DE LEY REGLAMENTARIA DE GARANTIAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA PENAL Y OTROS DERECHOS CONSTITUCIONALES, A CARGO DEL C. DIPUTADO HECTOR F. CASTAÑEDA JIMENEZ, A NOMBRE DE DIPUTADOS DEL ESTADO DE JALISCO, INTEGRANTES DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL (PRESENTADA EN LA SESION DEL LUNES 13 DE SEPTIEMBRE DE 1999) Fuente: Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del 14-09-99. Los que suscribimos diputado Héctor F. Castañeda Jiménez y demás diputados del estado de Jalisco, integrantes del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad que nos otorga la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con apoyo en lo previsto por los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, presentamos ante el Pleno de esta Honorable Cámara una Iniciativa de Ley Reglamentaria de Garantías Constitucionales en Materia Penal y otros Derechos Constitucionales. Considerando Una de las más sensibles preocupaciones del Poder Constituyente en la presente década, es la de ir adecuando a las realidades y necesidades sociales el marco normativo de las garantías individuales en materia penal. Variadas circunstancias han estado provocando una serie de fenómenos en lo que a la materia penal se refiere: aumento de la criminalidad, nuevas formas de delincuencia, sofisticación de los medios y formas de cometer los delitos, delincuentes más atrevidos y peligrosos, etc. En un inicio, esto provocó que las legislaturas federal y locales, realizaran una serie de adecuaciones en la legislación penal y procesal penal, según correspondiera, en donde se observa de manera principal, el aumento a la penalidad, la creación de nuevas figuras delictivas, nuevas reglas de procedimiento, etc. Es justificado que ante el incremento de los índices delictivos, las leyes penales federales y locales hubieren sufrido transformaciones sustanciales. Una de las reformas constitucionales en materia penal más célebres fue, sin duda, la que incorporó a nuestro máximo ordenamiento jurídico los denominados elementos del tipo penal en sustitución de nuestro antiguo concepto de cuerpo del delito; los elementos del tipo penal significaron una ventaja para los delincuentes y una desventaja para las autoridades encargadas de perseguir los delitos, es decir, para las procuradurías de justicia de todo el país. En el transcurso de este año fue nuevamente reformada nuestra Constitución para retornar de alguna manera al concepto de cuerpo del delito. Pero resulta interesante hablar de la reforma constitucional referente a los elementos del tipo penal, ya que puso de manifiesto un serio y grave problema que no es fácil de detectar. Para hacer más simple mi exposición del problema me valdré de diversos ejemplos. Cuando en 1993 apareció el Decreto de reforma a los artículos 16 y 19 constitucionales, se dispuso que la normatividad referente a elementos del tipo penal entraría en vigor, precisamente, al año de su publicación, lo cual ocurrió en el mes de septiembre de 1994. La vacatio legis de un año se decretó con la finalidad de brindar a las legislaturas de las entidades federativas y a ésta misma, el tiempo suficiente para reformar y adecuar su marco normativo de índole procedimental penal a los denominados elementos del tipo penal. En este sentido es interesante subrayar que la legislatura federal reformó el artículo 168 del Código Federal de Procedimientos Penales y listó de manera muy detallada todo lo que integraba el concepto de elementos del tipo penal; de hecho, es aquí en donde se vislumbró de manera práctica el sentido y contenido de la reforma constitucional. Sin embargo, algunas legislaturas de los estados de la República estimaron que era su facultad la de dar contenido al concepto de elementos del tipo penal y para evitarse conflictos de interpretación, criterio y práctica, se limitaron a sustituir la mención de "cuerpo del delito" por la de "elementos del tipo penal" pero, en lo sustantivo, era lo mismo con diferente nombre, con lo cual se puso de manifiesto que toda una reforma constitucional podía resultar inútil si se permitía que cada legislatura determinara en la ley secundaria el contenido de los conceptos utilizados en preceptos constitucionales. De hecho, la Suprema Corte de Justicia de la Nación llegó a sentar el criterio de que los elementos del tipo debían coincidir con el enunciado que de ellos se plasmaba en el artículo 168 del ordenamiento procesal aplicable en materia federal, pese a que la ley local mencionara otra cosa.

