GUÍA

METODOLÓGICA

PARA LA CERTIFICACIÓN DE LA FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS DE

COLOMBIA

Álvaro Uribe Vélez Presidente de la República Sandra Suárez Pérez Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Carmen Elena Arévalo Correa Viceministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Libertad y Orden República de Colombia

Beatriz Elena Uribe Botero Viceministra de Vivienda y Desarrollo Territorial Sandra Patricia Bueno Celis Secretaria General Viviana Obando Hurtado Jefe de la Oficina de Educación y Participación Preparación editorial Centro Editorial Universidad del Rosario Diseño y diagramación Juan Daniel Peralta Uribe Alicia Durán Rueda Impresión Servigraphic Ltda. Fotografías Gloria Amparo Rodríguez Klaus Schütze Páez Omar Quiñones Juan Martínez Cartografía digital William Sarmiento Bogotá, octubre de 2004 ISBN 958-8225-22-1

Guía metodológica para la certificación de la función ecológica de la propiedad en los resguardos indígenas de Colombia / Beatriz Londoño Toro... [et al.]. — Bogotá: Centro Editorial Universidad del Rosario, 2004. 66 p.: il. Convenio 47 de 2003 entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Universidad del Rosario. Incluye bibliografía. ISBN: 958-8225-22-1 GESTIÓN AMBIENTAL – COLOMBIA / LEY 160 DE 1994 / DECRETO 2164 DE 1995 / RESGUARDOS INDÍGENAS – ASPECTOS ECOLÓGICOS – COLOMBIA / CONTROL AMBIENTAL / ECOSISTEMAS / HABITAT / POLÍTICA AMBIENTAL - COLOMBIA / CONTROL AMBIENTAL / INFORMACIÓN PARA LA CERTIFICACIÓN DE LA FUNCIÓN ECOLÓGICA – COLOMBIA / GEOGRAFÍA HUMANA / HOMBRE – INFLUENCIA DEL MEDIO AMBIENTE / TENENCIA DE LA TIERRA – COLOMBIA / PROPIEDAD – GESTIÓN AMBIENTAL – COLOMBIA / I. Londoño Toro, Beatriz / II. Schütze Páez, Klaus / III. Lagos, Adriana / IV. Rodríguez, Gloria Amparo / V. Gutiérrez, Ruth / VI. Peralta, Laly Catalina / VII. Isaza, Mónica / VIII. Quiñones Serrano, Omar / IX. Colombia. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial / X. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario / XI. Título. 333.2 G966

DC 20

CONVENIO 47 DE 2003 ENTRE EL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Y LA UNIVERSIDAD DEL ROSARIO

GUÍA

METODOLÓGICA

PARA LA CERTIFICACIÓN DE LA FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS DE

COLOMBIA

AUTORES Beatriz Londoño Toro Coordinadora académica Klaus Schütze Páez Biólogo, investigador Adriana Lagos Antropóloga, investigadora Gloria Amparo Rodríguez Abogada, investigadora Ruth Gutiérrez Bióloga, investigadora ASISTENTES DE INVESTIGACIÓN Laly Catalina Peralta Mónica Isaza SUPERVISOR Omar Quiñones Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Contenido Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Función ecológica de la propiedad colectiva, concepto de la función ecológica de la propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1. ¿Qué entendemos por función ecológica de la propiedad en los resguardos indígenas en general? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2. ¿En qué consiste la certificación de cumplimiento de función ecológica de la propiedad en resguardos indígenas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3. ¿Cuáles son los ejes conceptuales que se propone tener en cuenta para el procedimiento de verificación y certificación de cumplimiento de la función ecológica de la propiedad de resguardos indígenas? . . . . . . . . . 15 4. ¿Cuáles principios pueden orientar el trabajo en relación con los ejes conceptuales propuestos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Marco normativo de la función ecológica de la propiedad colectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 5. ¿Cuál es el marco constitucional que establece la función ecológica de la propiedad? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 6. ¿Cuál es el marco legal de la función ecológica de la propiedad? . . . . . . . . . . 18 7. ¿Cuáles son los principios éticos y jurídicos que deben orientar el trabajo en la construcción de los conceptos sobre función ecológica de la propiedad en resguardos indígenas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 8. ¿A quién corresponde verificar y certificar el cumplimiento de la función ecológica? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 9. ¿Cómo garantizar la participación y la concertación en el proceso de certificación de función ecológica de los resguardos indígenas? . . . . . . . . 19 10. ¿Qué información se requiere para mirar los antecedentes jurídicos e institucionales en un caso concreto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 11. ¿Qué resultados puede tener el proceso de certificación? . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Ejes conceptuales en el proceso de certificación de cumplimiento de función ecológica en resguardos indígenas . . . . . 23 Biodiversidad y ecosistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 12. ¿Qué se busca con el trabajo en el eje de biodiversidad y ecosistemas? . . . . . 23

13. ¿Cuáles son las variables más importantes a tener en cuenta en el eje de biodiversidad y ecosistemas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Territorio y autonomía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 14. ¿Cuál es el objetivo del eje de territorio y autonomía? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 15. ¿Qué variables se proponen en el eje de territorio y autonomía? . . . . . . . . . 25 16. ¿Qué proceso se sugiere para desarrollar el eje de territorio y autonomía? . . 25 Usos y conocimientos tradicionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 17. ¿Cuál es el objetivo del eje de usos y conocimientos tradicionales? . . . . . . . . 26 18. ¿Qué variables se sugieren en relación con el eje de usos y conocimientos tradicionales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 19. ¿Qué proceso se sugiere para desarrollar este eje? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Plan de vida y ordenamiento territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 20. ¿Por qué se incluye como un eje conceptual el análisis de los planes de vida y el ordenamiento territorial? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 21. ¿Qué variables son de utilidad en este eje? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 22. ¿Qué se propone para el desarrollo del eje de plan de vida y ordenamiento territorial? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Instrumentos para el manejo de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 23. ¿Qué instrumentos se sugieren para la verificación de la función ecológica? . 30 24. ¿Qué entendemos por información primaria y secundaria en estos procesos? 31 25. ¿Qué cuidados especiales debemos tener en el manejo de la información? . . 32 26. ¿Cuáles son los instrumentos para obtener la información primaria que requerimos para el concepto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 27. ¿Cuáles son los objetivos de las visitas de campo y de los talleres? . . . . . . . . 32 28. ¿Cuál es la verificación que puede hacerse en campo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 29. ¿Por qué es importante definir una línea base? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 30. ¿Qué es la cartografía social y cómo puede servir en el proceso de certificación de función ecológica? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 31. ¿Qué sugerimos para el ejercicio de cartografía social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 32. ¿Cuál puede ser una propuesta de preguntas para la guía del taller, que permita abordar los diferentes ejes conceptuales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

33. ¿Cómo finalizar el encuentro? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 34. ¿Cómo facilitar el cumplimiento de los acuerdos y cómo realizar el seguimiento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Estructura jurídica del concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 35. ¿Qué propuesta hacemos para la estructura del concepto técnico? . . . . . . . . 43 36. ¿Qué tipo de consecuencias jurídicas podría tener la omisión del concepto de función ecológica de la propiedad en los procesos de ampliación, saneamiento y reestructuración de resguardos indígenas? . . . . . . . . . . . . . . . 46 37. ¿Puede operar el silencio administrativo positivo frente a la omisión del Ministerio de expedir el concepto de función ecológica de la propiedad colectiva? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 38. ¿Qué alternativas jurídicas existen cuando no ha sido incluido el concepto de función ecológica en el procedimiento de ampliación, saneamiento o reestructuración de un resguardo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

ANEXO I Normatividad de la función ecológica en resguardos indígenas . . . . . . . . . . . . 49 Ley 160 de 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

ANEXO II Decreto 2164 de 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Introducción

Para los Wounaan del Bajo San Juan se cumple función ecológica “aplicando el reglamento interno; cumpliendo el papel de los derechos de acuerdo a los usos y costumbres; sancionando a las personas que infrinjan el reglamento y de acuerdo a la justicia indígena; educando y capacitando a la comunidad; fortaleciendo el conocimiento tradicional; resolviendo conflictos internos y externos; realizando reforestación y permitiendo la regeneración natural”. Casa ceremonial Wounaan Bajo San Juan, Chocó, Colombia

Esta guía es una síntesis de los principales aspectos y elementos mínimos que se deben tener en cuenta cuando se prepara el concepto técnico de función ecológica de la propiedad, base para emitir la resolución que certifique o no el cumplimiento de dicha función. Esta experiencia es fruto de un trabajo teórico y de campo de ciertos alcances, que todavía está en construcción; por lo tanto debe mirarse como una aproximación, como una propuesta y no como un producto final. Se espera que con el aporte de todos mejorará, y en últimas será su aplicación lo que decidirá su efectividad. El principal objetivo de esta propuesta es fortalecer las relaciones entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT–, las corporaciones y los cabildos, de tal forma que a partir de la elaboración del concepto técnico y la resolución sobre el cumplimiento (o no) de la función ecológica de un resguardo indígena determinado, sea posible emprender procesos de gestión ambiental para solucionar problemas ambientales. La solución a algunos de estos problemas está al

alcance de la comunidad, pero otros están mediados por causas de tipo histórico, político y económico regional, desbordando la capacidad administrativa y de gestión ambiental local de los resguardos indígenas. El desarrollo del tema constituye una oportunidad para las corporaciones y el MAVDT de conocer la diversidad cultural y étnica de las diversas regiones del país (muchas veces, desde las ciudades se desconocen la realidades socioculturales de las regiones). El interés es destacar que mediante el tema de función ecológica se conozcan las diferentes maneras de pensar y actuar, y formas de organizar el territorio por parte de los pueblos indígenas y comunidades locales. Despejar falsos imaginarios (románticos o perversos), superando visiones sesgadas, y reconociendo los aportes que históricamente han realizado los pueblos indígenas a la región y el país. Colombia [...] es un país rico y complejo por su diversidad biológica y cultural. [...] En su extenso territorio de 1.141.748 kilómetros cuadrados [...] viven aproximadamente 800.000 personas indígenas (cerca del 2% de la población del país) pertenecientes a 90 pueblos distintos.1

En relación con la territorialidad indígena, afirma el DNP: Hasta diciembre de 2001, se habían constituido 638 resguardos, en beneficio de 682.504 indígenas, con un área de 30,8 millones de hectáreas, que representa el 27% del territorio nacional.2

El marco conceptual que acompaña esta guía ha sido publicado dentro del con-

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venio interadministrativo MAVDT y Universidad del Rosario, documento que recomendamos leer como base para el trabajo de comprender la función ecológica de la propiedad en resguardos indígenas. En él están contenidos aportes conceptuales de un equipo interdisciplinario que elaboró conceptos técnicos en distintos resguardos y exploró algunas relaciones prácticas y teóricas en su implementación. También se incluyen aportes de expertos en pueblos indígenas y gestión ambiental, así como los aprendizajes obtenidos de la experiencia. El proceso descrito a continuación contempla dos momentos: la verificación y la certificación. El primero corresponde al proceso de recolección y sistematización (análisis y relación causas-efectos) de información de primera y de segunda mano; el segundo tiene que ver con la elaboración del concepto técnico, en el cual se recogen los aspectos más relevantes a tener en cuenta para que el MAVDT emita el acto administrativo. La fase de verificación debe garantizar la consecución y análisis de información pertinente en torno a los ejes conceptuales propuestos para abordar la función ecológica desde una perspectiva integral e intercultural: contexto y antecedentes jurídicos, biodiversidad y ecosistemas, territorio y autonomía, uso y conocimiento tradicional, plan de vida y ordenamiento territorial. El análisis de estos ejes conceptuales se

1

Raúl Arango y Enrique Sánchez, Los pueblos indígenas de Colombia. En el umbral del nuevo milenio, Bogotá, Departamento Nacional de Planeación , 2004, p. 6.

2

Ibíd. p. 101.

