Federalismo Suizo Sistemas Políticos y Gobiernos Contemporáneos Álvaro Quintero Casillas Dra. Azul América Aguiar Aguilar

Federalismo Suizo

Índice 1. Introducción…………………………………………………………… p. 3 2. Antecedentes…………………………………………………………... p. 4 3. El federalismo suizo…………………………………………………… p. 5 A. La federación y los cantones……………………………………….. p. 6 B. El poder legislativo………………………………………………… p. 7 C. El poder ejecutivo………………………………………………….. p. 8 4. Comparación con el federalismo estadounidense……………………… p. 9 5. Conclusión……………………………………………………………... p. 10

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Introducción Cuando se habla de federalismo democrático, el ejemplo clásico al que recurren los libros de textos es el caso de Estados Unidos de América, que en 1776 se constituyó como estado al elaborarse su constitución política. Sin embargo, medio milenio antes de que Estados Unidos se constituyera como nación independiente, en el centro de Europa un conjunto de ciudades emprendieron un camino muy similar al de Estados Unidos que concluyó con la constitución de la Confederación Suiza en 1291, que pese a las diferencias lingüísticas, religiosas y culturales de sus habitantes, ha logrado seguir unida hasta nuestros días.

Durante el siglo XX, Suiza logró mantenerse neutral dentro del hervidero político de Europa que resultó en dos guerras mundiales y una guerra ideológica, y hoy en día estando en los primeros años del siglo XXI, este país se ha perfilado como uno de los más industralizados y con mejor índice de desarrollo humano. Igualmente la organización Freedom House en su reporte de 2012 le da una calificación de 1, la más alta tanto en libertades civiles como políticas.1

El objetivo de este ensayo es entender su sistema federal, ver su funcionamiento y compararlo específicamente con el clásico ejemplo de federalismo, Estados Unidos, para ver las similitudes, diferencias y buscar mostrar cuál ha logrado ser más efectivo en su propósito de representación federalista.

Lo primero que haremos en este trabajo es intentar de definir qué es el federalismo. Este concepto que se ha manejado por muchos años, con antecedentes hasta en las ligas de las polis griegas, pero a pesar de esto no hay un consenso claro sobre cómo definir el federalismo. Para esto nos basaremos en la definición que Montesquieu dio en el siglo XVIII: “Está forma de gobierno es una convención según la cual varios cuerpos políticos consienten en transformarse en ciudadanos del Estado, más grande, que quieren formar. Es una sociedad de sociedades que construyen una nueva, la cual, a su vez, puede crecer gracias a la unión de nuevos asociados”

1 Freedom House, “Switzerland”. Consultado el 20 de noviembre de 2012. http:// www.freedomhouse.org/report/freedom-world/2012/switzerland 3

En este trabajo también se abordará en repetidas ocasiones el término de confederación, que lo definiremos como una unión de Estados independientes, donde a diferencia de la federación no delegan cierta parte de su soberanía a un ente superior, sino que se basa en las acciones consensuadas y los Estados tienen en todo momento el derecho de secesión (Croisant, 1994: 35). Cabe decir que a pesar de que el nombre oficial de Suiza es Confederación Helvética, no se trata de una confederación sino de una federación. Este nombre viene por la confederación original formada en 1291 pero a raíz de la constitución de 1848 se transformó en una federación.

Antecedentes La idea de la constitución de un conjunto de estados bajo un sistema federal no es una idea nueva. Desde la antigüedad tenemos registros de naciones constituidas de esta manera, como la Liga de Delos o la Confederación Iroquesa (Croisant,1994:17).

Suiza se constituyó como estado en 1291. En un principio se trató de una confederación de tres estados (cantones) unidos para hacer un frente común en contra del imperialismo de los Habsburgo y una unión en contra del pago de impuestos al Sacro Imperio Romano Germánico. Esta primera confederación tenía un sistema muy parecido al feudal, donde los tres cantones fundadores tenían privilegios sobre los nuevos miembros y explotaban sus recursos.

En 1798 se dio la ocupación por parte del Imperio Francés encabezado por Napoleón Bonaparte, que destruyó la confederación y la sustituyó por un régimen asambleísta central inspirado en la constitución del directorio francés. Con esto se funda la “República Helvética” que buscaba acabar con la injusticia del antiguo sistema suizo y extender la democracia. Sin embargo, su carácter centralista era un problema en un país tan diverso y en 1803 por órdenes de Napoleón se promulga el “Acta de Mediación”, que regresaba la autonomía a los cantones.