Igual ha ocurrido y sigue ocurriendo con la garantía de impugnación a la resolución de no ejercicio de la acción penal y del desistimiento de la acción penal, incorporada en 1994 al artículo 21 constitucional, pues hasta la fecha no se ha emitido la legislación federal ni local del Distrito Federal que indique todo lo relativo a esa impugnación. En algunos estados de la República se ha emitido legislación secundaria al respecto pero no mantiene directrices comunes. La misma Suprema Corte ha tenido que emitir criterios generales al respecto. La garantía de libertad personal cede en los casos de delitos flagrante y caso urgente, pues en ellos es permitida la detención del probable responsable de un delito. Ha ocurrido, sin embargo, que las legislaciones procesales en materia penal dan un contenido con mayor o menor amplitud a la flagrancia y al caso urgente. Hasta hace pocos meses, se presentaba el fenómeno de que algunos casos eran de flagrancia de acuerdo a la ley procesal del Distrito Federal y no lo eran de acuerdo a la ley procesal federal; lo mismo ha ocurrido en lo que al caso grave se refiere. Así las cosas, resulta evidente que una garantía constitucional puede tener distinto significado en el ámbito federal y en el ámbito local en cada una de las entidades federativas y el Distrito Federal; en otros casos, una garantía sí tiene realidad en una entidad y en otra no, debido a la oportunidad con que llegue a darse la reglamentación de ella en la ley secundaria que propiamente es la ley procesal. También es oportuno señalar que la vida privada de las personas y propiamente en su intimidad y en sus comunicaciones privadas, se ha visto amenazada y ha pasado a ser algo que fácilmente se puede vulnerar. En efecto, los avances tecnológicos y la multiplicidad de aparatos que se expenden en el mercado, principalmente norteamericano, que finalmente ingresan al país, facilitan que cualquier persona tenga acceso a la vida privada de las personas a través de interceptar sus comunicaciones personales, alámbricas e inalámbricas, y por medio de imágenes de video. La garantía del artículo 16, párrafo noveno, es la de que toda manifestación de la vida privada (comunicación privada) debe ser objeto de protección, sobre todo por las intromisiones que en ella pudieran llevar a cabo las autoridades, siendo lo recomendable en este aspecto el de que se establezca una figura de delito que sancione esa ilícita intromisión al ámbito de privacía e intimidad de los seres humanos. En materia de garantías constitucionales existen varios principios que resultan incontrovertibles: Las garantías individuales representan la parte más importante en la esfera de derechos de todo ciudadano. Las garantías individuales no pueden tener distinto sentido, significado y alcance de un estado a otro ni del ámbito local al federal. Las garantías individuales no pueden dejarse al arbitrio de las legislaturas locales para ser reglamentadas. Las garantías individuales solamente pueden ser reglamentadas por el Congreso General. Las garantías individuales no forman parte del ámbito de atribuciones de las legislaturas locales ya que, en esencia, representan el límite de los poderes estatales. Para brindar un panorama más amplio acerca de las garantías individuales en lo penal, resulta importante hacer una lista de las que están siendo materia del fenómeno de reglamentación por parte de las legislaturas locales: Garantía relacionada con los requisitos para librar una orden de aprehensión o para decretar un auto de formal prisión, consistentes en la acreditación del cuerpo del delito y la probable responsabilidad penal. Garantía relacionada con la detención sin orden de autoridad judicial, que solamente procede en los casos urgentes y en delito flagrante. Garantía de ampliación del plazo con que cuenta la autoridad judicial del orden penal para resolver la situación jurídica del inculpado. Garantía relacionada con la certeza que debe tener el auto de formal prisión para los efectos de la fase de instrucción. Garantía relacionada con los casos en que se puede negar el derecho a la libertad provisional bajo caución a petición del Ministerio Público.