GUÍA METODOLÓGICA

hace en las diferentes escalas territoriales: local, regional y nacional. En esta guía nos referimos al concepto de función ecológica de la propiedad en los casos de ampliación, saneamiento y reestructuración de resguardos indígenas para los cuales se diseñó la metodología en el marco del Convenio 47 de 2003 (MAVDT-Universidad del Rosario). La ampliación de resguardos indígenas se solicita cuando las tierras son insuficientes para el desarrollo económico y cultural de la comunidad o para el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, o cuando en un resguardo no fueron incluidas la totalidad de las tierras que ocupan tradicionalmente o que constituyan el hábitat de la comunidad. El saneamiento de resguardos indígenas se presenta cuando dentro del resguardo han quedado personas que no son indígenas ni hacen parte de la comunidad solicitante. Se debe solicitar a fin de que las tierras de dichas personas sean adquiridas por el Incoder para que hagan parte del resguardo. Para ello es necesario evaluar las mejoras hechas en las tierras a sanear; determinar qué colonos o personas no indígenas quedaron comprendidas en el resguardo, según el estudio hecho para su constitución. A la reestructuración de resguardos se da trámite previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos. Opera cuando el resguardo es de origen colonial o republicano y cuando las tierras actualmente no se encuentran en manos de los indígenas. Para ello, el Incoder estudia los títulos y establece si están vigentes, en cuyo caso se hace un estudio de tierras para determinar

cuál es el área que realmente le corresponde a los indígenas. Si la tierra que le corresponde a la comunidad indígena es insuficiente, el instituto adquiere las tierras de los no indígenas que sean necesarias. La certificación de la función ecológica, si se asume como un dinamizador de procesos y no sólo como un mero requisito, constituye una oportunidad para: • Favorecer la convergencia entre autoridades ambientales regionales y autoridades indígenas. • Consolidar territorios indígenas y garantizar su defensa frente a posibles amenazas. • Articular la formulación de los planes de vida indígenas a los procesos de ordenamiento territorial. • Identificar la importancia de un resguardo para la sustentabilidad de los ecosistemas en una región. • Resolver conflictos: Dinamizar la gestión ambiental a partir de la puesta en común de los problemas ambientales y de sus causas, para poder establecer acuerdos y compromisos mutuos para su solución. La metodología que presentamos tiene un esquema sencillo de preguntas y respuestas organizadas por temas centrales. Busca facilitar a las autoridades y a las organizaciones la solución de problemas puntuales y permite mirar de una manera lógica los pasos a seguir para realizar la verificación, estructurar el concepto y hacer el seguimiento del cumplimiento de la función ecológica de la propiedad.

FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS

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Función ecológica de la propiedad colectiva, concepto de la función ecológica de la propiedad

Resguardo indígena Chimila. Cesar, Colombia

1.

¿Qué entendemos por función ecológica de la propiedad en los resguardos indígenas en general?

Reconociendo la diversidad de contextos y procesos históricos de territorialización indígena, así como las dinámicas de cambio que caracterizan tanto a las sociedades como a la naturaleza, la función ecológica de la propiedad de los resguardos indígenas la entendemos como aquellas funciones que presta un territorio para garantizar la continuidad de las dinámicas ecológicas naturales, la conservación de la biodiversidad, los bosques, el agua, el aire y el suelo. La función ecológica de los resguardos está relacionada con la garantía de supervivencia de las comunidades indígenas, es decir, con las posibilidades de reproducirse física y culturalmente. En esa medida, las ampliaciones, reestructuraciones o saneamientos deben garantizar el sustento de las comunidades.

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GUÍA METODOLÓGICA

Pero igualmente, los resguardos cumplen una función ecológica en el ámbito de los ecosistemas y en las regiones. Dependiendo del tamaño y de las características biofísicas del resguardo, así como de las condiciones ambientales regionales y el ordenamiento territorial, los resguardos prestan “servicios ambientales” a las regiones.

determinados servicios productivos, ritos y creencias. Por el contrario es un concepto dinámico que implica interacción y adaptación continua con la naturaleza.

Aun cuando se pretende partir del hecho de que el manejo tradicional de acuerdo con los usos y costumbres garantiza el cumplimiento de funciones ecológicas, esto en realidad no es así. De hecho, el concepto sobre lo tradicional es objeto de múltiples debates, porque entre otras cosas desconoce las dinámicas inherentes a toda sociedad. Lo tradicional no puede reducirse a

el patrimonio ambiental y cultural.

Por esta razón, consideramos que la función ecológica de resguardos indígenas debe abordarse como una oportunidad de encuentro de las diferentes miradas sobre el territorio y entender que más Los resguardos, como territorios colecque un requisito es un instrumento para tivos inalienables, imprescripfacilitar el diálogo, la contibles e inembargables, que certación y puesta en marcha Es un además conllevan una serie de de acciones específicas para concepto beneficios de tipo tributario, solucionar problemas amdinámico deben entonces cumplir con bientales concretos. unas funciones de tipo amque implica Para las autoridades indígenas biental y social que beneficien interacción que participaron en los protanto a la comunidad indígey cedimientos de certificación na como a toda la nación. de los 35 casos abordados, la adaptación Sin embargo, esta aproximafunción ecológica está relacontinua ción a la función ecológica cionada con la vida misma; con la debe considerar que no por el por esta razón tiene una estrenaturaleza hecho de ser una función, en cha relación con sus planes de todos los casos es realmente vida, con la salud, la educación posible cumplirla. Las posibilidades reapropia, el gobierno propio y el bienestar les de que una comunidad indígena de toda la comunidad. pueda garantizar el cumplimiento de La función ecológica en los resguardos, funciones ecológicas de un resguardo esentonces, tiene una dimensión local, en tán influidas, y en algunos casos detertanto garantiza la pervivencia y el bienminadas, por factores más complejos estar de las comunidades; también tiene que van más allá del tipo de manejo que una dimensión regional, nacional e inuna comunidad hace de su territorio. cluso global, en tanto permite conservar La función ecológica de la propiedad colectiva complementa la función social de dicha propiedad, la primera con una mirada de sostenibilidad del territorio, la comunidad y sus recursos, la segunda mirada como la garantía de pervivencia social, económica y cultural de la comunidad.

FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS

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Comunidad indígena Ticuna, Cocama y Yagua. Puerto Nariño, Amazonas, Colombia

2.

¿En qué consiste la certificación de cumplimiento de función ecológica de la propiedad en resguardos indígenas?

La certificación del cumplimiento de la función ecológica de un resguardo es un procedimiento de tipo administrativo, en el cual se realiza una evaluación o diagnóstico ambiental que verifica la situación ambiental del resguardo, pero además considera las diferentes dimensiones y factores que influyen o determinan dicha situación. Para poder abordarlo de esta forma, es necesario poner a dialogar las diferentes miradas (disciplinas y cosmovisiones) para entender las realidades, a través de un equipo interdisciplinario e intercultural. Se propone, entonces, que las entidades encargadas del procedimiento conformen equipos multidisciplinarios, multiétnicos y, en lo posible, interinstitucionales para desarrollar esta tarea. El trámite se puede iniciar de oficio por el Incoder, o a solicitud del Ministerio

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del Interior, de otra entidad pública, de la comunidad indígena interesada a través de su Cabildo o autoridad tradicional, o de una organización indígena. Una vez el Incoder emite el auto para realizar la visita de certificación del cumplimiento de la función social del resguardo, remite al MAVDT la solicitud del concepto sobre el cumplimiento de la función ecológica. Dicho concepto es desarrollado por la Oficina de Educación y Participación cuando los territorios indígenas no tienen traslape con áreas protegidas, pues en dicho caso la competencia es de la Unidad Administrativa Especial de Parques Naturales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El Ministerio puede delegar y realizar un convenio interadministrativo con una o varias corporaciones para la elaboración del concepto; en dicho caso la corporación, en la medida de sus posibilidades y con el apoyo del Ministerio, debe proceder a consolidar el equipo necesario para asumir el proceso de verificación y certificación.

GUÍA METODOLÓGICA

Comunidad indígena Ticuna, Cocama y Yagua. Puerto Nariño, Amazonas, Colombia

Simultáneamente, el Cabildo debe conformar el equipo de las personas que participarán en el proceso, realizando sus aportes y facilitando el procedimiento dentro de la comunidad. El Cabildo, por su parte, deberá concertar la fecha y el lugar para el encuentro, que permitirá la puesta en común de la situación del resguardo. Previamente al encuentro, cada grupo por su parte podrá avanzar en la revisión de información secundaria para elaborar la línea base ambiental (que incluye las dimensiones sociales, económicas y culturales). Es recomendable que dentro del grupo de la comunidad participen las personas de mayor edad, que permitan reconstruir mediante la historia oral el proceso de poblamiento del resguardo. Se espera que el equipo responsable del concepto asuma, en primera instancia, la recolección y análisis de información del ámbito regional y nacional, mientras el Cabildo, por su parte, avanza internamente con la comunidad en el diagnóstico local. Posteriormente ambas auto-

ridades pueden encontrarse para intercambiar información y realizar la puesta en común de la situación del resguardo y analizar su importancia en el contexto regional. 3. ¿Cuáles son los ejes conceptuales que se propone tener en cuenta para el procedimiento de verificación y certificación de cumplimiento de la función ecológica de la propiedad de resguardos indígenas? Bajo un enfoque de construcción intercultural de la función ecológica, se propone legitimar funciones ecológicas de los resguardos a partir de observaciones puntuales en los siguientes ejes conceptuales: • Biodiversidad y ecosistemas • Territorio y autonomía • Usos y conocimientos tradicionales • Ordenamiento territorial

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En esta guía se presentarán en detalle, más adelante, las variables que se deben abordar en cada eje conceptual, una propuesta de indicadores y los instrumentos a considerar para facilitar el proceso. Pero antes se revisará el marco constitucional y legal de la función ecológica de la propiedad. 4.

¿Cuáles principios pueden orientar el trabajo en relación con los ejes conceptuales propuestos?

• En el manejo de la biodiversidad y los recursos, “el equilibrio” o la sustentabilidad de un resguardo no depende exclusivamente del manejo que se haga dentro de éste, sino que también influyen factores externos. • Los objetivos de manejo ecosistémico deben ser establecidos a largo plazo. De ahí la importancia de armonizar los diferentes instrumentos de planificación y ordenamiento territorial locales y regionales. • El manejo ecosistémico debe reconocer que el cambio de los ecosistemas es inevitable, así como el cambio y la adaptación consecuente de los seres humanos. Por lo tanto, la función ecológica de un resguardo no puede sustentarse exclusivamente en la noción de “equilibrio” ni en el tema de usos y costumbres. • Los objetivos de manejo de la tierra, el agua y los recursos vivos, son objeto de decisión social. Es fundamental tener en cuenta los mecanismos de participación comunitaria, las instancias de concertación y los instrumentos de decisión y gestión. • La búsqueda de un balance apropiado entre la integración, la conservación y el uso de la diversidad biológica, donde el tipo de uso es la base para la conservación. • Es necesario tener en cuenta la gestión desde los contextos económico, social, cu ltural y político. Reconociendo que los pueblos indígenas no son culturas autárquicas, ni los resguardos, sistemas cerrados. • El enfoque ecosistémico debe considerar todas las formas de información relevante, incluyendo el conocimiento científico, el conocimiento indígena y el conocimiento de las poblaciones locales tradicionales. • El principio de integridad, de conformidad con el cual la calidad, pertinencia y objetividad de la información resulta fundamental para lograr la articulación de la información bajo una mirada integral de sus diferentes componentes sectoriales y temáticos que pueden corresponder a lógicas distintas entre quienes participan en el proceso.

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Marco normativo de la función ecológica de la propiedad colectiva

Cabildo Mayor de la comunidad indígena Ticuna, Cocama y Yagua. Puerto Nariño, Amazonas, Colombia

5.

¿Cuál es el marco constitucional que establece la función ecológica de la propiedad?

El Constituyente de 1991 consagró la función ecológica de la propiedad en el artículo 58 de la Carta Política, , lo cual demuestra su preocupación por los temas ambientales. Dicha norma señala que la propiedad privada es una función social que implica obligaciones, y como tal, le es inherente una función ecológica, queriendo decir que se cumple con la función social y ecológica de la propiedad cuando a ésta se le otorga una utilidad para la sociedad y conjuntamente se presenta el uso de los recursos naturales con la protección y conservación que les permitan permanecer en el tiempo. De igual forma, el artículo 63 de la Carta establece que las tierras comunales de los grupos étnicos son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Lo cual implica que los territorios indígenas son de propiedad del pueblo o la comunidad respectiva y no se pueden vender, no pueden ser sometidos a gravámenes, no son expropiables por el Estado y no pueden ser sometidos a limitaciones de dominio como el embargo.

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6.

¿Cuál es el marco legal de la función ecológica de la propiedad? Para el caso de los resguardos indígenas, la función ecológica de la propiedad fue reglamentada inicialmente por la Ley 160 de 1994, la cual crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, establece que las tierras constituidas con el carácter legal de resguardo indígena quedan sujetas al cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad conforme a los usos, costumbres y cultura de sus integrantes.

Resguardo indígena Cesar, Colombia

Esta norma consagra que es competencia del Incoder verificar y certificar el cumplimiento de la función social de la propiedad en los Chimila. resguardos, y es función del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial lo relacionado con la función ecológica que le es inherente, en concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades indígenas. Adicionalmente, el procedimiento se encuentra establecido en el Decreto 2164 de 1995 (ver anexos I y II). 7.

¿Cuáles son los principios éticos y jurídicos que deben orientar el trabajo en la construcción de los conceptos sobre función ecológica de la propiedad en resguardos indígenas?

