Informe de País Nicaragua Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central, 1995–2003 Junio 2004

Preparado para La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Departamento para América Latina y el Caribe Oficina para el Desarrollo Regional Sostenible

Preparado por ASOCIACION INTERNACIONAL PARA LA ADMINISTRACION DE CIUDADES Y CONDADOS Acuerdo de Cooperación No. LAG-A-00-98-00060-00

Contenido Siglas.............................................................................................................................................. iv I. Descentralización desde 1995....................................................................................................1 Situación en 1995.......................................................................................................................1 Condiciones Actuales.................................................................................................................2 Descentralización Política..........................................................................................................4 Descentralización Administrativa..............................................................................................5 Descentralización Fiscal ............................................................................................................6 Ingresos Municipales ...........................................................................................................6 Egresos Municipales ............................................................................................................9 II. Desarrollo de los Gobiernos Municipales y la Democracia Local ..........................................10 Adelantos en Comparación con 1995 ......................................................................................10 Capacidad Organizativa y el Desempeño de los Gobiernos Municipales ...............................11 Evaluación de las Capacidades de los Gobiernos Municipales .........................................12 Desempeño de los Gobiernos Municipales........................................................................14 Administración Financiera y Transparencia ......................................................................16 Nuevas Iniciativas..............................................................................................................19 Recursos para la Capacitación y el Desarrollo de Capacidades de Gobiernos Locales.....22 Participación Ciudadana ..........................................................................................................23 Desafíos....................................................................................................................................24 III. Desarrollo de Asociaciones de Gobiernos Municipales ..........................................................25 Movimiento de las Asociaciones de Gobiernos Municipales de Nicaragua............................25 AMUNIC .................................................................................................................................26 Organización y Gobernabilidad .........................................................................................26 Finanzas .............................................................................................................................27 Programas ..........................................................................................................................28 IV. Evolución de los Procesos de Reforma en Nicaragua .............................................................30 Acontecimientos y Procesos que Influyeron en el Paso de la Descentralización y el Desarrollo de Gobiernos Municipales y la Democracia Local ................................................30 Apoyo de las Asociaciones Municipales y de la Comunidad Internacional para las Reformas34 AMUNIC ...........................................................................................................................34 Donantes ............................................................................................................................35 V. Resumen de Conclusiones .......................................................................................................36 Bibliografía ....................................................................................................................................39 Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas .....................................................................................41

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Anexo 2: Descripción de las Leyes Base del Marco Jurídico de la Descentralización y el Desarrollo Municipal ...............................................................................................................43 Leyes Dictaminadas por la Comisión de Asuntos Municipales...............................................43 Reforma a la Constitución Política (Ley 192-95) ..............................................................43 Reforma a la Ley de Municipios (No. 40-261)..................................................................44 Ley de Justicia Tributaria y Comercial (Ley 257) .............................................................45 Impuesto sobre Bienes Inmuebles (Decreto 3-95).............................................................45 Ley de Organización, Competencia y Procedimiento del Poder Ejecutivo (Ley 290) ......46 Ley Orgánica del Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM) (Ley 347) ..46 Decreto para la Creación de la Comisión Sectorial para La Descentralización (Decreto 44-94).................................................................................................................................47 Ley de Solvencia Municipal (Ley Nº 452) ........................................................................47 Ley de Transferencia Presupuestaria a los Municipios de Nicaragua (Ley 466) ..............48 Ley de Participación Educativa (Ley 413).........................................................................48 Anteproyectos de Ley Introducidos a la Asamblea Nacional y Dictaminados por las Comisiones...............................................................................................................................49 Anteproyecto de Ley de Participación Ciudadana.............................................................49 Anteproyecto de Ley de Carrera Administrativa Municipal..............................................50 Anteproyecto de Ley de Agua ...........................................................................................51 Anteproyecto de Ley de Catastro.......................................................................................51 Anteproyectos de Ley que no han sido Introducidos a la Asamblea Nacional ni Dictaminados por las Comisiones...................................................................................................................52 Proyecto de Reforma al Reglamento de la Ley de Municipios .........................................52 Anteproyectos de Ley Introducidos en la Asamblea Nacional y Dictaminadas por la Comisión de Asuntos Municipales ..........................................................................................53 Anteproyecto del Código Tributario Municipal ................................................................53 Anexo 3: Las Competencias del Gobierno Municipal...................................................................55 Anexo 4: Diagnóstico General Sobre las Capacidades Municipales ............................................57 Características Generales .........................................................................................................57 Características Específicas.......................................................................................................60 Anexo 5: Análisis de la Gestión de los Gobiernos Locales desde la Perspectiva de los Ciudadanos...............................................................................................................................65 Opiniones Sobre la Disponibilidad de Servicios Básicos y Su Calidad ..................................65 Observaciones Sobre la Realidad Municipal ...........................................................................68 Anexo 6: Asociaciones de Municipios en Nicaragua ....................................................................71 Anexo 7: Objetivos y Acciones en la Ejecución de ERCERP en el Ámbito de la Descentralización.....................................................................................................................73 Anexo 8: Cooperación Donante para la Descentralización y el Desarrollo de los Gobiernos Municipales..............................................................................................................................75

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Lista de Cuadros Cuadro 5-1. Regulaciones Electorales de Nicaragua para los Gobiernos Locales ......................... 4 Cuadro 5-2. Fuentes de Ingresos por Municipios, Excluyendo Managua ...................................... 7 Cuadro 5-3. Estructura de los Egresos Totales Municipales (Porcentajes) .................................. 10 Cuadro 5-4. Tamaño de los Municipios e Ingresos Corrientes Per Capita................................... 16 Cuadro 5-5. Mecanismos de Participación Ciudadana ................................................................. 23 Cuadro 5-6. Categoría de los Municipios en Nicaragua ............................................................... 65 Cuadro 5-7. Servicios Locales y sus Beneficiarios....................................................................... 66 Cuadro 5-8. Satisfacción Ciudadana con los Servicios Locales ................................................... 67 Cuadro 5-9. Fondos Destinados a Promover la Descentralización en Nicaragua (hasta 2003).... 75 Cuadro 5-10. Distribución por Temas y Contrapartes de los Donantes ....................................... 75 Cuadro 5-11. Matriz de Incidencia Institucional, Regional y Temática ....................................... 76

Lista de Figuras Figura 5-1. INIFOM Evaluación de las Capacidades de los Gobiernos Municipales ...................11 Figura 5-2. INIFOM Comparación entre Gobiernos Municipales.................................................13 Figura 5-3. Introducción del SISCAT Sistema de Catastro en el Municipio de Santo Tomás......17 Figura 5-4. Lecciones Aprendidas en Consultas Ciudadanas del Presupuesto Municipal del Año 2002 ................................................................................20 Figura 5-5. AMVIAL ....................................................................................................................21 Figura 5-6. Visión y Misión de AMUNIC.....................................................................................26

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Siglas AMUGRAN AMUNIC AMUNSE AMVIAL ASDI BID CASC-UCA CONPES CSD DANIDA ERCERP FEMICA FISE GDN GTZ HIPC ICMA INIFOM INATEC IULA MARENA ONG PASE PIB PNUD SECEP SISCAT UNCDF VNG

Asociación de Municipios de la Cuenca del Gran Lago Asociación de Municipios de Nicaragua Asociación de Municipios de Nueva Segovia Agencia Mancomunada de Rehabilitación y Mantenimiento Vía Rural Agencia Sueca para el Desarrollo Banco Interamericano de Desarrollo Centro de Análisis Sociocultural – Universidad Centroamericana Consejo Nacional de Planificación Económica Social Comisión Sectorial de Descentralización Agencia Danesa para el Desarrollo Internacional Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza Federación de Municipios del Istmo Centroamericano Fondo de Inversión Social de Emergencia Gobierno de Nicaragua Agencia Alemana para el Desarrollo Países Pobres Altamente Endeudados (Heavily Indebted Poor Countries) Asociación Internacional para la Administración de Ciudades y Condados (International City/County Management Association) Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal Instituto Nacional Tecnológico Unión Internacional de Autoridades Locales (International Union of Local Authorities) Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Organización No Gubernamental Proyecto de Apoyo al Seguimiento y Evaluación de la ERCERP Producto Interno Bruto Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia Sistema de Catastro Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo Capital (United Nations Capital Development Fund) Asociación de Municipios de Holanda

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Informe de País de Nicaragua La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID por sus siglas en inglés) autorizó a la Asociación de Gerencia Ciudadana Internacional (ICMA por sus siglas en inglés) a dirigir una revisión de los logros alcanzados en el área de descentralización desde 1995 en Centro América y a conducir el desarrollo de un gobierno municipal y de procedimientos democráticos locales, así como identificar La contribuciones de las asociaciones de gobiernos municipales en pro de esos logros. La revisión contiene recomendaciones sobre los medios a través de los cuales USAID puede implementar su estrategia regional para Centro América y México en el período 2003-2004 a través de continua asistencia en lo relacionado con el gobierno local y la descentralización, incluyendo la cooperación con asociaciones municipales. Este es uno de los seis informes de país utilizado como base para el informe regional de Centro América, que resume información sobre Nicaragua, tomada de entrevistas y documentos recaudados en una visita a Nicaragua del 22 de septiembre al 4 de octubre de 2003. (Ver Anexo 1 para una lista de las personas entrevistadas). La Sección I incluye los logros de la descentralización en tres áreas: (1) descentralización política (reformas electorales y autonomía municipal); (2) descentralización administrativa (observar si en efecto se han descentralizado tanto la prestación de servicios como otras funciones del gobierno y cómo se ha llevado a cabo); y (3) la descentralización tributaria (la generación de ingresos locales, las transferencias del gobierno central y los gastos del gobierno municipal). La Sección II incluye información sobre la capacidad de organización de los gobiernos municipales, y los procedimientos que impulsan la participación ciudadana en el gobierno local. La Sección III describe el desarrollo de las asociaciones de gobiernos municipales de Nicaragua, particularmente la Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC). La Sección IV describe los eventos y procesos que han propiciado los logros alcanzados hasta la fecha en materia de descentralización, el desarrollo de un gobierno municipal, y la participación ciudadana; también explica como las asociaciones municipales y los donantes han apoyado estos procesos. La Sección V concluye con resultados generales.

I.

Descentralización desde 1995

La democracia nicaragüense es aun incipiente; la construcción de un Estado democrático moderno comenzó con la elección de Violeta Chamorro como presidente en febrero de 1990, después de años de polarización política y dictadura, y una década de gobierno de un solo partido y guerra civil. A mediados de los años 90, los nicaragüenses redujeron significativamente el tamaño del Estado, liberalizar la economía, y comenzaron a establecer instituciones del gobierno central, libres del control de un solo partido. La administración local y los temas de descentralización habían recibido relativamente poca atención hasta la reforma constitucional de 1995.

Situación en 1995 El marco legal para la elección de los funcionarios del gobierno municipal no se había establecido todavía. Desde 1931 hasta las elecciones de 1990, los alcaldes fueron designados por el

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gobierno central. Según la Constitución de 1987 y la Ley de Municipios original (Ley 40), los miembros del concejo municipal fueron elegidos por primera vez en 1990, y seleccionaron mas tarde a sus alcaldes. La autonomía del gobierno municipal aún no había sido establecida formalmente, y tampoco se habían definido sus competencias. Los funcionarios del gobierno nacional apenas habían empezado a considerar posibles políticas de descentralización y del desarrollo de un gobierno municipal, pero enfocaron estos temas desde el punto de vista de la efectividad del sector público, sin prestar mucha atención a la promoción de los procedimientos de un gobierno democrático y de un desarrollo económico descentralizado. La administración de los servicios del sector público fue altamente centralizada; muchos gobiernos municipales se vieron obligados a responder de la mejor manera posible a las necesidades del pueblo, que ya no estaban siendo satisfechas por el Gobierno de Nicaragua (GDN), debido a recortes presupuestarios del gobierno central. Entre 1993 y 1995, los municipios tuvieron que reorientar aproximadamente dos tercios de sus ingresos para ayudar a cubrir los gastos de servicios públicos, tales como reparación de escuelas, mantenimiento vial, vivienda, agua potable y electricidad, ninguno de los cuales era su competencia legal1. La autoridad de los gobiernos municipales encargada de generar el mínimo de recaudación fiscal, había limitado a los municipios a cobrar los impuestos y aranceles autorizados en 1989, según el decreto presidencial contenido en dos Planes de Arbitrios, uno para Managua y otro para el resto de los municipios. La capacidad para prestar servicios públicos de las alcaldías variaba ampliamente, pero estuvo claramente relacionada con el tamaño del municipio y se redujo a tres categorías generales: Managua, la mayoría de las capitales departamentales y todas las demas. La gran mayoría de las alcaldías de la última categoría fueron incapaces de atender adecuadamente las necesidades de sus ciudadanos y muchos de ellos vivían en la pobreza. Sólo algunos ciudadanos estaban familiarizados con las vías de participación de un gobierno democrático. Aún cuando se habían creado numerosas organizaciones de la sociedad civil, los esfuerzos por promover la participación ciudadana eficientemente se vieron frustrados, debido al ambiente de polarización política en el que trabajaban (aunque voluntariamente asumieran posiciones políticas determinadas o fueran apolíticos). Además, ni los ciudadanos, ni los funcionarios de las alcaldías estaban totalmente acostumbrados a las normas y procedimientos de participación colectiva de un gobierno democrático. A mediados de los años 90, los donantes habían comenzado a interesarse por la promoción de la descentralización y el desarrollo municipal, e iniciaron proyectos para apoyar la ampliación de las competencias municipales y la reforma del Estado. Los alcaldes de 41 municipios establecieron en diciembre de 1993 AMUNIC, y los miembros de esta asociación asumieron un papel muy activo para ayudar a llevar a cabo las reformas contenidas en la Constitución de 1995, que inició el proceso de desarrollo del sistema de gobierno municipal en Nicaragua.

Condiciones Actuales Las reformas legales que garantizan la autonomía del gobierno municipal y determinan la elección de los alcaldes y miembros del concejo, fueron incluidas en la Constitución de 1995 y la 1

Manuel Ortega Hegg y María Guadalupe Wallace S., Centro América: Descentralización y Asociacionismo Municipal (Nicaragua: CASC-UCA, 2000), 54.

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Ley de Municipios revisada (Ley 261-97); y están bien establecidas actualmente. Cada vez más miembros de los partidos políticos han tenido experiencia previa en el gobierno local. (Ver Anexo 2 para un resumen del marco legal de la descentralización.) A pesar de las reformas legales, el GDN ha actuado lentamente en apoyo a una verdadera descentralización. El gobierno de Chamorro creó una Comisión de Descentralización que emitió una declaración sobre política de descentralización en 1996, pero no estableció políticas y programas de descentralización. Aunque se avanzó un poco en este aspecto bajo el gobierno de Alemán, apenas se lograron progresos en materia de descentralización porque su gobierno no estaba de acuerdo. A pesar de que los ministros del gobierno central prometieron hacer esfuerzos para la “desconcentración”2 en la prestación de servicios públicos, esto no ocurrió. Durante 2002, el primer año del gobierno de Bolaños, el ejecutivo se concentró casi exclusivamente en procesar los cargos por corrupción en contra el ex presidente Alemán. En el año 2003 la Asamblea Nacional aprobó importantes leyes que establecen una base para los gobiernos municipales con el fin de aumentar los ingresos y mejorar su capacidad administrativa. Estas incluyen, la Ley de Solvencia Municipal, que facilitará al gobierno municipal la recaudación de impuestos a la propiedad y la Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua (Ley 466-03), que otorga el 4% de los ingresos del GDN a los 1533 municipios del país para el año 2004. Adicionalmente, el Presidente Bolaños comprometió a su gobierno a promover la descentralización de una manera más decisiva, y presentó recientemente un Plan de Desarrollo Nacional en el que se destacan las iniciativas para descentralizar los servicios públicos, fortalecer los gobiernos municipales; así como establecer procedimientos para la planificación conjunta a nivel de los departamentos e implementar programas entre los funcionarios municipales y el gobierno central. Las reformas políticas y legales hechas este año establecen una buena base para la descentralización y el mejoramiento del funcionamiento de los municipios a la hora de respetar las responsabilidades legales en relación con la prestación de servicios públicos e impulsar el desarrollo socioeconómico. Estas medidas se derivan de: • Varios años de esfuerzos concertados por parte los gobiernos municipales y los líderes de la sociedad civil, para definir una agenda de reforma y presionar para que se apruebe (con el respaldo de muchos donantes multilaterales que se han mantenido activos en el apoyo a los programas del gobierno local). • Las condiciones impuestas por las instituciones financieras internacionales para tener acceso a la iniciativa para el alivio de la deuda de los Países Pobres muy Endeudados (PPME). • Una convergencia de intereses para apoyar la descentralización y el fortalecimiento de las alcaldías en pro de los funcionarios del GDN y los líderes de los dos partidos políticos más importantes del país. El gobierno de Bolaños tiene el interés de liderar reformas de descentralización, que hoy tiene posibilidades de convertirse en realidad.