Garantía relacionada con la impugnación de las resoluciones de no ejercicio de la acción penal y desistimiento de la acción penal realizado por el Ministerio Público. Estas garantías constitucionales deben ser reglamentadas por parte del Congreso de la Unión para el efecto de que su contenido sea igual en cualquier parte de la República y en cualquier fuero. En tales consideraciones, resulta indiscutible y apremiante que en el perfeccionamiento de nuestros ordenamientos jurídicos y para la plena y eficaz realización de las garantías que constitucionalmente se han otorgado a los ciudadanos en materia penal, se lleve a cabo la normatividad de las mismas a través de un ordenamiento reglamentario. Este ordenamiento, además, se irá perfeccionando mediante las reformas que se consideren prudentes, que deriven de la experiencia y de los aportes de juristas y académicos serios. Por lo anterior, me permito someter a esta soberanía la siguiente iniciativa de Ley Reglamentaria de Garantías Constitucionales en Materia Penal y otros Derechos Constitucionales Artículo 1.- La presente ley es de orden público y sus disposiciones se aplicarán en el ámbito federal y en el ámbito local en todos los estados de la República y en el Distrito Federal, aun en contra de lo que las legislaciones locales dispongan. Artículo 2.- En lo conducente, las garantías individuales en materia penal contenidas en los artículos 14, 16, 19 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se entenderán de conformidad con la presente ley que las reglamenta. Artículo 3.- Para los efectos de los artículos 16 y 19 constitucionales, por "cuerpo del delito" y "probable responsabilidad" se entiende: Cuerpo del delito: conjunto de los elementos objetivos o externos que constituyen la materialidad del hecho que la ley señale como delito, así como los normativos, en el caso de que la descripción típica lo requiera. Probable responsabilidad: la participación del acusado en el hecho típico, la inexistencia de alguna causa de justificación, la comisión dolosa o culposa y, en su caso, la inexistencia de alguna causa excluyente de culpabilidad. La acreditación del cuerpo del delito se hará por cualquier medio probatorio que señale la ley; la probable responsabilidad se acreditará con cualquier medio probatorio que señale le ley, que por lo menos haga presumir fundadamente los elementos que la integran. En los casos en que exista duda acerca de la ubicación de algún elemento que señale la descripción legal del delito, se entenderá comprendido dentro del cuerpo del delito. Artículo 4.- Se entiende por detención en "delito flagrante" para los efectos del artículo 16 constitucional: I. la detención ocurre al momento de estarse cometiendo el delito; II. Cuando la detención ocurre inmediatamente después de ejecutado el delito y la persecución material del indiciado no ha cesado; III. Cuando no han transcurrido más de 48 horas a partir de que el delito se consumó o la consumación cesó, y la persona es señalada como responsable por algún testigo presencial de los hechos o por quien hubiere participado con él en la comisión del delito; o se encuentre en su poder el objeto, instrumento o producto del delito. Lo dispuesto en esta fracción sólo es aplicable a casos de delitos calificados como

graves por la ley, cuando se hubiere iniciado la averiguación previa y no se hubiera interrumpido la persecución del delito. Artículo 5.- Se entiende por "caso urgente" para los efectos del artículo 16 constitucional, la circunstancia de que exista el riesgo fundado de que una persona se sustraiga a la acción de la justicia siempre que: I. Aparezca como indiciado en una averiguación previa; II. Que en la averiguación previa esté acreditado a juicio del Ministerio Público y bajo la más estricta responsabilidad del agente que la ordene, el cuerpo del delito y la probable responsabilidad penal; III. Que por razón de la hora, lugar o cualquier otra circunstancia, no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial para solicitar la orden de aprehensión. En los casos urgentes, el Ministerio Público podrá ordenar de manera escrita, fundando y exponiendo las causas que hacen presumir la existencia de las tres circunstancias a que se refiere este artículo, la detención del indiciado. Artículo 6.- El plazo de 72 horas a que se refiere el artículo 19 constitucional, solamente podrá ampliarse a petición del indiciado por otras 72 horas. Artículo 7.- Cuando se trate de delitos no graves, la autoridad judicial podrá negar al indiciado el beneficio de la libertad provisional bajo caución cuando se cumplan los siguientes requisitos: I. Que lo solicite el Ministerio Público; y II. Que con anterioridad hubiere sido sentenciado por algún delito calificado como grave, independientemente de que se trate de delito de carácter federal o común; o III. Que el Ministerio Público acredite de manera fehaciente que la libertad del inculpado representa, por su conducta precedente o por las circunstancias y características del delito cometido, un riesgo para el ofendido o para la sociedad. Por conducta precedente o circunstancias y características del delito cometido que acarrean o hacen presumir un riesgo para el ofendido o para la sociedad, se entiende: a) Que el inculpado sea delincuente habitual o reincidente por delitos dolosos, en términos de lo dispuesto por el Código Penal Federal; b) Que el inculpado esté sujeto a otro u otros procesos penales anteriores, en los cuales se le haya dictado auto de formal prisión por el mismo género de delitos; c) Que el inculpado se haya sustraído a la acción de la justicia y esté sujeto a un procedimiento penal por delito doloso o por el cual haya sido extraditado; d) Que el inculpado se haya sustraído con anterioridad a la acción de la justicia impidiendo con ello la continuidad del proceso penal correspondiente; e) Que el Ministerio Público aporte cualquier otro elemento probatorio que haga presumir que el inculpado se sustraerá a la acción de la justicia, si la libertad provisional le es otorgada; f) Que el Ministerio Público aporte cualquier otro elemento probatorio que haga presumir de manera fundada que el inculpado cometa un delito doloso contra la víctima u ofendido, alguno de los testigos que depongan en su contra, servidores públicos que intervengan en el procedimiento, o algún tercero, si la libertad provisional le es otorgada;