• Reconocemos el carácter multicultural y pluriétnico de nuestro país. • Reconocemos el carácter inalienable, imprescriptible e inenajenable de los territorios de los grupos étnicos. • Reconocemos la necesidad de armonizar el principio de autonomía de las autoridades indígenas con el principio de la función ecológica de la propiedad y el principio de rigor subsidiario en la toma de decisiones referidas a los recursos, la biodiversidad y el territorio de un resguardo. • Reiteramos la obligación estatal de concertar toda decisió n referida a los territorios de los grupos étnicos. • Consideramos que para una adecuada garantía de la interculturalidad y el bilingüismo, las autoridades indígenas cumplen un papel decisivo y no sólo deben exigir estos procedimientos sino apoyar la tarea de socialización en su lengua para así brindar un conocimiento informado a la comunidad.

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• Resaltamos la legitimidad de las decisiones: la participación de las autoridades tradicionales y organizaciones indígenas no solamente es un imperativo de la democracia sino una garantía de la validez y eficacia de cualquier tipo de información referida a los pueblos indígenas. • Consideramos la importancia del cumplimiento de la función ecológica de la propiedad colectiva, siendo un proceso y no un mero dictamen, pero estimamos que dicha exigencia debe enmarcarse, para los grupos étnicos al igual que para los demás particulares, en el principio de igualdad y no discriminación y en el principio de la buena fe. • Consideramos que deben facilitarse los procedimientos para que el concepto de función ecológica de la propiedad colectiva no se convierta en un obstáculo administrativo para la garantía de los derechos de los grupos étnicos y que dicha reglamentación no debe exceder las exigencias legales, pues las autoridades públicas no pueden establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para el ejercicio de los derechos. • Con este trabajo queremos buscar alternativas garantistas, posibles, sencillas y seguras frente a los problemas planteados. 8.

¿A quién corresponde verificar y certificar el cumplimiento de la función ecológica?

De acuerdo con lo anteriormente señalado, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es la entidad competente para verificar y certificar el cumplimiento de la función ecológica de la propiedad en los resguardos, en concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades indígenas. En la propuesta metodológica que presentamos se estima conveniente que el concepto sea considerado como una construcción intercultural, en la cual participen activamente las autoridades indígenas y las demás autoridades ambientales del ámbito regional. 9.

¿Cómo garantizar la participación y la concertación en el proceso de certificación de función ecológica de los resguardos indígenas?

La verificación y la certificación de la función ecológica de la propiedad debe hacerse en concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades, lo cual implica la participación de sus miembros. Para ello es importante tener en cuenta los diferentes nivelesde representación de los pueblos indígenas, es decir, las instituciones tradicionales de cada pueblo y sus autoridades o las organizaciones que

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las representen, los cuales reflejan la diversidad cultural que incluso existe entre estos pueblos y comunidades. En este marco señalamos que en el proceso de verificación deben participar las autoridades tradicionales, los cabildos indígenas y las demás formas de representación creadas, como las organizaciones nacionales, regionales y zonales. Sólo de esta manera se puede garantizar la concertación de acuerdo con sus usos y costumbres, las medidas de conservación y aprovechamiento de los recursos naturales y del ambiente. 10. ¿Qué información se requiere para mirar los antecedentes jurídicos e institucionales en un caso concreto? En primer lugar la documentación referida a los siguientes aspectos: • Antecedentes: a) Nombre del resguardo. b) Grupo étnico. c) Ubicación del resguardo. d) Resolución de constitución (número y fecha de expedición). Ésta se encuentra en el Incoder regional y, en algunos casos, en el Incoder nacional. e) Área titulada: consta en la resolución. f ) Resolución de ampliación (si se ha presentado anteriormente). Igualmente se encuentra en el Incoder. Es útil mirarla en los casos de saneamiento y también cuando se solicitan nuevas ampliaciones de un resguardo. g) Área de la ampliación: consta en la resolución de ampliación. • Trámite de solicitud de ampliación, saneamiento y/o reestructuración: a) Número del expediente: Lo asigna el Incoder. b) ¿Quién solicita la ampliación? Se encuentra en el expediente. c) Fecha de radicación de la solicitud de ampliación. Se encuentra en el expediente. d) Regional del Incoder ante la cual se hizo la solicitud. e) Fecha del oficio de solicitud de certificación emitido por el Incoder al Ministerio de Ambiente.

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f ) Fecha del auto que ordena la visita a la comunidad emitido por el Incoder. Aunque en la práctica los dos conceptos se construyen independientemente, sería conveniente unir en especial la visita a la comunidad y al taller. g) Fecha de radicado de la solicitud de certificación del Incoder ante el Ministerio de Ambiente. Este elemento Miembros formal es conveniente tenerlo en cuenta porque el Decreto 2164 de 1995 otorga 30 días a la autoridad ambiental para realizar el concepto.

del pueblo indígena Kogui Santa Marta, Colombia

Es muy importante definir en las áreas de ampliación, saneamiento o reestructuración lo siguiente: • Licencias y permisos ambientales que puedan afectar el área de influencia del resguardo. • Declaración de áreas naturales protegidas regionales o nacionales. • Actas de concertación entre comunidades afrocolombianas e indígenas. • Reglamentos del Cabildo, en especial los referidos al manejo de los recursos naturales. • Existencia de colonos en el área de ampliación. • Existencia de zonas mineras de exploración o explotación. 11. ¿Qué resultados puede tener el proceso de certificación? En muchos casos, podrán encontrarse situaciones de deterioro ambiental que la comunidad pueda corregir contando con apoyo técnico, recursos y acompañamiento institucional. Así, la certificación del cumplimiento de la función ecológica de los resguardos indígenas contempla un proceso de diálogo, concertación y consolidación de acuerdos, sobre la base de las responsabilidades mutuas en el territorio. El Decreto 2164 de 1995 en su artículo 19 señala lo siguiente: Si del pronunciamiento expedido por el Ministerio del Medio Ambiente se estableciere que la comunidad no está dando cumplimiento a la función ecológica de la propiedad sobre los terrenos del resguardo, conforme a los usos, costumbres y cultura que le son propios, el informe será enviado a los cabildos o autoridades tradicionales a fin de que se concerten los correctivos o medidas a que haya lugar.

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En el evento de que se verificare por el Incora el incumplimiento de la función social de la propiedad en un resguardo, conforme a sus usos, costumbres y cultura, según lo previsto en este decreto, en concertación con los cabildos y autoridades tradicionales, el Instituto determinará las causas de ello y promoverá, si fuere el caso, el apoyo de las entidades pertinentes que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para adoptar los mecanismos de solución que permitan corregir dicha situación. Cuando la causa del incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad sea atribuible a la comunidad, se suspenderán los procedimientos de ampliación, reestructuración y saneamiento de los resguardos mientras se concertan las medidas y programas dirigidos a corregir las situaciones que se hayan establecido. Una vez acordados los correctivos con el cabildo o la autoridad tradicional, se continuará con el procedimiento administrativo correspondiente.

Cuando la causa del incumplimiento de las obligaciones derivadas de la función social y ecológica de la propiedad se debiere a la acción u omisión de personas ajenas a la comunidad indígena; a la ocurrencia de hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito; al estado de necesidad o a la insuficiente cantidad o calidad de las tierras del resguardo, no se suspenderán los procedimientos previstos en este decreto. En este evento, el Instituto, la autoridad correspondiente del Sistema Nacional Ambiental, el Ministerio del Interior y los organismos competentes promoverán, en concertación con las comunidades y las personas involucradas, las acciones que fueren pertinentes. El caso descrito y referido a fuerza mayor o caso fortuito, implica situaciones objetivas que deben implicar para esos pueblos indígenas un grado extremo de vulnerabilidad. Como ejemplo podría mencionarse el del desplazamiento de grupos étnicos. En síntesis, según la norma citada, podemos tener dos posibles resultados: • Cumplimiento de la función ecológica del resguardo. Tiene como consecuencia el otorgamiento de la certificación. • Incumplimiento de la función ecológica. En este segundo caso se suspende el procedimiento mientras se concertan medidas para corregir o mitigar las situaciones. Comunidad indígena Ticuna, Cocama y Yagua. Puerto Nariño, Amazonas, Colombia

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Ejes conceptuales en el proceso de certificación de cumplimiento de función ecológica en resguardos indígenas

Vegetación Páramo de Chingaza, Cundinamarca, Colombia

Biodiversidad y ecosistemas 12. ¿Qué se busca con el trabajo en el eje de biodiversidad y ecosistemas? En este eje se pretende contar con una línea base ambiental mínima, de acuerdo con la información disponible en diferentes entidades como la Dirección de Ecosistemas del MAVDT , la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, las Corporaciones Autónomas Regionales, las Alcaldías Municipales y los Cabildos Indígenas, pero también construyendo conocimiento sobre lo local. Con este diagnóstico se realiza una aproximación a las condiciones biofísicas del resguardo y del contexto regional. Es en este eje donde se podrá identificar la importancia del resguardo para la conservación de la estructura ecológica principal nacional, regional y local, los ecosistemas más representativos y vulnerables, conectividad entre ecosistemas, especies amenazadas o en peligro de extinción, endemismos, conflictos y amenazas.

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13. ¿Cuáles son las variables más importantes a tener en cuenta en el eje de biodiversidad y ecosistemas? • Localización. • Biodiversidad (flora, fauna, endemismos, especies amenazadas). • Ecosistemas (representatividad, conectividad, fragmentación). • Hidrografía (cuencas, microcuencas, importancia, estado). Para desarrollar este eje se propone: • Ubicar el resguardo en el ámbito nacional y regional, y su relación con los ecosistemas estratégicos. • Identificar la biodiversidad presente en el territorio, el patrón de diversidad espacial de las especies y los arreglos de conservación. • Identificar procesos o funciones de conectividad biológica y cultural (sistemas regionales de áreas protegidas). • Conocer corredores de servicios ambientales que la comunidad ha establecido para mantener su economía. Identificar cuáles son los factores antrópicos que definen la fragmentación o la conectividad. Describir cambios históricos en el paisaje. • Identificar sitios de importancia cultural como sitios sagrados, caminos tradicionales (patrimonio histórico cultural). Analizar la relación entre sitios sagrados y ecosistemas estratégicos. • Identificar las especies presentes en el territorio discriminando por tipo de hábitat, capacidad de respuesta de las poblaciones a las perturbaciones, grupos que presentan riesgo por desaparición o disminución de las poblaciones, vulnerabilidad, endemismos, especies amenazadas.

Territorio y autonomía 14. ¿Cuál es el objetivo del eje sobre territorio y autonomía? Entendiendo que puede haber tantos casos como pueblos indígenas, la función ecológica no puede constituirse como un procedimiento rígido, impuesto verticalmente, desconociendo la diversidad de contextos y de procesos históricos; de ser así, se convertiría en un requisito burocrático carente de sentido. En este camino, es necesario establecer las bases para el diálogo intercultural, partiendo de conceptos como territorio, analizando las relaciones de éste con la biodiversidad, el de-

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sarrollo y la autonomía de gobierno indígena. Igualmente es necesario entender que los procesos sociales no ocurren aislados, sino que están inscritos en dinámicas regionales políticas, económicas y ecológicas que, en la mayoría de los casos, determinan o condicionan la vida de las comunidades. 15. ¿Qué variables se proponen en el eje de territorio y autonomía? • Territorio ancestral. • Territorio actual. • Historia de territorialización. • Organización. • Gobierno. • Relaciones entre autoridades y funciones. Para complementar la información sobre este eje se sugiere consultar el libro Los pueblos indígenas de Colombia. En el umbral del nuevo milenio, editado por el Departamento Administrativo de Planeación Nacional.3

Secretario de Asuntos Indígenas del resguardo indígena del Río Murindó. Taller realizado en Antioquia, Colombia

16. ¿Qué proceso se sugiere para desarrollar el eje de territorio y autonomía? • Identificar el territorio tradicional de la etnia, su relación con el resguardo actual y con el área a ampliar, si es el caso. • Analizar la percepción y valor cultural del territorio: ¿cuál es la concepción del territorio? • Describir el proceso histórico de territorialización de la comunidad indígena, identificando los hitos que han determinado su situación actual. • Describir la dinámica poblacional de la etnia en el país y la región, así como de la comunidad. • Describir las formas de organización y de gobierno, la relación entre autoridades tradicionales y políticas y el papel que cada una cumple en el manejo y ordenamiento cultural del territorio. 3

Ibíd.

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Usos y conocimientos tradicionales 17. ¿Cuál es el objetivo del eje de usos y conocimientos tradicionales? Con este eje se pretende trascender el concepto convencional de “usos y costumbres”, que se entendía como prácticas ancestrales inmodificadas, y que desconoce las dinámicas inherentes a toda sociedad y sus contextos históricos. Se quiere mostrar el compromiso que las culturas han tenido en la transformación de los ecosistemas y paisajes; sus formas de selección, manejo, apropiación y adaptación de territorios, animales y plantas.

