Relaciones ejecutivo-parlamento:
Grupos parlamentarios
y mecanismo control político al
Poder Ejecutivo
Milagros Campos
Relaciones ejecutivo-parlamento: Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo
Relaciones ejecutivo-parlamento:
Grupos parlamentarios
y mecanismo control político al
Poder Ejecutivo
Milagros Campos
2014
Relaciones ejecutivo-parlamento: Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo © Milagros Campos De esta edición: © Pontificia Universidad Católica del Perú Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, 2014 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú www.pucp.edu.pe/escueladegobierno Primera edición: Mayo 2014 Tiraje: 250 ejemplares Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-06556 ISBN: 978-612-4206-36-8 Diseño, diagramación e impresión: Tarea Asociación Gráfica Educativa Psje. María Auxiliadora 156 - Breña
Contenido
1. Introducción
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2. Grupos parlamentarios
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3. Sistema de gobierno
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3.1. Rasgos básicos del sistema de gobierno peruano
4. Control parlamentario
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4.1. El voto de investidura
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4.2. La interpelación
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4.3. La moción de censura
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4.4. Las comisiones investigadoras
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4.5. Invitación a informar
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4.6. El control parlamentario de los decretos de urgencia
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4.7. El control parlamentario de los decretos legislativos
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5. Hallazgos y comentarios finales
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Bibliografía
1. Introducción
E
l parlamento es una institución esencial en la democracia, aún cuando en la percepción de algunos ciudadanos de acuerdo con sucesivas versiones del Latinobarómetro, es posible que exista democracia sin parlamentos1. Asimismo, LAPOP revela que la confianza en el Congreso peruano es una de las más bajas cuando se le compara con otras instituciones2. En el reporte se muestra que
1
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Ante la afirmación “sin Congreso Nacional, no puede haber democracia”, en 2010 el promedio de Latino América que se manifiesta de acuerdo con ella es de 59%, en 2009 y 2008 es de 57%. En lo que respecta al Perú, los porcentajes son 55% para el 2010, 48% para 2009 y 49% para 2008. http://wwwlatinobarometro.org/latino/latinobarometro.jsp. En el reporte 1995 2011 se precisa que:”en los años 90 un 64% consideraba que no podía haber democracia sin congreso, a fines de la primera década de este siglo esta opinión había bajado 16 puntos a 48% en 2009. En el año 2011 la legitimidad del congreso se recupera en gran parte alcanzando un 60%. Esto es interesante de comparar con lo que ha sucedido en la región, ya que en los años 90 los peruanos mostraban más legitimidad hacia el congreso, mientras que a partir del 2005 esta relación se invierte y mientras la región comienza a recuperar la legitimidad del congreso, en Perú disminuye. 2011 es, sin embargo, el año en que vuelve a superar al promedio de la región en cuanto a credibilidad del congreso, después de seis años de relación inversa”. Finalmente concluye que “Perú no es el único país de la región donde en el proceso de consolidación de su democracia las instituciones han sido castigadas por las inequidades del crecimiento”. http://www.latinobarometro.org/latino/ LATContenidos.jsp consultado el 16 de mayo de 2013. Barómetro de las Américas 2012 En: CARRIÓN J.; ZÁRATE, P. (2012) Cultura política de la democracia en el Perú 2012: hacia la igualdad de oportunidades, Tarea Asociación Gráfica Educativa; Lima.
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sólo los partidos políticos generan mayor desconfianza. Dad la historia del Perú en la que hubo cierres del Congreso acompañados del golpes y autogolpes de Estado esta apreciación es relevante. Aún cuando existen factores vinculados a la pobreza y desigualdad así como a los valores democráticos, es nuestra intención analizar los factores institucionales. ¿Qué factores influyen en el mal desempeño el Congreso frente a la ciudadanía? Consideramos pues que la causa de la desconfianza en los parlamentos está fundamentalmente fuera de ellos. En el análisis del funcionamiento y estructura de los parlamentos debe estudiarse la influencia que tiene el sistema de partidos, el sistema de gobierno y el sistema electoral. Si bien es lugar común afirmar que el Parlamento es un reflejo del país, olvidamos con frecuencia que también lo es del sistema electoral. Asimismo, las instituciones tienen un impacto en la calidad y eficiencia el gobierno. El diseño del sistema de gobierno determina los mecanismos para el ejercicio del control político así como para dictar normas con fuerza de ley; aun cuando la fortaleza o la debilidad de los parlamentos suelen estar determinadas por otros factores. Los arreglos institucionales, la cultura política, la presencia o ausencia de otras instituciones democráticas, las condiciones socio económicas de un país entre otros factores pueden contribuir a determinar el funcionamiento de las instituciones. La ausencia o deficiencia de un diseño institucional – de ingeniería constitucional – puede afectar seriamente el funcionamiento de las mismas, más aún por la debilidad de las propias instituciones y la ausencia de patrones históricos que faciliten un juego político que alimenten una determinada tradición. Tal como lo expresa Sartori (1999) “...es claro que las instituciones y Constituciones no pueden hacer milagros. Pero difícil será que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno”. Las instituciones no se crean por ley ni son obra exclusiva del constitucionalismo. ¿Pueden las leyes incentivar el fortaleci– 10 –
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miento de las instituciones democráticas? Debido a la íntima relación entre el Derecho y la Ciencia Política–law is to political institutions as the bones are to the body (Drewry, 1996:191), el diseño constitucional y de las reglas electorales influirán sustancialmente en el funcionamiento de las instituciones políticas. La mayor parte de los enfoques están de acuerdo en que las instituciones influencian en las estrategias de los actores para conseguir sus logros. Rothstein (1996:146), explica que las instituciones determinan los actores legitimados, el número de actores, la información de la que dispone cada uno en relación al otro. De otro lado, el sello distintivo del enfoque de la elección racional –racional choice– respecto de las instituciones es analizar como las instituciones influyen en los resultados (Rothstein, 1996:174). Explica García Montero que no se trata de asumir posturas deterministas, pero desde el nuevo institucionalismo el acento está en “los incentivos que proveen las reglas y prácticas para estructurar el comportamiento de los actores políticos” (García Montero, 2009:2) lo que cada vez se hace más evidente “es que Introducir a los estudios legislativos aspectos institucionales como las normas reglamentarias, el rol de los partidos políticos y las reglas entre dirigentes, parlamentarios y militantes aporta una mirada complementaria que apunta básicamente a la conducta de los parlamentarios. En esa línea, el análisis del parlamento puede explicarse en gran medida a través de una de sus instituciones esenciales: los grupos parlamentarios y su relación con los partidos políticos que los integran. Como veremos ambas variables explican tanto funcionamiento del Congreso peruano así como su relación con el Poder Ejecutivo y el sistema de gobierno, más allá del diseño constitucional
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2. Grupos parlamentarios
L
a mayoría de los parlamentos en las democracias consolidadas de Europa y América Latina se organizan en torno a los grupos parlamentarios. Estos constituyen actores principales del quehacer parlamentario, organizando la estructura y funcionamiento del mismo. En tanto son el espejo del sistema de partidos, los grupos parlamentarios permiten analizar a los partidos políticos en su ámbito central de actuación: el parlamento. Son, sin embargo, instituciones atípicas en tanto no son órganos de la institución y tampoco lo son del partido. Los parlamentarios se integran en grupos parlamentarios que forman los partidos políticos que obtienen representación a partir de las elecciones. Organizar el Congreso a partir de los grupos parlamentarios permite al electorado identificarlos con los partidos políticos que obtuvieron representación parlamentaria, siendo muchas veces el único rastro del partido, pues cuando los partidos son débiles, como en el Perú, puede ocurrir que no haya otro espacio para el partido que su actuación en el Parlamento3. 3