Con la caída de Napoleón en 1815 y la firma del Congreso de Viena, Suiza deja atrás su estatus de república y regresa a ser una confederación, sólo que esta vez se regía por principios democráticos y todos los cantones tenían los mismos derechos. En esta confederación se forman dos bandos: los radicales, integrado por los cantones industrializados protestantes que buscaban una mayor integración a través de una federación; y los conservadores, integrados por cantones católicos 4

rurales que tenían una oposición abierta hacia un gobierno central y eran anti federalistas. Al igual que en Estados Unidos unos años después, la tensión entre los federalistas y los confederados llevó en 1847 a un intento de secesión por parte de estos últimos que significó una guerra civil, ganada fácilmente por los radicales en 26 días con apenas 100 muertos.

Con esto, en 1848 los radicales redactaron una nueva constitución cuyos tres puntos más importantes según Wolf Linder (1998) son los siguientes:

• La transición de una suelta confederación hacia una federación. Los 25 cantones (hoy 26) aceptaban establecer un gobierno nacional, cediendo así algunos de sus derechos como estados soberanos. • Un arreglo constitucional a través del cual el poder estaría dividido por un lado entre los cantones y sus comunas y por el otro estaría en el gobierno central. • La transición hacia una democracia nacional con autoridad ejecutiva y un parlamento propio, además de estándares mínimos de instituciones democráticas entre los estados miembros, incluyendo derechos civiles y políticos, la división del poder y la libre elección del parlamento.

Esta constitución de 1848, con una revisión mayor en 1874, contiene la conformación del sistema político suizo que perdura hasta nuestros días, siendo así una de las constituciones políticas en uso más antiguas del mundo, superada únicamente por la constitución de San Marino, Estados Unidos, Noruega, Bélgica y Holanda.

El federalismo suizo El sistema político federal suizo es uno muy único, tanto que no puede ser incluido en ninguno de los tres sistemas políticos democráticos que existen de acuerdo a Giovanni Sartori (1994): presidencialismo, semipresidencialismo y parlamentarismo. El más cercano de estos tres al sistema suizo es el parlamentarismo, sin embargo, no se puede decir que sea un estado parlamentario por los siguientes puntos:

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• El parlamento no puede destituir al primer ministro (en el caso de Suiza, al Consejo Federal). • El poder ejecutivo no es representado por un primer ministro, sino por un órgano colegiado conocido como el Consejo Federal. • Los miembros del Consejo Federal no pertenecen únicamente al partido con mayor número de votos, sino que se trata de una coalición de los 4 partidos más importantes que representa a un 70% del electorado suizo (Linder, 1994: 4). • A diferencia del parlamentarismo donde hay una separación entre el jefe de estado y el jefe de gobierno, en el sistema suizo no existe la figura de jefe de estado, ni siquiera el Presidente de la Confederación puede considerarse un jefe de estado (Badía, 1995: 518).

Al no poder encontrar una definición certera en Sartori para describir el sistema político suizo, lo mejor es revisar “Regímenes Políticos Actuales” de Juan Ferrando Badía, quien describe a Suiza como un sistema “convencional”, más ligado a las democracias precedentes a la Ilustración del siglo XVII que al sistema parlamentario o al asambleísmo marxista.

Para entender el sistema federal suizo, hay que entender tres cosas: su relación con los cantones, el poder legislativo y el poder ejecutivo.

La federación y los cantones La Confederación Helvética está formada por 26 estados, conocidos en las leyes internas como cantones, tres de ellos divididos en semi cantones. Al ser Suiza una federación, el pilar de su estructura está en sus cantones, y la confederación no podrá ejercer las tareas que la Constitución Federal no le permita. Estas, tareas, resumidas en el artículo 2 de la Constitución Federal de la Confederación Suiza son las siguientes: • Proteger la libertad y derechos del pueblo y garantizar la independencia y seguridad del país. • Promover la prosperidad común, el desarrollo duradero, la cohesión interna y la diversidad cultural del país. • Velar por la igualdad de oportunidades entre los suizos y las suizas. • Comprometerse a favor de la conservación duradera de las condiciones de vida naturales y de un pacífico y justo Orden Internacional.

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De acuerdo a la constitución federal, los cantones tendrán que organizarse de forma democrática, respetando la división de poderes. Así, cada cantón tiene su propio poder ejecutivo, legislativo y judicial, y además la forma de elección de los representantes del Consejo Nacional y Consejo de los Estados (las cámaras del poder legislativo federal) quedan a su discreción.

