Florencia Almansi, Jorgelina Hardoy y Gustavo Pandiella*

Impacto del cambio climático en ciudades costeras del estuario del Rio de la Plata

Introducción

El estuario del Río de la Plata se considera altamente vulnerable al cambio climático. Se anticipan inundaciones cada vez más recurrentes por efecto del aumento de la intensidad de las lluvias y el incremento de los vientos (sudestadas y pamperos) que afectan las costas en ambas márgenes del estuario. En esta zona se localizan ciudades, grandes extensiones de humedales y playas con actividades turísticas intensas, además es un área sujeta a un creciente desarrollo de la inversión inmobiliaria. A pesar de ello, la información y el análisis existente sobre el impacto físico, social, institucional y económico de los eventos climáticos en las ciudades costeras del estuario del Rio de la Plata no es suficiente ni adecuado para una efectiva planificación y gestión del territorio, que apunte a resolver los problemas actuales y responder a los desafíos futuros. *. Miembros del equipo de investigación del IIED-AL. email: [email protected]

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En las áreas urbanas la calidad y capacidad del gobierno local influye enormemente sobre cómo se distribuyen los riesgos dentro de la ciudad o cómo se limitan o mantienen bajos los niveles de riesgo. El tipo de respuestas mucho tiene que ver con la capacidad de estos gobiernos de entender los riesgos, de evaluar los escenarios futuros de cambio, y de planificar en base a ellos, junto con múltiples actores, incluyendo aquellos que están en mayor riesgo. Existe un vacío en el análisis de los desafíos institucionales necesarios para encarar la gestión de temas complejos y transversales, que requieren necesariamente de la coordinación entre niveles de gobierno y diversos sectores y actores. También se necesita avanzar en el trabajo conjunto entre gobiernos locales y comunidad. Con estos antecedentes se diseñó el Proyecto Riberas1 coordinado por el IIED-AL y ejecutado conjuntamente con la Asociación Amigos del Viento de Uruguay. El proyecto es financiado por el IDRC de Canadá, comenzó a ejecutarse en julio del 2011 y finalizará en el mes de julio del 2014. Riberas evalúa la vulnerabilidad actual y futura de las comunidades costeras en escenarios de cambio climático en cuatro ciudades: Tigre y San Fernando en Argentina y Carmelo y Juan Lacaze en Uruguay. Su objetivo es aumentar el conocimiento y fortalecer las capacidades de los gobiernos locales, las organizaciones de la

sociedad civil y la comunidad, para contribuir a la toma de decisiones reduciendo el nivel de de incertidumbre mediante la generación de información integrada que permita enfrentar los impactos del cambio climático. El artículo presenta los resultados preliminares del proyecto; en primer lugar se describe el enfoque general, a continuación los pasos metodológicos y componentes del estudio y finalmente se presentan los resultados preliminares y lineamientos de acción futuros. El impacto del CC y las posibilidades de acción local

Los efectos de la variabilidad y el cambio climático (CC) y la vulnerabilidad de la población en términos de exposición, susceptibilidad y capacidad adaptativa varían significativamente de un lugar a otro y de una comunidad a otra. Las ciudades enfrentan múltiples déficits que devienen en conflictos sociales particulares en cada territorio, algunos de arrastre histórico que todavía no han sido resueltos y desafían a los gobiernos locales en la actualidad. A estos conflictos se le suma el CC, que al ser un tema transversal se monta sobre los conflictos sociales presentes e involucra a todas las áreas de gobierno y a las distintas jurisdicciones locales que conforman áreas metropolitanas y/o regiones.

1. Participan del estudio en cada uno de los componente los siguientes investigadores y consultores: Hidrológico, Dr. Angel Menéndez e Ing. Emilio Lecertua, Urbano, Arq. Eduardo Reese, Índice socio-económico, Lic. Pablo Perelmann, Evaluación económica del daño, Lic. Andrés Juan, SIG e indice multi-variado, Lic. Mauricio Ceroni.

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La inundación asociada al cambio del nivel del río por el efecto de fuertes vientos es uno de los principales riesgos hidro-meteorológicos que enfrentan las ciudades costeras, y se confirma que se incrementará a futuro por impacto del CC. Si bien la inundación se encuentra presente en la cultura de la población costera y las viviendas a lo largo del tiempo van siendo adaptadas, el impacto del CC va modificando el valor esperado del daño para el cual no hay previsión ni desde las comunidades ni desde los gobiernos locales debido a la naturalización del riesgo. La adaptación frente a los riesgos de inundación tiene que ver con la habilidad de un sistema de prevenir y /o moderar los daños potenciales y lidiar con los impactos esperados2. Estas acciones son aún marginales en las agendas de las ciudades en gran medida porque el fenómeno es percibido como un problema global, distante en el tiempo3 y que presenta grandes incertidumbres a nivel local, ya que es muy complejo identifi-