Para mayor detalle sobre el funcionamiento del los grupos parlamentarios en el Congreso peruano ver Campos, Milagros; Disciplina partidaria: dudas y murmuraciones. Grupos Parlamentarios en el Congreso peruano; Editorial Académica Española; 2012. Campos, Milagros; Disciplina partidaria en el Congreso peruano. En: La Ciencia política en el Perú de hoy; Pontificia
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En el caso del Congreso peruano la Constitución refiere a ellos en el artículo 94º al señalar que “el Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley; elige a sus representantes en la Comisión Permanente y en las demás comisiones; establece la organización y las atribuciones de los grupos parlamentarios...”. El reglamento del Congreso los define como conjuntos de Congresistas que comparten ideas o intereses comunes o afines y se conforman de acuerdo a las siguientes reglas: 1. Los partidos o alianzas de partidos que logren representación al Congreso, constituyen grupo parlamentario siempre que cuenten con un número mínimo de seis miembros. 2. Si no lograran llegar al número de representantes, serán considerados como grupo parlamentario especial sólo para los efectos de presentación de proyectos de ley, salvo que se junten dos o más agrupaciones representadas en el Congreso para constituir grupo parlamentario. En la práctica, las reglas de juego han combinado esta regulación con reglas informales y acuerdos políticos, permitiendo que se formen nuevos grupos parlamentarios durante el período legislativo o que se reagrupen, como se muestra más adelante en los cuadro 1 y 2. Como lo explica Bo Rothstein (1996:145), las instituciones políticas son las reglas de juego, tanto las formales como las informales. Las primeras están referidas a las leyes y otras disposiciones escritas, las segundas a las costumbres, estilos de toma de decisiones. En el periodo 2001-2006, veintinueve parlamentarios dejaron sus grupos parlamentarios formando otros nuevos. En el periodo 20062011 fueron veinticuatro congresistas los que se apartaron de sus grupos, formando en la mayor parte de los casos nuevos grupos parlamentarios. Adicionalmente, veinte parlamentarios que fueron invitados por Unión Por el Perú (UPP), formaron durante el primer año, el grupo parlamentario nacionalista, por su filiación
Universidad Católica del Perú. Centro de Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y Antropológicas; TAREA, 2009.
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al partido del mismo nombre que no compitió en las elecciones del 2006, aunque su fundador, Ollanta Humala aceptara la invitación del partido UPP para ser candidato a la Presidencia de la República. Con estas reglas, se generó una fragmentación mayor y se quebró la relación entre partidos políticos y grupos parlamentarios. En el cuadro 1 se compara la conformación de los grupos parlamentarios al inicio del periodo, en el año 2001 y al término del mismo en el 2006. En el cuadro 2 se observa la conformación al inicio del periodo y al término, 2006-2001. En ambos períodos, las reglas y los acuerdos políticos permitieron la fragmentación política al interior del Congreso, que la Junta de Portavoces sea integrada por quienes no representan a partidos políticos y que al término del periodo el ciudadano no pueda distinguir el resultado electoral en la conformación de los grupos parlamentarios. El único grupo parlamentario que se mantuvo con el mismo número de miembros durante todo el período fue la célula parlamentaria aprista. El sistema electoral parlamentario peruano determina que los ciento treinta congresistas sean elegidos mediante el voto preferencial opcional, lo que modifica la propuestas de los partidos. Así, menos del cincuenta por ciento de los electores utiliza el voto preferencial, su impacto en la conformación del Congreso es mayor a un tercio de los congresistas electos. Pero su mayor impacto es el hecho de contribuir a una actuación más individualizada que colectiva de los parlamentarios, añadido a la alta volatilidad electoral y bajas tasas de reelección que favorece a la debilidad de los partidos políticos.
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Cuadro Nº 1 Conformación de los grupos parlamentarios 2001-2006
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Cuadro Nº 2 Conformación de los grupos parlamentarios 2006-2011
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3. Sistema de gobierno
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l Perú como los demás países de la región tiene un sistema de gobierno presidencialista con mecanismos de control propios del sistema parlamentario, incorporados desde las constituciones del siglo XIX. Por este motivo, algunas clasificaciones lo han descrito como presidencialismo parlamentarizado. Explica Sartori (1996:101,109) que con la única excepción de los Estados Unidos, todos los demás sistemas presidenciales han sido frágiles–han sucumbido regularmente ante los golpes de Estado y otras calamidades. En Latinoamérica, las dificultades del presidencialismo se relacionaron e intensificaron debido a las crisis, el estancamiento económico producto de la década y media década perdida, flagrantes desigualdades y herencias socioculturales. Así, para Nohlen “lo que la realidad de la región presenta es, en suma, una cierta flexibilidad y capacidad de adaptación del sistema presidencial, en medio de inmensos desafíos económicos, sociales y políticos que están relacionados con el agotamiento de la estrategia de desarrollo cerrada, sustitutiva y estatista y con la implementación de la estrategia neoliberal de apertura, privatización y desregulaciones” (1998). Mainwaring (2002) pone énfasis en la dependencia del funcionamiento del sistema presidencial respecto de otras disposiciones institucionales más amplias: los poderes legislativos del presidente y el sistema de partidos así como, de las condiciones societales. – 19 –
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En Perú, la inestabilidad política ha sido frecuente. En el siglo pasado, hubo más gobiernos producto de un golpe de Estado que los elegidos por el pueblo. Así en 1994, Fernando Tuesta (1995:131) decía que en “173 años de vida republicana, en lugar de 35 gobiernos, transitaron 107, de variado tipo y duración. Sólo 19 de ellos tuvieron su origen en elecciones y de éstos sólo 9 terminaron su período presidencial”. Mc Clintock encuentra una constante en el régimen político peruano, si bien el presidencialismo está profundamente arraigado en la cultura política peruana, hay una identificación del presidente con un mesías. Esta idea no se inició en la década 1980, sino en los años veinte y treinta. Si bien, adoptando los criterios de Linz (1998:32), el Perú tiene un sistema presidencial, pues el presidente controla el ejecutivo y es elegido por el pueblo por un periodo fijo, como lo es el legislativo; en el diseño constitucional se incorporan los mecanismos de control propios de un sistema parlamentario. Al respecto Sartori (1996: 98) precisa que el criterio, no se vulnera si se da al Parlamento el poder de censurar ministros individuales con la consecuencia de su renuncia.
3.1. Rasgos básicos del sistema de gobierno peruano Las características que definen el modelo peruano son: a) b) c) d)
El Presidente es el Jefe de Estado y Jefe de Gobierno (artículos 110°, 118° incisos 2 y 3). El acceso al cargo es por sufragio directo (artículo 111°). Los períodos son de mandato fijo para el Poder Ejecutivo (artículo 112º). La formación y el ejercicio del gobierno es una prerrogativa del Presidente (artículo 122°); sujeta a la aprobación de la – 20 –
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e)
f)
g) h)
cuestión de confianza. La Constitución de 1993 incorpora la institución de la investidura del Consejo de Ministros (artículo 130°). El período de mandato fijo para el Congreso está sujeto a la confianza, pues se ha previsto que el Presidente pueda disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros (artículo 134º). El Congreso ejerce control y fiscalización, no influye en la designación de los Ministros pero sí en su sustitución a través de la no aprobación de la cuestión de confianza (artículo 133º), o de la censura de los Ministros de Estado (artículo 132º). Los congresistas pueden ejercer el cargo de ministros de Estado (artículo 92°). Finalmente, Presidente de la República dispone de poderes legislativos como iniciativa legislativa (artículo 107°), la posibilidad de legislar previa delegación de facultades, de dictar decretos de urgencia en materia económica y financiera (artículos 118, inciso 19 y 104). Tiene asimismo la potestad de observar las leyes, sin embargo, este poder es relativo porque el Congreso con mayoría absoluta puede desconocer el veto (artículo 108°).