Indígena preparando casabe. Amazonas, Colombia

Partimos de reconocer la importancia del conocimiento tradicional para el manejo del territorio, así como la necesidad de las comunidades de innovar y de readaptar sus prácticas a los nuevos contextos históricos que viven. En ese sentido, cobra tanta relevancia reconocer cómo es el manejo tradicional, cómo es el manejo actual, identificar cambios y determinar sus impactos positivos o negativos. Además, registrar el aporte de conocimiento biológico y ecológico de las culturas indígenas en cada resguardo.

18. ¿Qué variables se sugieren en relación con el eje de usos y conocimientos tradicionales? • Formas tradicionales y actuales de uso del territorio. • Economía. • Prácticas de manejo. 19. ¿Qué proceso se sugiere para desarrollar este eje? • Describir y cartografiar el modelo de ordenamiento actual del territorio (a partir de la cartografía social describir usos, coberturas, hidrografía, sitios sagrados, conflictos ambientales, etc.). • Observar el manejo de la biodiversidad en el territorio y determinar si favorece la conservación de la misma.

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• Describir las pautas tradicionales de uso y manejo del territorio y sus recursos; conocer los cambios históricos en el uso del territorio, la transformación de los ecosistemas, la implantación de agroecosistemas y la generación de espacios seminaturales; identificar a qué causas obedecen los cambios en las prácticas tradicionales y si dichos cambios han sido benéficos o no para la conservación. • Establecer si las autoridades tradicionales (guías espirituales y médicos tradicionales) orientan el modelo de apropiación territorial por parte de la comunidad. • Evaluar los cambios en la valoración cultural del territorio con los procesos de perturbación/conservación ecosistémica. Reflexionar sobre cuál es la relación entre recuperación cultural y restauración ecológica. • Valorar las expectativas de uso en el territorio actual y de la ampliación (si es el caso). • Evaluar el estado de riesgo de pérdida de conocimiento tradicional, lengua, medicina, especies, etc. • Determinar acciones participativas de manejo “adecuado” del territorio (gestión, monitoreo y participación local).

Plan de vida y ordenamiento territorial 20. ¿Por qué se incluye como un eje conceptual el análisis de los planes de vida y el ordenamiento territorial? El objetivo de este eje es vincular la función ecológica a los procesos de ordenamiento territorial y de planificación indígena, reconociendo que son procesos diferentes pero que deben estar articulados. Si tomamos como punto de partida que la función ecológica está relacionada con el “deber ser” de un área o de un espacio en una región, sin lugar a dudas el ordenamiento territorial cobra especial relevancia. Ordenamiento territorial entendido como instrumento para la gestión ambiental a partir de la regulación de los usos del suelo. Uno de los principios fundamentales del ordenamiento territorial es precisamente garantizar el cumplimiento de la función ecológica de la propiedad. Teniendo en cuenta que los pueblos indígenas en la actualidad plasman sus sueños, intereses y necesidades en los planes de vida, los cuales a su vez permiten administrar los recursos para lograr sus objetivos, estas decisiones inciden en el manejo del territorio y por ende en el ordenamiento del mismo. Es de alguna manera valorar la capacidad

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que tiene cada cultura de dar su propia organización espacial, ambiental, política y económica; es el derecho a tener sus propias formas de regular sus relaciones ecológicas de acuerdo con sus tradiciones. Si los planes de vida se sustentan en la concepción tradicional de “territorio”, entonces éstos podrían asimilarse a planes de ordenamiento territorial indígena, uno de cuyos componentes es el de función ecológica. De hecho, muchos de los planes de vida que se analizaron en los estudios de caso asumen una planeación prospectiva y coinciden en la importancia de considerar como parte integral de la planeación indígena el ordenamiento territorial.

Resguardo indígena Río Docordó-Unión Balsalito. Bajo San Juan, Chocó, Colombia

21. ¿Qué variables son de utilidad en este eje? • Participación. • Plan de vida. • Ordenamiento territorial municipal. • Ordenamiento territorial regional. • Territorialidad de la etnia (propuestas de Entidades Territoriales Indígenas –ETIS–). 22. ¿Qué se propone para el desarrollo del eje de plan de vida y ordenamiento territorial? • Conocer cómo ha sido la participación indígena en el ordenamiento territorial municipal y regional (Plan de Ordenamiento Territorial –POT– y Planes de Gestión Ambiental Regional –PGAR–.

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• Establecer si existe plan de vida para la comunidad o para la etnia. • Verificar si dentro del POT o PGAR se contempló apoyo a la elaboración de los planes de vida. • Identificar los aspectos más relevantes del ordenamiento territorial local y regional para la conservación de la estructura ecológica principal. Por ejemplo: humedales, manglares, nacimientos de agua, bosque húmedo, etc. • Identificar si las expectativas de manejo del resguardo y de su zona de ampliación corresponde o no a las expectativas del ordenamiento territorial municipal y regional. • Facilitar acuerdos de manejo. • Conocer las expectativas territoriales de la etnia en la región y su posible armonización con el ordenamiento territorial regional. • Generar recomendaciones, acuerdos y compromisos (de la comunidad, las organizaciones e instituciones) que puedan articularse a los procesos institucionales que inciden en el ordenamiento territorial y que fortalezcan la implementación de los planes de vida.

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Instrumentos para el manejo de información

Grupo de indígenas del Río Murindó. Taller realizado en Antioquia, Colombia

23. ¿Qué instrumentos se sugieren para la verificación de la función ecológica? El proceso de verificación de la función ecológica requiere de una labor cuidadosa de levantamiento y sistematización de información relevante para construir un concepto técnico, que abordando los ejes conceptuales propuestos permita una aproximación integral al territorio.

• Estudios socioeconómicos del Incoder para el procedimiento solicitado.

• Planes de Gestión Ambiental Regional –PGAR– y Planes Ambientales Trianuales –PAT.

• Publicaciones de los institutos de investigación ( IDEAM , Humboldt, Sinchi, Pacífico).

• POT-EOT. Planes de Ordenamiento Territorial, Esquemas de Ordenamiento Territorial

• Acuerdos y convenios establecidos, actas de concertación de las instituciones y las comunidades referidas al resguardo.

• Planes de vida. • Planes de manejo de ecosistemas y/o de cuencas. • Expedientes del Incoder sobre el resguardo.

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• Cartografía en diferentes escalas (nacionales, regionales y locales). • Estudios particulares sobre las etnias y los ecosistemas (tesis, etnografía).

• Licencias y permisos ambientales expedidos por las corporaciones autónomas regionales –CAR– o el MAVDT. • Investigaciones sobre el territorio. • Cartografía social.

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• Entrevistas con líderes, autoridades, expertos, asesores, conocedores, etc. • Talleres con autoridades políticas y tradicionales, y de ser posible con la comunidad, para poner en común de la situación del resguardo. 24. ¿Qué entendemos por información primaria y secundaria en estos procesos? Reconociendo los principios para la interlocución intercultural y para una aproximación ecosistémica a la función ecológica en resguardos indígenas, se considera información primaria toda aquella producida por las autoridades, la comunidad, el pueblo o la organización indígena: planes de vida, autodiagnósticos, entrevistas, cartografía social, videos, publicaciones propias, etc. Se considera información secundaria la producida por instituciones locales, regionales o nacionales: bases de datos, censos, publicaciones, cartografía impresa y digital, planes de gestión ambiental regional de las CAR , planes o esquemas de ordenamiento territorial (POT), planes de manejo de ecosistemas o de cuencas, propuestas de Sistema Regional de Áreas Protegidas –Sirap–, publicaciones sobre áreas protegidas y biodiversidad, estudios socioeconómicos, investigaciones académicas en ecología o antropología social relacionadas con el territorio o el pueblo indígena. Se sugiere empezar consiguiendo información secundaria sobre el territorio y las etnias, consultando entidades nacionales y regionales como el MAVDT , el Incoder, la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales –UAESPNN –, el Departamento Nacio-

nal de Planeación –DNP–, los Institutos de Investigación, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH–, la Defensoría del Pueblo, universidades, corporaciones autónomas regionales y ONG. Con esta información se puede realizar un análisis del contexto regional en el que se inscribe cada resguardo y determinar su importancia para la conservación de la estructura ecológica principal (nacional y regional) de acuerdo con los instrumentos de planificación, lasdinámicas socioeconómicas y culturales regionales, la vocación y potencialidades de los suelos, proyectos y procesos que puedan afectar al territorio y a las comunidades. Es necesario también contactar a las organizaciones regionales y a las autoridades indígenas locales para adelantar una reunión previa de información y concertación del procedimiento de certificación. De esta forma, conjuntamente se puede definir la fecha para realizar la visita de verificación y el encuentro entre autoridades y con la comunidad, para complementar la información existente, la metodología y el marco conceptual sobre función ecológica. En algunos casos el proceso de certificación no podrá sustentarse en la verificación directa, por lo cual debe hacerse a partir del cruce de la información primaria y secundaria. 25. ¿Qué cuidados especiales debemos tener en el manejo de la información? En primer lugar, tener las fuentes bien claras y determinadas; en segundo lugar, organizar la información. En lo posible se sugiere sistematizarla u organizarla

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por fuentes y aprovechar la visita de campo para contrastar información y lograr la versión más directa y válida en los diversos temas del concepto. Es posible encontrar vacíos, contradicciones e imprecisiones en la información secundaria, generalmente del nivel nacional y regional. Estos vacíos sólo pueden superarse si se han identificado con anterioridad a la realización del taller, el cual permitirá corroborar y complementar la información deficiente. 26. ¿Cuáles son los instrumentos para obtener la información primaria que requerimos para el concepto? Las herramientas principales son: las visitas de campo que permitan el encuentro entre autoridades (cabildos, MAVDT y corporaciones), durante las cuales se abordan los diferentes ejes conceptuales apoyándose en los talleres de cartografía social, entrevistas abiertas, recorridos de campo, conversatorios y registro fílmico, entre otras actividades. 27. ¿Cuáles son los objetivos de las visitas de campo y de los talleres? • Verificar y complementar la información para elaborar los conceptos técnicos para la certificación del cumplimiento de la función ecológica. • Construir de manera intecultural, interinstitucional e interdisciplinaria la definición colectiva del concepto de la función ecológica de la propiedad del resguardo indígena. • Establecer acuerdos, compromisos y responsabilidades mutuas para garantizar el mantenimiento de la función ecológica del resguardo. 28. ¿Cuál es la verificación que puede hacerse en campo? Reconociendo que las visitas de campo no pueden realizarse con suficiente tiempo como para construir etnografías exhaustivas, la visita que se haga con el objetivo de verificar el cumplimiento de la función ecológica debe contemplar diversas actividades que permitan obtener información suficiente, pero además, propiciar la reflexión en la comunidad, así como el diálogo y la concertación entre autoridades. Las metodologías de diagnóstico rápido que usualmente se aplican en el trabajo de las entidades con las comunidades, aun cuando funcionan para recolectar información no son suficientes para alcanzar los objetivos que subyacen al proceso de certificación de la función ecológica. Por esta razón en las visitas de verificación es tan importan-

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te considerar otras actividades complementarias a los talleres, y el tiempo suficiente para llevarlas a cabo. No debe olvidarse que esta es la oportunidad para restablecer la confianza a través de un acercamiento respetuoso y responsable, pues no se trata de “extraer información”, como muchas veces ocurre, sino de intercambiar y construir conocimiento sobre el territorio. Se propone, entonces, realizar visitas de por lo menos tres o cuatro días, durante los cuales se puedan llevar a cabo encuentros de trabajo con las autoridades y con las comunidades; entrevistas a líderes, autoridades tradicionales, mujeres y jóvenes; observación y registro fílmico de las áreas frágiles, especiales o amenazadas; recorridos de campo; talleres de cartografía social y conversatorios. Es decir, que la visita no puede limitarse a unas reuniones para responder cuestionarios, sino que debe ser creativa y, en lo posible, divertida. Debe propiciar el diálogo honesto y transparente, para fortalecer el tejido que relaciona a la comunidad y la organización indígena con la autoridad ambiental. Una guía de preguntas puede ser útil, pero no puede ser utilizada como cuestionario de taller sino como ayuda para orientar las diferentes actividades. Lo importante es que en la visita se pueda conocer lo mejor posible la historia de la comunidad y su relación con el territorio que ocupa, sus valores y prácticas culturales de manejo, las formas de resignificación cultural del territorio, las formas de reproducción del conocimiento tradicional y las prácticas nuevas de manejo. También debe conocerse las relaciones entre autoridades y con los vecinos (relaciones interétnicas, relación con los municipios), los sueños y expectativas de la comunidad respecto al manejo de su territorio, los planes, programas y proyectos internos y externos a la comunidad, pero que puedan afectar al territorio.

Resguardo indígena Ticuna, Cocama y Yagua. Puerto Nariño, Amazonas, Colombia

29. ¿Por qué es importante definir una línea base? La construcción de una línea base ambiental es fundamental para el proceso de verificación y certificación del cumplimiento de la función ecológica en resguardos indígenas, porque implica una mirada colectiva e intercultural sobre cuál es la situación ambiental del territorio indígena del cual se parte.