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car empíricamente qué es y qué no es atribuible al cambio climático4 y además no se conocen cuales serían los co-beneficios que devienen de tomar medidas de adaptación. Por lo tanto al ser el CC un área relativamente nueva de trabajo en términos del diseño de políticas, los actores locales deben avanzar con pocas reglas, pocas normas y pocos ejemplos de buenas prácticas que los guíen5. Uno de los factores fundamentales para movilizar la acción de adaptación es reconocer la existencia del riesgo. La aceptabilidad sitúa como actor relevante de la gestión a las poblaciones involucradas, desplazando al conocimiento técnico como actor absoluto en la esfera de la decisión política6. Al evaluar los riesgos y actuar frente a ellos, la comunidad se basa en juicios guiados por sus experiencias personales y por el nivel de conocimiento que poseen sobre el tema. La manera en que la comunidad analiza el riesgo suele diferir de los análisis de riesgo de los expertos7; ya que la experiencia juega un papel fundamental8. A

2. Sharma, D. and Sanjay Tomar (2010) Mainstreaming climate change adaptation in Indian Cities, in Environment and Urbanization, Vol 22 (2): 452 – 465. 3. Hardoy, J. and Romero Lankao, P. (2011) Latin American cities and climate change: challenges and options to mitigation and adaptation responses, in Current Opinión in Environmental Sustainability 3: 158 - 163; and Roberts, D. (2010) Prioritizing climate change adaptation and local level resilience in Durban, South Africa, in Environment and Urbanization, Vol 22 (2): 397 – 413. 4. Pelling, M. (2011) Adaptation to Climate Change, from resilience to transformation. Routledge. 5. Anguelovski, I. and Carmin, J. (2011) Something borrowed, everything new: innovation and institutionalization in urban climate governance, in Current Opinion in Environmental Sustainability, 2011, Vol 3, pp. 169 – 175. 6. Pucci, F. Departamento de Sociología Informe Final del Proyecto “Visión de Primera Línea” 2011, pp.3. 7. Botzen, W.J.W. et al. Factors Shaping Individual Perceptions of Climate Change Flood Risk. January 2009 In: http://ivm45.ivm.vu.nl/adaptation/project/files/File/NCIP/Botzen_Aerts_vandenBergh-Factors_shaping_individual_percep.pdf 8. Slovic, P., Finucane, M. L., Peters, A. and MacGregor, D. G. (2004). Risk as analysis and risk as feelings: Some thoughts about affect, reason, risk, and rationality. Risk Analysis, 24 (2): 311-322. En: Botzen, W.J.W. et al. Factors Shaping Individual Perceptions of Climate Change Flood Risk. January 2009 In: http://ivm45.ivm.vu.nl/adaptation/project/files/File/NCIP/Botzen_Aerts_vandenBergh-Factors_shaping_individual_percep.pdf

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la hora de identificar y priorizar los riesgos, en el análisis comunitario entran en juego los valores, las interpretaciones y los códigos de funcionamiento de los diferentes grupos sociales que la componen. El tipo de respuestas de adaptación apropiadas de las ciudades costeras va a depender de: a. conocer las vulnerabilidades y los componentes de las amenazas y dimensionar su impacto, b. contar a nivel local, con estructuras institucionales, apropiadas para gestionar servicios e infraestructura, planes de gestión ambiental y territorial integrados a los sistemas de gestión de riesgo de desastre, y c. lograr la intervención directa de la comunidad, aportando a la integración de saberes y a la toma de decisiones a nivel local. El proyecto y sus componentes

Como ya se mencionó, el proyecto Riberas busca brindar por un lado información necesaria y de fácil comprensión para la toma de decisiones frente al riesgo de inundación que afecta y afectará crecientemente a las ciudades costeras en el marco de las proyecciones climáticas. Esta información, aunque con ciertos niveles de incertidumbre, debe permitir la planificación de acciones de adaptación que ayuden a reducir

riesgos, aumentar el conocimiento y fortalecer las capacidades de los gobiernos locales, las organizaciones de la sociedad civil y la comunidad para la toma de decisiones. Por otro lado también busca iniciar procesos de toma de conciencia, planificación y acción ajustados a cada localidad. Con este objetivo se diseñó un proyecto de investigación- acción, que combina la participación de investigadores y consultores en la elaboración de diversos informes técnicos y la participación de gobiernos locales y comunidades afectadas por las inundaciones. Se incluyeron en el estudio dos ciudades afectadas por el riesgo de inundación en la zona norte del área metropolitana de Buenos Aires (AMBA), los municipios de Tigre y San Fernando, y dos en el departamento de Colonia, los municipios de Juan Lacaze y de Carmelo. Las cuatro localidades tienen grandes diferencias demográficas y territoriales. En el caso de Tigre y San Fernando son periferia metropolitana con altas densidades de población y con gobiernos locales autónomos (sistema federal), en cambio Juan Lacaze y Carmelo son municipios pequeños, con autoridades electas9 recientemente pero jurídica y administrativamente dependientes del departamento de Colonia10 (sistema unitario). La población de Juan Lacaze y Carmelo representa aproximadamente el 5% de la población de San Fernando y Tigre.