2

“Desconcentración” equivale al suministro de servicios por parte de las entidades del gobierno central de manera descentralizada, contrariamente a “descentralización” de servicios, que significa que se transfiere la responsabilidad de ellos al gobierno municipal. 3 En el año 2002 existían 152 municipalidades, creó una nueva este año.

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Descentralización Política Las principales reformas constitucionales y legales sobre las elecciones locales y la autonomía del gobierno municipal se derivaban de la Reforma Constitucional de 1995 y la Revisión a la Ley de Municipios de 1997. La Reforma Constitucional de 1995 proponía: • La elección separada y directa de alcaldes, vice alcaldes y miembros del concejo. • La reducción de los períodos de seis a cuatro años (sin posibilidad de reelección). • Permitir suscripciones populares, lo cual fue luego anulado en el Pacto Alemán-Ortega y la Reforma Constitucional de 2000. • Autonomía política, financiera y administrativa para los gobiernos municipales. • Responsabilidad de los gobiernos municipales en “todos los asuntos que afecten el desarrollo socioeconómico dentro de su jurisdicción”. • Autorización de transferencias del gobierno central. • Iniciativas presentadas a los gobiernos municipales. La revisión de la Ley de Municipios de 1997 adaptó la Ley 40 a la Constitución de 1995 y más adelante definió algunas disposiciones constitucionales, incluyendo designaciones más específicas de las competencias de las alcaldías y la solicitud del presupuesto anual. Los alcaldes, vice alcaldes y miembros del concejo fueron elegidos por voto directo en 1996 y 2000. En el año 2000, las elecciones municipales se separaron de las nacionales. Los miembros del concejo municipal son elegidos ahora por listas de partidos políticos encabezadas por candidatos a alcaldes, que son elegidos en proporción con el porcentaje de votos recibidos para las listas de los partidos. Por lo tanto, los concejos están compuestos de individuos tanto del partido del alcalde como de los partidos de la oposición, lo que usualmente les permite supervisar y tener un mejor control de las decisiones de la alcaldía. Las reuniones del concejo municipal son abiertas, y los ciudadanos pueden aportar temas a los miembros del concejo individualmente o en grupo. El acceso de los ciudadanos a los miembros del concejo (junto con las prácticas de gobierno participativo discutidas en la Sección II) ha hecho que se logre que el gobierno democrático representativo se convierta en una realidad en muchos municipios nicaragüenses, especialmente los más pequeños. Cuadro 5-1. Regulaciones Electorales de Nicaragua para los Gobiernos Locales Tipo de elección Número de boletas electorales para alcaldes y miembros del concejo Elegibilidad de los candidatos actuales Período ¿Elecciones nacionales y locales celebradas el mismo día? Composición del concejo municipal

Directa Dos Partidos Nacionales Cinco años No Proporcional

Pautas de reelección: ¿consecutiva o alternada?

Alternada

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Aun cuando los gobiernos municipales han tenido autonomía desde 1995 en gran parte del país4, los poderes de los gobiernos municipales en varias zonas no han sido muy claros o han estado escasamente definidos. Por esta razón, se necesitan regulaciones adicionales conforme a la Ley 261. Algunos de los aspectos financieros de las autoridades municipales han quedado aclarados ya, o se aclararán en un futuro cercano, cuando se promulguen las nuevas leyes sobre finanza municipal; pero aún quedan elementos importantes que deben ser acordados y seleccionados, concernientes al marco legal dentro del cual trabajan los gobiernos municipales.

Descentralización Administrativa En su Diagnóstico Municipal 2000, el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM) identificó unas 43 competencias de los gobiernos municipales: 25 que son responsabilidad directa de los gobiernos municipales y 18 que son responsabilidad compartida con las entidades del gobierno central5. Estas competencias están enumeradas en el Anexo 3 y la mayoría describe servicios públicos y mantenimiento de infraestructura. Además de estas competencias, se le han asignado nuevas funciones a los municipios. La más importante es promover el desarrollo económico y social dentro de su jurisdicción, facilitando la planificación e implementación de programas, entre los diversos grupos de interés comunitario. Los gobiernos municipales son responsables de la formación de Comités de Desarrollo Municipal, que a su vez producen planes de inversión municipal y planes de desarrollo de tres años, que coinciden con los últimos tres años de cada período de gobierno. Otras nuevas funciones incluyen el desarrollo de la infraestructura (con FISE- Fondo de Inversión Social de Emergencia de Nicaragua), atenuación del desastre, protección ambiental (con el Ministerio de Ambiente), y protección de los derechos de la mujer y del niño. Las entidades del GDN no han podido cumplir con los compromisos para descentralizar sus operaciones. Los funcionarios asignados a los departamentos del GDN no tienen autoridad para tomar decisiones y por lo tanto no son muy útiles para los funcionarios municipales, a la hora de intentar coordinar actividades. Asimismo, la mayoría de las entidades del GDN programadas para “desconcentrar” las operaciones, aun no lo han hecho, con la excepción del Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) y el Ministerio de Educación. El FISE ha entrenado a funcionarios de los gobiernos municipales en el diseño de proyectos, evaluación, contratos y supervisión de contratistas; y ha entrenado también a organizaciones comunitarias para seguir muy de cerca la ejecución de proyectos y el desarrollo de sus propios proyectos a pequeña escala. Para la fecha de este informe, el FISE ha aprobado la gerencia descentralizada de sus proyectos financiados en 55 municipios; 18 de los cuales están autorizados para designar y llevar a cabo todos los proyectos del FISE, y el resto están autorizados para llevar a cabo proyectos de un monto de hasta 100 mil dólares. El Ministerio de Educación inició esfuerzos por descentralizar la administración de las escuelas durante el gobierno de Chamorro. Luego de varios intentos iniciales, el ministerio 4

La Ley de Autonomía de la Costa Atlántica enmendó la evidente omisión relacionada con la Autonomía Municipal. 5 Roger Gaitan Rodríguez, La política de descentralización fiscal viable para la reducción de la brecha fiscal potencial de los Municipios (Managua, 2003), 64.

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decidió construir la mayor cantidad de escuelas posible, que fueran administrativamente independientes. Hoy las escuelas operan de manera autónoma bajo la autoridad de juntas compuestas por los padres y otros miembros de la comunidad, aún cuando el programa de estudios y otras actividades no administrativas siguen siendo responsabilidad del Ministerio de Educación. Al modelo de escuela autónoma le falta supervisión local adecuada y regulación, por esta razón, el Ministerio de Educación esta planeando trabajar con los gobiernos municipales para ayudarlos a desarrollar esta capacidad y este mismo año ya se esta comenzando a trabajar en municipios piloto. Otras entidades del GDN han prometido descentralizar o desconcentrar actividades pero no lo han logrado con efectividad. A pesar del pronunciamiento del Ministerio de Salud en 1997 de sus políticas de descentralización, las alcaldías han tenido que compensar la falta de apoyo a los centros de salud, financiando reparaciones y suministros. El Ministerio de Transporte e Infraestructura no cumplió con su deber de colaborar con los gobiernos municipales cuando ellos se hicieron cargo de la responsabilidad por el transporte interurbano y las estaciones de autobuses. Asimismo, se añaden las actividades de las compañías nacionales semi-públicas a la responsabilidad de las alcaldías de proveer agua potable y electricidad, aunque estas usualmente se responsabilizan por las tareas de mantenimiento y construcción. Finalmente, la misma INIFOM, como entidad del gobierno central, aún no ha sido efectiva en la descentralización de sus operaciones. INIFOM ha hecho esfuerzos por desconcentrar sus operaciones, abriendo siete oficinas regionales (delegaciones) y con planes para establecer oficinas en todos los departamentos del país. Estas oficinas regionales no han resultado en la descentralización de operaciones, pero éste pudiera ser el resultado si el nuevo equipo administrativo de INIFOM, nombrado recientemente, logra racionalizar sus operaciones. Los ex presidentes de INIFOM no tuvieron iniciativas descentralizadoras, en parte debido a que hasta recientemente, el GDN no tenía una política preactiva en este ámbito. Además, tradicionalmente el Instituto ha tenido problemas estableciendo sus prioridades para ejecutar todos los programas que reciben apoyo de la comunidad donante. Con la aprobación de legislación clave en el año 2003 (quedando pendiente de aprobación ciertas piezas de la legislación durante la visita al país en octubre del 2003), el ambiente para lograr progresar en el desempeño de los gobiernos municipales y en la descentralización del GDN ha mejorado significativamente. Otros factores que han ayudado a crear un ambiente propicio incluyen el compromiso de la Administración de Bolaños con la descentralización y un alto nivel de consenso entre los líderes municipales, la sociedad civil y los donantes en referencia a la ejecución de prioridades para mejorar la gobernabilidad local.

Descentralización Fiscal Ingresos Municipales Los ingresos de los gobiernos municipales provienen de tres fuentes principales: impuestos y tarifas locales, transferencias del gobierno central y donaciones de la comunidad internacionales (incluyendo a las ciudades hermanas). El desempeño de la generación de ingresos de los gobiernos municipales durante los últimos siete años ha sido afectado por los siguientes dos asuntos:

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• El nivel de ingresos disponibles para el uso de los gobiernos municipales no sido equivalente al incremento en sus responsabilidades ni en términos reales ni como porcentaje del total de impuestos recaudados por el gobierno de Nicaragua.6 Debido a lo anterior, los municipios han tenido que distribuir una cantidad inadecuada de recursos para cubrir todas sus necesidades, muchas de las cuales no han sido atendidas. • Las diferencias en los impuestos recaudados por los municipios, en términos absolutos y per capita, son grandes.7 Los pequeños municipios, en particular, recaudan menos ingresos provenientes de impuestos, lo que significa que la mayoría de los gobiernos municipales pequeños no han podido atender las necesidades básicas de sus ciudadanos. El total de ingresos del gobierno como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) decayó del 28.9% en 1998 (27% del GDN y 1.9% de municipios) a 26% en 2002 (23.9% del GDN y 2.1% de municipios). El promedio para el período fue de 27% del PIB (24.7% del GDN y 2.3% de municipios). Los ingresos actuales (provenientes principalmente de impuestos) de los municipios como porcentaje de los ingresos actuales del GDN subió de 4.2% en 1998 a 4.6% en 2002 (un promedio de 4.3%).8 En el año 2002, 80 de los 152 municipios de Nicaragua tenían poblaciones menores a 20.000 habitantes; 63 tenían poblaciones de entre 20.000 – 100.000 habitantes; y 8 tenían poblaciones de entre 100.000-200.000 habitantes. La población de Managua es un poco mayor a un millón de habitantes. Per capita, los impuestos recaudados equivalían a US$27.2 en Managua, $9.5 en municipios más grandes, $8.3 en municipios de tamaño medio y $6.5 en los más pequeños.9 En 1997, Managua representó el 42.5 por ciento del total de ingresos municipales (de todas las fuentes) y el 30 por ciento en el año 2000. En estos dos años, el porcentaje por fuentes de ingresos para todos lo municipios, excluyendo a Managua, era el siguiente: Cuadro 5-2. Fuentes de Ingresos por Municipios, Excluyendo Managua 1

Año

Impuestos/Tarifas

Capital

1997

64

11

13

2000

36.2

12.8

27.9

Transferencias Donaciones

Otros

Total

10

2

100

21.5

1.6

100

Fuente: Roger Gaitan Rodriguez, La política de la descentralización fiscal viable para la reducción de la brecha fiscal potencial de los municipios (Managua, 2003), 60. 1 Proveniente de la venta y transferencia de bienes, contrario a ingresos actuales, que provienen principalmente de impuestos y tarifas.

El descenso en ingresos provenientes de impuestos y tarifas se debió al aumento en transferencias y donaciones, y no a una disminución en la recaudación de los mismos, que en el año 1997 fueron de C$235.2 millones y C$345.1 millones en el año 2000. Después del Huracán Mitch en 1998, las donaciones aumentaron y el GDN reinició las transferencias directas a los

6

Conocida como la brecha fiscal vertical. Conocida como la brecha fiscal horizontal. 8 Gonzalo Espitia Avilez (GTZ) y Gilberto Lindo (INIFOM). Descentralización en Nicaragua; Documento de Actualización. Actualizado en 2003 por G. Lindo. 9 Ibid. 7

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municipios en el año 2000, luego de haber aumentado temporáneamente las transferencias indirectas, también como resultado del Huracán Mitch. El factor más básico que afecta las finanzas del Gobierno de Nicaragua es el débil crecimiento económico. El porcentaje del PIB acumulado a través de impuestos en el sector público es el más alto en América Central. Un mejor regimiento económico tomará tiempo para lograr. Entre tanto, los municipios podrán aumentar el porcentaje de ingresos disponibles mediante dos vías: (1) un aumento en la recaudación de impuestos locales (esfuerzos por establecer legislación con este fin se han visto atrasados); y (2) convencer al gobierno central a que aumente las transferencias directas a los municipios. Actualmente, las fuentes de impuestos y tarifas más importantes para los municipios son el impuesto sobre ingresos por ventas y servicios, el impuesto sobre bienes inmuebles y el impuesto de rodamiento, además de las tarifas de registros y licencias. El GDN traspasó la autoridad de imponer el impuesto sobre bienes inmuebles a los municipios en 1995, pero dos años después, el gobierno aprobó una ley que sirvió de contra-balance. Como resultado, el potencial de recaudación de los municipios se vio considerablemente afectado, ya que la ley redujo el porcentaje del dos al uno por ciento. A pesar de esta reducción, los municipios han logrado mantener sus niveles de recaudación. El potencial para mejorar los ingresos municipales ha sido afectado también por decisiones del GDN de extender exenciones de impuestos a sectores empresariales favorecidos, tales como las inversiones extranjeras en corporaciones financieras y en industrias turísticas. Debido a estas exenciones, los municipios perdieron la oportunidad de recaudar aproximadamente C$75 millones en impuestos en el año 2000, cantidad equivalente al 10.1 por ciento de los ingresos actuales de ese año. Estas exenciones tuvieron un impacto similar en los últimos tres años.10 Este año, la Asamblea Nacional pasó la Ley de Solvencia Municipal, que aclara y fortalece las autoridades de los gobiernos municipales en cuanto a los impuestos sobre bienes fijos y el impuesto sobre las ventas. AMUNIC, en cooperación con INIFOM, ha desarrollado dos otros anteproyectos de ley que facilitarían la recaudación de impuestos de los gobiernos municipales, los cuales fueron presentados a la Asamblea Nacional para su aprobación. Estos anteproyectos de ley, la Ley del Código Municipal Impositivo y Ley de Registro de Tierras, tienen como objetivo estandarizar los impuestos a lo largo del país y hacer que el marco legal sea más coherente con los de los otros países de América Central. Con estas nuevas leyes, los municipios podrán incrementar la cantidad de impuestos recaudados a largo plazo. Sin embargo, a mediano y corto plazo, la única manera de lidiar con la falta de ingresos locales frente a un creciente número de responsabilidades en manos de los municipios y la disparidad en los ingresos municipales, es incrementar las transferencias del gobierno central. Sin las transferencias necesarias para aumentar los presupuestos operativos, la mayoría de los municipios no podrán responder de manera más adecuada a las necesidades de sus comunidades. Adicionalmente, los municipios dependen de las transferencias (y de los fondos del FISE) para financiar proyectos de mejoramiento de infraestructura. Con esto en mente, los alcaldes y concejales a lo largo del país han solicitado, a través de AMUNIC, una mayor parte de las transferencias directas. Las transferencias indirectas – aquellas que resultan de un incremento 10

Roger Gaitan Rodriguez, La política de descentralización fiscal, 114.