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Aun cuando es difícil alcanzar una lísostenible, permite la re-creación del sanea base rigurosa en términos ecolóber social, relativiza la verdad y reconogicos, que permita establecer la calidad ce la necesidad de construir colectivay disponibilidad de los diferenmente el conocimiento a través tes recursos –pues sólo se lodel diálogo de saberes, fortaleLa construcción gra a través de procesos comce la organización y la participaplejos de investigación como de una línea base ción comunitaria, permite una ambiental es inventarios, monitoreo, etc.– sí aproximación integral al terrifundamental es posible establecer una línea torio, reconociendo la complebase contando con el conoci- para el proceso jidad ambiental, económica, miento del territorio que tie- de verificación productiva, política y socionen la comunidad y las autoricultural. El gran potencial de y certificación dades indígenas y ambientales del cumplimiento la cartografía social está en que regionales. propicia y facilita la conversade la función ción para producir una visión ecológica Sólo contando con una línea compartida de la realidad del en resguardos base del territorio del cual se territorio. indígenas parte, es posible planificar su manejo y realizar el seguimienNormalmente, la cartografía to y monitoreo del cumplimiento de la social se aplica a la planeación prospecfunción ecológica. tiva, elaborando un escenario pasado, uno presente y uno futuro del resguardo. Para el taller de certificación de fun30. ¿Qué es la cartografía social ción ecológica se trabaja con énfasis en y cómo puede servir en el el escenario presente, con el objetivo de proceso de certificación identificar de manera ágil las cobertude función ecológica? ras vegetales, los ecosistemas naturales y transformados, los asentamientos huLa cartografía social proporciona un manos, la hidrografía, los usos actuales método adecuado para aproximarnos a del territorio, los conflictos ambientala realidad de los resguardos, porque les, la toponimia y los sitios sagrados. promueve y facilita los procesos de A partir de este diagnóstico rápido y planeación y gestión participativa a tradel análisis que se haga con base en la vés de un ejercicio dinámico y agradainformación secundaria, es posible deble que permite tomar conciencia del tectar las causas de los problemas amespacio que se habita, del tiempo y el bientales y determinar qué medidas esentorno natural y cultural en que se tán al alcance de la comunidad y de las vive.4 autoridades indígenas para corregir o mitigar posibles impactos. La cartografía social reconoce que la cultura es el fundamento del desarrollo Durante la elaboración de los mapas, los participantes intercambian infor4 mación y apreciaciones personales, Jairo Luis Chaves, La cartografía social, un identifican problemas, manifiestan inprocedimiento para la planeación participativa en quietudes y sugieren alternativas de soel nivel local, Corporación Autónoma Regiolución. nal del Valle del Cauca –CVC–, 2001.

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El levantamiento de la información cartográfica para la aproximación regional se puede realizar a partir de los mapas que se encuentran en los planes de ordenamiento territorial de los municipios, junto con los mapas que contienen el Plan de Gestión Ambiental de la Corporación, los mapas del Sistema Regional de Áreas Protegidas de Parques Nacionales Naturales, y proyectos de carácter regional. Se debe contar con mapas base y temáticos escala 1:150.000 o 1:250.000, teniendo en cuenta principalmente las áreas de conservación de nivel nacional, departamental y municipal que constituyen el Sistema Regional de Áreas Protegidas, junto con los resguardos indígenas y territorios colectivos de comunidades negras, si existen. La cartografía social también puede hacerse sobre mapas base escala 1:50.000, 1:25.000 o 1:10.000, o simplemente sobre hojas en blanco donde los participantes puedan dibujar su territorio. Para orientar el ejercicio de cartografía social y la reflexión conjunta en torno a los cuatro ejes conceptuales propuestos, se elaboró una guía de preguntas que sirve para orientar a los grupos. Si se estructura una guía para el taller, las preguntas permiten conocer los antecedentes del resguardo, su situación actual, las formas de organización y los niveles de cohesión social, la relación entre las autoridades tradicionales y políticas, el concepto de territorio, las relaciones de la comunidad con entidades locales y regionales, los procesos de planificación y ordenamiento territorial en el contexto de la formulación de los planes de vida indígena, los proyectos internos y externos al as comunidades. La guía no debe ser un instrumento rígido sino servir como un apoyo para

orientar la reflexión en grupo. Dependiendo del número de casos abordados simultáneamente, la metodología de aplicación de la guía puede variar. En algunos casos, las preguntas ameritan mayor profundidad, por lo cual debe contemplarse la posibilidad de contar con tiempo suficiente para realizar entrevistas abiertas que permitan tal profundización; en otros, puede haber preguntas que no sean pertinentes al contexto. La forma de desarrollar la guía debe responder al criterio de las autoridades que participan en el proceso. Puede empezarse por el ejercicio de cartografía social y posteriormente pasar al desarrollo de la guía, o viceversa. Realmente el orden dependerá de los intereses de los participantes y de las posibilidades reales de tiempo. Lo más importante es crear un ambiente de confianza y de informalidad para que el taller no se convierta en una jornada densa y complicada para los asistentes. 31. ¿Qué sugerimos para el ejercicio de cartografía social? • Dibujar el territorio ancestral. • Dibujar el resguardo. • Dibujar la zona de ampliación dentro del resguardo y en la zona de ampliación ubicar: – Ríos, quebradas, lagos, salados, madres viejas. – Carreteras y caminos. – Bosques vírgenes. – Sitios sagrados. – Rastrojos. – Pastos. – Cultivos. – Poblados.

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– Límites del resguardo. – Zonas degradadas o con problemas ambientales (erosión, deforestación, contaminación, etc.). – Áreas donde se realizan aprovechamientos con permiso de las autoridades ambientales. 32. ¿Cuál puede ser una propuesta de preguntas para la guía del taller, que permita abordar los diferentes ejes conceptuales? Entendiendo que el propósito de las preguntas no es la aplicación de un examen o cuestionario a las comunidades, sino una guía de apoyo para llevar a cabo la vista de campo, a continuación presentamos una propuesta de guía que facilite el proceso de verificación. Para su desarrollo, el aporte de las comunidades, la historia oral y la reflexión sobre el territorio son fundamentales. Estas actividades en sí mismas son un aporte para el proceso y fortalecen los vínculos entre las corporaciones y las comunidades. Igualmente se destaca que este ejercicio permite a las comunidades reconocerse, compartir y además identificar problemáticas ambientales que se deban superar (ver Guía para Taller página 37). 33. ¿Cómo finalizar el encuentro? Al final del encuentro se debe realizar una plenaria en la cual los grupos exponen el fruto de su trabajo de cartografía social y de reflexión sobre los temas abordados, oportunidad que normalmente se aprovecha para profundizar en los aspectos más relevantes y para identificar posibles alternativas y estrategias de gestión. La finalidad es construir conjuntamente el concepto de función ecológica, definir el tipo de acciones a realizar y los mecanismos para su implementación. 34. ¿Cómo facilitar el cumplimiento de los acuerdos y cómo realizar el seguimiento? Según sea el resultado del proceso de certificación, si se otorga o se suspende, lo ideal es definir un Plan de Acción Conjunta que contemple objetivos, metas, estrategias, responsables y recursos. Durante el procedimiento de verificación y certificación deben haberse identificado las causas de los problemas ambientales que existen en el resguardo, o fuera de él pero que lo afectan. Si se tiene claridad sobre dichas causas pueden establecerse posibles estrategias de solución, identificando qué debe hacerse, cómo puede hacerse, cuándo se haría,

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GUIA PARA TALLER Temas y preguntas a tener en cuenta: 1. Tipo de solicitud 2. Nombre del resguardo 3. Fecha de constitución 4. Área de constitución y área del resguardo 5. ¿Cuál es su territorio tradicional ¿Puede ubicarlo especialmente o geográficamente? 6. ¿Ya ha sido ampliado el resguardo? 7. Área de ampliación 8. ¿Existe alguien que se oponga al proceso de ampliación del resguardo? 9. ¿Quién y por qué? 10. ¿Cuántos globos o lotes tiene el resguardo? 11. ¿Cuántos globos o lotes tiene la ampliación? 12. ¿La zona de ampliación colinda con el resguardo? 13. ¿Hay colonos en la zona de ampliación? 14. ¿Cuál es la población actual del resguardo? (número de habitantes y de familias) 15. ¿Ha crecido o disminuido la población en los últimos años? ¿Por qué? 16. ¿Qué es territorio? 17. ¿Cuál es el territorio ancestral de la comunidad? 18. ¿Desde cuándo la comunidad se encuentra en este territorio? ¿Cómo lograron la constitución del resguardo? ¿ Qué presiones históricas han sufrido sobre su territorio? (desplazamientos, historia de territorialización, amenazas) 19. Describa el resguardo (uso actual y coberturas con hectáreas aproximadas) 20. Describa la zona de ampliación (uso actual y coberturas con hectáreas aproximadas) 21. ¿Actualmente la comunidad usa la zona de ampliación? ¿Cómo? 22. ¿Qué uso se le piensa dar a la zona de ampliación o saneamiento? 23. ¿Cuáles son los animales y plantas más abundantes del resguardo? 24. ¿Cuáles son los animales y plantas más escasos y por qué? 25. ¿Qué productos cultiva la comunidad? ¿Cómo se cultiva? 26. ¿Qué recursos del bosque usa la comunidad? 27. ¿Cuál es el papel de las autoridades tradicionales en el manejo y ordenamiento del territorio? 28. ¿Cuál es el papel del Cabildo en el manejo y ordenamiento del territorio? 29. ¿Existen normas que orienten el acceso y uso de los recursos? ¿Cuáles? 30. ¿Cómo es la relación entre las autoridades tradicionales y el cabildo? 31. ¿Cuáles productos cultivados comercializa la comunidad? 32. ¿Cuáles productos del bosque comercializa la comunidad? 33 ¿Existen mecanismos de intercambio, trueque o redistribución dentro de la comunidad? 34. ¿Cuáles son los problemas ambientales del resguardo y de la zona de ampliación? 35. ¿Cuáles son las causas de estos problemas ambientales? 36. ¿Qué proyectos tiene la comunidad? 37. ¿Cómo ha sido la participación de la comunidad, el Cabildo y la organización regional indígena en la formulación de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de los municipios vecinos? 38. ¿Cómo ha sido la participación del Cabildo y la organización regional indígena en la formulación y ejecución de los Planes de Gestión Ambiental (PGAR) y Planes de Acción Trianual (PAT) de la Corporación Autónoma Regional? 39. ¿Con cuáles instituciones trabaja el Cabildo? 40. ¿Han identificado proyectos externos que amenacen el territorio o la comunidad? ¿Cuáles?

FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS

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quién debe hacerlo y con qué recursos, con el fin de articular la gestión a través de los distintos instrumentos de planeación (planes de vida, planes de ordenamiento territorial, Plan de Desarrollo Municipal y Departamental, planes de acción trianual de las CAR, planes de manejo de ecosistemas, cuencas o parques). Una vez definidos con claridad los objetivos, las metas y estrategias, se definen los responsables y los tiempos. Además, es fundamental garantizar la financiación de las acciones que es preciso ejecutar para lograr el cumplimiento de la función ecológica de los resguardos, teniendo en cuenta las competencias, funciones y responsabilidades de cada una de las entidades. En primera instancia, se considera la posibilidad de revisar cómo los presupuestos de las entidades pueden orientarse a los fines de función ecológica (cabildos, municipios, corporaciones, ONG, institutos y universidades etc.). En el caso de presentarse dificultades para orientar recursos existentes, deben formularse proyectos integrales que permitan garantizar los recursos que se requieren para la puesta en marcha del Plan de Acción Conjunta. Especialmente en los casos donde la certificación se condicione o se aplace, el seguimiento debe hacerse sobre la base del Plan de Acción Conjunta construido durante el proceso de verificación. Este documento debe ser parte integral del concepto final que certifique el cumplimiento de la función ecológica y puede sustentarse en actas de acuerdos y compromisos mutuos. Para el seguimiento y el monitoreo de la gestión concertada, debe considerarse la importancia de la participación de las comunidades, pues es la única forma de saber si las medidas acordadas han servido o no para los objetivos y las metas propuestos, y si los responsables han hecho lo pertinente. La participación es la garantía de un seguimiento transparente y efectivo, pues más que supervisar, se trata de identificar si las decisiones fueron adecuadas o si por el contrario, deben considerarse cambios en las estrategias. La responsabilidad de las autoridades (cabildos, corporaciones, parques) en el seguimiento también es vital. Cada entidad servirá para verificar las acciones y examinar si se están cumpliendo. El MAVDT, como entidad rectora y decisoria de todo este proceso, desempeñaría el papel de supervisión y arbitramento (Ley 99 de 1993). En los casos en los cuales se pueda certificar el cumplimiento de la función ecológica sin condicionamientos, de todas maneras deben formularse recomendaciones a las entidades para garantizar que seguirán manteniéndose en el tiempo las funciones ecológicas del resguardo y para resolver conflictos menores que no requieran de mayor intervención externa ni inversión de recursos. En esta categoría entran especialmente aquellos resguardos donde los objetivos de conservación locales coinciden con los regionales, nacionales y mundiales.