9. Sólo los alcaldes cobran honorarios, mientras que los concejales (4 por ciudad) trabajan ad honorem y solo cuentan con mínimos recursos para cubrir algún apoyo administrativo. 10. La Ley Nº 18.567 (2009/2010) creó el municipio como el tercer nivel de gobierno político en toda localidad de más de 5.000 habitantes.

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Las cuatro son ciudades ribereñas y a pesar de sus diferencias comparten problemáticas comunes como el avance del desarrollo turístico en Carmelo y Tigre o la presencia de población socio-económicamente vulnerable sobre la costa del río en el caso de San Fernando, Tigre y Juan Lacaze. Todas sufren inundaciones y en los próximos años se encontrarán frente a mayores riesgos, considerando que en los futuros 100 años se espera

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que el nivel del Río de la Plata aumente entre 60 cm. y 1.00 mt., con vientos y ondas de tormenta cada vez más fuertes. Como primer paso del estudio fue necesario definir y priorizar las áreas vulnerables a las inundaciones en cada una de las ciudades que se verán afectadas por el impacto del CC. El concepto de vulnerabilidad fue considerado como un estado multidimensional que se da

Grafico 1: Componentes del proyecto Identificación de áreas costeras vulnerables a inundaciones

Componente 1 – Estratificación territorial multi-criterio (i) Indice de vulnerabilidad socioeconómica (ii) Alturas de terreno (iii) Uso del suelo

Articulación entre componentes de análisis cuantitativo

Componente 2 – Amenaza y daño (i) Mapa de inundación (ii) Escenarios de desarrollo urbano (iii) Evaluación económica del daño

Identificación de la capacidad de resiliencia de las ciudades Componente 3 – Organización socio – institucional

Componente 4 – Percepción del riesgo

(i) Capacidad institucional (ii) Planificación territorial y urbana (iii) Marcos legales (iv) Abordaje holístico de los problemas urbano-ambientales (v) Procesos multi-actorales (vi) Capacidad de articulación

(i) Nivel de información sobre la amenaza (ii) Practicas de prevención y adaptación (iii) Participación a nivel comunitario (iv) Gobernanza local

Articulación entre componentes de análisis cualitativo

Lineamientos para gestión de riesgos hídricos en ciudades costeras

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frente al riesgo o a la probabilidad de que individuos, hogares o comunidades sean afectados negativamente por inundaciones, ya sean provenientes de cambios o permanencia de situaciones climáticas externas y no externas.

cinamiento del hogar, condiciones habitacionales y carga de dependencia sobre los perceptores de ingresos, y b. activos no materiales, posibilidades de acceso al sistema de salud y el clima educativo del hogar.

El nivel de sensibilidad de estas áreas vulnerables al impacto del CC y la capacidad de adaptación o respuesta de las mismas se trabajó teniendo en cuenta cuatro componentes, los dos primeros basados en datos cuantitativos obtenidos de fuentes secundarias y los dos restantes basados en datos cualitativos obtenidos a través de encuestas y entrevistas a informantes clave.

El IVSE da como resultado una jerarquización y distinción de los hogares según el grado de vulnerabilidad y, según su distribución en el territorio, permite delimitar áreas homogéneas, es decir áreas donde la mayoría de los hogares comparten niveles de vulnerabilidad semejantes. Estos datos se combinan con variables relevantes en materia urbana territorial como el tipo de uso de suelo y el nivel de terreno en donde a menor a altura mayor exposición a las crecidas hidrológicas y afectaciones del cambio climático. Esto permitió producir una estratificación territorial de la vulnerabilidad e identificar áreas de mayor riesgo.

El primer componente, el índice de estratificación multi-criterio, nos permitió estratificar el territorio en función de la combinación de los resultados del índice de vulnerabilidad socio-económica de los hogares (IVSE) las alturas del terreno asociadas a riesgos de inundación y las variables relevantes en materia urbano - territorial. El IVSE, construido a partir de las fuentes de censos nacionales, considera aquellos indicadores observables o presentes en las fuentes de información disponibles y que permiten identificar hogares en situación de riesgo y desventaja frente a las inundaciones. El IVSE capta los activos que aprovechan, acceden o instrumentan los hogares para reducir sus probabilidades de riesgo, y éstos son de dos tipos: a. activos materiales: ha-

El segundo componente es el que surge de combinar la amenaza con el daño. Este componente se construye a partir de la identificación de las áreas de inundación según altura y duración de las mismas los escenarios futuros de desarrollo urbano, y la evaluación económica del daño según nivel de exposición que sufrirán las ciudades con el impacto del CC. Los mapas de riesgo de inundación por desborde en zonas costeras se elaboraron en términos del área impactada, la profundidad de agua máxima alcanzada

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Figura 2. Índice multi-criterio. Planos por ciudad.