Para Henry Pease (1999:55) las constituciones de 1933, 1979 y 1993 han fortalecido los poderes del Presidente de la República en desmedro del Congreso. Explica que “cada cinco años elegimos un Presidente de la República, pero si revisamos la forma en que la Constitución define sus atribuciones y la irresponsabilidad casi absoluta que lo blinda, pareciera tratarse de un rey. Él administra la hacienda pública, él negocia los empréstitos, él dirige la política exterior, él es el jefe supremo de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional” (Pease, 2008: 80). Para Bernales (1993) la Constitución de 1993 insiste en el híbrido del sistema mixto, pero exagera de tal – 21 –
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manera la figura del Presidente de la República que rompe los más elementales criterios de equilibrio de poderes, configurándose entonces un anti-modelo: el cesarismo presidencial, también conocido por la doctrina como dictadura constitucional con hipertrofia de los poderes del Presidente. Fundamenta su posición en los siguientes hechos: •
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Se otorga al Presidente de la República un amplio campo para la suscripción de tratados y convenios internacionales sin la participación del Parlamento. Se le da absoluta libertad para el nombramiento de embajadores y los ascensos de los altos rangos militares, sin necesidad de ratificación del Congreso. Asimismo, en lo que se refiere a las relaciones con las Fuerzas Armadas, la Constitución y las leyes han preferido una subordinación de éstas al Presidente de la República, antes que a la propia legalidad constitucional. El Congreso puede ser disuelto por el Presidente de la República, si censura o no otorga confianza a dos gabinetes, en lugar de tres como decía la Constitución de 1979. Se imponen limitaciones introducidas en el artículo 79 previendo informe previo del Ministerio de Economía y Finanzas antes de legislar en materia tributaria, o aprobar por mayoría legal simple regímenes de tratamiento tributario especial para determinadas zonas del país. Se prevén de manera explícita los decretos de urgencia que se habían venido dando desde 1980.
Todo ello lo lleva a concluir que se ha roto el equilibrio de poderes, por cuanto el Parlamento pierde atribuciones legislativas y de control, en tanto que numerosas decisiones presidenciales serán ejercidas autónoma y discrecionalmente por el Presidente. Con otros elementos de análisis, Tanaka explica que en su concepto no – 22 –
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hay un hiperpresidencialismo en el Perú. Cita el estudio de PNUD de 2004 en el que la Presidencia del Perú aparece con poderes no legislativos muy bajos, poderes legislativos a niveles medio alto, “lo que arroja un promedio medio bajo de poderes presidenciales formales que se complementa además con un nivel medio bajo de poderes presidenciales partidistas” (2004:106). Precisa que el parlamentarismo no soluciona las falencias de un mal presidente y, explica las caídas de los presidentes latinoamericanos antes del término de su mandato, asociándolas más con las crisis económicas que con el presidencialismo. Nuestra hipótesis de trabajo es que en el Perú, el Presidente cuenta con poderes meta constitucionales y los mecanismos de control no suelen ser muy efectivos. Bruce Ackerman (2007) se pregunta respecto del sentido de dividir el poder ¿en favor de qué? Traza tres objetivos que fundamenta el sistema de separación de poderes: favorecer a la construcción y fortalecimiento del sistema democrático, a que jueces y burocracia las apliquen de manera imparcial y a la protección e implementación de derechos fundamentales. Desde su análisis, lo más tóxico de la división de poderes es la combinación constitucional de presidente y Congreso electo por representación proporcional. Alienta la crisis de gobernabilidad y el culto a la personalidad. Además de una descripción del diseño, existen estudios respecto de los efectos del sistema de gobierno presidencial en América Latina en relación a su estabilidad y gobernabilidad democrática. Evidentemente, la ausencia de un sistema de partidos institucionalizado, valores democráticos y estabilidad económica influyen en tales logros. Lo que queremos explorar en este punto es la relación entre el régimen presidencial y la disciplina de los grupos parlamentarios. Para ello se analizan los mecanismos de control parlamentario en los dos últimos periodos de gobierno 2001-2006 y 2006-2011. – 23 –
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Ambos periodos tienen el mismo marco normativo, los gobiernos son elegidos en segunda vuelta y ninguno cuenta con mayoría en el Congreso. En cuanto a la relación entre el sistema de gobierno y la disciplina de voto, aunque no hay estudios concluyentes, los autores expresan tendencias. Linz (2007) explica que en los sistemas presidenciales, los miembros del Congreso pueden oponerse a las políticas del presidente, votar con la oposición y representar a su base electoral en su distrito sin poner en riesgo la cohesión del partido: sus acciones no amenazan la estabilidad del ejecutivo. La indisciplina, en el caso de los gobiernos parlamentarios puede comprometer la supervivencia del gobierno, no así en el sistema presidencial. Muchos estudios reportan que los partidos en los sistemas parlamentarios son altamente disciplinados mientras que en aquellos en los que el presidente es elegido mediante el voto popular, la disciplina es menor (Carey 2007: 89). El autor (2007:202), explica que en los regímenes presidenciales, el poder del Presidente es muy grande y lo que le permite ejercer presión de manera efectiva sobre todos los parlamentarios, no sólo sobre los de su partido. En igual sentido, Linz (1994:79) sostiene que en muchas democracias latinoamericanas los partidos son débiles y no tienen disciplina. Los representantes se comportan de manera localista y de acuerdo con sus propios intereses. Un presidente sin clara mayoría procuraría convencer a los legisladores individuales de producir un cisma dentro de los partidos, distribuir prebendas y formar alianzas locales clientelistas; lo que le permitiría gobernar sin mayoría. El presidente, así, compite con los líderes partidarios para conquistar los votos de los legisladores de todas las bancadas, quebrando con ello la disciplina partidaria. Por tal razón, Linz afirma que la debilidad de los partidos en buena parte de las democracias de América Latina no sólo está relacionada con el sistema presidencial, sino que es más bien una consecuencia del mismo sistema. En efecto, el – 24 –
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Ejecutivo maneja el presupuesto, aún cuando es el Congreso que lo aprueba. Su poder en relación a los parlamentarios se incrementa por el manejo directo sobre los programas sociales, la posibilidad de realizar pequeñas obras en las circunscripciones, brindar puestos de trabajo y la facultad constitucional de observar los proyectos de ley que el Congreso aprobó. Todas estas facultades pueden jugar en contra de la disciplina partidaria de los grupos de oposición. Brown (2004: 59) explica que el efecto del presidencialismo sobre la disciplina “es negativo cuando se combina con el multipartidismo, especialmente cuando el órgano legislativo es controlado por la oposición. Cuando así sucede, el presidente se ve forzado a proporcionar incentivos personalizados a cada legislador que sea necesario para romper la disciplina partidista de sus adversarios y obtener mayorías, aunque sean efímeras. En ese sentido, el presidencialismo fomenta la formación de partidos débiles porque los necesita”. Pero no necesariamente el Presidente buscará quebrar la disciplina partidaria. Mainwaring (2002:280), explica que con partidos disciplinados, el Presidente también resulta favorecido, pues no tiene que negociar una nueva coalición para cada propuesta legislativa. Lo óptimo es que se pueda negociar con líderes partidarios, reduciendo el número de actores involucrados en las negociaciones y simplificando así el proceso. Por lo demás, resulta mucho más favorable para la institucionalidad democrática armar mayorías con coaliciones partidarias que quebrando a los partidos políticos con mayorías efímeras cuyo costo es pagado más temprano que tarde. Para Mainwaring y Shugart (2002:256), los partidos extremadamente disciplinados pueden obstruir las relaciones presidente-parlamento cuando el presidente no tiene mayoría y puede anular las ventajas del presidencialismo cuando sí la tienen. De manera que en modo alguno ésta puede ser un valor absoluto.