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en las actividades del gobierno central a nivel municipal– ocurrieron como resultado del Huracán Mitch, pero sólo las directas, es decir aquellas transferencias no destinadas, ayudan a resolver el problema de insuficiencia de ingresos. En respuesta a presiones de los gobiernos municipales, el GDN y la Asamblea Nacional comenzaron a ofrecer transferencias directas en el año 2000. El total de las transferencias directas en el año 2000 fue de C$70 millones, en el año 2001 fue de C$87.5 millones y en el año 2002 fue de C$160 millones. Las transferencias significaron el 14.1% de los gastos de los gobiernos municipales en el año 2000, el 12.5% en el año 2001 y el 27.5% en el año 2002. Como porcentaje de los ingresos de impuestos del GDN, las transferencias representaron el 0.96% en el año 2000, el 1.19% en el año 2001, y el 1.97% en el año 2002. Todos los años, los gobiernos municipales dependían de la buena voluntad del GDN y de la Asamblea Nacional, por lo que era necesario establecer las reglas para compartir las transferencias entre municipios. En junio del año 2003, como resultado de esfuerzos internos de AMUNIC e intereses políticos dentro de la Administración de Bolaños y de los dos partidos principales de Nicaragua, la Asamblea Nacional aprobó la Ley de Transferencias Presupuestarias. Bajo esta ley, las transferencias deberán alcanzar el 4 por ciento de los ingresos provenientes de impuestos del GDN en el año 2004 (aproximadamente C$450 millones, un incremento de C$290 millones en comparación con el año 2002), y luego deberán incrementar por 0.5 por ciento anual (siempre que el PIB crezca por lo menos un 1 por ciento) hasta alcanzar el 10 por ciento de los ingresos de impuestos del GDN. Estas transferencias se deberán distribuir entre los municipios de acuerdo a la población, ajustándose para tomar en cuenta disparidades entre los ingresos de los municipios más grandes y los más pequeños, y por recompensas a los municipios según su habilidad de recaudar el impuesto sobre bienes fijos y su eficiencia en el gasto de fondos transferidos. Existen datos que sugieren que la disponibilidad de las transferencias no afectará la capacidad de los municipios de recaudar impuestos locales: los ingresos locales incrementaron en un 9.8% en 1999 y en el año 2000, el primer año en que se dieron las transferencias directas, incrementaron de manera similar por 10%.11 La aprobación de la Ley de Transferencias Presupuestarias ha sido la medida de mayor importancia para la descentralización fiscal. Sin duda, cumplir con los porcentajes establecidos será difícil para Nicaragua, tal y como fue el caso en otros países centroamericanos cuando legislaron sobre las transferencias hace dos años, y el tema requerirá de la constante atención de parte de AMUNIC. Otro reto importante que se divisa en el horizonte municipal es cómo administrar bien el incremento en recursos. Egresos Municipales Los egresos del sector público nicaragüense continúan siendo sumamente centralizados. Entre 1998 y el 2002, el total de egresos del GDN aproximaba el 36 por ciento del PIB, mientras que el total de gastos de los gobiernos municipales sólo significaban el 1.7 por ciento del PIB. Dicho de otra manera, los egresos municipales como porcentaje de los egresos del GDN durante el período alcanzaba apenas el 4.7 por ciento.

11

Ibid., 74.

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Si bien el gobierno central gastaba más de lo que recaudaba internamente como ingresos (un promedio de 36 por ciento versus 24.7 por ciento del PIB), los gobiernos municipales gastaban menos como porcentaje del PIB frente a los ingresos provenientes de todas las fuentes (un promedio de 1.7 por ciento versus 2.3 por ciento del PIB).12 El hecho de que los municipios no podían gastar ni siquiera los escasos recursos disponibles es un indicador de la necesidad de mejorar las capacidades organizativas y el desempeño de los gobiernos municipales. Los porcentajes de los egresos totales de los gobiernos municipales para gastos operativos y capitales (en su mayoría inversiones) para el período entre 1998 y 2002 se detallan a continuación:13 Cuadro 5-3. Estructura de los Egresos Totales Municipales (Porcentajes) Concepto

1998

1999

2000

2001

2002

56.0 44.0 100

48.5 51.5 100

43.7 56.3 100

46.8 53.2 100

50.4 49.6 100

Gasto Corriente 1 Gasto de Capital Egresos Totales

Fuente: Dpto. Finanzas Municipales y Administración Tributaria de INIFOM. Sistema de Análisis Financiero Municipal (SAFIM), 2002. 1 Inversión, transferencias, pagos, desembolsos.

II. Desarrollo de los Gobiernos Municipales y la Democracia Local Adelantos en Comparación con 1995 En 1995 la mayoría de los esfuerzos por fortalecer la gobernabilidad democrática institucional de Nicaragua se concentraban en el gobierno central. Las competencias de los gobiernos municipales incrementaban en forma de facto, y los oficiales electos localmente luchaban por responder a pesar de que carecían del marco legal y fiscal adecuado y, con la excepción de los municipios más grandes, a pesar de que tenían muy poca capacidad para entregar servicios. Como se destaca antes, los líderes de los gobiernos municipales se unieron a través de AMUNIC para mejorar su estatus legal y las oportunidades para acceder a los recursos financieros necesarios para ejecutar sus responsabilidades. Si bien ha habido progreso en mejorar las capacidades organizativas de los gobiernos municipales – principalmente a través de la cooperación de donantes- estos alcances han sido restringidos por el alto nivel de rotación de funcionarios municipales luego de cada elección y las diferentes aproximaciones de los donantes en referencia al fortalecimiento de las capacidades. Recientemente, los gobiernos municipales han comenzado a ejercer nuevas funciones, más notablemente han comenzado a facilitar la planificación del desarrollo entre una variedad amplia de actores municipales. Procedimientos estandarizados, el Sistema Único de Planificación Municipal, están siendo introducidos a nivel nacional. Al crecer el interés en la descentralización y en la gobernabilidad local, las universidades y las organizaciones no gubernamentales (ONG) han 12 13

Todos las cifras sobre egresos son de Espitia y Lindo, Descentralización en Nicaragua. Ibid., 35.

5-10

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desarrollado capacidades educativas, de capacitación y de asistencia técnica. También se ha creado un grupo clave de expertos dedicados a los gobiernos municipales (municipalistas) a quienes tienen acceso los dirigentes de los gobiernos municipales en busca de asistencia. Los ciudadanos esperan más de sus gobiernos locales, las prácticas participativas se han instituido en algunos municipios – un logro notable en un país acostumbrado a políticas y prácticas clientelistas y patrimonialistas en sus gobiernos.

Capacidad Organizativa y el Desempeño de los Gobiernos Municipales Sencillamente, la “capacidad organizativa gubernamental” se refiere a la habilidad de los gobiernos de hacer entrega de servicios y desempeñar las funciones por las que dentro de su comunidad son responsables. En octubre de 1999 en un borrador de informe desarrollado por el Banco Mundial y la Comisión Sectorial de Descentralización, se destacó una seria falta de balance entre las competencias legales de los gobiernos municipales y las capacidades fiscales y administrativas de los mismos.14 El informe analizó la descentralización en Nicaragua con el fin de brindar al GDN y la comunidad donante información que sirviera para el futuro desarrollo de políticas y para la planificación de programas. Esta falta de balance continúa siendo un problema en Nicaragua. Otros problemas referentes a la capacidad municipal se destacan en la Figura 5-1. Figura 5-1. INIFOM Evaluación de las Capacidades de los Gobiernos Municipales “La mayor parte de alcaldías no tienen una cultura organizacional adecuada alrededor de [estos] procesos que se traduzcan en prácticas específicas. Así, pues, la planificación y dirección que se hace al interior de las municipalidades en función de organizar las funciones y actividades internas es mínima y de escasa calidad. Igual problema existe respecto a la evaluación del desempeño, ya que la información que se recoge es muy fragmentada y no contribuye al proceso de toma de decisiones, ni al seguimiento, control y evaluación de los recursos, procesos, ambiente y productos de la municipalidad. Un problema subyacente es que muchas de las estructuras organizativas de las municipalidades no están bien definidas, son poco flexibles o confusas, facilitando un alto grado de discrecionalidad de los alcaldes en la asignación de puestos. Además de las restricciones financieras, materiales y de recursos humanos que caracterizan a la mayoría de las municipalidades, la ausencia de objetivos y planes institucionales, hacen que las competencias no sean agrupadas bajo una organización o estructura eficiente. La delegación de autoridad y las coordinaciones horizontales y verticales entre distintas unidades o áreas tampoco se definen con claridad o no son parte de las prácticas laborales.” INIFOM, Municipal Assessment (Managua: INIFOM, 2000).

Aunque muchas partes interesadas concuerdan con que la capacidad de los gobiernos municipales de Nicaragua – o por lo menos la de los que operan los centros más poblados del país – ha mejorado a partir de la segunda mitad de la década de los 90, no hay ninguna manera de decir con exactitud cuánto ni en qué áreas se ha dado esta mejora. Esto se debe a que no existe información fiable sobre las capacidades o el desempeño de los gobiernos municipales.15 Este tipo de información es necesaria para todos los que tienen un interés en la descentralización y el desarrollo de los gobiernos locales. Antes que nada, los gobiernos municipales necesitan la 14

Raul Pinto, Investigador Principal, Decentralization in Nicaragua, An Institutional Approach (Managua: Banco Mundial/Comisión Sectorial de Descentralización, Octubre 1999), 50. 15 La capacidad de una organización es su habilidad de llevar a cabo sus funciones, mientras que su desempeño mide que tan bien las lleva a cabo.

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información para poder evaluar sus necesidades organizacionales y emprender acciones que mejoren su desempeño. Las agencias del gobierno central necesitan esta información para cooperar con los gobiernos municipales en idear y ejecutar planes para la descentralización. Las organizaciones con quienes cooperan los municipios – tales como INIFOM, AMUNIC, ONG, ciudades hermanas y otros donantes – necesitan esta información para poder colaborar eficientemente con los municipios en sus esfuerzos por fortalecer sus capacidades. A continuación se resumen las informaciones que sí existen en Nicaragua sobre las capacidades y el desempeño de los gobiernos municipales a fin de demostrar lo inadecuadas que son. Evaluación de las Capacidades de los Gobiernos Municipales Desafortunadamente, a pesar de los altos niveles de asistencia brindados por donantes para fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales y para desarrollar a INIFOM, aún no se ha logrado desarrollar un sistema consensuado mediante el cual se pueda evaluar la capacidad organizativa de los gobiernos municipales. Un sistema de este tipo requiere de: (1) la definición de las funciones de los gobiernos municipales y la identificación de las capacidades organizativas necesarias para ejecutarlas;16 (2) la definición de estándares de competencia organizativas en cada área de capacidad requerida por municipios de distintos tamaños; (3) la determinación de medios que permitan medir los niveles de competencia; y (4) la clasificación de gobiernos municipales de acuerdo con qué tan bien cumplen con los estándares de competencia deseados. Datos de INIFOM La Ley de Régimen Presupuestario Municipal, Ley 376, estableció siete categorías de municipios de acuerdo con la cantidad de ingresos locales. En el año 2000, INIFOM combinó estas categorías con información sobre la población y los niveles de los empleados de los gobiernos municipales para obtener un estimado de la capacidad organizativa (ver Figura 5-2). De acuerdo con esta clasificación, el 75 por ciento de los municipios obtuvo una clasificación menor a 40 de un máximo de 100. A pesar de que esta información no indica cuáles capacidades son las débiles ya que no se definieron las áreas de capacidad organizativas, sí dan una idea de la amplia disparidad entre las capacidades de la mayoría de los municipios de Nicaragua y los pocos municipios grandes.

16

Pinto, Decentralization in Managua, 74–75. Pinto distingue entre capacidades gubernamentales “asignativas” y “productivas,” que pueden fraccionarse aún más en capacidades gubernamentales o “acuerdos organizativos y gerenciales,” como las denomina él – necesarias para desempeñar. “Las capacidades institucionales para la entrega descentralizada de bienes y servicios requiere capacidades que, si son débiles o ausentes, deben ser creadas. Las capacidades “asignativas” se refieren a la habilidad de interpretar necesidades y demandas a través de procesos consultivos, participativos y de planificación. Las capacidades productivas, que se basan en las capacidades asignativas, se refieren a la habilidad organizativa y gerencial para combinar todas las eficiencias para la producción y entrega de bienes y servicios. Evidencia de la deseada capacidad institucional para la entrega local de servicios y bienes proviene de los siguientes acuerdos organizativos y gerenciales, los cuales pueden compartirse entre gobiernos centrales y locales o pueden ser responsabilidad única de los niveles de gobiernos locales: desarrollo de políticas, planificación e innovación en la entrega; gerencia de recursos humanos; desarrollo de presupuestos y generación de recursos financieros para el financiamiento adecuado; y establecimiento de estándares, monitoreo y evaluación y responsabilidad ante los usuarios.

5-12

Informe de País de Nicaragua – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Figura 5-2. INIFOM Comparación entre Gobiernos Municipales Los datos se limitan a la clasificación desarrollada por INIFOM en base a los modelos de capacidad limitada. La escala equipara a la población municipal, a los trabajadores y a los ingresos de los gobiernos locales con su capacidad. Estos datos han sido pesados y convertidos en una escala de capacidad relativa que va de 6 a 100 y los agrupa en cinco categorías. La Categoría 1 incluye a los gobiernos locales con clasificación entre 80 y 100 en la escala, la categoría 2 a los de 60 y 80, la categoría 3 a los de 40 y 60, la categoría 4 a los de 20 y 40, y la categoría 5 a los de 6 y 20. Todos los gobiernos locales, con la excepción de Managua, se clasificaron y la distribución se puede observar en el gráfico a continuación. Clasificación de Capacidades de Gobiernos Municipales 90

83

80

Número de Gobiernos Municipales

70

60

50 37 40

30 17 20

10

3

4

2= 60-80

1= 80-100

0 5= 6-20

4= 20-40

3= 40-60 Categorías

Esta distribución sugiere que el 75 por ciento de los gobiernos locales se encuentra en las dos categorías de capacidad relativa más bajas, mientras que sólo el 4 por ciento se encuentra en las dos categorías más altas y que sólo el 11 por ciento se encuentra en la categoría media. Sin entender bien qué significa para un municipio el 100 por ciento de capacidad en términos absolutos, esta clasificación sólo sirve para comparar entre municipios en forma relativa dentro del total del grupo. Sin embargo, esta clasificación sugiere que en términos relativos, la mayoría de los municipios tiene una capacidad baja. Fuente: Adaptada de Raul Pinto, Decentralization in Nicaragua, An Institutional Approach to Policy (Managua: Banco Mundial/Comisión Sectorial de Descentralización, Octubre 1999), 57–58.

Datos del FISE El desarrollo de datos iniciales sobre los aspectos específicos de las capacidades organizativas de los gobiernos municipales inició en el año 2000 cuando el FISE decidió descentralizar la administración de sus programas. El FISE contrató a la Universidad Centroamericana (UCA)

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para llevar a cabo un estudio17 de las capacidades de los gobiernos municipales, enfocándose especialmente en la capacidad para administrar proyectos de infraestructura (el estudio se resume en el Anexo 4). Algunos de los criterios utilizados para iniciar la evaluación de las capacidades fueron: • Número de “herramientas de gerencia” (por ejemplo manuales, regulaciones) en uso: un promedio de 3.5 entre 151 municipios en existencia en esa época. • Número de bases de datos (por ejemplo socioeconómicos, demográficos) disponibles: el 57% no contaba con una; más del 46% tenía entre 1 y 3. • Número de municipios con oficinas para proyectos de infraestructura: 108 (71.5%); 20 con plena capacidad para planificar y ejecutar proyectos; 56 con capacidad parcial o limitada; y 32 sólo contaban con empleados a quien contactar. • Número de ingenieros y arquitectos empleados: 75 (49%) con ninguno; 45 (30%) con uno; y el resto con más de uno. • Promedio de años de experiencia de los empleados técnicos capacitados dentro de las oficinas para proyectos: 7.7 años; pero n 45 municipios no tenían empleados con experiencia previa en el campo. • Número de municipios que han administrado proyectos con un valor de por lo menos US$100.000: 37 (25%). • Número de oficinas para proyectos que cuentan con por lo menos una computadora: 87 (58%). • Número de oficinas para proyectos que cuentan con por lo menos uno de los siguientes: – Motocicleta: 62 (41%) – Vehículo cuatro por cuatro: 27 (18%) – Camioneta: 21 (14%) – Equipo para el movimiento de tierras: 14 (9%) – Grupo de equipos para el mantenimiento de calles: 15 (10%). Desempeño de los Gobiernos Municipales En Centroamérica, aún no se han desarrollado los sistemas para evaluar el desempeño de los gobiernos municipales en funciones claves. Teniendo esto en mente, una importante iniciativa actual de la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA) es el programa financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para desarrollar indicadores y puntos de referencia para el desempeño. En Nicaragua ya se ha intentado evaluar el desempeño de los gobiernos municipales en la entrega de servicios y la planificación y ejecución de proyectos de mejoramiento de infraestructura. Por ejemplo, el estudio de Roger Gaitán sobre finanzas municipales18 examinó las operaciones de 25 municipios en el año 2001. La muestra no incluyó a Managua y la mayoría fueron municipios muy pequeños. Gaitán descubrió que de los gobiernos municipales incluidos en la muestra sólo el 63 por ciento brindaba 16 de los servicios

17

Manuel Ortega Hegg, María Guadalupe Wallace, y Mario Torrez. Estudio capacidades municipales CASC-UCA (Managua: CASC-UCA, 2000). 18 Roger Gaitan Rodriguez, La política de descentralización fiscal.