Juan Lacaze

Carmelo

San Fernando Fuente: Proyecto Riberas. Sistemas de información Geográfica y Evaluación de MultiCriterio en la identificación de áreas Vulnerables. Lic. Mauricio Ceroni

Tigre

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y la duración de la inundación, mostrando tiempos de recurrencia. Para hacer los mapas y las proyecciones futuras se recurrió a la simulación numérica hidrodinámica, es decir a un modelo matemático del río capaz de reproducir la evolución del nivel y las velocidades de corriente para distintas situaciones hidro-meteorológicas, incluyendo períodos de calma y de tormenta.11 Considerando las áreas vulnerables afectadas por inundaciones actuales y futuras, se trabajó sobre escenarios de desarrollo urbano de las áreas mismas, con el objetivo de elaborar proyecciones especulativas que permitan prever la evolución del territorio y brindar un marco orientador para la gestión y planificación. El estudio de escenarios de desarrollo analizó la evolución de variables tales como: dinámica económica, dinámica inmobiliaria, dinámica turística, equidad social, extensión periférica, densificación, dinámica demográfica, calidad de la oferta urbana, demanda de espacios abiertos, afectación y/o erosión de bordes costeros, riesgo de inundabilidad, contaminación, políticas urbanísticas con enfoque de sostenibilidad, y dependencia de políticas supra municipales. Se analizaron así las diferentes trayectorias de cada ciudad de manera de contar con un enfoque tendencial dinámico que contribuya a orientar las decisiones y las estrategias locales.

También tomando en consideración las áreas vulnerables afectadas por inundaciones actuales y futuras, se valorizaron los daños que producirán las inundaciones con y sin el impacto del CC. La estimación de daños comprende la aplicación de una metodología de evaluación de daños por inundaciones registradas en áreas urbanas y de una metodología de estimación de daños por afectación de áreas de uso turístico. En el caso de San Fernando y Tigre, los daños por inundación en áreas urbanas se concentran mayormente en las viviendas, mientras que en el caso de Juan Lacaze y Carmelo un impacto importante de las inundaciones se deriva de la afectación de las áreas recreativas costeras y su explotación turística. Los componentes 3 y 4 se enfocaron en la evaluación de la capacidad adaptativa de la comunidad y el nivel de resiliencia de las ciudades considerando que la efectividad de las políticas locales de gestión de riesgos y de adaptación al CC dependen en gran medida de la existencia de gobiernos capaces de entender los riesgos, planificar en base a ellos y trabajar junto a un grupo amplio de actores, especialmente aquellos en riesgo. Y por el contrario la ausencia de estos factores aumenta la vulnerabilidad frente al impacto del CC. En el componente 3, que analiza la organización socio-institucional, se bus-

11. El análisis de los niveles de inundación en ciudades costeras se presentó en : Menéndez , A.; Lecertua, E. La metodología para la construcción de mapas de riesgo de inundación en zonas costeras en Medio Ambiente y Urbanización Vol 78 pp11-122.

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có comprender el soporte institucional existente a nivel nacional y sub-nacional para atender y apoyar las necesidades locales de adaptación. También se analizó la relación existente entre las áreas de CC y las áreas encargadas de la atención y respuesta a desastres, y las de planeamiento, entendiendo que necesariamente debe haber una buena articulación y coordinación entre ellas. Mediante entrevistas y reuniones se indagó sobre las siguientes variables: competencia y capacidad institucional, planificación territorial y urbana, marcos legales, abordaje holístico de los problemas urbano-ambientales, procesos multi-actorales, capacidad de articulación, complementariedad del accionar de los actores públicos y privados, articulación entre los sistemas de gestión de riesgos, planes de emergencia, alerta temprana, información, y participación comunitaria. Esto permitió entender las relaciones entre actores operando a distintos niveles territoriales e identificar vacíos y fortalezas en cada localidad sobre los cuales construir propuestas. El componente 4 evalúa la percepción comunitaria del riesgo, ya que resulta fundamental considerar las prácticas y el conocimiento local y la información producida por otras áreas (de divulgación y científicas) disponible sobre el CC que llega a la comunidad. El nivel de percepción del riesgo comunitario determina su respuesta frente a la inundación. Además de la precepción comunitaria del riesgo,

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la percepción sobre cómo se articula y trabaja con las autoridades locales y entre las propias organizaciones de la comunidad y entre vecinos, sirve para identificar distintas posibilidades/respuestas para encarar o modificar prácticas y comenzar a pensar en los posibles impactos del CC. En cada localidad se desarrollaron diversos talleres comunitarios donde se fue componiendo un mapa de riesgos de inundación y completando el componente de percepción a partir de las siguientes variables:

a. nivel de información sobre la ame-

naza: conocimiento del impacto del evento climático, consecuencias y problemas asociados al fenómeno, memoria de eventos anteriores, cambios en el tiempo, conocimiento de niveles que alcanzó el agua, conocimiento de alertas meteorológicas, conocimiento de quién actúa ante la emergencia y recursos existentes b. prácticas de prevención y adaptación; participación a nivel comunitario: en la toma de decisiones respecto a acciones de emergencia ante un evento de origen hidro-meteorológico a nivel barrial y a nivel municipal, espacios de trabajo en red, existencia de canales de comunicación barrial, capacidad de articulación de acciones y recursos con diversos actores c. gobernanza local entendida como la capacidad institucional de desarrollar procesos multi-actorales en articulación con los sectores vulnerables.