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En Argentina, si el presidente lo desea, puede ofrecer importantes beneficios a un líder o legislador de su partido. En conjunto ello proporciona incentivos para que los legisladores no quiebren la disciplina partidaria (Jones, 2002:234). En el caso de Ecuador, la fragmentación de votos y la indisciplina de los partidos no impide la implementación de políticas, pero si hace que se convierta en una práctica común el uso de mecanismos informales o de compra de votos para conseguir el apoyo para algunas iniciativas legislativas según denuncia Mejía (Tanaka, 2003:71). La disciplina del voto es uno de los elementos esenciales para el funcionamiento del sistema parlamentario contemporáneo y una de las razones de ser de los grupos parlamentarios. Sartori (2003:113), afirma que la cohesión y la disciplina partidista, nunca ha sido consecuencia de los gobiernos parlamentarios. Precisa que si un sistema se basa en asambleas fragmentadas, ingobernables y emocionales, por su propia inercia seguirá tal cual es. Para Brown, (2004: 58) el tema no es que el “presidencialismo promueva la constitución de partidos indisciplinados, sino que sencillamente no necesita que los partidos sean disciplinados. La separación de poderes no requiere que los partidos se desenvuelvan colectivamente al gobernar, tal como se ven impelidos a hacerlos los partidos en los sistemas parlamentarios.” En los sistemas parlamentarios la disciplina oficial es más fuerte que la disciplina de oposición y representa el margen de seguridad del que se beneficia el gobierno (Bufalá, 1999:51 y ss.) (Carey, 2007:203 y ss).
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4. Control parlamentario
A
ún cuando los parlamentarios han sido vistos fundamentalmente como legisladores, su rol en las democracias representativas no puede ser entendida si no es a partir de la función de representación y del ejercicio del control político. Loewenstein (1982: 29) clasifica el control político en intraorgánicos e interorgánicos, según operen dentro de la organización de un detentador del poder o, entre diversos detentadores del poder. Ambos son controles horizontales. Los controles interorgánicos, en particular, aquellos que se dan entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, resultan particularmente relevantes en el diseño del sistema de gobierno. La relación entre estos poderes del Estado ha sido históricamente tensa:”la lucha por el poder entre el gobierno y el parlamento es permanente y constante. La historia del Estado constitucional desde sus principios no ha sido sino la búsqueda perenne de la fórmula mágica para el establecimiento de un equilibrio ideal entre el gobierno y el parlamento, fórmula que jamás ha sido encontrada y que jamás lo será” (Loewenstein, 1982:253). El control es ejercicio de poder, responsabilidad frente a su ejercicio y garantía de libertad al impedir el abuso del mismo, es por ello garantía del sistema democrático. Como explica Valadés, solo controla quien tiene poder. “Controlar al poder es pues un acto de poder” (Valadés, 2000: 17). – 27 –
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Como se ha referido en los párrafos precedentes la constitución peruana ha previsto en un diseño fundamentalmente presidencialista los mecanismos de control parlamentario. Así, se regulan los pedidos de información (artículo 96º), las comisiones investigadoras (artículo 97º), el voto de investidura (artículo 130º); la interpelación (artículo131º), la moción de censura (artículo 132º), la cuestión de confianza (133º). También están previstos la invitación a los ministros para informar (artículo 129º), el control parlamentario de los decretos de urgencia y decretos legislativos (118, inciso 19 y 104), el control sobre los tratados así como el que recae en la declaración del estado de sitio o del estado de emergencia (137). Excede a este trabajo pero no puede dejar de mencionarse el relativo a la aprobación del Presupuesto General de la República, tema esencial y estrechamente vinculado a los orígenes del Parlamento. En los párrafos siguientes, se analiza el marco normativo así como el desempeño en los últimos diez años de los mecanismos de control más relevantes. En ambos períodos, la elección presidencial se produjo en la segunda vuelta, quedando conformado el parlamento unicameral en la primera vuelta electoral. En ambos casos el partido de gobierno obtuvo la primera minoría, cuarenta y siete en el período 2001-2006 y, treinta y seis en el período 2006-2011.
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4.1 El voto de investidura El artículo 130º de la Constitución de 1993 incorpora por primera vez el voto de investidura en nuestro sistema político, estableciendo que dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo de Ministros concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza. Las constituciones de 1933 y 1979 establecieron la exposición del Presidente del Consejo de Ministros, pero sin voto. Introducir esta institución, más cercana al sistema parlamentario pretende menguar el presidencialismo. Debe precisarse que el Presidente de Consejo de Ministros no es un Primer Ministro, pues no ejerce las funciones que le corresponden en sistemas parlamentarios como jefe de gobierno. De acuerdo con el diseño constitucional, el Presidente del Consejo de Ministros es después del Presidente de la República, el portavoz autorizado del gobierno, coordina las funciones de los demás ministros y refrenda los decretos legislativos, los decretos de urgencia así como otros que señalan la Constitución y la ley. Explica Rubio (1999) que la investidura debe comprometer el apoyo del Congreso al plan expuesto por el gabinete una vez aprobado. En los hechos constituye uno de los debates centrales sobre los problemas del país y las políticas a las que el gobierno dará prioridad. Si bien el nombramiento del Presidente del Consejo de Ministros se realiza sin la participación del Congreso, como ocurre en los países con sistemas parlamentarios o semi presidenciales como el francés, el nombramiento es, como lo ha precisado Delgado Guembes, uno con condición resolutiva. En efecto de no aprobarse la investidura, el Presidente de Consejo de Ministros y su gabinete deben renunciar. “La investidura es un fase consolidadora e integradora en la formación del gobierno” (Delgado, 1996: – 29 –
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94). Valga precisar que si se niega la confianza a dos gabinetes o se les censura, el Presidente de la República puede disolver el Congreso y convocar a elecciones. En el cuadro Nº 3 se muestra el respaldo que recibieron los gabinetes de los gobiernos de Toledo y García, sin mayoría en el Congreso. En el caso de Perú Posible, el partido que llevó a la presidencia a Alejandro Toledo, el grupo parlamentario empezó con 47 miembros y el apoyo del Frente Independiente Moralizador con 11 miembros, consolidando una mayoría cercana a los sesenta y un votos al inicio del período. Hacia el término del mismo, ambos grupos se habían reducido, quedando el primero con 32 y el segundo con 6 congresistas. No obstante ello todos los gabinetes recibieron un apoyo mayor al de la bancada del gobierno. La indisciplina de los grupos parlamentarios permitió, en ocasiones, con sus disidencias o ausencias que el gabinete logre la investidura. Cuadro Nº 3 Voto de Confianza de los Presidentes de Consejo de Ministros 2001-2011 Gobierno de Alejandro Toledo 2001-2006 Presidente del Consejo de Ministros
Favor
Contra Abstenciones
Presentes
Dañino
106
0
1
107
Solari
57
1
20
78
Merino
61
1
17
79
Ferrero
49
6
44
99
Kuczynski
60
6
29
95
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Gobierno de Alan García 2006-2011 Presidente del Consejo de Ministros Del Castillo
Favor 75
Contra Abstenciones
Presentes
18
23
116
Simon
61
16
10
77
Velasquez
68
14
11