Poder legislativo Al contar con un sistema convencional asambleísta, el poder legislativo es el más importante y de él devienen los otros dos poderes. Tiene una estructura bicameral inspirada en el modelo estadounidense (Badía, 1995: 519), siendo estas dos cámaras el Consejo Nacional y el Consejo de los Estados.

El Consejo Nacional es la cámara baja y representa al pueblo. Está conformado por 200 miembros conocidos como consejeros nacionales que se escogen de manera mixta: de forma proporcional en los cantones con más de una circunscripción y de forma mayoritaria en los cantones que cuentan con una sola circunscripción. La atribución es escaños para los consejeros proporcionales se realiza por el método Hagenbach-Bischoff.2

El Consejo de Estados es la cámara alta y es la que representa a los cantones frente a la confederación. Cuenta con 46 diputados, dos para cada cantón y uno para cada semi cantón. En este consejo, los miembros de todos los cantones son electos de forma mayoritaria con excepción de Jura, cuyos diputados se eligen de manera proporcional. Como comparación, sería la versión suiza del Senado estadounidense.

Al ser un parlamento bicameral, todas las propuestas de ley tienen que pasar por las dos cámaras, teniendo la misma importancia una que otra. Cuando se eligen a los miembros del Consejo Federal, a los magistrados del Tribunal Federal o se votan cambios a la constitución, las dos cámaras se juntan para formar la “Asamblea Federal”, donde se deliberan estos asuntos en conjunto.

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Para entender la forma de asignación de escaños, leer el capítulo “¿A quién se elige?” de “Ingeniería Constitucional Comparada” de Giovanni Sartori. 7

Poder Ejecutivo El poder ejecutivo suizo se encuentra en la figura del Consejo Federal. El poder ejecutivo en Suiza se ejerce de una manera muy diferente al que se da en el presidencialismo o en el parlamentarismo, ya que no se deposita éste en una sola persona, sino que se le otorga a un órgano colegiado integrado por 7 miembros, cada uno de los cuales dirige uno de los 7 departamentos federales de la administración suiza.

Posiblemente inspirado en el Directorio de la Primera República Francesa, el Consejo Federal busca despersonalizar las acciones del ejecutivo, ya que éstas tienen que ser consensuadas por todos los miembros. Los miembros del Consejo Federal son reelegibles indefinidamente, manteniendo a aquellos que demuestran ser aptos para su cargo.

Para su elección, se utiliza la denominada “fórmula mágica” en la que los cinco mayores partidos se ven representados: Dos consejeros son del Partido Socialista, dos del Radical Liberal, uno de la Unión Democrática de Centro, uno del Partido Democristiano y uno del Partido Burgués. Cabe decir que a diferencia del sistema parlamentario donde el Primer Ministro y su gabinete son políticos de carrera integrantes del parlamento, a los miembros del Consejo se les elige y mantiene en el cargo por ser técnicos eficientes, no por ser personalidades destacadas del partido (Badía, 1995: 516).

Para actos protocolarios, uno de los 7 miembros del consejo federal es nombrado “Presidente de la Confederación”, aunque se trata de un primus inter pares: No tiene mayor poder que los otros miembros, sólo dura un año con ese puesto y todos los miembros del Consejo Federal pasan por este puesto. En palabras de Buckhardt, “el Presidente de la Confederación

no es más que una

magistratura subsidiaria”.

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Comparación con el federalismo estadounidense Habiendo descrito y analizado el sistema federal de Suiza, habría que hacer una comparación con el clásico ejemplo que utilizan los autores para hablar de esta estructura: Estados Unidos. Si bien es cierto que en el sistema político actual de Suiza encontramos mucha influencia de los papers federalistas de Alexander Hamilton, también vemos influencia directa de la revolución francesa y modelos propios que no vemos en otras naciones.

A la hora de la organización, quizás el modelo estadounidense tendría una ventaja sobre el suizo al ser más ordenado: a pesar de ser una federación se tienen unas reglas claras de actuación aplicables para todos los estados miembros, hay un mayor orden en la elección de la Cámara de Representantes y el Senado, además de que al haber votación para el ejecutivo se obtiene la “legitimidad dual” que ofrece el presidencialismo según Sartori. Igualmente el que sólo existan dos partidos importantes que operan bajo una lógica “atrapa todo” (Katz, 2004) hace que no haya mucha discusión irrelevante en el poder legislativo.