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Esto nos permitió comprender y trabajar, junto con los vecinos y representantes de instituciones barriales, los procesos de respuesta y preparación frente a las inundaciones, y pensar actividades específicas a cada localidad que contribuyan a aumentar la sensibilización y participación en la gestión del riesgo de inundación y pensar en acciones necesarias frente al CC. En base a las entrevistas, grupos focales y talleres, se ha ido diseñando una agenda de trabajo para cada lugar, buscando insertar el tema de riesgo de inundación y adaptación en las agendas locales y desarrollar procesos colaborativos entre comunidad y gobierno local. En cada localidad se priorizaron algunas acciones según sus intereses y las posi-

bilidades del proyecto, y se preparó una agenda abierta y dinámica de trabajo con acciones que son puntos de entrada que ayudan a insertar el tema del riesgo de inundación y adaptación al CC dentro de un marco más amplio de desarrollo local. Por ejemplo, en el Barrio San José del Municipio de San Fernando, a partir de un diagnóstico comunitario inicial, se eligió comenzar a trabajar en la organización comunitaria para un sistema de alerta temprana apropiado. Esto sirvió para pensar cómo se relaciona el riesgo con la existencia o no de ciertos servicios y obras de infraestructura (mantenimiento de pluviales y zanjas y extensión de la red de cloacas), en los roles y responsabilidades (del gobierno, de la comunidad), en las posibilidades de tra-

Reunión con la Red Barrial San José, San Fernando

Taller en Parque Alegre, Tigre

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Taller Alerta Temprana - Actuación en la Emergencia, Carmelo

Construcción de mapas de riesgo en el Liceo Juan Lacaze Figura 3: Mapas de riesgo comunitarios de Carmelo, San Fernando y Juan Lacaze

bajo conjunto, etc. A medida que se desarrolla este proceso se va constituyendo un grupo de referentes locales sobre la temática. Dinámicas similares se van repitiendo en todas las localidades.

La figura siguiente muestra cómo operan los puntos de entrada en el marco del proceso de desarrollo de una estrategia de adaptación del cambio climático. La forma de espiral da cuenta de un proceso continuo que

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Figura 4: Proceso de desarrollo de la estrategia de adaptación

acciones y achicar la brecha entre la planificación abstracta, de escritorio, realizada únicamente por expertos, y las acciones que encaran los individuos y comunidades en la práctica. Resultados preliminares del estudio

Las áreas más vulnerables a las inundaciones por sudestadas y pamperadas, identificadas por los estudios se concentran en las zonas costeras de cada una de las ciudades y en las márgenes de los arroyos que los atraviesan. Como puede verse en las imágenes siguientes, las inundaciones por sudestada actualmente afectan fuertemente en San Fernando la zona de los barrios Alsina y San José, y en Tigre la zona de Rincón y Fuente: Proyecto Riberas. Estudio socio-institucional. Lic. Jorgelina Hardoy. Villa la Ñata, ambas frente al Río Luján. En el caso de Uruguay las zonas costeras de Carmelo y crece, se expande, profundiza el cambio en la medida que se suman actores e integran Juan Lacaze son las más afectadas, donde temas de forma coherente y se generan si- se ubican además de áreas residenciales, nergias. Los temas abordados no son nue- zonas recreativas de playas. vos pero pocas veces se trabajan de manera articulada y mucho menos analizan a la luz Evaluación de pérdidas y daños de los impactos del cambio climático. La caracterización estadística de la ocuEl proceso descripto permite generar rrencia de inundaciones analizada y su aportes para poder planificar mejor futuras eventual modificación bajo los efectos

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Inundaciones en el bajo de San Fernando, frente al río Luján

Inundaciones por sudestadas en Tigre

Consecuencias de las inundaciones de septiembre de 2012 en Carmelo

Inundaciones en Juan Lacaze

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del cambio climático incrementará el riesgo de inundación y el daño en las cuatro localidades estudiadas. Al registrarse una inundación las personas, como tales, sufren perjuicios de tipo intangible y por lo tanto no recuperable, siendo el más grave de todos, la pérdida de la vida. Las actividades se interrumpen en forma temporal, con lo cual se dejan de percibir, durante un tiempo, los productos que se hubiesen obtenido como resultado de dichas actividades. Por último, los bienes sufren daños físicos por lo que deben ser reparados o reemplazados, para que las cosas vuelvan a encontrarse como estaban al momento previo a registrarse la inundación. El daño que produce una inundación depende de las características de la misma, de los elementos expuestos en el territorio inundado y de cuán vulnerables resulten, a la presencia del agua. Por lo general los bienes que se encuentran expuestos a las inundaciones registradas en áreas urbanas son personas, actividades y bienes. Entre estos últimos se encuentran los inmuebles privados y su equipamiento, que incluyen viviendas, industrias y comercios, y los bienes públicos, que incluyen edificios (escuelas, centros de salud y oficinas administrativas) y la infraestructura y los espacios públicos recreativos.