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GUÍA METODOLÓGICA

LOCALIZACIÓN RESGUARDOS CASOS DE ESTUDIO

Elaborado a partir de: IGAC

Nº 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

MUNICIPIO STA. MARTA-CIÉNAGA-RIOHACHA -DIBULLA-VALLEDUPAR MURINDÓ URRAO SARAVENA SOLANO SOLANO-PUERTO SANTANDER PUERTO NARIÑO-LETICIA EL LITORAL DEL SAN JUAN

BUENAVENTURA-LIT. DEL SAN JUAN

EL LITORAL DEL SAN JUAN

MAPA RESGUARDOS INDÍGENAS DE COLOMBIA

RESGUARDO KOGUI-MALAYO-ARHUACO RÍO MURINDÓ VALLE DE PÉRDIDAS VALLES DEL SOL MONOCHOA ADUCHE PUERTO NARIÑO TOGO AMA RÍO PICHIMA CHAGPIEN-TORDO SANTA MARÍA DE PANGALA CABECERAS O PUERTO PIZARIO NUEVO PITALITO CHACHAJO PAPAYO BURUJÓN DOCORDÓ-BALSALITO TIOSILIDIO BUENAVISTA

FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS

Nº 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

Sistemas de coordenadas geográficas y planas de Gauss

MUNICIPIO PÁEZ JARDÍN VALPARAÍSO EL CAIRO SAN ÁNGEL

PÁEZ VILLAGARZÓN MOCOA PUERTO GUZMÁN MOCOA SANTA ROSA MOCOA

RESGUARDO COHETANDO CRISTIANÍA LA MARÍA DOXURA CHIMILA CHIMILA VITONCO CHINAS TOGOIMA BELALCÁZAR WASIPUNGO PUERTO LIMÓN EL DESCANSO LA AGUADITA SANTA MARTA YUNGUILLO

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LOCALIZACIÓN RESGUARDOS EN RELACIÓN CON ÁREAS PROTEGIDAS

Fuente: Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales páginas: 40 - 41

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MAPA DEL RESGUARDO INDÍGENA RÍO DOCORDÓ - UNIÓN BALSALITO BAJO SAN JUAN, CHOCÓ, COLOMBIA

FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS

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Mapa de ordenamiento territorial dibujado por los miembros del resguardo indígena Docordó - Unión Balsalito

RESGUARDO DOCORDÓ - UNIÓN BALSALITO

Mapa digitalizado Docordó Balsalito

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GUÍA METODOLÓGICA

Estructura jurídica del concepto

De izquierda a derecha: Fiscal y Secretario del Cabildo del Resguardo indígena de Cristianía. Taller realizado en Antioquia, Colombia

35. ¿Qué propuesta hacemos para la estructura del concepto técnico?

C ONCEPTO

TÉCNICO

Función ecológica de la propiedad (ampliación, saneamiento o reestructuración) del resguardo (nombre del resguardo) REFERENCIA

CERTIFICACIÓN DE LA FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD DEL RESGUARDO INDÍGENA (Nombre del resguardo)

INTERESADO

Comunidad indígena de (Nombre del resguardo)

EXPEDIENTE

(Número del expediente)

LOCALIZACIÓN

Municipio de (.......................), Departamento de (...................)

FECHA

(Mes y día) de (Año)

FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD EN LOS RESGUARDOS INDÍGENAS

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A NTECEDENTES El resguardo indígena de (nombre del resguardo) fue creado mediante (acto mediante el cual se constituyó el resguardo con su fecha y entidad que lo emitió); cuenta con una extensión de (metros o hectáreas) y fue adjudicado a la Comunidad Indígena (Nombre de la etnia) de (nombre del resguardo), localizado en la jurisdicción del municipio de (.................). El artículo 85 de la Ley 160 de 1994 estableció que los programas de ampliación, reestructuración o saneamiento de los resguardos indígenas, están dirigidos a facilitar el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad por parte de las comunidades, conforme a sus usos o costumbres, a la preservación del grupo étnico y al mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes. Corresponde al Incoder verificar y certificar el cumplimiento de la función social de la propiedad en los resguardos y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial lo relacionado con la función ecológica que le es inherente, de conformidad con lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, la Ley 99 de 1993 y demás disposiciones concordantes, en concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades indígenas. El Decreto 2164 de 1995 estableció que cuando se trate de procedimientos de ampliación, reestructuración o saneamiento de resguardos indígenas, el auto que ordene la visita se comunicará al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y en la misma comunicación se le solicitará el pronunciamiento expreso sobre la verificación y certificación del cumplimiento de la función ecológica de la propiedad del resguardo. Mediante Decreto 216 de 2003 se establece que corresponde a la Oficina de Educación y Participación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la función de conceptuar en lo de su competencia, sobre la función ecológica de la propiedad en los casos que disponga la ley, en coordinación con los organismos respectivos. Mediante el Oficio Nº (....................) del (fecha del oficio), con radicado Nº (.........................) del (fecha de recibido el oficio en el Ministerio), en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 2164 de 1995, el Incoder remite al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la solicitud de ampliación realizada por la Comunidad Indígena y ordena la realización del estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras, orientado a determinar la viabilidad jurídica de la ampliación del resguardo (nombre de la etnia) de (nombre del resguardo) y solicita al Ministerio emitir el concepto sobre el cumplimiento de la función ecológica.

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L INEAMIENTOS

METODOLÓGICOS Y CONTEXTO DEL CONCEPTO

I.

Localización y descripción biofísica del resguardo (nombre de la etnia) de (nombre del resguardo) – Biodiversidad y ecosistemas – Topografía, geología y suelos – Indicadores de estado red hidrológica

II.

Territorio y autonomía – Proceso de territorialización del pueblo (nombre de la etnia) en el (nombre del departamento) – Concepción tradicional y actual del territorio – Organización y gobierno

III.

Conocimiento tradicional y uso actual del territorio – Manejo actual del territorio – Conocimiento tradicional

IV.

Ordenamiento del territorio – Áreas protegidas – Plan de Vida en construcción – Situación de la comunidad e intervenciones en el resguardo Consideraciones finales – Biodiversidad y ecosistemas – Territorio y autonomía – Conocimiento tradicional y uso actual del territorio – Ordenamiento territorial

V.

En mérito de lo expuesto anteriormente, y en cumplimiento de la facultad consagrada en el artículo 7 numeral 7 del Decreto 216 de 2003 se emite el siguiente: C ONCEPTO El resguardo de (nombre del resguardo) ubicado en jurisdicción del municipio de (...................), cumple la Función Ecológica de la Propiedad. Para constancia de lo anterior, se firma: (Nombre del funcionario) Jefe Oficina de Educación y Participación. Anexos: (material utilizado para la elaboración del concepto), los cuales son la base para la expedición del presente concepto.

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36. ¿Qué tipo de consecuencias jurídicas podría tener la omisión del concepto de función ecológica de la propiedad en los procesos de ampliación, saneamiento y reestructuración de resguardos Indígenas? La consecuencia jurídica que puede comportar la omisión del concepto es la posible nulidad de la resolución, pues el acto administrativo que ordena la ampliación, saneamiento o reestructuración de un resguardo es un acto administrativo complejo. De esta forma, no puede ser considerada la actuación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial relativa a la emisión del concepto como un simple acto de trámite, pues resulta ser una de las actuaciones integrantes del acto administrativo. La acción de nulidad en los términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo pretende preservar la legalidad de los actos emitidos por la administración, razón por la cual podría ser invocada por cualquier persona con el fin de preservar el mencionado postulado, de suerte que la acción podrá intentarse tanto en actos de contenido general como de contenido particular, siempre y cuando se esté persiguiendo el interés general respecto de la legalidad. 37. ¿Puede operar el silencio administrativo positivo frente a la omisión del Ministerio de expedir el concepto de función ecológica de la propiedad colectiva? El silencio administrativo positivo, previsto en el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo, expresa que si la administración no ha efectuado pronunciamiento respecto de una petición dentro de determinado tiempo, este pronunciamiento se entiende como favorable. La norma es clara indicando que sólo opera en los casos previstos en la ley. A partir de esta definición, analizaremos la procedencia de este tema frente al Decreto 2164 de 1995 y con respecto al pronunciamiento del concepto de función ecológica que debe emitir el Ministerio de Ambiente: En primer lugar el artículo 10 en su parágrafo establece que se solicitará al Ministerio de Medio Ambiente un pronunciamiento expreso sobre el cumplimiento de función ecológica en un término de 30 días. En la norma referida a este Ministerio no se prevé consecuencia de silencio administrativo positivo. En su lugar, el artículo 12 del mismo decreto consagra respecto del concepto que debe ser rendido por parte del Ministerio del Interior acerca de la constitución de resguardos, que este ente deberá emitirlo

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en 30 días, pasados los cuales si no hay pronunciamiento sobre la petición de constitución el mencionado concepto se entiende favorable. Es así como se construye por vía de consagración normativa un caso de silencio administrativo positivo respecto del Ministerio de Interior. No ocurre lo mismo en el caso del Ministerio de Ambiente, esto indica que al Ministerio de Ambiente no le es dable aplicar el silencio administrativo positivo, por lo tanto debe obligatoriamente expedir el concepto de función ecológica. Es necesario tener en cuenta que en materia de silencio administrativo no es posible aplicar analogía a los casos similares, pues la ley es categórica en determinar, en su artículo 41, que sólo puede aplicarse en los casos establecidos expresamente en la ley. La regla general en materia de silencio administrativo es que ante la ausencia de pronunciamiento éste se entiende como negativo, de tal manera que solamente en casos excepcionales éste es positivo y se limita a los que tengan consagración normativa. De igual forma es muy importante anotar que el silencio administrativo se predica únicamente de actos administrativos de carácter definitivo y no de actos preparatorios. El acto administrativo de la resolución es un acto complejo compuesto de dos actuaciones jurídicas, y una de ellas es el concepto de la función ecológica. Este concepto es requisito para la formación del acto final de la resolución, por lo tanto no puede aplicarse el criterio del silencio positivo a esta actuación jurídica. Además del argumento normativo anterior, se debe tener en cuenta que en materia de derechos colectivos, como el que nos ocupa, la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana ha sido clara al afirmar que no puede proceder el silencio administrativo positivo en perjuicio del derecho al ambiente, y que la exigencia de pronunciamiento de la autoridad ambiental, aunque sea por fuera del término que la ley señala, es una garantía del derecho colectivo que no puede omitirse simplemente por priorizar el principio de celeridad. 5

Indígenas Kogui, Santa Marta, Colombia

Conclusión: Por las razones normativas y jurisprudenciales expuestas, debe descartarse la posibilidad de aplicar el silencio administrativo positivo en el caso concreto del pronunciamiento acerca del concepto de función ecológica a cargo del Ministerio de Ambiente, por tratarse de actuación jurídica que busca la garantía de un derecho colectivo (el 5

Para mayor ilustración ver: sentencias C-216 de 1995, C-328 de 1995 y C-431 de 2000, Corte Constitucional.

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cumplimiento de la función ecológica de la propiedad), formar parte de un acto complejo y por no existir consagración legal expresa respecto del mismo. 38. ¿Qué alternativas jurídicas existen cuando no ha sido incluido el concepto de función ecológica en el procedimiento de ampliación, saneamiento o reestructuración de un resguardo? Luego de un análisis juicioso de las diversas alternativas jurídicas, de consultar fuentes escritas y expertos, se puede aseverar que la alternativa jurídica mas adecuada para sanear y dar viabilidad a aquellas resoluciones que se expidieron sin el cumplimiento del requisito de la función ecológica es la denominada convalidación de los actos administrativos. Esta opción busca solucionar el problema comprometiendo al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a realizar, con el apoyo de las corporaciones, comunidades y organizaciones, los conceptos de función ecológica faltantes, aportándolos al Incoder y solicitando una modificación sencilla de las resoluciones que los incluya. Esta teoría formulada por la doctrina y reafirmada por la jurisprudencia busca la estabilidad jurídica del ordenamiento y la preponderancia de lo sustancial frente a lo meramente formal. Mediante el ejercicio de esta formulación doctrinaria se pretende reducir la declaratoria de ilegalidad de los actos producidos dentro de la administración, de modo que la administración puede por si misma corregir aquellas irregularidades existentes en un acto administrativo. La manera de subsanar las antes mencionadas irregularidades puede proceder mediante la validación por parte de las mismas autoridades que profirieron el acto subsanable o mediante la intervención de la rama legislativa, quien en ejercicio de sus competencias puede suprimir el requisito que genera la deficiencia del acto. Estas alternativas deben ser estudiadas con especial cuidado, pues suprimir el requisito en el caso que nos ocupa resultaría violatorio de la norma constitucional y de la teleología de la misma carta, e incluso en el caso de que se hiciera, las situaciones jurídicas decididas frente a la normatividad vigente seguirían conservando los vicios señalados.