Sin embargo, al retomar la concepción de federalismo de Montesquieu de “sociedad de sociedades”, vemos que esto no se llega a cumplir en el sistema estadounidense, que desde su creación ha estado dominado por los denominados “WASP” (White Anglo-Saxon Protestant Anglosajón Blanco Protestante) y ha encontrado dificultad de adaptarse a la nueva pluralidad del siglo XXI en la que negros e hispanos continúan con un crecimiento demográfico que los hará las próximas mayorías de este país norteamericano. Así, el federalismo en Estados Unidos cae en un simple sistema de organización territorial que dista mucho de la esencia del federalismo: hasta pareciera que los temores que Patrick Henry tenía en el siglo XVIII eventualmente se materializaron y el presidente de los Estados Unidos se convirtió en un pequeño monarca.

Por el lado contrario tenemos a Suiza, donde la complejidad de su organización política responde a un objetivo: mantener la unidad en una nación pluralista, donde convergen las dos mayores religiones de Europa, las tres culturas europeas más importantes (francesa, alemana e italiana) y cuatro idiomas distintos. Es, como dice el lema de la Unión Europea, unión en la diversidad. Este sistema político que vela por el respeto de la autonomía de cada una de las partes que lo conforman es lo que ha mantenido a Suiza unido pese a que países han ido y venido en los 700 años que tiene como nación independiente. 9

En lo que respecta al poder ejecutivo, si bien con la figura del presidente se obtiene una legitimidad dual, también se personifica este poder en un individuo. Entre los suizos hay una creencia arraigada de que la democracia es incompatible con el poder personal (Badía, 1995) y es por eso que ninguno de los poderes, ni el poder ejecutivo, está personificado en alguien y en su lugar se busca que se den por acciones consensuadas y donde el funcionario público no se eleva a un grado casi de mesías redentor.

Conclusión La URSS, Yugoslavia, Checoslovaquia: Todas estas fueron naciones plurales terminaron derrumbándose por esto mismo. Ni hablar de China, España, Canadá, Somalia o Gran Bretaña, que en la actualidad también manifiestan movimientos secesionistas. Todo esto ha llevado a muchos teóricos a afirmar que los Estados pluriculturales tienen los días contados y están destinados al fracaso. Lo que estas personas desconocen es que un pequeño país escondido entre los Alpes del centro de Europa puede contener la solución.

Y esta solución es muy simple: la solución no es la “hanización” de China, o el uso de la policía en España, o los referéndums de Gran Bretaña y Canadá. La solución no es otra que, como diría Jean Paul Sartre, concebir la existencia humana como la existencia consciente y comprender que la solución no es aplastar a la minoría, sino reconocerla y darle un lugar en la nación.

Cuando entendamos esto, ya no habrá más batalla entre Palestinos y Judíos, ya no habrán más zapatistas pidiendo autonomía en las junglas de Chiapas, ya no habrá más nacionalistas en Quebec pidiendo la separación de Canadá, lo que tendremos es personas que se darán cuenta que aunque el otro hable otro idioma, tenga otra religión y cuente con otra cultura, al final de cuentas es un ser humano como cada individuo de este planeta.

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Referencias • Ferrando Badía, Juan (1995): "Regímenes políticos actuales". Madrid, España. Editorial Tecnos. Páginas 497-537. • Linder, Wolf (1998): "Swiss Democracy: Possible solutions to conflict in multicultural societies". Reino Unido. Editorial Foreword by Jürg Steiner. Páginas 38-74. • Caminar, Miguel (2002): "El federalismo pluralista". Barcelona, España. Editorial Paidós. • Kunze, Katharina (2012): "Country report: Switzerland". Reino Unido. Editorial Economist Intelligence Unit. • Fein, Elke (2010): "Integral Politics: A Swiss Perspective". Estados Unidos. Editorial Integral Review. • Dragoman, Dragoš (2011): "Activisme politique, protestation et contextes politiques". Rumania. Universidad de Sibiu. • Schedigger, Régis (2011): "Political trust and distrust in Switzerland: a normative analysis" . Suiza. Swiss Political Science Association. • Croisat, Maurice (1995): "El federalismo en las democracias contemporáneas". Barcelona, España. Editorial Hacer. • Sartori, Giovanni (1994): “Ingeniería constitucional comparada”. México, DF. Editorial Fondo de Cultura Económica.

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