El proyecto estimó el daño en las viviendas porque por lo general, en las áreas urbanas, como resultado de la combinación de exposición y vulnerabilidad, el mayor porcentaje del daño económicamente evaluable se concentra en las viviendas. Esto por dos razones: a) porque los bienes y el valor del daño que sufren, dependen menos del factor tiempo; b) porque de todos los bienes que concentra un centro urbano las viviendas representan el mayor valor. El estudio estimó el daño a partir de modelos teóricos12. Al ser los fenómenos meteorológicos que desatan una inundación esporádicos y de ocurrencia incierta, deben ser tratados como fenómenos aleatorios. Si bien el fenómeno inundación es incierto, el análisis de series de datos históricos permite establecer la frecuencia con que los fenómenos meteorológicos desencadenantes se han registrado en el pasado y a partir de ésta se establece la probabilidad (calculada en forma ex post) de que el fenómeno se presente en un año cualquiera. La determinación del valor esperado del daño resulta esencial para la toma de decisiones ya que muestra cual será el beneficio obtenido con cada peso gastado en medidas de prevención.

12. Para estimar el daño se puede recurrir a cuatro procedimientos distintos: recabar información de las familias e instituciones que hayan sido afectados por la inundación, estimar el daño a partir de modelos teóricos, consultar a los damnificados sobre cuánto estarían dispuestos a pagar por no volver a sufrir inundaciones en el futuro (llamado valuación contingente), o encontrar el reflejo del perjuicio que causa el riesgo de inundación en el valor de las propiedades (llamado hedónicos). Los cuatro métodos arrojan estimaciones imperfectas y cada uno de ellos presenta ventajas y desventajas con respecto a los restantes.

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En un escenario de cambio climático se modifica el valor esperado del daño porque modifica la probabilidad de que la inundación ocurra. Es necesario entonces un cambio sustancial en el tratamiento del problema, en dos aspectos: -primero, para definir la probabilidad de que una inundación se registre no sirve analizar los datos del pasado, sino que se requiere contar con los resultados que arrojan modelos predictivos; -la determinación de la probabilidad deja de ser un cálculo estático y pasa a requerir un tratamiento dinámico, ya que se modifica continuamente. El escenario de cambio climático altera significativamente el problema de inundación y en el área de estudio los mayores costos económicos están representados por el daño a las viviendas y no por la afectación de las áreas recreativas o turísticas directas. La magnitud del problema que representan las inundaciones para las cuatro localidades, se evidencia al comparar la cantidad de viviendas inundadas con el número total de viviendas con las que cuenta cada localidad. En el escenario de cambio climático la cantidad de viviendas dañadas es, en términos generales, entre 2 y 4 veces mayor que en la situación de la línea de base. Los resultados del análisis muestra que los costos económicos por daños que enfrentaría la ciudad de Tigre son los más altos, tanto en la situación de base como con cambio climático debido a la super-

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ficie que cubre el área de inundación. Por lo tanto en términos absolutos será de las estudiadas, la ciudad más afectada por el impacto del CC, con un incremento de los costos económicos provocados por las inundaciones de 57 millones de u$s. Sin embargo la ciudad de San Fernando será el área más afectada por el CC en términos relativos, dado que el costo económico total de los daños generados por las inundaciones crecerá 228%, debido al aumento del área y altura de inundación en áreas del municipio densamente pobladas. Para Juan Lacaze el incremento relativo de los costos provocados por la inundación es más moderado que Carmelo, alcanzando solo un 105%, en cambio el costo económico total del daño triplica a la ciudad de Carmelo debido a que el área de inundación afecta a un número mucho mayor de viviendas. En lo que respecta al impacto de las inundaciones en la afectación de las áreas recreativas costeras y la explotación turística en Juan Lacaze y Carmelo, si bien los mayores daños no se concentran allí sino en la afectación de las viviendas de dichas localidades, en el caso de Carmelo el perjuicio puede ser importante. Escenarios de desarrollo urbano

El análisis estadístico teórico pone a la luz la necesidad de producir políticas e instrumentos urbanos ambientales que constituyan una protección de la calidad ambiental del territorio y de la seguridad

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Gráfico 1: Magnitud de las inundaciones según ciudad y situación, para recurrencias a 2 y 10 años.

Fuente: Proyecto Riberas. Estudio de evaluación económica del daño producido por las inundaciones con y sin cambio climático. Lic. Andrés Juan.