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más prominentes19 que son responsabilidad directa de los municipios, es decir un promedio de 10 de 16 servicios por municipio. De los servicios que se brindaban, la condición física de la infraestructura relacionada se calificaba de “aceptable” o “mejor” en el 71 por ciento de los casos. Sin embargo, en tan sólo el 46 por ciento de los casos el porcentaje promedio de ciudadanos que recibía el servicio era de 40 por ciento o más. Y la capacidad de los individuos involucrados en brindar los servicios se calificaba como aceptable o mejor en sólo el 61 por ciento de los casos. Una serie de encuestas de opinión sobre las actitudes de los ciudadanos sobre los gobiernos municipales realizada por la Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO) y el Centro de Análisis Sociocultural de la UCA (CASC-UCA) produjo información acerca de las actitudes sobre la entrega de servicios básicos (ver Anexo 5 para más detalles).20 Con respecto a la gerencia municipal, estas encuestas demostraron que la mayoría de los ciudadanos calificaban el desempeño de los gobiernos municipales como medio (74.0 por ciento) o bueno. La mayoría de los encuestados (41.7 por ciento) dijeron sentir que los gobiernos municipales habían respondido mejor que sus antecesores y que habían brindado soluciones a los problemas del municipio. Sin embargo, una quinta parte de los encuestados dijeron que ni el gobierno municipal ni el gobierno central ni los diputados habían respondido a los problemas municipales. Una tercera parte no respondió.21 Otra información disponible sobre el desempeño de los gobiernos locales es anecdótica. Por primera vez, AMUNIC preparó un informe sobre proyectos de obras públicas desarrollados en el año 2000 con las transferencias directas. La revista Municipalidades reportó: Contrario a lo que opinan las instituciones del gobierno central, el informe de AMUNIC destaca que la ejecución de obras de inversión financiadas con dineros provenientes de transferencias administradas por los gobiernos locales es “más del doble de barata que el costo de ejecución de otras instituciones.” El informe de AMUNIC indica que “con menos recursos, los gobiernos municipales son más efectivos en la ejecución de obras municipales.”22

En el año 2001, las autoridades del FISE declararon que: La administración descentralizada del ciclo de inversiones de proyectos por parte de los municipios está generando un importante valor agregado para los municipios. Entre los más importantes se destaca: … han brindado infraestructura social de igual o mejor calidad en menos tiempo del que le toma a los procesos centralizados, pero con un nivel de apropiamiento más alto de parte de las comunidades y a un costo que representa un ahorro del 14% por dólar invertido en comparación con el nivel central.23

19

Recolección de basuras, tratamiento de basuras, control de drenajes, rastro, mercados, lavanderías públicas, registros, cementerios, decoraciones públicas, mantenimiento de calles y aceras, parques y plazas, museos, bandas musicales, monumentos y sitios históricos, y parques naturales. 20 Manuel Ortega Hegg y Marcelina Castillo Venerio. La gestión de los gobiernos locales desde la perspectiva de los ciudadanos. Así piensan los residentes de Potosí, Chinandega y Managua (Managua: FUNDAUNGO y CASCUCA, 2001). 21 Ibid. 22 Consultores Demos, “Local Governments Do More with Less Resources,” Municipalidades 3 (Octubre 2000): 13. 23 Carlos Lacayo, Participación Ciudadana, Desarrollo Local, y Descentralización. Lecciones y Experiencias del Fondo de Inversión Social de Nicaragua en Proceso de Transformación (Managua: FISE, 2001), 11.

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El nivel de educación y capacitación de los empleados de los gobiernos municipales y la falta de estabilidad laboral, posiblemente son los impedimentos más importantes a lograr mejoras en el desempeño de los gobiernos municipales. La Evaluación Municipal de INIFOM del año 2000 hizo notar que en una muestra de 66 municipios, sólo el 11.8 por ciento de los empleados tenían títulos universitarios o habían asistido a la universidad. Hay un nivel alto de rotación de personal municipal porque tradicionalmente los alcaldes nuevos, aunque sean del mismo partido que el alcalde anterior, reemplazan a todo el personal. Últimamente, algunos alcaldes – viendo la necesidad de operar sus gobiernos – han empleado nuevamente a ex funcionarios, pero el factor de rotación de personal ha impedido los esfuerzos de creación de la capacidad institucional de los gobiernos municipales. Una de las leyes que la Asamblea Nacional tiene intención de aprobar este año busca establecer un sistema de carrera de servicio civil para los empleados de los gobiernos municipales (el anteproyecto de Ley de Carrera Administrativa Municipal). Esta ley, que ha sido promovida por la comunidad donante, establece los criterios para la contratación y un sistema nacional estándar para la capacitación municipal. Si bien tomará tiempo establecer estas medidas, éstas ayudarán a los municipios dispuestos a hacerlo a comenzar a resolver el problema de rotación de personal. Administración Financiera y Transparencia Esta capacidad gubernamental municipal incluye la administración de impuestos, administración financiera (presupuestos, contabilidad, tesoros y funciones de administración de deudas), y sistemas de control internos y externos. El grado de transparencia en las transacciones de los gobiernos municipales – tanto dentro de los gobiernos (especialmente entre el alcalde y el concejo municipal) así como con el público – es un factor clave en las buenas prácticas de administración financiera. Al igual que en el caso de otras áreas de capacidad organizativa de los gobiernos municipales, se dispone de pocos datos para evaluar la calidad de la administración financiera. Capacidad de Recaudación de Impuestos Debido a dos factores, en Managua se goza de un nivel más alto de recaudación de impuestos per capita: el hecho de que prevalece la actividad económica (a través de la cual se pueden recaudar impuestos de ventas) y por el estado más desarrollado del gobierno municipal en la capital en comparación con todos los demás municipios. La recaudación de impuestos per capita en municipios de varios tamaños desde 1998 se detalla a continuación: Cuadro 5-4. Tamaño de los Municipios e Ingresos Corrientes Per Capita Tamaño de los Municipios (Habitantes)

1998

1999

2000

2001

2002

N° de Municipios

Población Total

Menos 20,000

80

837,571

3.9

3.4

3.7

4.3

4.8

20,001–40,000

42

1,221,529

6.0

4.8

4.7

7.2

8.6

40,001–100,000

21

1,194,562

6.2

6.2

5.7

6.4

6.2

Más 100,000

8

1,087,896

8.3

9.7

10.1

9.8

9.5

Capital

1

1,000,325

29.0

32.9

31.3

29.7

29.7

Fuente: Espitia y Lindo, Descentralización en Nicaragua, 18–20.

5-16

(USD Dólares corrientes)

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Estos datos no miden la eficiencia de la recolección de los impuestos, pero indican que los municipios han podido mantener e incrementar la recaudación de los mismos a pesar del decaimiento económico reciente y a pesar del deficiente ambiente legal en el que los municipios se ven forzados a operar. Mediante la capacitación brindada por AMUNIC e INIFOM para ayudar a instalar sistemas estandarizados, los municipios han tenido la oportunidad de mejorar gradualmente sus prácticas de recaudación de impuestos. Otro adelanto positivo ha sido el desarrollo y la ejecución de una herramienta simplificada para catastros municipales. Esta herramienta, Sistema de Catastro (SISCAT), se desarrolló con la asistencia de la Agencia Danesa para el Desarrollo Internacional (DANIDA) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), para el uso de municipios de todo tamaño. Actualmente, el SISCAT esta siendo aplicado en 121 gobiernos municipales para obtener información necesaria para mejorar la recaudación de impuestos y para preparar planes de desarrollo municipal (ver Figura 5-3). AMUNIC informa que la mayoría de los gobiernos municipales que ha adoptado la herramienta SISCAT ha aumentado recaudaciones de impuestos sobre inmuebles por un 50 por ciento.24 Aún queda mucho trabajo por hacer para mejorar la capacidad de recaudación de impuestos, especialmente en los municipios menos desarrollados, pero dado el deficiente ambiente legal para los impuestos locales dentro de los cuales los gobiernos municipales han tenido que operar, el desempeño de los municipios en éste ámbito puede considerarse relativamente bueno. Esta opinión se sustenta por el éxito que han tenido los municipios en mantener constantes los ingresos provenientes de impuestos durantes los últimos tres años, frente a un crecimiento económico reducido y a pesar de la reducción del impuesto sobre las ventas. Figura 5-3. Introducción del SISCAT Sistema de Catastro en el Municipio de Santo Tomás El SISCAT se introdujo en el municipio de Santo Tomás en 1996 con tres propósitos en mente: (1) incrementar la recaudación del impuesto sobre inmuebles; (2) mejorar la entrega de servicios municipales; y (3) mejorar el uso de tierras y la planificación del desarrollo urbano. Hasta ese año, los impuestos sobre los inmuebles se valuaban en base a declaraciones certificadas de los propietarios, sin el beneficio de visitas por parte de las autoridades de los gobiernos municipales. Santo Tomás implementó el SISCAT en siete etapas: 1. Campaña de Información Pública. 2. Compra de equipos de encuesta y registro. 3. Creación de un equipo técnico local y su capacitación. 4. Preparación de un plan y calendario de ejecución. 5. Preparación de formularios, planes y cuadros de encuesta. 6. Encuestas: medición de lotes; entrevistas acerca de mejoras; indicación de calles y servicios; mapeo; y registro. 7. Establecimiento de tasas de impuestos y calendarios. Las recaudaciones de impuestos sobre inmuebles en Santo Tomás crecieron por un 106 por ciento ente 1995 y 1999. Las claves de este éxito fueron el apoyo de los alcaldes, la aceptación del sistema por parte de los ciudadanos y su participación, y el establecimiento de un equipo técnico local.

24

Espitia y Lindo, Descentralización en Nicaragua, 18–20.

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Capacidades de Administración Financiera y Sistemas de Control Algunos datos sobre las capacidades para la administración financiera y los sistemas de control están disponibles por medio de una evaluación realizada en 1996 de las prácticas de administración financiera bajo el proyecto del Banco Mundial para Municipios Rurales (PROTIERRA). Esta evaluación cubría sistemas contables, la habilidad de funcionarios que los administraban, controles internos y la calidad de información financiera brindada. Treinta de los 32 gobiernos municipales evaluados recibieron calificaciones de “inadecuado”; sólo uno recibió la calificación de “moderadamente inadecuado” y uno “adecuado”. El proyecto PROTIERRA se ejecutó en 60 municipios del país. Para ayudar a mejorar la capacidad de administración financiera, AMUNIC e INIFOM también cooperaron en los últimos años en la preparación de manuales de administración financiera y en la realización de programas de capacitación para funcionarios de gobiernos municipales. Hasta la fecha, no se dispone de información para evaluar cómo han mejorado las capacidades de administración financiera. Uno de los factores legales que afectan las finanzas de los gobiernos municipales y que aún debe resolverse, es la pregunta de cómo y bajo qué condiciones pueden los gobiernos locales solicitar préstamos para cubrir necesidades operativas e inversiones financieras. También se precisa de estándares de administración de la deuda. Los controles externos, incluyen tanto las auditorias externas, que son responsabilidad de la Contraloría General de la República, así como las prácticas de auditoria social que realizan las organizaciones cívicas. La Contraloría General únicamente pudo realizar 19 auditorias en el año 2001 y 18 en el año 2002.25 Nicaragua ha comenzado a ejecutar programas para involucrar a los ciudadanos en el desarrollo de presupuestos y en auditorias de gastos de programas a nivel municipal. La Ley de Municipios requiere que los gobiernos municipales preparen presupuestos con la participación de representantes comunitarios (presupuestos participativos) y que organicen cabildos abiertos en los que los alcaldes puedan informar a la población sobre la ejecución del presupuesto. Las ONG han cooperado con comunidades para desarrollar métodos de auditoria social de obras públicas, pero las prácticas de auditoria social aún no son ampliamente comprendidas o, de acuerdo con INIFOM, practicadas.26 Los funcionarios del FISE informaron al equipo de que tenían plena confianza en que los controles sociales por parte de las comunidades habían reducido los costos y oportunidades para desviar fondos. Como parte de su campaña de combate a la corrupción, el año pasado la ONG nicaragüense Ética y Transparencia comenzó a hacer reconocimientos a los municipios que obtuvieran las calificaciones más altas en las evaluaciones de sistemas y prácticas que resultan en mayor transparencia. Las evaluaciones se necesitan para determinar el nivel al que los municipios han desarrollado y están utilizando prácticas de auditoria social. Mediante su contrato con Casals y Asociados, la USAID esta llevando a cabo una encuesta de las capacidades de administración financiera de los gobiernos municipales y los sistemas de 25 26

Ibid. Ibid., 38.

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control en ciertos municipios de América Central. Tomando en cuenta la urgencia que existe por mejorar las capacidades de administración financiera de gobiernos municipales debido al incremento en las transferencias de los gobiernos centrales a los municipios y la alta prioridad que brinda la nueva Estrategia de la USAID para América Central y México al tema de transparencia, la USAID debiera considerar desarrollar programas nuevos en administración financiera y transparencia a nivel municipal – donde pudiera fomentarse un mayor entusiasmo de parte de los funcionarios locales y los ciudadanos que impulsaran su uso. Esto se discute en más detalle en el informe regional. Nuevas Iniciativas Las iniciativas nuevas más importantes tomadas por los gobiernos municipales de Nicaragua en los últimos años han sido (1) la adopción de prácticas participativas de planificación del desarrollo municipal y (2) el establecimiento de asociaciones de gobiernos municipales con propósitos únicos para más adecuadamente atender necesidades compartidas. Planificación Participativa Desde mediados de la década de los 90, las organizaciones donantes que trabajan a nivel municipal han cooperado con los gobiernos municipales y las ONG para desarrollar y promover procesos participativos de planificación y de toma de decisión. La Ley de Municipios de 1997 requiere que los gobiernos municipales preparen un presupuesto anual y un plan de desarrollo municipal utilizando procesos participativos. La ley requiere que los alcaldes organicen cabildos abiertos para presentar el presupuesto y el plan de desarrollo e informar al público de las acciones tomadas. Luego, AMUNIC propuso a INIFOM colaborar para el desarrollo de un sistema único para uso de los gobiernos municipales en los procesos participativos de planificación (el Sistema de Planificación Municipal). La USAID, DANIDA y la Agencia alemana de Desarrollo (GTZ) apoyaron estos esfuerzos. Después de una serie pruebas y capacitaciones, INIFOM y AMUNIC emitieron dos manuales de planificación para gobiernos municipales y líderes comunitarios a mediados del año 2002. El sistema de planificación municipal requiere el establecimiento de comités de desarrollo municipal compuestos por representantes municipales de todos los sectores que, a su vez, han colaborado a nivel regional y comunitario en comités de planificación local para establecer prioridades de inversión e identificar y canalizar preocupaciones de las comunidades a las autoridades gubernamentales municipales. El sistema de comités tiene como propósito facilitar la ejecución del programa así como ayudar a establecer prioridades. Los principales productos del sistema de planificación municipal, lo cuales tienen el fin de servir como la base de acción de gobiernos municipales y de control social, son los planes de desarrollo municipal a tres años; el plan de inversión municipal que el FISE ayuda a los municipios a preparar; y un presupuesto anual de operaciones (presupuesto municipal por programas). En este sistema, los gobiernos municipales juegan un nuevo papel como facilitadores de la toma de decisiones de la comunidad y en la creación de planes de acción con el objetivo de mejorar las condiciones económicas y sociales. Al principio, el enfoque se concentraba en lo que los proponentes comunitarios de gobiernos locales denominaban desarrollo económico local. Ahora, el enfoque se encuentra en los aspectos económicos y sociales del desarrollo local, denominado desarrollo local.