95
Chang
51
17
4
72
Fernández
46
0
28
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4.2 La interpelación La interpelación es un mecanismo de control, afín a los sistemas de gobierno parlamentarios, pero presente en muchos de los presidencialismos latinoamericanos. A través de la interpelación a los ministros de Estado, los congresistas solicitan explicaciones, información o el esclarecimiento de hechos de interés público, a efecto de dilucidar responsabilidades en la toma de decisiones políticas de su sector. La Constitución establece en el artículo 130º que es obligatoria su concurrencia. La moción de interpelación debe ser presentada por no menos del quince por ciento del número legal de congresistas. Para su admisión, se requiere el voto del tercio del número de representantes hábiles. La votación se efectúa indefectiblemente en la siguiente sesión y tiene preferencia en el orden del día y es vista antes que cualquier otra moción pendiente en la agenda. La interpelación es un derecho de las minorías, sólo para obtener información, pues en el Perú, su absolución no da lugar a votación alguna. Es sin embargo, una importante evaluación para el ministro interpelado. Rubio señala que el antecedente de este mecanismo de control se encuentra en la Constitución de 1933 y se repite en la Consti– 31 –
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tución de 1979, antecedente inmediato de la Constitución de 1993. Se trata de un mecanismo que si bien tiene sus raíces en el sistema parlamentario, muchos de los presidencialismos latinoamericanos cuentan con él. En efecto, Argentina ha previsto en el artículo 101º la interpelación solo para el jefe del gabinete, estableciendo que puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras. En el caso de Colombia, el numeral 9 del artículo 135º precisa que son facultades de cada Cámara citar y requerir a los Ministros y otros funcionarios para que concurran a las sesiones. En caso de que los funcionarios no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva cámara, esta podrá proponer moción de censura. Los funcionarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al objeto de la sesión y deberá encabezar el orden del día de la misma. En España, el plazo entre la admisibilidad y su inclusión en la orden día es de quince días. Fernández Segado da cuenta que la interpelación puede dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición. El contenido “puede ser muy diverso, constitutivo de actos de dispar naturaleza: desde actos de dirección política, instando al gobierno a la adopción de determinadas medidas, hasta actos sancionatorios, pasando lógicamente por los actos meramente confirmatorios de la conducta gubernamental” (Fernández Segado, 1992: 655). La votación para que proceda la interpelación es una de mayoría calificada. Como puede observarse en el cuadro Nº 4, las mociones de interpelación se presentaron con relativa regularidad. Aun cuando en el periodo del gobierno aprista (2006-2011), se presentaron el doble de mociones que en el gobierno de Toledo (2001-2006), se realizó solo una más. En el período de gobierno de Perú Posible (2001-2006) en cinco casos se retiraron firmas y en cinco se archivaron por acuerdo del Consejo Directivo, se rechazó – 32 –
Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo
una y se realizaron ocho. La moción de interpelación al Ministro del interior, Fernando Rospìgliosi fue seguida de una moción de censura que al ser aprobada, obligó al ministro a renunciar. Lo insólito fue que para aprobarla, contaron con votos de la bancada del gobierno. En el caso del período 2006-2011, en dos casos se retiraron firmas, trece quedaron pendientes de ser sometidas a votación diez fueron rechazadas al no alcanzar la votación requerida, por la indisciplina de los grupos parlamentarios. En tres casos los ministros renunciaron al cargo, por lo que las mociones no fueron debatidas. Se realizaron diez interpelaciones. Como puede observarse, si hubieran votado disciplinadamente los miembros de los grupos parlamentarios firmantes de las mociones de interpelación presentadas, el número de interpelaciones hubiera sido mayor. El Poder Ejecutivo tuvo capacidad para evitar más de la mitad de las mociones de interpelación presentadas en ambos períodos. Cuadro Nº 4 Mociones de Interpelación Mociones presentadas
Interpelaciones votadas
Interpelaciones realizadas
Gobierno de Alejandro Toledo 2001-2006
22
9
8
Gobierno de Alan García 2006-2011
40
20
10
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4.3 La moción de censura El artículo 132º de la Constitución Política regula la moción de censura, estableciendo que el Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura. Toda moción de censura contra el Consejo de Ministros, o contra cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del número legal de congresistas. Se debate y vota entre el cuarto y el décimo día natural después de su presentación. Su aprobación requiere del voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. El Consejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar. El Presidente de la República acepta la dimisión dentro de las setenta y dos horas siguientes. La moción de censura corresponde también a los mecanismos de control propios del régimen parlamentario, se encuentra sin embargo muy arraigado en el Perú, pues está presente desde la Constitución de 1867, según da cuenta Rubio. Explica el autor que se trata del modo por el que se hace efectiva la responsabilidad política ejecutando una sanción, también política, debido a algún desacuerdo con su línea política o a alguna decisión tomada por él o por algún evento ocurrido en su sector, sobre el cual se le atribuye responsabilidad (Rubio, 1999: t 4, 441). Desde sus orígenes se da un espacio temporal entre la presentación de la moción y su debate y votación. Loewenstein lo explica calificándolo como período de enfriamiento, aquel que se da entre la presentación de una moción de censura o el planteamiento de una cuestión de confianza y la votación, lo califica como mecanismos de racionalización del poder, procurando una reflexión madura de la mayoría parlamentaria (Loewenstein, 1982: 264).
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Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo
El reglamento del Congreso introduce un requisito adicional al establecer que su presentación procede solo después de la interpelación, de la concurrencia de los ministros para informar, o debido a su resistencia para acudir en este último supuesto o luego del debate en que intervenga el Ministro por su propia voluntad. Este tema ha generado un debate pues se fundamenta en un supuesto derecho de defensa de los ministros, cuando de lo que se trata es de asumir responsabilidad política. De otro lado, tratándose de mecanismos de control diferentes, establecer requisitos adicionales supone que no pueden ser ejercidos independientemente, sino de manera sucesiva. Creemos que en este punto el reglamento excede el marco constitucional. En relación a la censura, Eguiguren (2007:38) considera que no es un mecanismo eficaz para cambiar la política gubernamental. Precisa que “en el caso peruano, la censura ministerial solo garantiza el cambio de la persona del ministro, pero no necesariamente un cambio de política gubernamental ni la solución de la controversia suscitada. Pease (2010:12) señala que sólo tuvo significación en dos gobiernos donde el Presidente de la República carecía de mayoría absoluta en el Congreso y en ambos el partido aprista (partido estructurado y disciplinado) articuló la oposición al gobierno. Sólo en el caso del Ministro del Interior referido en párrafos precedentes se alcanzó la mayoría absoluta requerida para la censura. En el caso de los períodos 2001-2006 se presentaron nueve mociones, prosperando una. En el período 2006-2011, doce, ninguna prosperó.