de la población, y sobretodo en aquellos municipios donde se está en presencia de un escenario de creciente dinamismo de los mercados inmobiliarios. El impacto de estos procesos inmobiliarios será el de un crecimiento paulatino de la demanda de localización de diferentes productos y actividades de alto estándar en los bordes ribereños de Carmelo, Tigre y San Fernando que coinciden, en gran parte, con las áreas de mayor vulnerabilidad al impacto del CC. Asimismo estas zonas tienen en forma coincidente un alto porcentaje de vacancia13 (salvo San Fernando), una gran riqueza paisajística y una muy baja densidad poblacional. Pero a su vez hay un atraso en la revisión de los códigos urbanos y la legis-

lación sobretodo en el caso de Argentina. La falta de una planificación y de instrumentos urbanos adecuados para el desarrollo equitativo de las áreas costeras de las cuatro ciudades es uno de los principales factores que afecta la vulnerabilidad frente al CC de estas ciudades. El uso del suelo es un factor determinante en el posible agravamiento de la vulnerabilidad tanto por el desarrollo especulativo como por la ocupación informal de suelo. En ambos casos no se respetan las condiciones naturales de escurrimiento de los terrenos como tampoco se tienen en cuenta los datos sobre la futura afectación y anegamiento del suelo producto del impacto del CC. Ante la ausencia de planificación y de acciones de prevención, distintos actores intervienen sobre el suelo urbano de

13. San Fernando presenta una mayor ocupación de la costa aunque una parte considerable de ésta tiene usos “débiles” como talleres y actividades productivas de baja consolidación.

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manera descoordinada intentando dar solución a sus problemas particulares o locales. Esto genera que quienes se ven en situación de riesgo de inundación actúan por su cuenta intentando reducir el impacto del evento construyendo por ejemplo albardones de protección o rellenando lotes o barrios enteros sin considerar el impacto en otras áreas. Respuesta institucional

Desde el punto de vista institucional la gestión de riesgos y prevención actual o futura de riesgos de inundación son responsabilidad de oficinas ambientales que operan aisladamente. Los programas y acciones de otras dependencias oficiales como por ej. vivienda, obras públicas, etc., que podrían incrementar la vulnerabilidad y el riesgo en las ciudades no están considerando el tema del impacto y mucho menos de la adaptación de las ciudades. Asimismo, en los gobiernos locales la estructura de gestión de riesgos y de impacto del CC no está integrada en los planes de desarrollo local y se mantiene todavía una respuesta tradicional a la emergencia. Sin embargo, Uruguay está avanzando en un re-diseño institucional que incluye una mirada más holística del tema ambiental y en un trabajo articulado entre los diferentes niveles de gobierno. Estos cambios consideran la activa participación de la ciudadanía en el diseño de planes de desarrollo local. En Argentina, ese proceso se encuentra todavía en

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una etapa temprana. No hay importantes cambios institucionales aún para llevar adelante acciones transversales con respecto al impacto del CC. Percepción de riesgo de la comunidad

Los niveles de información de la comunidad sobre la problemática del CC son limitados. En general se evidencia una importante falta de comunicación entre gobierno local y vecinos e instituciones de los barrios y una falta de información sobre las situaciones de emergencia, los vecinos no reciben el “alerta temprana”, no tienen información oficial sobre cómo prepararse, como actuar en situaciones de emergencia y qué hacer después, ni perciben que existe apoyo durante los eventos climáticos. Tampoco se percibe una acción en el caso de la gestión de riesgos o en la planificación de acciones de adaptación. La participación e involucramiento de vecinos y la sociedad civil en la planificación de acciones de reducción de riesgos de desastre es necesaria. Si bien las dinámicas de participación varían y cada lugar tiene una dinámica particular, en el tema de gestión de riesgos la participación comunitaria es relativamente nueva tanto para la comunidad como para los gobiernos locales de la zona. Históricamente las poblaciones costeras han desarrollado acciones de adaptación espontánea frente a las inundaciones,

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sin embargo el cambio climático genera nuevos desafíos asociados a la incertidumbre existente y al desconocimiento sobre las múltiples relaciones y efectos que tiene el cambio climático sobre la vida cotidiana; el dinamismo que provoca el cambio climático es de tal envergadura que requiere de medidas que co-evolucionen con el cambio. Si bien la construcción sobre palafitos, construir en alto o rellenar el lote para levantar la cota de terreno es común en la zona costera, muchas veces la necesidad (crecimiento de la familia) los ha llevado a generar y aceptar situaciones de riesgo (construir a baja altura o ocupar zonas libres por debajo de palafitos). Existe un claro conocimiento del riesgo asumido (actual/conocido) y se han desarrollado acciones para reducir el impacto (por ejemplo levantar muebles). Se combina la necesidad habitacional con una aceptación del riesgo y hasta en algunos casos su “naturalización”. Por otro lado existen también numerosos casos que han logrado, mediante esfuerzos propios, mejorar su condición de vulnerabilidad frente al riesgo de inundación, han logrado limitar las pérdidas y daños asociados a la inundación aunque permanecen aislados. La precaria gestión de residuos sólidos en las áreas vulnerables y falta de mantenimiento de desagües pluviales, es un tema clave al momento de reducir el impacto de las inundaciones. Es común

que gran parte de los pluviales y zanjones de los barrios se encuentren tapados agravando las inundaciones al disminuir la capacidad de evacuación del agua. Se están encarando algunas obras de infraestructura que apuntan a mejorar la situación en casi todas las ciudades, pero todas requieren de un adecuado mantenimiento para funcionar y de la articulación con otros sectores y niveles de gobierno. A esto se suma la importancia de contar con servicios básicos de agua, red de cloacas, luz y posibilidad de acceso en zonas inundables que son un déficit en todos los casos estudiados, ya que la situación se emergencia se agrava al estar en contacto con, por ejemplo, agua contaminada o anegamiento. Conclusiones preliminares y lineamientos de acción