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Desde el año 2000, la UCA reportó que 117 municipios (78 por ciento del total) habían establecido dichos comités de desarrollo en varias etapas de operación (ver Anexo 4). La recientemente aprobada Ley de Transferencias Presupuestarias requiere que los gobiernos municipales establezcan los comités de desarrollo municipal y aprueben los planes de desarrollo municipal como requisito para recibir las transferencias. Como es el caso en todas las nuevas iniciativas, los procesos de planificación participativa tomarán tiempo para adoptarse en Nicaragua, pero desde ya están teniendo un impacto en algunos municipios clave (ver Figura 5-4 sobre lecciones aprendidas). Uno de los municipios visitados para este informe fue Nandaime, municipio en que el comité de desarrollo municipal nos relató los sucesos en una comunidad en que la construcción de una escuela era la prioridad principal. Luego, cuando los funcionarios del GDN y el Banco Mundial visitaron la comunidad y ofrecieron construir pozos, la comunidad solicitó de manera exitosa que se construyera la escuela en vez de pozos. La magnitud del desafío que implica introducir procesos de gobierno participativo a nivel local no puede subestimarse. Los líderes municipales que los promueven luchan en contra de costumbres y actitudes que requieren de mucho esfuerzo y tiempo para cambiar. Figura 5-4. Lecciones Aprendidas en Consultas Ciudadanas del Presupuesto Municipal del Año 2002 Procesos similares de consulta ciudadana sobre el presupuesto anual fueron implementadas en cinco municipios con el apoyo de la GTZ y Finlandia: El Rosario, Nandaime, Belén, Acoyapa, y Villa Sandino. El proceso incluye tres pasos: (1) capacitación de la comisión especial del concejo municipal y de los funcionarios del gobierno municipal sobre la legislación actual, su papel en el proceso de revisión del presupuesto participativo y técnicas de facilitación de grupos; (2) planificación y organización de reuniones con grupos ciudadanos para discutir y llegar a un acuerdo sobre el presupuesto anual, ambas sesiones sectoriales (con asociativas de productores, jóvenes cooperativas y empresarios) y sesiones territoriales, en regiones a las cuales se invitan residentes de la comunidad; y (3) discusiones por parte de participantes sobre las lecciones aprendidas. Algunos fueron: • Normalmente la participación era baja debida en parte a la falta de promoción del evento. • A veces era difícil para los ciudadanos aceptar que sus propuestas no eran tan prioritarias como las de los demás. • Es difícil convencer a los ciudadanos de la necesidad de pagar impuestos para aumentar inversiones de los gobiernos municipales. • Algunos funcionarios locales participaban solo por que se sentían obligados a hacerlo. • Liderazgo del comité del concejo municipal sobre el proceso en vez del alcalde, requerido por la Ley 376, Régimen Presupuestario Municipal, requiere la cooperación de ambos. • Capacitación en procesos de facilitación de grupos, preparación de buenos eventos y familiaridad previa de los ciudadanos con el plan de desarrollo municipal, plan de inversión y los procesos para desarrollarlos son ingredientes necesarios para su éxito. Fuente: Adaptado del informe de Jader Castro Guadamuz en Revista Municipalidades, No. 10-11.

Cooperación entre Gobiernos Municipales Después del Huracán Mitch, algunos gobiernos municipales decidieron cooperar a fin de atender necesidades compartidas. Estas iniciativas difieren de aquellas realizadas mediante AMUNIC y varias asociaciones de gobiernos municipales cuyos objetivos generalmente son 5-20

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defender los intereses municipales. A través de ellas, algunos gobiernos municipales, normalmente menos de diez, unen fuerzas para realizar actividades con el fin de atender alguna necesidad específica. Actualmente existen siete iniciativas de cooperación de este tipo – seis asociaciones municipales con fines específicos y una mancomunidad. Un ejemplo de la primera es la Asociación de Municipios de la Cuenca del Gran Lago (AMUGRAN). Mediante ella, 31 gobiernos municipales alrededor del Lago de Nicaragua unieron fuerzas para preservar el lago y sus alrededores. Al asociarse, estos gobiernos municipales pueden atender una necesidad ambiental que no pudieran atender solos a la vez que pueden atraer asistencia del GDN y de la comunidad donante para sus esfuerzos. Las mancomunidades son una estructura que proviene de España. Mediante esta estructura legal, los gobiernos municipales acuerdan administrar de manera conjunta un servicio específico, más allá de la capacidad individual de cada gobierno municipal o que de manera conjunta puede administrarse más eficientemente. Hasta la fecha, solamente se ha creado una mancomunidad en Nicaragua: la Agencia Mancomunada de Rehabilitación y Mantenimiento Vía Rural (AMVIAL). (Ver Figura 5-5.) Figura 5-5. AMVIAL AMVIAL fue creada en 1999 por nueve gobiernos municipales en el Departamento de Rivas para rehabilitar calles que fueron destruidas por el Huracán Mitch. Los alcaldes en ese entonces querían encontrar una solución inmediata al problema, pero querían hacerlo de manera que pudieran también darle mantenimiento a las calles luego de esa etapa urgente. Obtuvieron una donación de quipos del Gobierno de Alemania y formaron AMVIAL para que operara como una empresa paraestatal. Los nueve alcaldes forman parte de su junta y coordinan las actividades de rehabilitación y de mantenimiento de la organización. AMVIAL ha ayudado a organizar 54 comités comunitarios de base en función de las calles. Sus funciones incluyen la promoción de actividades de voluntarios interesados en colaborar con AMVIAL en la reconstrucción de calles y en la limpieza y mantenimiento del alumbrado. Los comités también monitorean las condiciones de las calles, informan a AMVIAL en caso de necesitarse mantenimiento y auto-controlan el uso de las calles. Hasta la fecha, AMVIAL ha rehabilitado más de 189 kilómetros de calles rurales. El personal de AMVIAL calcula que pueden rehabilitar calles con un ahorro de más del 40 por ciento de lo que los municipios hubieran tenido que pagar a contratistas privados. Ellos creen que la calidad de su trabajo es mejor ya que saben que tienen que mantener estas mismas calles y que además tienen que usarlas ya que viven en la región. Uno de los resultados más impresionantes de la experiencia de AMVIAL ha sido su éxito en lograr promover la cohesión entre los ciudadanos al igual que la acción comunitaria para atender una necesidad compartida.

Una de las razones por las cual no se han creado más mancomunidades es que no se ha definido en el marco legal nicaragüense para la personería jurídica de las asociaciones de gobiernos. Las asociaciones de municipios de Nicaragua han obtenido estatus legal como gremiales o como ONG, pero éstos no son plenamente adecuados. AMVIAL ha operado desde 1999 pero no ha podido obtener su personería jurídica debido a que se requiere de una resolución de la Asamblea Nacional. Sin ella, AMVIAL y los gobiernos municipales a los que pertenece han tenido que idear formas para que AMVIAL pueda mantener bienes y operar. La cooperación de donantes también ha sido casi imposible de obtener.

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Recursos para la Capacitación y el Desarrollo de Capacidades de Gobiernos Locales A mediados de la década de los 90, los gobiernos municipales tenían pocas alternativas de asistencia técnica para mejorar sus capacidades organizativas. Lo mismo se puede decir de individuos interesados en obtener conocimientos y habilidades para hacer carrera en desarrollo municipal. Hoy en día, gracias a la creciente atención que reciben los asuntos de desarrollo local que genera los mismos líderes municipales, la sociedad civil y la comunidad donante, este ya no es el caso. La comunidad donante ha canalizado apoyo para el fortalecimiento de gobiernos municipales en dos formas: directamente a los municipios e indirectamente mediante la asistencia a INIFOM para desarrollar aproximaciones estandarizadas para las competencias básicas requeridas por los gobiernos municipales y programas de capacitación relacionados. En la segunda parte de la década de los 90, los donantes acordaron entre si dividir el país y trabajar con gobiernos municipales en diferentes regiones. Una de las frecuentemente citadas críticas de los programas de donantes para gobiernos municipales es que las aproximaciones que han enseñado y los sistemas que recomiendan a los gobiernos municipales difieren de un donante al otro. Esto, combinado con el alto nivel de rotación del personal ya capacitado, ha limitado aún más el impacto de estos programas. La otra modalidad de asistencia de donantes en el ámbito de creación de capacidades tiene que ver con los esfuerzos por fortalecer a INIFOM. De igual forma, muchos donantes brindaron asistencia a INIFOM para el desarrollo de una variedad de programas. Algunos donantes – USAID, GTZ y DANIDA – enfatizaron la colaboración con AMUNIC para la creación de capacidades, promoviendo a esta institución y a INIFOM a trabajar juntos para desarrollar los sistemas y procedimientos recomendados que pudieran enseñarse a los gobiernos municipales. Mediante estos esfuerzos, INIFOM ahora ofrece manuales y capacitación a gobiernos municipales en las siguientes áreas: planificación participativa; sistemas de información (condiciones socioeconómicas, catastro, entrega de servicios); administración financiera integrada; administración de servicios y facilitación del desarrollo local. Otras entidades del GDN están colaborando con los gobiernos municipales en la creación de capacidades. El más importante hasta el momento es el FISE, institución que se concentra en ayudar a los gobiernos municipales a desarrollar capacidades necesarias para diseñar y ejecutar proyectos de desarrollo de infraestructura. Cuando los ministerios del GDN se comprometan a una más efectiva desconcentración o descentralización, ellos también necesitarán desarrollar programas para transferir estas capacidades – o compartirlas – con gobiernos municipales. El Ministerio de Educación ya inició este proceso. FEMICA y AMUNIC también han cooperado en facilitar la participación del personal de gobiernos municipales en talleres, intercambios internacionales, y programas pilotos de aprendizaje ofrecidos por FEMICA Las universidades nicaragüenses también han desarrollado programas de educación e investigación. Por ejemplo, la UCA ofrece un pos-grado en desarrollo local. La unidad CASC lleva a cabo investigaciones en temas de descentralización, desarrollo municipal y participación ciudadana. La Universidad Católica R.M. recibe asistencia del BID para desarrollar cursos en 5-22

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políticas sociales y gerencia de programas sociales para funcionarios de gobierno y de ONG. La Universidad Autónoma de Nicaragua ha ofrecido una maestría en estudios de gobiernos municipales desde hace ya varios años. Nicaragua también ha desarrollado un grupo clave de profesionales de gobiernos municipales quienes han trabajado como consultores, empleados directos y funcionarios de ONG. Muchos de estos individuos han colaborado con universidades nicaragüenses, AMUNIC y FEMICA. Finalmente, los municipios nicaragüenses también han podido acceder a la asistencia de ciudades hermanas a nivel mundial. La mayoría de esta asistencia es financiera, pero alguna ha sido acompañada por asesoría técnica (por ejemplo, AMVIAL recibió asistencia técnica de Costa Rica). De acuerdo con AMUNIC, actualmente hay 209 hermanamientos de ciudades activos con municipios de Nicaragua.

Participación Ciudadana Los ciudadanos pueden participar en la gobernabilidad a nivel local en dos formas: (1) participando en deliberaciones o en consultas sobre las políticas, planes y presupuestos gubernamentales; o (2) participando en la ejecución de programas gubernamentales mediante acción voluntaria en la comunidad o auditoria social. Cuando los nicaragüenses mencionan la participación, normalmente se refieren al primer tipo de participación, para el cual en años recientes se han establecido procedimientos y leyes. Los vehículos y mecanismos autorizados por ley se resumen en el Cuadro 5-5. Cuadro 5-5. Mecanismos de Participación Ciudadana Instancia o Mecanismo

Responsabilidad Principal

Comité de Desarrollo Municipal

Alcalde

Plan de Desarrollo Municipal y Plan de Inversión Municipal

Alcalde

Presupuesto Participativo (consultas)

Consejo Municipal

Cabildos Abiertos (presentación del presupuesto, plan municipal de desarrollo, y rendición de cuentas)

Alcalde

Cabildo Abierto Especial

Consejo Municipal

Participación de ciudadanos en reuniones del 1 consejo y sus comisiones

Consejo Municipal

Iniciativas para el consejo municipal

Ciudadanos

Consultas populares

Alcalde

Pedir nombramiento de alcalde auxiliar para facilitar comunicación con comunidades

Ciudadanos

Formación de asociaciones de pobladores

Ciudadanos con Consejo Municipal

Colaboración de comunidades con entidades del gobierno central

Ciudadanos

Referendum

Tribunal Nacional de Elecciones

Plebiscites

Tribunal Nacional de Elecciones

1

Los concejos municipales también pueden crear “organizaciones asociativas y mecanismos de participación” ad hoc.

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Uno de los aspectos más interesantes de la legislación nicaragüense es el papel que se les brinda a los concejos municipales en la promoción de la participación. El hecho de que se han oficializado tantos vehículos y mecanismos para la participación ciudadana es evidencia del alto nivel de consenso entre los líderes cívicos y gubernamentales acerca de los beneficios de una mayor participación ciudadana. El actual reto principal es que dichos vehículos y mecanismos se usen y que se usen efectivamente. Un experto nicaragüense27 dice que esto requiere que se superen los siguientes retos: • Aprobación de las leyes necesarias. Esto está casi finalizado, pero la Ley de Participación Ciudadana necesaria para sancionar el derecho de los ciudadanos de participar en la gobernabilidad a nivel nacional y municipal mediante varias formas será aprobada por la Asamblea Nacional este año, y algunos reglamentos se necesitan para aclarar ciertas partes de la Ley de Municipios. El anteproyecto de Ley de Participación Ciudadana dicta que los ciudadanos pueden “solicitar y recibir información de todos las organizaciones del sector público,” pero una ley más específica sobre el acceso a la información debe redactarse, y subsiguientemente los procedimientos y mecanismos para el acceso a la información deberán desarrollarse. • La promoción activa de parte de las autoridades de gobiernos municipales mediante el establecimiento de vehículos y mecanismos, preparándose a si mimos a utilizar estos mecanismos mediante capacitaciones sobre la creación de consensos y procesos de grupo, asegurándose de que cuentan con los recursos y la flexibilidad necesaria para responder, y brindando a los ciudadanos información que puedan comprender y utilizar. • Organización ciudadana y preparación para la participación a nivel comunitario o por área de interés28 (lo que representa un reto para ONG que asisten a grupos a organizarse, ser inclusivos y aprender procesos de grupo). • Cambio gradual en las actitudes patrimonialistas y clientelistas de parte de los políticos y ciudadanos a favor de prácticas más democráticas.

Desafíos Los gobiernos municipales tienen mucho por hacer en los siguientes años para poder tomar ventaja de un mejor ambiente para el desarrollo municipal. Tienen que mejorar sus capacidades organizativas a la vez que trabajen con AMUNIC, INIFOM, expertos locales y la comunidad internacional para idear maneras de medir y llevar cuenta de su capacidad y desempeño.29 Necesitan continuar aumentando sus ingresos provenientes de impuestos locales al mismo tiempo que deben garantizar el buen uso del incremento en las transferencias. También son necesidades urgentes el mejorar la administración financiera y los sistemas de control y asegurar una mayor participación ciudadana y la transparencia. De igual importancia será desarrollar las habilidades organizativas para facilitar la planificación del desarrollo local en la cooperación con líderes locales, al igual que convencer a funcionarios del GDN de tomar en cuenta los planes de 27

Mónica Baltodano M., Democratizar la democracia, El desafió de la participación ciudadana (Managua, Ediciones Graphic Print, Septiembre 2002), 203–205. 28 Por ejemplo, el concejo municipal de León estableció un comité ad hoc con organizaciones civiles para mejorar las condiciones de salud para niños y adolescentes. 29 FEMICA recibió financiamiento del BID para trabajar con asociaciones nacionales para comenzar a desarrollar criterios de desempeño y medidas en la región de América Central.

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desarrollo municipal en la planificación departamental y nacional. También se necesitan la aprobación de medidas legales, especialmente en cuanto al estatus legal de las asociaciones de municipios (mancomunidades y asociaciones regionales y nacionales), la carrera administrativa municipal, y reglamentos para la Ley de Municipios. La continuada cooperación entre líderes de gobiernos municipales mediante AMUNIC deberá capacitarlos para liderar avances en estos y otros temas.