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4.4
Las comisiones investigadoras
El artículo 97º de la Constitución Política del Estado regula la facultad de formar comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Establece la obligatoriedad de comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial, es decir, ser conducido por la fuerza pública. Para el cumplimiento de sus fines, las comisiones investigadoras pueden acceder a cualquier información, la cual puede implicar el levantamiento del secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la información que afecte la intimidad personal. Sus conclusiones no obligan a los órganos jurisdiccionales. El reglamento del Congreso precisa en el artículo 88º que el procedimiento de investigación garantiza el esclarecimiento de los hechos y la formulación de conclusiones y recomendaciones orientadas a corregir normas y políticas y/o sancionar la conducta de quienes resulten responsables. Se constituyen mediante moción de orden del día, aprobada por el treinta y cinco por ciento de los miembros del Congreso. Integran la comisión entre tres y cinco congresistas, propuestos por el Presidente del Congreso, respetando el pluralismo y proporcionalidad de los grupos parlamentarios. Las sesiones de las comisiones investigadoras son reservadas. El levantamiento de la reserva sólo procede cuando la materia de su indagación o sus deliberaciones no incluyan aspectos que afectan a la intimidad, honra o dignidad personal de los sujetos pasivos de la investigación o de sus familias; no afecte el derecho a la reserva tributaria ni al secreto bancario de los investigados; o, no comprometa asuntos vinculados a la seguridad nacional. El reglamento prevé asimismo la posibilidad que las comisiones ordinarias reciban el encargo expreso del Pleno del Congreso para investigar con las mismas limitaciones prerrogativas o límites.
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Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo
La facultad de designar comisiones investigadoras está regulada constitucionalmente desde 1920. La investigación se realiza respecto de asuntos de interés público que suscitan el interés del Parlamento en una situación en la que hay una posible responsabilidad del gobierno. Pretenden obtener información para permitir que la cámara se forme un juicio u opinión, en relación al objeto investigado. Todo ello comporta, en consecuencia, la posibilidad de dirigir el desarrollo hacia la detección de posibles responsabilidades políticas (Torres, 1998: 98). La naturaleza de las comisiones de investigación es muy precisa: se enmarcan en la función de control político y son por lo tanto un balance de poder. Aún cuando no todas las constituciones tienen una referencia explícita, en algunos países han surgido de la práctica parlamentaria. La Constitución española prevé en el artículo 76º que el Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas. Precisa la obligatoriedad de comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación. La Constitución alemana, señala en el artículo 44º que el Bundestag tiene el derecho y, a petición de una cuarta parte de sus miembros, el deber de nombrar una comisión de investigación encargada de reunir las pruebas necesarias en sesiones públicas. La norma hace importantes precisiones en torno al procedimiento y preservación de derechos fundamentales: Podrá excluirse la presencia del público. En la obtención del material probatorio se aplicarán por analogía las disposiciones del procedimiento penal. No se afectará al secreto de la correspondencia, de las comunicaciones postales y de las telecomunicaciones. Los tribuna– 37 –
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les y las autoridades administrativas están obligados a prestar ayuda judicial y administrativa. Las resoluciones de las comisiones de investigación no podrán ser sometidas a la consideración judicial. Los tribunales gozan de libertad para apreciar y juzgar los hechos que son objeto de la investigación. En América Latina, Uruguay establece en el artículo 120º que las Cámaras podrán nombrar comisiones parlamentarias de investigación o para suministrar datos con fines legislativos. México, en el artículo 93º que las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los Senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal. Regularmente las mociones para conformar comisiones de investigación proceden cuando existen indicios de la existencia de irregularidades en el funcionamiento de alguna institución pública o comprometen a funcionarios públicos. En el Perú, muchas comisiones de investigación han sido precedidas y fundamentadas en investigaciones periodísticas. En cuanto a su finalidad, las comisiones de investigación buscan esclarecer hechos y atribuir responsabilidad política por el funcionamiento inadecuado de los órganos estatales. También proporcionan información valiosa hacer ajustes en la legislación. Es importante tener en cuenta las limitaciones establecidas en el propio texto constitucional. En efecto, precisa el numeral 2 del artículo 139º entre los principios y derechos de la función jurisdiccional, la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Agrega que estas disposiciones no afectan el derecho de – 38 –
Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo
gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno. Si bien se prevé que coexista investigación parlamentaria y judicial, la simultaneidad ambas no es siempre pacífica. Por ello lo recomendable es establecer los alcances de cada una, garantizando los derechos fundamentales, el debido proceso para las personas involucradas y las medidas necesarias para evitar que interfiera y afecte el proceso judicial. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el expediente 00979-2001-HC FJ 2 precisando que “... las investigaciones efectuadas por el Congreso de la República sólo tienen carácter referencial mas no incriminatorio, pues dicho órgano representativo, de conformidad con los artículos 64°, inciso b) y 88°, incisos f) y g), del Reglamento del Congreso de la República, carece de facultades de juzgamiento penal y, como tal, sus conclusiones y recomendaciones no tienen carácter obligatorio o vinculante respecto de lo que en su momento puedan decidir las autoridades judiciales...”. Asimismo en el expediente N° 2175-2002-HC/TC señalando que la circunstancia de que una comisión del Congreso investigue ciertos hechos por delegación del Pleno, no constituye amenaza ilegítima a la libertad, pues no se aprecia arbitrariedad ni violación al debido proceso en tal investigación, y el hecho que un medio de comunicación informe acerca de los resultados de una investigación parlamentaria no significa, de ninguna forma, amenaza que pueda considerarse cierta e inminente contra la libertad individual del recurrente, pues ni el Congreso puede encontrarse impedido de investigar asuntos de interés público, cuando es la propia Constitución del Estado la que lo faculta plenamente para ello, ni, por otro lado, el que las investigaciones concluyan incriminando al actor no quiere decir que su libertad corra peligro, pues en este último supuesto será el propio Ministerio Publico y el Poder Judicial quienes, en pleno ejercicio de su autonomía y libertad – 39 –
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de criterio, determinen la situación jurídica del investigado, no teniendo el Congreso capacidad de decisión al respecto. El número de comisiones investigadoras creadas independientemente de las investigaciones realizadas por la comisión de fiscalización o las facultades de comisión investigadora otorgadas a comisiones ordinarias en el periodo 2001-2006 fue de 12, mientras que en el periodo 2006 2011 fue de 15.