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Anexo I Normatividad de la función ecológica en resguardos indígenas LEY 160 DE 1994

CAPÍTULO XIV R ESGUARDOS

INDÍGENAS

Artículo 85. El Instituto estudiará las necesidades de tierras, de las comunidades indígenas, para el efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, y además llevará a cabo el estudio de los títulos que aquellas presenten con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos. Con tal objeto constituirá o ampliará resguardos de tierras y procederá al saneamiento de aquellos que estuvieren ocupados por personas que no pertenezcan a la respectiva parcialidad. Así mismo, reestructurará y ampliará los resguardos de origen colonial previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos, con las tierras poseídas por los miembros de la parcialidad a título individual o colectivo, y los predios adquiridos o donados en favor de la comunidad por el Incora u otras entidades. Parágrafo 1°. Los predios y mejoras que se adquieran para la ejecución de los programas de constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de resguardos y dotación de tierras a las Comunidades Indígenas, serán entregados a título gratuito a los Cabildos o autoridades tradicionales de aquéllas para que, de conformidad con las normas que las rigen, las administren y distribuyan de manera equitativa entre todas las familias que las conforman. Parágrafo 2°. El Cabildo o la autoridad tradicional elaborará un cuadro de las asignaciones de solares del resguardo que se hayan hecho o hicieren entre las familias de la parcialidad, las cuales podrán ser objeto de revisión y reglamentación por parte del Incora, con el fin de lograr la distribución equitativa de las tierras. Parágrafo 3º. Los programas de ampliación, reestructuración o saneamiento de los resguardos indígenas, estarán dirigidos a facilitar el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad por parte de

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las comunidades, conforme a sus usos o costumbres, a la preservación del grupo étnico y al mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes. El Incora verificará y certificará el cumplimiento de la función social de la propiedad en los resguardos y el Ministerio del Medio Ambiente lo relacionado con la función ecológica que le es inherente, de conformidad con lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, la Ley 99 de 1993 y demás disposiciones concordantes, en concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades indígenas. Parágrafo 4º. Dentro de los tres (3) años siguientes a la expedición de esta Ley, el Incora procederá a sanear los resguardos indígenas que se hubieren constituido en las Zonas de Reserva Forestal de la Amazonía y del Pacífico. La titulación de estas tierras deberá adelantarse con arreglo a las normas sobre explotación previstas en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, o las que establezca la autoridad competente sobre la materia. Parágrafo 5º. Los terrenos baldíos determinados por el Incora con el carácter de reservas indígenas, constituyen tierras comunales de grupos étnicos para los fines previstos en el artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 21 de 1991. Parágrafo 6º. Los territorios tradicionalmente utilizados por pueblos indígenas nómadas, seminómadas o agricultores itinerantes para la caza, recolección u horticultura, que se hallaren situados en zonas de reserva forestal a la vigencia de esta Ley, sólo podrán destinarse a la constitución de resguardos indígenas, pero la ocupación y aprovechamiento deberán someterse además, a las prescripciones que establezca el Ministerio del Medio Ambiente y las disposiciones vigentes sobre recursos naturales renovables. Artículo 86. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria participará en las diligencias necesarias para la delimitación que el Gobierno Nacional haga de las Entidades Territoriales Indígenas, de conformidad con lo señalado para tal efecto en el artículo 329 de la Constitución Política y lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

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Anexo II Decreto 2164 de 1995

Artículo 87. Las tierras constituidas con el carácter legal de resguardo indígena quedan sujetas al cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, conforme a los usos, costumbres y cultura de sus integrantes. Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas en el territorio nacional. E L P RESIDENTE

DE LA

R EPÚBLICA

DE

C OLOMBIA

En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y efectuada la consulta de que trata el artículo 6° del Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, aprobado por la Ley 21 de 1991. DECRETA C APÍTULO I GENERALIDADES Artículo 1º. Competencia. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria realizará los estudios de las necesidades de tierras de las comunidades indígenas para la dotación y titulación de las tierras suficientes o adicionales que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, el reconocimiento de la propiedad de las que tradicionalmente ocupan o que constituyen su hábitat, la preservación del grupo étnico y el mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes, sin perjuicio de los derechos de las comunidades negras consagrados en la Ley 70 de 1993. Para tal fin, adelantará los siguientes programas y procedimientos administrativos: 1. La constitución de resguardos a las comunidades indígenas que poseen sus tierras sin título de propiedad, o las que no se hallen en posesión, total o parcial, de sus tierras ancestrales, o que por circunstancias ajenas a su voluntad están dispersas o han migrado de

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su territorio. En este último evento, la constitución del resguardo correspondiente podrá hacerse en la zona de origen a solicitud de la comunidad. 2. La ampliación de resguardos constituidos a comunidades indígenas, cuando las tierras fueren insuficientes para su desarrollo económico y cultural o para el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, o cuando en el resguardo no fueron incluidas la totalidad de las tierras que ocupan tradicionalmente o que constituyen su hábitat. 3. La reestructuración de los resguardos de origen colonial o republicano, previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos. Mediante esta actuación administrativa, el Instituto procederá a estudiar la situación de la tenencia de la tierra en aquellos, para determinar el área de la que se encuentran en posesión o propiedad, a fin de dotar a las comunidades de las tierras suficientes o adicionales, de acuerdo con los usos, costumbres y cultura de sus integrantes. 4. El saneamiento territorial de los resguardos y reservas indígenas y la conversión de éstas en resguardos. Artículo 2º. Definiciones. Para los fines exclusivos del presente decreto, establécense las siguientes definiciones: Territorios indígenas. Son las áreas poseídas en forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígena y aquellas que, aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales. Comunidad o parcialidad indígena. Es el grupo o conjunto de familias de ascendencia amerindia, que tienen conciencia de identidad y comparten valores, rasgos, usos o costumbres de su cultura, así como formas de gobierno, gestión, control social o sistemas normativos propios que la distinguen de otras comunidades, tengan o no títulos de propiedad, o que no puedan acreditarlos legalmente, o que sus resguardos fueron disueltos, divididos o declarados vacantes. Reserva indígena. Es un globo de terreno baldío ocupado por una o varias comunidades indígenas que fue delimitado y legalmente asignado por el Incora a aquellas para que ejerzan en él los derechos de uso y usufructo con exclusión de terceros. Las reservas indígenas constituyen tierras comunales de grupos étnicos, para los fines previstos en el artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 21 de 1991. Autoridad tradicional. Las autoridades tradicionales son los miembros de una comunidad indígena que ejercen, dentro de la estructura propia

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de la respectiva cultura, un poder de organización, gobierno, gestión o control social. Para los efectos de este decreto, las autoridades tradicionales de las comunidades indígenas tienen, frente al Incora, la misma representación y atribuciones que corresponde a los cabildos indígenas. Cabildo indígena. Es una entidad pública especial, cuyos integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por ésta, con una organización sociopolítica tradicional, cuya función es representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento interno de cada comunidad. Parágrafo. En caso de duda sobre el carácter y la pertenencia a un pueblo indígena de una colectividad, el Incora deberá solicitar al Ministerio del Interior la realización de estudios etnológicos con el propósito de determinar si constituye una comunidad o parcialidad indígena, para efectos del cumplimiento de los fines del Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994. Artículo 3°. Protección de los derechos y bienes de las comunidades. Los territorios tradicionalmente utilizados por pueblos indígenas nómadas, seminómadas o agricultores itinerantes para la caza, recolección u horticultura, que se hallaren situados en zonas de reserva forestal a la vigencia de la Ley 160 de 1994, sólo podrán destinarse a la constitución de resguardos indígenas. Las reservas indígenas, las demás tierras comunales indígenas y las tierras donde estuvieren establecidas las comunidades indígenas o que constituyan su hábitat, sólo podrán adjudicarse a dichas comunidades y en calidad de resguardos.

C APÍTULO II E STUDIO SOCIOECONÓMICO , JURÍDICO Y DE TENENCIA DE TIERRAS Artículo 4°. Objetivo. El Incora, en coordinación con los respectivos cabildos y autoridades tradicionales, adelantará estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de tierras de las comunidades indígenas con el objeto de determinar los diferentes aspectos relacionados con la posesión, tenencia, propiedad, concentración, distribución y disponibilidad de las tierras; el uso y aprovechamiento de las que estuvieren ocupando y el cumplimiento de la función social de la pro-

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piedad en las tierras de resguardo, conforme a los usos, costumbres y cultura de la respectiva comunidad; la calidad, condiciones agrológicas y uso de los suelos; el tamaño y distribución de la población, su situación socioeconómica y cultural; la infraestructura básica existente, y la identificación de los principales problemas y la determinación cuantificada de las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, que permitan al Instituto y demás entidades que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, obtener una visión clara y precisa de un determinado territorio y de su población, para adoptar y adelantar los programas pertinentes. Artículo 5º. Procedencia. El Incora realizará los estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de tierras previstos en el presente capítulo cuando deba adelantar los procedimientos de constitución, reestructuración y ampliación de resguardos indígenas. Cuando se trate de los procedimientos de ampliación o de saneamiento territorial de los resguardos y reservas indígenas y la conversión de éstas en resguardos, se procederá a la actualización o complementación de los estudios en aquellos casos en que las necesidades o las conveniencias lo aconsejen. Habrá lugar a la iniciación del estudio cuando éste no se hubiere realizado previamente. Artículo 6º. Estudio. El Instituto elaborará un estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia y funcionalidad étnica y cultural de las tierras de las comunidades, que versará principalmente sobre los siguientes asuntos: a) Descripción física de la zona en la que se encuentra el predio o terrenos propuestos para la constitución o ampliación del resguardo; b) Las condiciones agroecológicas del terreno y el uso actual y potencial de los suelos, teniendo en cuenta sus particularidades culturales; c) Los antecedentes etnohistóricos; d) La descripción demográfica, determinando la población objeto del programa a realizar; e) La descripción sociocultural; f ) Los aspectos socioeconómicos; g) La situación de la tenencia de las tierras, especificando las formas, distribución y tipos de tenencia; h) La delimitación del área y el plano del terreno objeto de las diligencias;

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i ) El estudio de la situación jurídica desde el punto de vista de la propiedad de los terrenos que conformarán el resguardo, al cual se adjuntarán los documentos que los indígenas y terceros ajenos a la comunidad aporten y que les confieran algún derecho sobre el globo de terreno delimitado; j ) Un informe relacionado con la explotación económica de las tierras en poder de la comunidad, según sus usos, costumbres y cultura; k) Un informe sobre el cumplimiento de la función social de la propiedad en el resguardo, según lo previsto en el Parágrafo 3° del artículo 85 de la Ley 160 de 1994 y el presente Decreto, indicando las formas productivas y específicas que se utilicen; l ) Disponibilidad de tierras en la zona para adelantar el programa requerido, procurando cohesión y unidad del territorio; ll) Determinación de las áreas de explotación por unidad productiva, las áreas comunales, las de uso cultural y las de manejo ambiental, de acuerdo con sus usos y costumbres; m) El perfil de los programas y proyectos que permitan el mejoramiento de la calidad de vida y el desarrollo socioeconómico de la comunidad objeto de estudio; n) La determinación cuantificada de las necesidades de tierras de la comunidad; ñ) Las conclusiones y recomendaciones que fueren pertinentes.

C APÍTULO III P ROCEDIMIENTO

PARA CONSTITUIR , REESTRUCTURAR , AMPLIAR Y SANEAR RESGUARDOS INDÍGENAS

Artículo 7°. Solicitud. El trámite se iniciará de oficio por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o a solicitud del Ministerio del Interior, de otra entidad pública, de la comunidad indígena interesada a través de su cabildo o autoridad tradicional, o de una organización indígena. Parágrafo. A la solicitud de constitución o ampliación del resguardo deberá acompañarse una información básica relacionada con la ubicación, vías de acceso, un croquis del área pretendida, el número de familias que integran la comunidad y la dirección donde recibirán comunicaciones y notificaciones.