El desarrollo del Proyecto muestra que comienza a observarse por parte de los gobiernos y las comunidades una incipiente atención al impacto de las inundaciones asociado con ciertas condiciones de vulnerabilidad del territorio aunque aun los enfoques siguen siendo netamente sectoriales. Las principales barreras u obstáculos que enfrentan las ciudades para avanzar en la reducción del riesgo futuro de inundación, producto del aumento del nivel del mar por el impacto del CC, podrían sintetizarse en los siguientes puntos:

Impacto del cambio climático en ciudades costeras del estuario del Rio de la Plata

• Prevalece una visión sectorial de la reducción de riesgos y el cambio climático. Se entiende al CC como responsabilidad sólo de las áreas ambientales, cuando otros sectores, planes o acción de obra pública, son los que inciden o incrementan en muchos casos la vulnerabilidad y el riesgo si no toman en consideración el impacto del CC. • Ausencia del enfoque de reducción de riesgos y gestión del CC en los planes de desarrollo local, debido en parte a la falta de capacidades instaladas, a la persistencia de un enfoque de emergencia tradicional y falta de recursos para financiar acciones de adaptación. • Tensión entre la información científica y la que necesita el gobierno local para tomar decisiones. Hay una brecha entre la información generada por diferentes disciplinas y actores. • Resistencia por parte de los gobiernos locales a tomar decisiones con tan altos niveles de incertidumbre sobre la información climática futura. Los niveles de certidumbre son escasos frente a la variabilidad climática futura y esto atenta contra la confiabilidad de la información. En cada localidad se priorizaron acciones y se trabajó en función de una agen-

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da abierta y dinámica con acciones que son puntos de entrada que permiten insertar el tema del riesgo de inundación y adaptación al CC dentro de un marco más amplio de desarrollo local. Las principales acciones o lineamientos considerados son: 1. Revisión de las pautas de desarrollo urbano a la luz de los datos prospectivos de impacto del CC: ajuste de normas urbanas, zonificación, códigos de construcción, restricciones hidráulicas, niveles de cotas, drenaje urbano, etc. 2. Desarrollo de capacidades institucionales en la integración de la reducción de riesgos de desastres y la adaptación al CC en la planificación local y mejorar los centros de información necesarios para tomar decisiones, integrando datos hidrometeorológicos, urbanos y sociales. 3. Sensibilización y participación de la comunidad en la planificación urbana con enfoque en la adaptación a partir de acciones concretas como la creación de un fondo de microcréditos barrial para la adaptación de viviendas en áreas inundables. 4. Generación de información accesible y útil para que las comunidades y las organizaciones barriales puedan actuar y adaptarse al CC.

Relatoría: Taller Regional “Adaptación al cambio climático y gestión de riesgo de desastre”, Tigre, 3 de Septiembre, 2013. El Taller Regional “Adaptación al cambio climático y gestión de riesgo de desastre” que se realizó en la ciudad de Tigre, el día 3 de septiembre de 2013, en la sede de La Agencia de Cultura. El taller se realizó en el marco del proyecto Riberas Rioplatenses, financiado por el centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo – Canadá (IDRC). El objetivo del taller fue promover el aprendizaje y diálogo sobre el manejo de los riesgos de desastres y la adaptación al cambio climático en un formato de fácil comprensión para fortalecer un espacio multi-actoral de intercambio y las capacidades de los actores para gestionar el riesgo de inundación. El Taller se realizó a lo largo de una jornada intensa de trabajo y contó con la participación de funcionarios y referentes de la comunidad de las cuatro áreas de trabajo del proyecto: Tigre, San Fernando, Carmelo y Juan Lacaze, y a los que se sumaron equipos técnicos y académicos trabajando en el tema. La reducción de riesgo depende de la coherencia entre la planificación y las acciones de adaptación. Para ello es necesario contar con funcionarios y referentes comunitarios preparados y fomentar la participación de todos los departamentos de gobierno y de todos los actores. Pero esto no es sencillo de lograr, por ello se planificó una jornada participativa, dividida en tres instancias. 1)Juego: Pagando por predicciones (paying4predictions). Bajo la coordinación de Pablo Suárez (Centro de Clima de la Cruz Roja/Media Luna Roja) se trabajó mediante un juego que representa situaciones de la vida real, en este caso relacionadas a las inundaciones (por sudestada y/o lluvia). 2) Grupos de vecinos y/o funcionarios locales de los municipios de Carmelo, San Fernando, Juan Lacaze y Tigre presentaron al público presente cual era la problemática local respecto a las inundaciones y contaron como vienen trabajando en el marco del proyecto Riberas Rioplatenses. 3) Nuevamente agrupados en mesas, bajo la consigna de “ ideas realistas”, se trabajó sobre que se debería hacer 3hs, 3 meses y 3 años antes de una inundación.