4.5 Invitación a informar La Constitución establece en el artículo 129º que el Consejo de Ministros en pleno o los ministros por separado pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Concurren también cuando son invitados para informar. El Presidente del Consejo o uno, por lo menos, de los ministros concurre periódicamente a las sesiones plenarias del Congreso para la estación de preguntas. Precisa el artículo 84º del Reglamento del Congreso que la invitación a los ministros para informar en forma individual ante el Pleno del Congreso se acuerda mediante moción de orden del día. La presencia de los ministros en el Congreso es parte de la constitución histórica. Rubio reseña que desde la Constitución de 1826 pueden encontrarse disposiciones al respecto. La presencia de los ministros puede ser en las sesiones de Pleno o en las comisiones, de manera voluntaria o invitados por estas. Aún cuando pueden analizarse desde el ámbito de las relaciones de control, la invitación a informar puede ser vista también como relación de colaboración entre poderes del Estado. Así lo ha entendido el Tri– 40 –
Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo
bunal Constitucional, al expresar que “... existe una colaboración de poderes cuando el artículo 129° de la Constitución dispone que el Consejo de Ministros en pleno, o los ministros por separado, pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas” (Exp. 00004-2004-CC FJ 24). Delgado precisa que se trata de un mecanismo de obtención de información, que se agota en ese mismo fin, aunque permita o desarrolle otras funciones. El solo hecho de obtener información, así no sea para contar con ella mas allá de la utilidad que genere es un fin válido y legítimo. Agrega que puede minimizarse el valor del dialogo, de intercambiar argumentos y posiciones (Delgado, 2005: 385). Coincidimos con lo expresado, pues se trata de un mecanismo esencial en un órgano que en las democracias es el llamado a constituir el centro de la deliberación política. En cuanto a la estación de preguntas, esta fue incorporada en la Constitución de 1993, siguiendo la tradición de los regímenes parlamentarios. Si bien la Constitución y el Reglamento lo regulan, no es una práctica regular. En otros países latinoamericanos se prevé mecanismos similares. Tal es el caso de Argentina, cuyo texto constitucional establece en el artículo 101º que el jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno. Uruguay prevé en el artículo 199º de la Constitución Política que cada una de las Cámaras tiene facultad, por resolución de un tercio de votos del total de sus componentes, de hacer venir a Sala a los Ministros de Estado para pedirles y recibir los informes que estime convenientes, ya sea con fines legislativos, de inspección o de fiscalización. De manera más restringida, Colombia establece en el artículo 208º que los ministros y los directores de departamen– 41 –
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tos administrativos presentan al Congreso, dentro de los primeros quince días de cada legislatura, informe sobre el estado de los negocios adscritos a su ministerio o departamento administrativo, y sobre las reformas que consideren convenientes. La Constitución de Costa Rica precisa en el artículo 144º una obligación similar para los Ministros de Gobierno, que presentarán a la Asamblea Legislativa cada año, dentro de los primeros quince días del primer período de sesiones ordinarias, una memoria sobre los asuntos de su dependencia. En el caso peruano, la invitación a informar se ha convertido en el modo más frecuente y fluido de control entre ambos poderes.
4.6
El control parlamentario de los decretos de urgencia
Incorporada formalmente con la Constitución de 1993, la facultad de dictar decretos de urgencia tiene como antecedente más cercano la atribución para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera de la Constitución de 1979. Así, aún cuando fueron descartadas en el debate de la Asamblea Constituyente, en los hechos, el gobierno las incorporó como decretos supremos extraordinarios. La Constitución de 1993 ha previsto en el literal 19º del artículo 118º que corresponde al Presidente de la República, dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. Los decretos de urgencia deben haber sido aprobados por el Consejo de Ministros y estar refrendados por su Presidente. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia. Los informes recaídos en el control de los decretos de urgencia en la Comisión de Constitución y Reglamento suelen centrar su análisis en los aspectos siguientes: – 42 –
Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo
a)
b) c) d)
Que el decreto de urgencia consista en dictar medidas extraordinarias, en el sentido señalado por la Constitución y el Reglamento del Congreso, esto es, que su expedición responda a circunstancias anormales e imprevistas que demanden una acción inmediata. Que el decreto de urgencia trate exclusivamente de materias económicas y financieras. Que esté involucrado el interés nacional. Que el decreto de urgencia no contenga materia tributaria.
Además del control parlamentario, los decretos de urgencia están sujetos a control constitucional, a través del proceso de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional ha precisado que “... la expedición de un Decreto de Urgencia, al ser extraordinario, debe responder: a) a una situación de necesidad y urgencia; b) que no haya podido ser prevista oportunamente; c) debiendo tratarse de una situación que de no actuar de modo inmediato puede ponerse en grave riesgo el interés nacional, finalmente; d) la materia o contenido de los decretos de urgencia debe estar referida a situaciones relacionadas con la economía o las finanzas públicas”. (Exp. 00023-2007-AI FJ 11). En otra ocasión precisa que (STC N.º 0017-2004-AI), los decretos de urgencia deben responder a los siguientes criterios: a)
Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en atención al caso concreto y cuya existencia, desde luego, no depende de la “voluntad” de la norma misma, sino de datos fácticos previos a su promulgación y objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal Constitucional español -criterio que este Colegiado sustancialmente comparte- que “en principio y con el razonable margen de discrecionalidad, – 43 –
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b)
c)
d)
e)
es competencia de los órganos políticos determinar cuándo la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una norma” (STC N.° 29/1982, F.J. N.° 3). Necesidad: Las circunstancias, además, deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que demande la aplicación del procedimiento parlamentario para la expedición de leyes (iniciativa, debate, aprobación y sanción), pueda impedir la prevención de daños o, en su caso, que los mismos devengan en irreparables. Transitoriedad: Las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa. Generalidad: El principio de generalidad de las leyes que, conforme se ha tenido oportunidad de precisar en el Caso Colegio de Notarios de Lima (Exps. Acums. Nros. 00012003-AI/TC y 0003-2003-AI/TC, F.J. N.° 6 y ss.), puede admitir excepciones, alcanza especial relevancia en el caso de los decretos de urgencia, pues tal como lo prescribe el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, debe ser el “interés nacional” el que justifique la aplicación de la medida concreta. Ello quiere decir que los beneficios que depare la aplicación de la medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses determinados, sino, por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad. Conexidad: Debe existir una reconocible vinculación inmediata entre la medida aplicada y las circunstancias extraordinarias existentes. En tal sentido, este Tribunal comparte el criterio de su homólogo español cuando afirma que la facultad del Ejecutivo de expedir decretos de urgencia no le autoriza a incluir en él “cualquier género de disposiciones: ni aquellas que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna (...) con la situación que se trata de afrontar ni, – 44 –
Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo
muy especialmente aquellas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad” (STC N.° 29/1982, F.J. 3). A nivel de la legislación comparada, un dato relevante es el de los decretos leyes españoles. El artículo 86º de la Constitución española precisa que en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general. Los decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. En Chile, el artículo 64º de la Constitución precisa que el Presidente de la República podrá solicitar autorización al Congreso Nacional para dictar disposiciones con fuerza de ley durante un plazo no superior a un año sobre materias que correspondan al dominio de la ley. Esta autorización no podrá extenderse a la nacionalidad, la ciudadanía, las elecciones ni al plebiscito, como tampoco a materias comprendidas en las garantías constitucionales o que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales o de quórum calificado. La autorización no podrá comprender facultades que afecten – 45 –
Milagros Campos
a la organización, atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder Judicial, del Congreso Nacional, del Tribunal Constitucional ni de la Contraloría General de la República. La ley que otorgue la referida autorización señalará las materias precisas sobre las que recaerá la delegación y podrá establecer o determinar las limitaciones, restricciones y formalidades que se estimen convenientes. Durante el periodo 2001 2006 se dictaron 304 decretos de urgencia; durante el período 2006-2011, 382.
