muestras de suelos de parcelas campesinas intervenidas por el riego (muestra aleatoria) Conteo de árboles y matorrales en parcelas (10x10) distribuidas a l largo de las vías (en los 50 metros a cada lado)

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VI. BIBLIOGRAFIA o o

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VII. ANEXOS ANEXO 1

Instituciones y organizaciones sociales de la provincia

ANEXO 2

Microempresas de mantenimiento vial

ANEXO 3

Juntas, Asambleas y OSGs en el PPCH

ANEXO 4

Contratistas de obras

ANEXO 5

Demanda vial 2005

ANEXO 6

Ejes viales para desarrollo estratégico de la provincia, según Plan Vial Participativo de Chimborazo 2004

ANEXO 7

Resumen General del Plan Vial de la Provincia de Chimborazo

ANEXO 8

Migración económica en 7 cantones del Chimborazo

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