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Artículo 8º. Expediente. Recibida la solicitud por el Instituto o cuando se tenga conocimiento de la necesidad de legalizar el territorio que ocupa una comunidad indígena, para los fines señalados en este Capítulo y la Ley 160 de 1994, se conformará un expediente que contenga las diligencias administrativas correspondientes y las comunicaciones que se reciban relacionadas con la solicitud. Artículo 9°. Programación. Una vez abierto el expediente, el Incora incluirá dentro de sus proyectos de programación anual, la visita y estudios necesarios. Cuando se trate de un caso urgente, le dará prioridad dentro de su programación. Artículo 10. Visita. Teniendo en cuenta la programación establecida anualmente y las disponibilidades presupuestales, el Gerente General del Instituto o su delegado ordenará llevar a cabo la visita a la comunidad interesada y al área pretendida, por funcionarios de la entidad, señalando el tiempo en que se realizará. El auto que ordena la visita se comunicará al procurador agrario, a la comunidad indígena interesada o a quien hubiere formulado la solicitud y se fijará un edicto que contenga los datos esenciales de la petición en la secretaría de la alcaldía donde se halle ubicado el predio o el terreno, por el término de diez (10) días, a solicitud del Incora, el cual se agregará al expediente. De la diligencia de visita se levantará un acta, suscrita por los funcionarios, las autoridades de la Comunidad indígena y las demás personas que intervinieren en ella, la que deberá contener, entre otros, los siguientes datos: a) Ubicación del terreno; b) Extensión aproximada; c) Linderos generales; d) Número de habitantes indígenas, comunidades indígenas y grupo o grupos étnicos a los cuales pertenecen; e) Número de colonos establecidos, indicando el área aproximada que ocupan, la explotación que adelantan y el tiempo de ocupación. Parágrafo. Cuando se trate de procedimientos de ampliación, reestructuración o saneamiento de resguardos indígenas, el auto que ordene la visita se comunicará al Ministerio del Medio Ambiente y en la misma comunicación se le solicitará a dicho Ministerio el pronunciamiento expreso sobre la verificación y certificación del cumplimiento de la función ecológica de la propiedad del resguardo, para lo cual dispondrá de un término no mayor de treinta (30) días.

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Artículo 11. Rendición de estudio. Con base en la actuación anterior, el Instituto elaborará dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a su culminación, el estudio de que trata el Artículo 6° del presente Decreto y el plano correspondiente. Al estudio se agregará una copia del informe rendido por el Ministerio del Medio Ambiente relacionado con el cumplimiento de la función ecológica de la propiedad, cuando se trate de los procedimientos de ampliación, reestructuración y saneamiento de resguardos indígenas. Artículo 12. Concepto del Ministerio del Interior. Una vez concluido el estudio y en todos los casos, el expediente que contenga el trámite administrativo tendiente a constituir un resguardo indígena, se remitirá al Ministerio del Interior para que emita concepto previo sobre la constitución dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de recibo de la solicitud del Incora. Transcurrido este término, si no hubiere pronunciamiento expreso, se entenderá que el concepto es favorable y el Ministerio del Interior procederá a devolver el expediente al Instituto. Artículo 13. Resolución. Culminado el trámite anterior, dentro de los treinta (30) días siguientes, la Junta Directiva del Instituto expedirá la resolución que constituya, reestructure o amplíe el resguardo indígena en favor de la comunidad respectiva. La resolución de la Junta Directiva del Incora que culmine los procedimientos de constitución, ampliación y reestructuración de resguardos indígenas mediante la adquisición de tierras de propiedad privada, constituye título traslaticio de dominio y una vez inscrita en el competente registro se considerará que los bienes inmuebles rurales correspondientes han salido del patrimonio del Incora. Artículo 14. Publicación, notificación y registro. La providencia de la Junta Directiva que disponga la constitución, reestructuración o ampliación del resguardo se publicará en el Diario Oficial y se notificará al representante legal de la o las comunidades interesadas en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo y una vez en firme, se ordenará su inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente al lugar de ubicación de las tierras constituidas con el carácter legal de resguardo. Los registradores de instrumentos públicos abrirán un folio de matrícula inmobiliaria correspondiente al resguardo constituido o reestructurado y cancelarán las matrículas anteriores de los bienes inmuebles que se constituyan con el carácter legal de resguardo. Artículo 15. Conversión de reservas en resguardos. El procedimiento señalado en este capítulo se aplicará para la conversión en resguardos de las reservas indígenas.

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Artículo 16. Procedimientos sobre predios y mejoras de propiedad privada. Para la constitución, ampliación y reestructuración de resguardos indígenas mediante programas de adquisición de tierras y mejoras de propiedad privada, se seguirá el procedimiento establecido en el presente Capítulo. Una vez rendido el estudio correspondiente, el Gerente General del Incora autorizará el procedimiento señalado en el Decreto 2666 de 1994 y ordenará incluir la adquisición de los predios y mejoras necesarios en los proyectos de programación anual respectiva. Efectuada la adquisición correspondiente, se procederá en la forma señalada en los artículos 13 y 14 de este Decreto. Artículo 17. Documentos del expediente. Una vez adquiridos los inmuebles rurales a que se refiere el artículo anterior, al expediente se anexarán, entre otros, los siguientes documentos: a)La relación completa de los bienes inmuebles rurales y mejoras del Fondo Nacional Agrario que serán entregados a las comunidades y constituidos a título de resguardo; b)Una enumeración de los predios o mejoras entregados o traspasados a la comunidad por el Incora y otras entidades, así como los documentos de propiedad de los mismos. c)Un inventario de las tierras y mejoras poseídas por la comunidad o sus miembros, a título colectivo o individual y los documentos que lo acrediten; d) Los planos de las tierras a constituir, ampliar, reestructurar o sanear con el carácter legal de resguardo, que englobe los inmuebles del Fondo Nacional Agrario, las tierras entregadas por otras entidades públicas o privadas y las poseídas en forma colectiva o individual por la comunidad, y las que fueren cedidas por sus miembros; e) Las demás circunstancias especiales relacionadas con las tierras objeto de los procedimientos. Artículo 18. Entrega material de los predios y mejoras. El Incora hará entrega material a título gratuito y mediante acta de los predios y mejoras adquiridos en favor de la o las comunidades, representadas por el cabildo o autoridad tradicional legalmente constituida y reconocida, para su administración y distribución equitativa entre todas las familias que las conforman, con arreglo a las normas que la rigen y conforme al censo realizado en el estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras. Parágrafo. La entrega material de los inmuebles y sus mejoras se realizará en favor de la comunidad indígena respecto de la cual se haya adelantado el procedimiento de adquisición de tierras por parte del Instituto siempre que éste hubiere culminado.

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Artículo 19. Función social y ecológica. Si del pronunciamiento expedido por el Ministerio del Medio Ambiente se estableciere que la comunidad no está dando cumplimiento a la función ecológica de la propiedad sobre los terrenos del resguardo, conforme a los usos, costumbres y cultura que le son propios, el informe será enviado a los cabildos o autoridades tradicionales a fin de que se concerten los correctivos o medidas a que haya lugar. En el evento de que se verificare por el Incora el incumplimiento de la función social de la propiedad en un resguardo, conforme a sus usos, costumbres y cultura, según lo previsto en este decreto, en concertación con los cabildos y autoridades tradicionales, el Instituto determinará las causas de ello y promoverá, si fuere el caso, el apoyo de las entidades pertinentes que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para adoptar los mecanismos de solución que permitan corregir dicha situación. Cuando la causa del incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad sea atribuible a la comunidad, se suspenderán los procedimientos de ampliación, reestructuración y saneamiento de los resguardos mientras se concertan las medidas y programas dirigidos a corregir las situaciones que se hayan establecido. Una vez acordados los correctivos con el cabildo o la autoridad tradicional, se continuará con el procedimiento administrativo correspondiente. Cuando la causa del incumplimiento de las obligaciones derivadas de la función social y ecológica de la propiedad se debiere a la acción u omisión de personas ajenas a la comunidad indígena; a la ocurrencia de hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito; al estado de necesidad o a la insuficiente cantidad o calidad de las tierras del resguardo, no se suspenderán los procedimientos previstos en este decreto. En este evento, el Instituto, la autoridad correspondiente del Sistema Nacional Ambiental, el Ministerio del Interior y los organismos competentes promoverán, en concertación con las comunidades y las personas involucradas, las acciones que fueren pertinentes. Para los efectos del presente decreto, la función social de la propiedad de los resguardos está relacionada con la defensa de la identidad de los pueblos o comunidades que los habitan, como garantía de la diversidad étnica y cultural de la Nación y con la obligación de utilizarlas en beneficio de los intereses y fines sociales, conforme a los usos, costumbres y cultura, para satisfacer las necesidades y conveniencias colectivas, el mejoramiento armónico e integral de la comunidad y el ejercicio del derecho de propiedad en forma tal que no perjudique a la sociedad o a la comunidad.

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C APÍTULO IV R ECURSOS Artículo 20. Recursos de reposición. Contra las providencias que culminen los procedimientos encaminados a la constitución, ampliación o reestructuración de los resguardos indígenas o la conversión de una reserva indígena en resguardo, procede el recurso de reposición ante la Junta Directiva del Incora, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su notificación. C APÍTULO V N ATURALEZA

JURÍDICA DE LOS RESGUARDOS INDÍGENAS , MANEJO Y ADMINISTRACIÓN

Artículo 21. Naturaleza jurídica. Los resguardos indígenas son propiedad colectiva de las comunidades indígenas en favor de las cuales se constituyen y conforme a los artículos 63 y 329 de la Constitución Política, tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables. Los resguardos son una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con un título de propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de éste y su vida interna por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo propio. Parágrafo. Los integrantes de la comunidad indígena del resguardo no podrán enajenar a cualquier título, arrendar por cuenta propia o hipotecar los terrenos que constituyen el resguardo. Artículo 22. Manejo y administración. Las áreas que se constituyan con el carácter de resguardo indígena serán manejadas y administradas por los respectivos cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades, de acuerdo con sus usos y costumbres, la legislación especial referida a la materia y a las normas que sobre este particular se adopten por aquellas. Parágrafo. Cuando las comunidades acostumbren producir en parcelas familiares y hagan asignaciones de solares para tal efecto, el cabildo o la autoridad tradicional elaborará un cuadro de las asignaciones que se hayan hecho o hicieren entre las familias de la parcialidad, las cuales podrán ser objeto de revisión y reglamentación por parte del Incora,

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con el objeto de lograr su redistribución equitativa entre todas las familias que la conforman y cumplir con la función social de la propiedad del resguardo establecida por la Constitución Política y la Ley 160 de 1994. Artículo 23. Servidumbre y construcción de obras. Los resguardos indígenas estarán sometidos a las servidumbres establecidas por las leyes vigentes. Cuando en un resguardo se requiera la construcción de obras de infraestructura de interés nacional o regional, sólo podrán constituirse previa concertación con las autoridades de la comunidad y la expedición de la licencia ambiental, cuando esta se requiera, determinando la indemnización, contraprestación, beneficio o participación correspondiente. La expedición de la licencia ambiental se efectuará según lo previsto en el artículo 330 de la Constitución Política y la Ley 99 de 1993. En todos los casos previstos en el presente artículo, se elaborará un reglamento intercultural de uso en concertación con la comunidad y con la participación del Ministerio del Interior. Artículo 24. Aguas de uso público. La constitución, ampliación y reestructuración de un resguardo indígena no modifica el régimen vigente sobre aguas de uso público. Artículo 25. Obligaciones constitucionales y legales. Los resguardos indígenas quedan sujetos al cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, conforme a los usos, costumbres y cultura de la comunidad. Asimismo, con arreglo a dichos usos, costumbres y cultura, quedan sometidos a todas las disposiciones sobre protección y preservación de los recursos naturales renovables y del ambiente.

C APÍTULO VI T RÁNSITO

DE LEGISLACIÓN .

V IGENCIA

Artículo 26. Los procedimientos de constitución, saneamiento y ampliación de resguardos indígenas que se hallen en curso al momento de entrar a regir el presente decreto, se culminarán con base en los estudios ya realizados por el Incora, previa complementación de los mismos si a ello hubiere lugar. Artículo 27. Los procedimientos de Reestructuración y ampliación de resguardos indígenas de origen colonial que se hallen en curso al mo-

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mento de entrar a regir el presente Decreto, serán definidos por el Instituto y en la providencia que los culmine se resolverá sobre la vigencia legal de los títulos del resguardo, salvo que los respectivos estudios ya se hubieren realizado. Artículo 28. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga los decretos 2117 de 1969 y 2001 de 1988 y demás disposiciones que le sean contrarias. Publíquese y cúmplase Dado en Santafé de Bogotá. D.C., a 7 de diciembre de 1995 ERNESTO SAMPER PIZANO

Presidente de la República Ministro del Interior, HORACIO SERPA URIBE

Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, GUSTAVO CASTRO GUERRERO

El Viceministro del Medio Ambiente encargado de las funciones del despacho de la Ministra del Medio Ambiente, ERNESTO GUHL NANNETTI

Publicado en el Diario Oficial N° 42140 del 7 de diciembre de 1995.

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Libertad y Orden República de Colombia Este libro fue compuesto en caracteres Garamond de 11.5 puntos, impreso sobre papel bond de 70 gramos y encuadernado con método Hotmelt, en octubre de 2004, en Bogotá D.C., Colombia.

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