4.7
El control parlamentario de los decretos legislativos
La delegación de facultades legislativas es otra de las medidas que hace atípico el modelo de sistema de gobierno peruano, pues es un mecanismo de colaboración entre poderes del Estado propio del régimen parlamentario. El artículo 104º de la Constitución precisa que el Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. La ley autoritativa es iniciativa del Poder Ejecutivo. No pueden delegarse la reforma constitucional, la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, ni la Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República. Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley. El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de cada decreto legislativo. El Tribunal Constitucional ha señalado respecto de esta facultad que existen otras materias indelegables al Poder Ejecutivo. “El Tribunal Constitucional entiende que lo previsto en el último – 46 –
Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo
párrafo del artículo 79° de la Constitución –el mismo que regula el establecimiento de un régimen o tratamiento tributario especial a determinadas zonas del país– constituye también una materia que sólo puede ser regulada por una ley del Congreso de la República; en otras palabras, una materia que no puede delegarse, a efectos de su regulación, al Poder Ejecutivo” (Exp. 00016-2007-AI FJ De 20 a 22). Precisa asimismo que “... cualquier norma que pretenda regular los aspectos relativos a los procesos constitucionales debe tener la calidad de Ley Orgánica, esto es, deberá haber sido aprobada en los términos establecidos en el artículo 104º de la Norma Fundamental” (Exp. 00053-2004-AA FJ 4). Otros países han previsto delegación de facultades al Poder Ejecutivo. En el caso de Argentina, el artículo 76º de la Constitución prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia publica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa. Respecto de la materia delegada hay un debate más bien doctrinal. La Constitución precisa que esta debe ser específica. Otros países prohíben que se delegue la limitación de derechos fundamentales, como temas penales. También se debate respecto de la conveniencia de delegar materia tributaria. Ello en razón que el origen del Parlamento está ligado a la limitación de la potestad de imponer tributos por el rey. La independencia de Estados Unidos se ligó a la lucha por exigir representación –no taxation without representation. John Stuart Mil (1878: 128) expresó que “el deber que se considera como esencial a una Asamblea representativa del pueblo, es el de votar los impuestos”. – 47 –
Milagros Campos
Durante el período 2001 2006 se dictaron 41 decretos legislativos, durante el 2006-20011 se dieron 134. La mayoría de estos estuvieron referidos a la adecuación de la legislación nacional para implementar el Acuerdo de Promoción Comercial Perú-Estados Unidos, y con el apoyo a la competitividad económica. Cuadro Nº 5 Decretos de Urgencia y Decretos Legislativos 2001-2011 Período
Decretos de Urgencia
Decretos Legislativos
2001-2006
304
41
2006-2011
382
134
Los decretos legislativos, como los decretos de urgencia tienen dos esferas de control: el parlamentario y el constitucional. El control parlamentario que se ejerce según el procedimiento detallado anteriormente. En caso que se considere que el Ejecutivo ha incurrido en excesos respecto de la ley autoritativa, podría quedar sujeto a responsabilidad política. Las referencias a los decretos de urgencia y legislativos, lleva necesariamente a una reflexión en torno a la función legislativa y al rol que desempeña el Poder Ejecutivo en ella. Evidentemente el Congreso no monopoliza la función de legislar, la facultad de dictar normas con fuerza y rango de ley la comparte con el Poder Ejecutivo. Mc Clintock citando a Bernales y Eguiguren refiere a la función legislativa durante el segundo mandato de Belaúnde y el primero de García, ambos con mayoría en el Congreso. En el período de Belaúnde (1980-1985) se aprobaron 1071 leyes, 70 por ciento fueron propuestas por el Ejecutivo, y el 30 por ciento por el Congreso. Aproximadamente el 65 por ciento de las leyes presentadas por el Ejecutivo fueron finalmente aprobadas. Adicionalmente, el Ejecutivo aprobó 336 decretos legislativos y 667 de los – 48 –
Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo
hoy llamados decretos de urgencia. Durante los primeros cuatro años del mandato de García (1985-1990) se aprobaron 722 leyes; aproximadamente la mitad de ellas fueron presentadas por el Ejecutivo. El 75 por ciento de las leyes impulsadas por el Ejecutivo fueron finalmente aprobadas. Registra 127 decretos legislativos y 662 decretos de urgencia (Mc Clintock, 1994). En el caso del Presidente Toledo, 78 por ciento de las normas que presentó fueron aprobadas y 64 por ciento de las leyes aprobadas tuvieron su origen en una iniciativa del ejecutivo. Además se dictaron 41 decretos legislativos y 304 decretos de urgencia. En el caso de García, 61 por ciento de sus proyectos se convirtieron en ley; el 40 por ciento de las leyes aprobadas se originaron en iniciativas del Ejecutivo. Se delegaron facultades en cuatro ocasiones que dieron lugar a 134 decretos legislativos. El Poder Ejecutivo cuenta con veto parcial, pues se requiere de mayoría absoluta para insistir en el texto original. Se observaron 332 autógrafas (25%), entre 2001 y 2006 y 141 (15%), entre 2006 y 2011. De ellas se aprobaron por insistencia el 26% en el primer periodo, mientras el 28% en el período siguiente. Basten estos datos para mostrar que el Ejecutivo ha tenido un protagonismo real en la función legislativa. Corresponde al Congreso sin embargo, controlar al Ejecutivo en el ejercicio de esta función, otrora propia del Congreso. Es allí donde el Congreso no ha logrado el balance adecuado, ni en los plazos ni en los contenidos. Respecto de los proyectos de ley, el resultado que muestra el Cuadro Nº 6 se explica porque al término del período 2001-2006, se modificó el reglamento del Congreso a fin de evitar iniciativas individuales, los proyectos de ley son presentados por los grupos parlamentarios. El impacto de esta medida redujo casi a la cuarta parte los proyectos de ley presentados por los congresistas en uno y otro período, mientras que los del Poder Ejecutivo se mantuvieron constantes.
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Cuadro Nº 6 Proyectos de Ley 2001-2011 Proyectos de Ley Congreso Poder Ejecutivo
2001-2006
2006-2011
13655
3709
817
821
Cuadro Nº 7 Leyes 2001-2011 Leyes Congreso
2001-2006
2006-2011
1348
923
Cuadro Nº 8 Normas con fuerza de ley dictadas entre 2001 y 2011
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5. Hallazgos y comentarios finales
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urante estos años, el Presidente de la República ha contado con mayores niveles de aprobación que el Congreso, particularmente durante el quinquenio 2006-2011. El Congreso ha mantenido niveles de confianza muy bajos. Este hecho constituye un problema que afecta la legitimidad de la institución, alcanza a los partidos políticos y pone en peligro el balance de poderes. Las reglas informales y acuerdos políticos han estimulado la escisión de grupos parlamentarios, permitiendo la formación de grupos que no corresponden a partidos políticos. Mas bien, se han conformado como grupos de apoyo al gobierno. La ausencia de un sistema de partidos institucionalizado y el funcionamiento individualizado del Congreso ha permitido a los presidentes contar con las mayorías requeridas para aprobar normas y restringir el control político. La fragmentación ha contribuido a optar por negociaciones políticas para cada tema e individualmente con los congresistas, antes que con los grupos parlamentarios o los partidos políticos a los que representan. La disciplina de las bancadas disminuye cuando afecta la estabilidad del Poder ejecutivo. En efecto, la falta de disciplina que evitó el voto en bloque, permitió que se apruebe el voto de investidura de algunos Presidentes del Consejo de Ministros, que re– 51 –
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chacen mociones de interpelación así como que la Presidencia del Congreso la mantenga la bancada del gobierno, salvo el período anual de sesiones correspondiente al 2004-2005. En relación a la función legislativa, la diferencia existente en ambos períodos puede explicarse no sólo por la reducción de proyectos de ley del Congreso sino fundamentalmente por el número de decretos legislativos y el contenido de los mismos que abarcaron las principales normas dictadas durante el período 2006-2011. En este período, la agenda legislativa del gobierno se desarrolló a través de legislación delegada, sin contar con mayoría en el gobierno. Los cuestionamientos a los decretos legislativos se dieron fundamentalmente a través del control jurídico, no del control político parlamentario. Los mecanismos de control han funcionado, logrando en muchos casos que la sola presentación de mociones de interpelación o censura, provoquen la renuncia del ministro cuestionado. Pero, donde se ha fortalecido el Ejecutivo es en la función legislativa.
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