III. Desarrollo de Asociaciones de Gobiernos Municipales Movimiento de las Asociaciones de Gobiernos Municipales de Nicaragua Las asociaciones de gobiernos municipales de Nicaragua comenzaron a operar a nivel subnacional durante la década de los 80 bajo el gobierno Sandinista, y a principios de los 90 cuando el país comenzó a democratizarse. Durante los años 90, varias asociaciones a nivel departamental y otras con propósitos únicos comenzaron a operar para defender intereses comunes y promover la cooperación. A finales de la década, cuatro tipos de asociaciones funcionaban en Nicaragua: • AMUNIC, que fue establecida en diciembre de 1993. • Asociaciones establecidas en 1997 y 1998 afiliadas a partidos políticos: La Asociación Nicaragüense de Alcaldes Democráticos afiliada al FSLN y la Asociación de Alcaldes Patrióticos Hernán Robledo afiliada al partido Liberal. Aunque estos dos fueron formadas por los partidos para servir sus intereses, en la opinión de reconocidos expertos nicaragüenses en el desarrollo de gobiernos municipales, los miembros de estas asociaciones han ayudado a impulsar acuerdos en temas a favor del desarrollo municipal dentro de los partidos.30 • Asociaciones departamentales: Actualmente existen diez asociaciones de este tipo, más una para las Regiones Autónomas Atlánticas y dos grupos de municipios en regiones de departamentos. Estas asociaciones facilitan la cooperación entre alcaldes en la coordinación de programas municipales, defendiendo los intereses de sus regiones frente al GDN; y en la planificación del desarrollo. Por ejemplo, la Asociación de Municipios de Nueva Segovia (AMUNSE) ha coordinado proyectos de mejoramiento de infraestructura con fondos de ciudades hermanas, formado una comisión para la atención de necesidades ambientales y socioeconómicas, y facilitan la cooperación en la capacitación e investigación. • Asociaciones con propósitos específicos: Se han formado seis. El movimiento asociativo de gobiernos municipales en Nicaragua, tal y como señala Manuel Ortega Hegg,31 inició localmente y eventualmente resulto en una asociación nacional y varias asociaciones departamentales, lo que significa que el ímpetus para la organización nació de entre los funcionarios municipales y no del gobierno central o de los donantes. El Anexo 6 enumera todas las actuales asociaciones municipales. 30

“A pesar de ello [creación de más asociaciones partidarias], hasta la fecha, estas asociaciones político-partidarias han tenido un impacto positivo sobre el proceso descentralizador y en avanzar el movimiento asociativo en Nicaragua.” Manuel Ortega Hegg y Jorge Navas Morales, Descentralización y asociacionismo municipal en Nicaragua (Managua: CASC-UCA, Febrero 2000), 138–139. 31 Ibid., 103.

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AMUNIC Organización y Gobernabilidad La idea de establecer una asociación nacional nació en una reunión de FEMICA en 1992. Luego de esta reunión, FEMICA se mantuvo en contacto con los alcaldes de Nicaragua que asistieron y que intentaban unir a 41 alcaldes de partidos Sandinistas y anti-Sandinistas quienes eventualmente crearon AMUNIC en diciembre de 1993. El siguiente año, se redactaron los estatutos y se aprobaron. Nuevamente, la colaboración de FEMICA con los alcaldes y el primer director ejecutivo de AMUNIC fue de gran ayuda. AMUNIC obtuvo su personería jurídica en 1995 y para 1996 todos los 145 gobiernos municipales eran miembros. De acuerdo con sus estatutos, AMUNIC existe para “proteger y promover los intereses comunes de los municipios del país y su autonomía” (ver Figura 5-6). Esto siempre se ha interpretado de manera que se incluya la representación de los municipios frente a las autoridades nacionales y la comunidad internacional, al igual que el intercambio de información entre gobiernos municipales, introduciendo temas de desarrollo municipal a sus miembros y buscando mejorar las capacidades de los gobiernos municipales y la promoción de la participación ciudadana en la gobernabilidad local. Figura 5-6. Visión y Misión de AMUNIC La estructura organizacional no ha cambiado de manera significante desde su fundación. Visión: Como Asociación, queremos que los La asamblea general incluye un representante Municipios de Nicaragua se desarrollen (alcalde o concejal aprobado por el concejo integralmente y tengan gobiernos locales municipal) de cada gobierno municipal. La capaces de ejercer plenamente sus atribuciones y competencias, en el marco de una proceso de asamblea elige una junta de directores, que se descentralización que les garantice su incrementó de 9 a 13 miembros este año. Los autonomía política, administrativa y financiera miembros de la junta ejercen funciones por dos años. Ellos eligen al Director Ejecutivo, estabMisión: Para alcanzar la VISIÓN, la Asociación lecen políticas de la asociación, aprueban los de Municipios de Nicaragua (AMUNIC) protege y promueve la autonomía política, administrativa y programas de la asociación, y normalmente financiera de los municipios realizando acciones participan activamente en la representación de que le permitan desarrollar sus capacidades y la asociación en eventos nacionales y en condefender los intereses de sus asociados. tactos con las autoridades gubernamentales. AMUNIC también tiene un concejo nacional. Sus miembros son ahora presidentes de las 13 asociaciones departamentales de Nicaragua (previamente también eran elegidos por la asamblea). En la práctica, el concejo se limita a asesorar, aunque los estatutos le conceden la aprobación de ciertas decisiones operativas que aseguran que los miembros de todos los departamentos y regiones autónomas sean consultados y asesorados según sea apropiado.

Actualmente tiene 22 empleados profesionales que trabajan en cinco secciones: • Oficina del Director Ejecutivo • Sección de Descentralización, Desarrollo Local y Participación Ciudadana • Sección de Asistencia Legal

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• Sección de Capacidades de Gobiernos Locales • Sección Administrativa y Financiera Muchas de las personas consultadas para la realización de este estudio dijeron que la fuerza principal de AMUNIC ha sido su éxito en mantenerse al margen del ambiente polarizado en Nicaragua; es decir, que sus miembros se han enfocado en lo que los une (el fortalecimiento de los gobiernos municipales) y no han dejado que los asuntos de partidos políticos dominen como lo han hecho en muchas otras organizaciones nicaragüenses. Eduardo Buller, el representante del programa municipal de la GTZ, destacó que esto ha facilitado la cooperación entre oficiales electos si bien reconociendo sus estatus partidarios, en vez de tratar de ser apolíticos. De esta manera, AMUNIC ha podido legitimar su misión y representar los intereses de los gobiernos municipales y obtener la legislación necesaria y asistencia internacional para sus miembros. Algunos de los consultados (no empleados de AMUNIC) mostraron estar preocupados de que esta fortaleza de AMUNIC se verá desafiada debido a una disputa que ocurrió entre leales Sandinistas y Arnoldistas32 sobre la elección de la junta este año. Hasta este año, los funcionarios de los gobiernos locales habían podido entrar en acuerdos sobre la composición partidaria de la junta, pero este año, los Arnoldistas amenazaron con desertar de AMUNIC si no se anulaba y repetía la votación que había realizado la asamblea. El resultado, después de casi seis meses de retraso, fue una decisión de incrementar la junta de 9 a 13 miembros y la inclusión de un vocal como un miembro adicional. Esto resulto en una junta con siete miembros del Partido Liberal, cinco del FSLN y uno del Partido Conservador, y se hizo con la intención de permitir el cogobierno de la organización. Las razones de los Arnoldistas en insistir en esto probablemente tienen más que ver con las elecciones municipales del próximo año y el estado debilitado de los Arnoldistas en la Asamblea Nacional. Aún queda por verse si resultarán afectadas las operaciones de AMUNIC. El cambio en la composición del concejo nacional posiblemente indica un papel más importante para las asociaciones departamentales, especialmente debido al compromiso de la Administración Bolaños con promover el desarrollo descentralizado a nivel departamental (ver la siguiente sección). Solamente tres de las diez asociaciones departamentales tienen empleados, por lo que deberán fortalecerse si han de ser efectivas. Con más recursos de las transferencias y mayores expectativas para los gobiernos municipales, sus líderes electos tendrán que decidir ahora si desean apoyar más activamente sus asociaciones departamentales. Finanzas Las operaciones de AMUNIC son financiadas por dos fuentes: sus miembros y donantes internacionales. Las cuotas pagadas por los gobiernos municipales se limitan al 1 por ciento de los ingresos actuales de cada gobierno municipal, haciéndose ajustes para los municipios más pobres. Unos cuantos gobiernos municipales también pagan por servicios brindados. En el 2001, el último año para el cual se obtuvieron informes financieros, las cuotas y pagos relacionados sumaban al 43 por ciento de los ingresos totales, mientras que los pagos por servicios sólo representaban el 0.5 por ciento del total de ingresos. El restante (56.5 por ciento) era financia32

Miembros del Partido Liberal leales al ex Presidente Alemán quien se encontraba bajo arresto después de que ocho diputados se separaron del partido para crear la bancada “azul y blanca” en apoyo al Presidente Bolaños.

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miento para proyectos que provino de donantes. El proyecto más grande fue financiado por DANIDA y sumó el 80 por ciento del total de financiamiento de donantes. Para los primeros seis meses del año 2003, mientras los ingresos provenientes de cuotas y pagos por servicios se mantuvieron estables, los desembolsos de donantes a AMUNIC crecieron a C$6.77 millones frente a C$2.66 millones para todo el año 2002. La donación de DANIDA fue superada por donaciones del Fondo de Población de las Naciones Unidas y de la Agencia Sueca para el Desarrollo (ASDI). Comenzando con el establecimiento de un club de donantes denominado “Amigos de AMUNIC” – una iniciativa del Director de los Programas de Desarrollo Municipal de la USAID – AMUNIC constantemente ha podido atraer el apoyo de los donantes para sus programas. AMUNIC quisiera poder financiar todos sus costos indirectos con las cuotas de su membresía, pero normalmente no ha podido hacerlo. En el año 2001, las cuotas e ingresos relacionados a los gobiernos municipales cubrieron el 89 por ciento de los costos indirectos. AMUNIC no ha podido recolectar de manera consistente las cuotas de sus gobiernos municipales miembros. Para el año 2002, las cuotas recibidas equivalían al 69 por ciento de lo que los gobiernos municipales debían a AMUNIC. Las dos razones principales por la falta de pago son los presupuestos inadecuados para cumplir con las necesidades en los municipios más pobres y la falta de conocimiento sobre lo que AMUNIC hace para sus miembros y una falta de apreciación por el hecho de que la asociación depende de cuotas para existir. Si los gobiernos municipales decidieran utilizar algunos de sus recursos para mejorar las asociaciones departamentales, el reto que enfrenta AMUNIC al solicitar los pagos de sus miembros sería mayor. Con apoyo de los donantes a lo largo de los años, AMUNIC ha podido operar e incluso ha tenido un gran impacto en mejorar el ambiente legal para el desarrollo de los gobiernos municipales. Sin embargo la falta de ingresos de sus miembros ha tenido dos efectos negativos. Primero, los presupuestos operativos y las facilidades de AMUNIC son pobres y con costo cumplen con lo necesario para brindar servicios profesionales. Segundo, en establecer prioridades de asistencia técnica para sus miembros, la administración de AMUNIC ha tenido que prestar mayor atención a las prioridades programáticas de los donantes internacionales que las de los miembros. Programas El actual plan estratégico de AMUNIC ofrece un buen marco para describir los programas de la asociación de los últimos años, a pesar de que apenas cubre el período entre el 2001-2005. El plan identifica cuatro áreas programáticas: (1) Desarrollo Legislativo e Institucional y Descentralización (desarrollo de políticas y cabildeo); (2) Desarrollo de Capacidades de Gobiernos Locales; (3) Desarrollo de Participación Ciudadana; y (4) Desarrollo Institucional de AMUNIC. Desde su inicio, la creación de consensos y cabildeo a favor de legislación que fortalezca la autonomía de los gobiernos municipales, la participación ciudadana y la descentralización han sido los ejes transversales del toda la labor de AMUNIC, y representan las áreas de mayor éxito para la institución. Este trabajo inició con la definición de lo que AMUNIC llamó su agenda parlamentaria en 1994-95. Desde ese punto en adelante, AMUNIC se esforzó por establecer un dialogo constante y buenas relaciones de trabajo con legisladores, académicos, ONG, líderes de la sociedad civil que favorecían instituciones democráticas más fuertes, y organizaciones donantes. Nuevamente, AMUNIC pudo utilizar su asociación con FEMICA de las siguientes dos maneras: (1) conectando a líderes nicaragüenses del sector público y privado, academia y de la 5-28

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sociedad civil con FEMICA permitiéndoles aprender más acerca de los adelantos en gobiernos municipales de otros países y para contribuir a las investigaciones e intercambios siendo realizados por FEMICA;33 y (2) solicitando insumos técnicos de FEMICA para diputados y comités de AMUNIC que se encontraban estudiando legislación importante – comenzando en 1997 con el Código Municipal y continuando hasta hace poco con la aprobación de la Ley de Transferencias Presupuestarias. FEMICA era tan bien conocida por líderes nicaragüenses, y respetada por ellos, que en 1999 su Director Ejecutivo fue invitado a facilitar un foro de candidatos a la presidencia para discutir temas de gobiernos municipales y descentralización. Los esfuerzos de cabildeo político y legislativo de AMUNIC a lo largo de varios años culminaron este año con la aprobación de legislación clave y la emisión del Plan de Desarrollo Nacional de la Administración de Bolaños. Tal y como se explica a continuación, estos éxitos ocurrieron como resultado de la convergencia del cabildeo de AMUNIC y de la sociedad civil, las condiciones impuestas por los donantes internacionales para el alivio de la deuda y de circunstancias políticas en Nicaragua. Uno de los eventos más importantes que resultó en su más reciente éxito fue la emisión por parte de AMUNIC y de la Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local de una declaración detallada titulada La Descentralización que Queremos.34 Esta declaración fue preparada luego de un proceso de consultas en 22 foros públicos a lo largo del país y del primer borrador de Política Nacional sobre la Descentralización y el Desarrollo Local de la Administración de Bolaños. La Declaración incluye comentarios detallados sobre elementos específicos de política nacional y perspectivas de consenso sobre los objetivos para la descentralización administrativa y política, las transferencias financieras, la participación ciudadana en la gobernabilidad local y el desarrollo local. AMUNIC ha realizado esfuerzos por fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales con apoyo de los donantes y con la cooperación de INIFOM y FEMICA. Algunos de los muchos donantes que han apoyado programas de desarrollo de gobiernos locales decidieron hacerlo mediante o en colaboración con AMUNIC. El programa de la USAID sirve como ejemplo del segundo ya que la USAID colaboró directamente con ciertos gobiernos municipales y aprovechó los logros ya obtenidos por AMUNIC para compartir lecciones aprendidas y nuevas técnicas introducidas. Otros donantes colaboraron con AMUNIC para desarrollar y ejecutar programas de fortalecimiento de capacidades en una variedad de áreas desde planificación municipal y desarrollo organizativo hasta especialidades técnicas tales como la administración del medio ambiente, mitigación de desastres, manejo de deshechos sólidos y programas para la juventud. Quizás la colaboración más exitosa con INIFOM en los últimos años resulto en el desarrollo de un sistema unificado para la planificación del desarrollo municipal, uno que cubre tanto el desarrollo económico como el social y depende del papel de los gobiernos municipales en facilitar la participación de todos los sectores de la sociedad. 33

Por ejemplo, con Damaris Sirias (ex-Presidente de la Comisión Legislativa de Asuntos Municipales y miembro del Partido Liberal), Mónica Baltodano (también ex-Presidente del mismo comité legislativo y miembro del Partido Sandinista y proponente reconocida de la descentralización y participación ciudadana), Cairo Amador (del sector privado), Agustín Jarquin (ex-Contralor General), y Manuel Ortegaa Hegg (experto y líder de la sociedad civil). 34 AMUNIC y La Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local, La Descentralización que Queremos (Managua: 19 de febrero, 2003).