g) Se trate de un delito cometido con violencia, en asociación delictuosa o en pandilla; o h) El inculpado haya cometido el delito doloso bajo el influjo de estupefacientes o sustancias psicotrópicas. Artículo 8.- La impugnación de la resolución de no ejercicio de la acción penal se sujetará a los siguientes lineamientos: I. La impugnación se llevará a cabo a través de la revocación. II. Conocerá de ella la autoridad jurisdiccional encargada de dirimir las controversias entre el particular y la administración pública. III. Se interpondrá de manera verbal o por escrito, sin sujeción a formalidad alguna, ante el órgano del Ministerio Público encargado de notificar la resolución de no ejercicio de la acción penal, dentro de los 10 días siguientes al acto de la notificación. IV. Podrán interponerla las personas que estuvieren legitimadas para presentar la querella si para la persecución del delito fuere necesario este requisito; y, en los demás casos, quienes tuvieren derecho a obtener la reparación del daño en procesos penales. V. La autoridad jurisdiccional en materia administrativa, sin más trámite analizará las constancias que integren el expediente de averiguación previa de que se trate, así como los argumentos y preceptos jurídicos, y analizará la legitimación de quien impugna y las manifestaciones expresadas por él. Determinará si son correctos los argumentos en que se apoya el Ministerio Público. De encontrarlos procedentes, confirmará la resolución; de no ser procedentes, revocará la resolución recurrida sin mayor efecto. La resolución se notificará de manera personal a quien hubiere interpuesto la revocación, sin ulterior recurso. VI. El cómputo del plazo de prescripción de la acción penal se suspende desde el momento de la interposición de la revocación y hasta el día en que se dicte la resolución correspondiente y, a partir de éste, continuará corriendo el plazo. Artículo 9.- La impugnación del desistimiento de la acción penal se sujetará a los siguientes lineamientos: I. Existe desistimiento de la acción penal cuando el Procurador General de Justicia formula pedimento expreso en el que se desiste de la acción penal y solicita la libertad del acusado. II. El juzgador ante el que se presente el desistimiento, ordenará se notifique de él a las personas señaladas en la fracción IV del artículo 8 de esta Ley, quienes contarán con el plazo de 10 días para presentar por escrito, ante el juzgado, la petición de revocación que en su caso consideren. III. Con duplicado de las constancias, el juez de los autos remitirá la solicitud de revocación presentada en tiempo, a la autoridad jurisdiccional en materia administrativa para que, conforme señala el artículo 8 de esta Ley, resuelva si es de confirmarse o revocarse el desistimiento. La resolución que revoque el desistimiento de la acción penal, tendrá el efecto de no tenerlo por presentado dentro del proceso penal. Artículo 10.- Las comunicaciones privadas son inviolables, entendiéndose por tales, todo acto de comunicación verbal, escrita o que por sus comportamientos tengan los seres humanos en su esfera privada y de intimidad. La leyes federales y locales sancionarán cualquier acto que tienda de manera ilegal, a conocerlas, interferirlas o utilizarlas si no se han cumplido los requisitos para que la Constitución marca para ello. Transitorios

Primero.- Esta Ley entrará en vigor a los noventa días de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Segundo.- Se crea en el Tribunal Fiscal de la Federación una Sala Regional con sede en el Distrito Federal, encargada de conocer de las impugnaciones y desistimientos de la acción penal que lleve a cabo el Ministerio Público Federal. Esta Sala se instalará dentro de los noventa días contados a partir de que esta Ley se publique en el Diario Oficial de la Federación; sus integrantes deberán reunir los mismos requisitos que se señalan para los Magistrados y, además, ser personas de reconocida experiencia profesional y académica en el ramo de la materia penal. Los Magistrados que integren esta Sala Regional, serán designados por la Sala Superior a propuesta de su Presidente, y gozarán de los derechos que la Ley Orgánica establece. Señores diputados: Solicitamos que se envíe la presente iniciativa a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales y a la Comisión de Justicia, para que sea enriquecida con sus aportaciones, en el entendido que, ante todo, lo que se busca es perfeccionar el marco normativo de las garantías constitucionales en materia penal y dar realidad a ellas. Dado en la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México, DF, a 13 de septiembre de 1999. Diputados: Fco. Javier Santillán Oceguera, Héctor F. Castañeda Jiménez, Fco. Javier Morales Aceves, Teresa Núñez Casas, Juan J. García de Quevedo B., Héctor R. González Machuca, Salvador Rizo Ayala (rúbricas).