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Finalmente, AMUNIC ha cooperado con FEMICA para organizar a miembros a participar en foros sectoriales e investigaciones en temas especializados como la administración de puertos y servicios de administración de recursos naturales, al igual que iniciativas para mejorar las capacidades administrativas de los gobiernos municipales (por ejemplo la administración de impuestos). En el área de participación ciudadana, AMUNIC siempre se ha asegurado de que al redactar borradores de leyes y políticas gubernamentales se tome en cuenta el desarrollo de mecanismos de participación. AMUNIC también co-auspició el anteproyecto de Ley de Participación Ciudadana bajo consideración de la Asamblea Nacional este año. Finalmente, en cuanto a su propio desarrollo institucional, AMUNIC ha cooperado con varios donantes. Dos de los programas más detallados son un programa de un año realizado en el 2000 por la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) y un programa de DANIDA que inició en el 2001 y que aún continúa. IULA auspicia un programa de mentores entre sus asociaciones miembros de gobiernos municipales a nivel mundial. Hasta la fecha, el programa danés brinda asistencia a AMUNIC para la preparación de un plan de ejecución a tres años (20022004), para el desarrollo de una estrategia de comunicación (con miembros y los medios públicos) y nuevas herramientas de comunicación, y actualizar la red local de sistemas de AMUNIC y sus sistemas contables financieros. Con esta asistencia, AMUNIC rehizo su sitio en el Internet (www.amunic.org) que ahora es actualizado regularmente y contiene una variedad de información para sus miembros. Otro programa de desarrollo institucional fue fundado por la Asociación de Municipios de Holanda (VNG). Cuando la VNG expresó su interés de trabajar en América Latina, FEMICA hizo los arreglos necesarios para que trabajaran en Nicaragua. La asociación holandesa trabajó con AMUNIC en la preparación de un plan estratégico, en el fortalecimiento de sus relaciones y actividades de cooperación entre AMUNIC y las asociaciones departamentales, y enfocó atención a temas de género dentro de las actividades asociativas de AMUNIC y en el desarrollo municipal en general.

IV. Evolución de los Procesos de Reforma en Nicaragua Acontecimientos y Procesos que Influyeron en el Paso de la Descentralización y el Desarrollo de Gobiernos Municipales y la Democracia Local Nicaragua ha llegado a un punto muy prometedor en su proceso de descentralización y desarrollo municipal en el cual varios factores se han convergido para acelerarlo. Esos factores incluyen: (1) el compromiso de la administración Bolaños para impulsar más descentralización gubernamental y el desarrollo económico; (2) la convergencia de intereses de los dos principales partidos políticos para promover el desarrollo municipal; (3) acuerdos amplios entre representantes de los gobiernos municipales y de la sociedad civil sobre los principios que deberían guiar la descentralización – principios que están reflejados en la Política sobre la Descentralización y Desarrollo Local del GDN y que son compartidos por la comunidad donante; y (4) una mejor coordinación del apoyo brindado por los numerosos donantes en esta materia.

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Hasta qué punto será aprovechado por los nicaragüenses este mejorado ambiente para las iniciativas descentralizadoras y de desarrollo local aún queda por verse, pero los acontecimientos y procesos que propiciaron estas nuevas condiciones pueden identificarse. En orden cronológico, estas condiciones son: (1) la recuperación del Huracán Mitch; (2) la negociación de condiciones como parte de la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP) necesarias para lograr una reducción de la deuda a través del programa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC); (3) esfuerzos para lograr consensos entre lideres municipales, organizaciones de la sociedad civil, y académicos y profesionales interesados en el desarrollo municipal; y (4) las negociaciones políticas que resultaron en la aprobación final del presupuesto nacional para el año 2003. Hay cuatro grupos de actores que estuvieron involucrados en estos acontecimientos y procesos: • Los representantes de partidos políticos en el Ejecutivo (Presidencia, INIFOM, y FISE) y el Legislativo. • Las organizaciones de la sociedad civil e individuos interesados en la descentralización y el desarrollo municipal, incluyendo las ONG, los académicos y otros profesionales. • A través de AMUNIC – y con el apoyo periódico de FEMICA – individuos elegidos para desempeñarse como alcaldes y concejales municipales. • La comunidad internacional, incluyendo instituciones financieras y cooperantes bilaterales. Después del Huracán Mitch, las organizaciones de la sociedad civil que anteriormente se distinguían como pro- o anti- Sandinista empezaron a entender que coincidían en sus objetivos de participar en el proceso de recuperación, tanto a nivel político (representando a ciudadanos) como a nivel local (ayudándolos a participar activamente en las actividades de rehabilitación). La cooperación entre estas organizaciones resultó en la creación de la Red Nicaragüense para la Democracia y el Desarrollo Local, una red de más de 53 ONG, académicos y otros profesionales comprometidos con AMUNIC para definir y trabajar hacia una agenda compartida para la reforma. La solidaridad entre alcaldes miembros de AMUNIC también aumentó durante este período de recuperación. Entre tanto, la comunidad donante adoptó en las reuniones del Grupo Consultivo en Estocolmo y Washington una agenda común de apoyo a la sociedad civil nicaragüense, específicamente en cuanto a la importancia de la participación ciudadana y una rehabilitación descentralizada. Pero la Administración de Alemán resistió los esfuerzos de la sociedad civil, de los representantes de los gobiernos municipales y de los donantes para descentralizar los programas de recuperación y en vez los centralizó lo más que pudo, incluso decidiendo canalizar la ayuda a través de la Iglesia Católica y no mediante los gobiernos municipales. Las actividades de reconstrucción continuaron en el año 2000 y hasta mediados del año 2001. En junio de ese año, la Administración de Alemán presentó su estrategia ERCERP al Banco Mundial que posteriormente aprobó el programa. El tema de la descentralización fue un elemento clave en la agenda de gobernabilidad y reforma estatal incluida en la estrategia ERCERP (ver Anexo 7). Muchas de las medidas incluidas en la agenda de reformas fueron sugeridas por la sociedad civil y lideres municipales nicaragüenses y resultaron en las medidas legislativas que se tomaron ese año. Los nicaragüenses interesados en la descentralización y el desarrollo municipal construyeron un consenso alrededor de tres procesos convergentes. Primeramente, AMUNIC lideró esfuerzos 5-31

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de cabildeo tanto en la Asamblea Nacional como también en foros públicos para impulsar las reformas legales necesarias para fortalecer las bases del desarrollo municipal. Desde luego, las posiciones promovidas por AMUNIC en nombre de sus miembros habían sido discutidas y acordadas por los mismos. Los canales de comunicación entre AMUNIC y la Comisión de Asuntos Municipales de la Asamblea Nacional se han visto facilitados por el hecho de que algunos diputados actuales habían sido alcaldes. Estos individuos llegaron a la Asamblea Nacional con la intención de promover medidas destinadas a favorecer a sus municipios (y el desarrollo municipal en general) y con el conocimiento y la experiencia necesaria (acumulada durante su servicio municipal) para lograr dichas medidas. La emergencia de estos diputados bien preparados es un aspecto del ambiente cada vez más competitivo en el cual los partidos políticos – que históricamente han sido dominados por caudillos y acostumbrados a procesos internos muy centralizados – tendrán que manejarse. El hecho de que los funcionarios de los gobiernos municipales son ahora elegidos directamente facilita el apoyo que estos generan entre los ciudadanos, en vez tener que depender de los partidos políticos. Consecuentemente, y con el tiempo, se puede esperar que los partidos políticos tengan que prestar más atención a asuntos de desarrollo local para generar apoyo electoral. La segunda forma en la cual se logró consenso fue en las discusiones y negociaciones sobre la definición de la política nacional de descentralización del Gobierno de Nicaragua. Como fue mencionado anteriormente, este proceso inició en 1996 con la introducción de la estrategia de descentralización de la Administración de Chamorro. Las políticas incluidas en esa estrategia no fueron adoptadas durante la Administración de Chamorro, y la Administración de Alemán hizo poco por avanzar el proceso, aunque sí se realizaron discusiones de políticas sobre muchos temas – incluyendo descentralización – con varios sectores de la sociedad nicaragüense dentro del Consejo Nacional de Planificación Económica Social (CONPES).35 La administración Bolaños otra vez empezó a usar a la Comisión Sectorial de Descentralización (CSD) – que había sido establecida en 1994 como una de nueve comisiones bajo el Comité Ejecutivo para la Reforma Administrativa Pública para coordinar las medidas de descentralización de varias entidades del GDN – pero le pidió a la comisión que desarrollara una nueva estrategia para la política de descentralización. El primer borrador de esta estrategia había sido publicado por la Administración de Alemán en diciembre del 2001, y el segundo borrador fue publicado en mayo del 2002. En los dos casos, la publicación de borradores concluyó con procesos consultivos. El primero fue organizado por AMUNIC y la Red Nicaragüense para la Democracia y el Desarrollo Local y contó con un total de 22 foros públicos organizados en todo el país en los cuales participaron 678 funcionarios municipales y representantes de la sociedad civil. Los resultados de este proceso consultivo fueron resumidos en un tríptico titulado La Descentralización que Queremos.36 El segundo proceso consultivo fue organizado por el CSD y contó con la participación de 2.980 personas. Las consultas se realizaron en cuatro idiomas a través de todo el país entre octubre del 2002 y marzo del 2003. La versión actual de la estrategia fue publicada el pasado abril, y es ahora llamada la Política Nacional sobre la Descentralización y Desarrollo Local. 35

El CONPES incluye a representantes de todos los sectores no-gubernamentales de la sociedad nicaragüense: sector privado, asociaciones, banqueros, agricultores, representantes de la pequeña y mediana empresa, medios de comunicación, sindicatos, ONG de las regiones autónomas, AMUNIC, grupos comunitarios y vecinales, la Coordinadora Civil, universidades, grupos de juventud, grupos de mujeres, partidos políticos. 36 AMUNIC y La Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local, La Descentralización que Queremos (Managua: 19 de febrero, 2003).

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La estrategia aún esta siendo revisada y no ha sido finalizada. Presenta una visión óptima de largo plazo y sugiere varias medidas que se pueden implementar en el corto a mediano plazo. A pesar de los esfuerzos de la Red Nicaragüense y de AMUNIC para asegurar que la estrategia se formulara en un contexto de “abajo hacia arriba” en el cual los gobiernos municipales tomarían un rol principal en conducir la implementación, el documento aún destaca una estrategia que se enfoca en trabajar de “arriba hacia abajo”. Sin embargo, con las varias consultas destinadas a preparar la estrategia que se han realizado y que aún se están desarrollando, las partes interesadas han coincidido en numerosos conceptos y principios que han sido reflejados en el Plan Nacional de Desarrollo de la Administración de Bolaños. Entre éstos se encuentran los objetivos más amplios para la descentralización (no sólo la eficiencia gubernamental sino que un desarrollo socio-económico más adecuado); el rol del gobierno municipal como promotor y facilitador del bienestar económico y social (ahora conocido como “desarrollo local”) y no sólo como el recipiente de las responsabilidades gubernamentales anteriormente implementadas a nivel central; y la designación de ciudadanos como “dueños” de la descentralización y los esfuerzos para el desarrollo local y no como “beneficiarios”. Finalmente, durante los últimos anos, varios donantes y representantes del GDN han participado en el sub-Grupo de Descentralización del gobierno, uno de los cuerpos coordinadores del Grupo de Buena Gobernabilidad del GDN. La participación en estas reuniones ha permitido que representantes de hasta 20 organizaciones donantes no sólo intercambien información entre ellos mismos y con representantes del gobierno, sino que también les permite discutir y analizar principios y políticas de la descentralización y del desarrollo local que son discutidos por contrapartes nicaragüenses en otros foros. Como consecuencia de las discusiones llevadas a cabo a través del proceso descrito anteriormente, cuando los lideres políticos en Nicaragua estaban listos para seguir adelante, las contrapartes nicaragüenses e internacionales ya estaban de acuerdo con las prioridades para la reforma. El acontecimiento que propinó un acuerdo entre los líderes de los partidos políticos en la Asamblea Nacional y la Administración de Bolaños fue el veto del presupuesto del año 2003 que inicialmente había sido aprobado por el Legislativo. El presupuesto original redujo significativamente los fondos para el FISE e INIFOM a favor de un aumento en las transferencias a los gobiernos municipales. En parte, esta medida fue tomada por los dos partidos políticos principales – del cual ninguno apoya la Administración de Bolaños37 – para generar el apoyo de los votantes en vista a las elecciones municipales del 2004. El Presidente Bolaños vetó la ley porque ésta hubiera violado los acuerdos con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en cuanto a la estrategia ERCERP. Luego de una serie de consultas con las partes involucradas, el Presidente Bolaños decidió apoyar legislación que haría permanente las transferencias a los municipios y que impulsaría los temas de descentralización y desarrollo municipal al tapete del Plan Nacional de Desarrollo de su administración. Entre los resultados inmediatos de este cambio se encuentran una mayor disponibilidad por parte del FISE de descentralizar sus operaciones y el éxito que ha logrado en este tema en el transcurso del año. 37

Como resultado de la decisión de la Administración de Bolaños de investigar y consecuentemente castigar al exPresidente Alemán por actos de corrupción, el Partido Liberal que lo llevó al poder le retiro su apoyo. La Administración de Bolaños ahora sólo cuenta con el voto de ocho miembros disidentes del Partido Liberal y se ve forzado a negociar con el Partido Liberal y el Frente Sandinista para cada tema legislativo.

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En abril del 2003, la Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia (SECEP) introdujo el Proyecto de Apoyo al Seguimiento y Evaluación de la ERCERP (PASE). Bajo el PASE, se establecerían secretarias técnicas en los 15 departamentos y en las regiones autónomas para facilitar la planificación participativa del desarrollo departamental. Tanto los funcionarios del gobierno central como los de los gobiernos municipales participarán.

Apoyo de las Asociaciones Municipales y de la Comunidad Internacional para las Reformas AMUNIC Sin lugar a duda, AMUNIC ha alcanzado sus mayores éxitos hasta la fecha en el área que inicialmente se propuso como su más alta prioridad: el mejoramiento del ambiente legal y político para el desarrollo de los gobiernos municipales y el desarrollo local. AMUNIC también ha sido exitoso en sus esfuerzos por aumentar el conocimiento y concientizar a líderes municipales electos sobre sus derechos y como luchar por ellos; en la facilitación de la comunicación entre estos líderes, entre éstos líderes y representantes del gobierno central, y entre estos líderes y representantes de la sociedad civil, incluyendo a las universidades y las ONG. Por varios años AMUNIC trabajó para lograr los éxitos que este año se han estado cosechando a través de nueva legislación. Las condiciones que recientemente lograron esto tuvieron más que ver con presiones de la comunidad internacional y la actual situación política en la que la Administración de Bolaños se encuentra, pero fue a través de los esfuerzos de AMUNIC y sus aliados en los últimos años que se logró un consenso acerca de los contenidos de las reformas que hoy en día son ley. Varios factores tuvieron que ver con el éxito de AMUNIC en este sentido. La asociación logró convertirse en la voz de todos los gobiernos municipales nicaragüenses y logró mantenerse al margen de la interferencia de los partidos políticos en la definición de la agenda de reforma municipal y en las estrategias para lograr dicha agenda. AMUNIC también tuvo éxito en atraer un apoyo considerable de la comunidad donante para la asociación y para sus miembros. Formó alianzas con organizaciones de la sociedad civil que permitieron que esas fuerzas y los gobiernos municipales hablaran con una sola voz. Logró fomentar la confianza de representantes del gobierno central y los diputados de la Asamblea Nacional. También logró desarrollar su capacidad para manejarse con los medios de comunicación. Durante la realización de este estudio, algunos aliados de AMUNIC de la sociedad civil y la comunidad donante notaron como el ambiente para el desarrollo municipal había mejorado, AMUNIC ahora enfrentaba un nuevo reto en cómo redimensionar su papel como organización asociativa para apoyar el desarrollo de los gobiernos municipales. Específicamente, será mas importante para AMUNIC ayudar a sus miembros a desempeñarse bajo las nuevas reglas del juego y no enfocarse tanto en el cabildeo para reformas. Si bien es cierto que el cabildeo seguirá siendo necesario para asegurar que las nuevas leyes y políticas sean ejecutadas – y cómo se destaca anteriormente, aún se necesitan otras leyes– también es cierto que si los miembros de AMUNIC deciden que hay que reevaluar el papel de la organización, AMUNIC tendrá que tomar en cuenta por lo menos tres temas:

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• Distinguir los papeles entre asociaciones departamentales y AMUNIC y las formas en las que deberían de colaborar. • Decidir en qué forma AMUNIC pudiera participar en los esfuerzos por fortalecer la capacidad de los gobiernos municipales. ¿Debería AMUNIC seguir brindando servicios para la creación de capacidades?; ¿Cómo debería de cooperar AMUNIC con INIFOM, donantes individuales, y universidades nicaragüenses, de los cuales todas están involucrados en actividades para desarrollar capacidades?; ¿En lugar de proveer servicios, debería AMUNIC trabajar con sus miembros para desarrollar estándares de capacidad y colaborar con proveedores de servicios para verificar que sus estrategias sean consistentes y respondan a las necesidades (algo que ha sido un problema serio entre los municipios en los cuales diferentes donantes han cooperado)? • Decidir cuáles de las actividades en el actual plan a tres años merecen ser catalogadas como de más alta prioridad y cuáles resultarán en la regularización y en un mayor nivel de pago de cuotas de los miembros. Un esfuerzo para analizar estos temas requerirá que AMUNIC continúe mejorando los canales de comunicación entre sus miembros y que asegure que todos los miembros conozcan todas las alternativas y las prioridades que son establecidas. Donantes El Anexo 8 contiene información obtenida del sub-Grupo para la Descentralización pertinente a la asistencia de donantes para Nicaragua en los últimos años en las áreas de descentralización y desarrollo de gobiernos municipales. La mayor parte de esta asistencia ha sido canalizada a través de INIFOM o FISE y utilizada para la creación de capacidad de los gobiernos municipales y proyectos de infraestructura respectivamente. Este apoyo ha sido muy significante en términos financieros y en tamaño y cobertura geográfica. Sin embargo, por la falta de atención en la coordinación de estrategias técnicas y por las debilidades en el marco político-legal en Nicaragua, resultados positivos al nivel de los gobiernos municipales no han sido consistentes. Como ya ha sido mencionado, la asistencia proporcionada por el Banco Mundial ha sido instrumental en lograr reformas políticas y legislativas. Uno de los primeros cooperantes involucrados en el desarrollo municipal fue USAID, que apoyó el Proyecto de Desarrollo y Autonomía Municipal, que fue implementado por PADCO, Inc. desde octubre 1995 hasta noviembre del 2001. Este proyecto contaba con dos componentes, uno para la reforma legislativa y el fortalecimiento de asociaciones municipales y el otro para la creación de capacidades en 25 municipios. Este segundo componente incluía esfuerzos para (1) generar ingresos y mejorar la administración de los gobiernos municipales, y (2) la participación ciudadana. Fondos para proyectos de infraestructura fueron canalizados a través de FISE. El primer componente fue instrumental en el establecimiento de AMUNIC como una asociación independiente de gobiernos municipales. AMUNIC recibió apoyo considerable para su coalición, el establecimiento de consensos, y esfuerzos de cabildeo, además de apoyo para el fortalecimiento institucional. DANIDA también ha brindado asistencia a Nicaragua en las áreas de descentralización y desarrollo municipal. La actual representante de DANIDA en Nicaragua comentó que entre los logras más importantes de su organización estaba el apoyo para el desarrollo de procesos cola-

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borativos entre los actores nicaragüenses involucrados en reformar a los gobiernos municipales. De esta forma se logró garantizar un consenso en las prioridades para las reformas entre los beneficiarios nicaragüenses y en la toma de iniciativas de sus partes, asegurando así que se le diera seguimiento a estos esfuerzos. El siguiente comentario fue reflejado en otro hecho por un reconocido consultor y proponente de gobiernos municipales: “Muchas veces, los esfuerzos giran alrededor de ‘proyectos’ y no de ‘procesos’.”

V.

Resumen de Conclusiones

1. Los temas de descentralización y de desarrollo de los gobiernos municipales casi ni se tomaron en cuenta antes de la segunda parte de la década de los 90, cuando los nicaragüenses empezaban a enfocarse en la construcción de un estado democrático. Las reformas legales que garantizaban la autonomía a los gobiernos municipales y la elección directa de alcaldes y concejales fueron incluidas en la Constitución de 1995 y en la revisión de la Ley de Municipios (Ley 261-97). Los alcaldes, vice alcaldes y concejales se eligieron de manera directa en los años 1996 y 2000. Desde la elección del año 2000, se acordó organizar las elecciones municipales independientemente de las nacionales. 2. Las operaciones del sector público de Nicaragua aún son altamente centralizadas. Las entidades del GDN no han cumplido con compromisos de descentralizar sus operaciones. El total de gastos del GDN tuvo un promedio del 36 por ciento del PIB entre 1998 y 20002, el más alto porcentaje de la región. Durante el mismo período, el total de egresos de gobiernos municipales sumaba a un promedio de tan sólo 1.7 por ciento del PIB. Es decir, los gastos de los gobiernos municipales como porcentaje de los egresos del GDN durante el período aproximaba tan sólo un 4.7 por ciento. 3. El desempeño de la generación de ingresos de los gobiernos municipales durante los últimos siete años ha sido afectado por: • El nivel de ingresos disponibles para el uso de los gobiernos municipales no sido equivalente al incremento en sus responsabilidades ni en términos reales ni como porcentaje del total de impuestos recaudados por el gobierno de Nicaragua. Debido a lo anterior, los municipios han tenido que distribuir una cantidad inadecuada de recursos para cubrir todas sus necesidades, muchas de las cuales no han sido atendidas • Las diferencias en los impuestos recaudados por los municipios, en términos absolutos y per capita, son grandes. Estos significa que la mayoría de los gobiernos municipales pequeños no han podido atender las necesidades básicas de sus ciudadanos. Un estudio examinó las operaciones de 25 municipios en el año 2001, la mayoría de los cuales eran municipios muy pequeños. Se descubrió que de los gobiernos municipales incluidos en la muestra sólo el 63 por ciento brindaba los 16 servicios más prominentes que son responsabilidad directa de los municipios, es decir un promedio de 10 de 16 servicios por municipio. 4. A pesar de estas realidades, los municipios están tomando medidas para mejorar sus capacidades de recaudación de impuestos. Mediante la capacitación brindada por AMUNIC e INIFOM para ayudar a instalar sistemas estandarizados, los municipios han tenido la oportu-

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nidad de mejorar gradualmente sus prácticas de recolección de impuestos. Otro adelanto positivo ha sido el desarrollo y la ejecución de una herramienta simplificada para catastros municipales (SISCAT). 5. Se ha progresado en mejorar las capacidades operacionales de los gobiernos municipales, primordialmente a través de la cooperación de donantes. Sin embargo, este progreso ha sido frágil y menos significativo de lo que pudo haber sido debido al alto nivel de rotación de funcionarios de gobiernos municipales luego de cada elección y debido a las distintas aproximaciones de donantes para el fortalecimiento de capacidades. No obstante la disponibilidad de importantes niveles de asistencia de donantes para fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales y para el desarrollo de INIFOM, no se ha hecho un esfuerzo concertado para evaluar las capacidades organizativas de los gobiernos municipales. 6. Los ciudadanos han comenzado a esperar más de los gobiernos locales, y los vehículos y mecanismos para la participación ciudadana se están codificando. AMUNIC e INIFOM han colaborado en el desarrollo de un sistema único para uso de los gobiernos municipales en los procesos participativos de planificación (el Sistema de Planificación Municipal) mediante los esfuerzos de facilitación de los comités de desarrollo municipal. En este sistema, los gobiernos municipales juegan un nuevo papel como facilitadores de la toma de decisiones de la comunidad y en la creación de planes de acción con el objetivo de mejorar las condiciones económicas y sociales. Las prácticas participativas se han instituido en algunos municipios – un logro notable en un país acostumbrado a políticas y prácticas clientelistas y patrimonialistas en sus gobiernos. 7. En el año 2003 la Asamblea Nacional aprobó importantes leyes que establecen una base para que los gobiernos municipales aumenten sus ingresos y mejoren sus capacidades administrativas. Estas incluyen la Ley de Solvencia Municipal, la cual facilitará la recaudación de los impuestos sobre inmuebles por parte de los gobiernos municipales, y la Ley de Transferencias Presupuestarias. Adicionalmente, el Presidente Bolaños comprometió al GDN a promover la descentralización de manera más decisiva y recientemente emitió un Plan de Desarrollo Nacional que sobresalta ciertas iniciativas para descentralizar servicios, fortalecer los gobiernos municipales y establecer procedimientos para la planificación conjunta a nivel departamental y la ejecución de programas por parte de funcionarios de los gobiernos municipales y del gobierno central. 8. Las reformas políticas y legales del 2003 resultaron de: (1) varios años de esfuerzos por parte de los gobiernos municipales y de los líderes de la sociedad civil para definir una agenda de reformas y de cabildeo para su aprobación (con apoyo de numerosos donantes bilaterales que han apoyado activamente los programas de gobernabilidad local; (2) las condiciones impuestas por las instituciones financieras internacionales para acceder a la condonación de la deuda bajo la iniciativa HIPC; y (3) la convergencia de intereses en el apoyo a la descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos municipales por parte de funcionarios del GDN y líderes de los dos partidos principales de Nicaragua, motivados por las elecciones municipales del 2004 y del deseo de la Administración Bolaños de llevar la vanguardia sobre el proceso de descentralización, que hoy en día se encuentra dentro de su alcance político.

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9. Sin duda, los éxitos más importantes de AMUNIC han sido las mejoras logradas en el ambiente legal y político para el desarrollo de los gobiernos municipales y en el desarrollo local. AMUNIC ha sido exitosa en incrementar el conocimiento de los líderes municipales electos sobre sus derechos y como luchar por ellos. La asociación ha facilitado la comunicación entre estos líderes, el contacto con funcionarios del gobierno central y la colaboración con organizaciones de la sociedad civil, incluyendo a ONG y universidades. Además, a través de los esfuerzos de AMUNIC y sus aliados en los últimos años, se logró un consenso acerca de los contenidos de las reformas que hoy en día son ley. 10. AMUNIC pudo utilizar su asociación con FEMICA de las siguientes dos maneras: (1) conectando a líderes nicaragüenses del sector público y privado, academia y de la sociedad civil con FEMICA permitiéndoles aprender más acerca de los adelantos en gobiernos municipales de otros países y para contribuir a las investigaciones e intercambios siendo realizados por FEMICA; y (2) solicitando insumos técnicos de FEMICA para diputados y comités de AMUNIC estudiando legislación importante – comenzando en 1997 con el Código Municipal y continuando hasta hace poco con la aprobación de la Ley de Transferencias Presupuestarias. 11. La asistencia de donantes en Nicaragua durante los últimos años en el área del desarrollo de gobiernos municipales y la descentralización ha sido significativa en términos financieros y en su alcance y cobertura geográfica, pero los resultados a nivel de los gobiernos municipales ha sido esporádico debido a la falta de atención a la coordinación de técnicas aplicadas y la debilidad del marco legal y político de Nicaragua. 12. Los gobiernos municipales tienen mucho por hacer en los siguientes años para poder tomar ventaja de un mejor ambiente para el desarrollo municipal. Tienen que mejorar sus capacidades organizativas a la vez que trabajan con AMUNIC, INIFOM, expertos locales y la comunidad internacional para idear maneras de medir y llevar cuenta de su capacidad y desempeño. Necesitan continuar aumentando sus ingresos provenientes de impuestos locales al mismo tiempo que deben garantizar el buen uso del incremento en las transferencias. También son necesidades urgentes el mejorar la administración financiera y los sistemas de control y asegurar una mayor participación ciudadana y la transparencia. De igual importancia será desarrollar las habilidades organizativas para facilitar la planificación del desarrollo local en cooperación con líderes locales, al igual que convencer a funcionarios del GDN de tomar en cuenta los planes de desarrollo municipal en la planificación departamental y nacional. También se necesitan la aprobación de medidas legales, especialmente en cuanto al estatus legal de las asociaciones de municipios (mancomunidades y asociaciones regionales y nacionales), la carrera administrativa municipal, y reglamentos para la Ley de Municipios.

5-38

Bibliografía AMUNIC y la Red Nicaragüense para la Democracia y el Desarrollo Local. La Descentralización que Queremos. Managua: 19 de febrero, 2003. Baltodano M., Mónica. Democratizar la Democracia: El desafío de la Participación Ciudadana. Managua: Ediciones Graphic Print, septiembre 2002, 203–205. Castro Guadamuz, Jader. A report on lessons learned in citizen consultations on the 2002 municipal budget. Municipalidades, No. 10–11. Demos Consultants. “Local Governments Do More with Less Resources.” Municipalidades 3 (October 2000): 13. Espitia Avilez, Gonzalo (de la GTZ), y Gilberto Lindo (de INIFOM). Descentralización en Nicaragua; Documento de Actualización. Actualizado en 2003 by G. Lindo. Gaitan Rodriguez, Roger. La política de la descentralización fiscal viable para la reducción de la brecha fiscal potencial de los municipios. Managua, 2003, 60, 64–65, 114. Government of Nicaragua. First Advance Report – ERCERP. Noviembre 2002, Anexo I. INIFOM. Municipal Assessment. Managua, 2000. INIFOM Department of Municipal Finance and Tax Administration. Performance Indicators. 1998-2002. Sistema de Análisis Financiero Municipal (SAFIM), 2002. Lacayo, Carlos. Participación Ciudadana, Desarrollo Local, y Descentralización. Lecciones y Experiencias del Fondo de Inversión Social de Nicaragua en Proceso de Transformación. Managua: FISE, 2001, 11. Ortega Hegg, Manuel, y Jorge Navas Morales. Descentralización y asociacionismo municipal en Nicaragua. Managua: CASC-UCA, Febrero 2000, 138–139. Ortega Hegg, Manuel, y Marcelina Castillo Venerio. La gestión de los gobiernos locales desde la perspectiva de los ciudadanos. Así piensan los residentes de Potosí, Chinandega y Managua. Managua: FUNDAUNGO y CASC-UCA, 2001. Ortega Hegg, Manuel, María Guadalupe Wallace, y Mario Torrez. Estudio capacidades municipales CASC-UCA. Managua: CASC-UCA, 2000. Pinto, Raul. Investigador Principal. Decentralization in Nicaragua, An Institutional Approach to Policy. Managua: Banco Mundial/Comisión Sectorial de Descentralización, Octubre 1999, 50, 57–58, 74–75.

5-39

Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas N

o

Institución

Nombre y Appellidos

Cargo

Organismos Gremiales 01

Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC)

Bladimir Espinoza Zavala

Director, Desarrollo de Capacidades de los Gobiernos Locales

02 03 04 05 06 07

Alcaldía de Boaco Alcaldía de Matagalpa Alcaldía de Nagarote Alcaldía de Managua AMUNIC AMUNIC

Lic. Melvin Romero Angulo Ing. Saldrach Zeledón Rocha Ing. Juan Gabriel Hernández Ing. Roberto Cedeño Bojorge Dr. Alejandro Bravo Serrano Lic. Alvin Salinas Valle

08

AMUNIC

Msc. Rosario Rodríguez Chávez

09

AMUNIC AMUNIC Mancomunidad AMVIAL; Departamento de Rivas Mancomunidad AMVIAL; Departamento de Rivas Alcaldía de Nandaime

Roberto Aguirre Ramírez Reyes Maria Ing. Lesther Reyes Lopez

Alcalde Alcalde Alcalde Ex Alcalde Director Ejecutivo, AMUNIC Asistente del Director Ejecutivo de AMUNIC Director, Desarrollo Legislativo e Institucional y Descentralización Director Financiero Director de Prensa Director Ejecutivo, AMVIAL

10 11 12

José Raúl Rivera Solórzano

Presidente, AMVIAL; Alcalde de Buenos Aires

Maria Jesús Gutiérrez Larios Carlos López Solís Iliana Ugarte

Alcaldesa en Funciones Coordinador Técnico Fortalecimiento Municipal Proyecto SUROESTE Transportista Concejal Propietario Concejal Propietario Secretaria del Concejo Municipal Director de Obras Públicas Servicios Municipales Director de Catastro Director de Recaudación Directora Financiera Responsable de Compras Asesor Legal

Gustavo López C. Miguel Antonio Sandoval Xiomara Membreño Blanca Maria Urbina Herrera

13

Alcaldía de Diriamba

Luis M. Cuadra Horney Ernesto Mirando Romero Noelia Noguera Silva Ginett Palacio Escobar Carmen Maria Silva Manuel Salvador Ruiz R Mack Donald Manzanares Moreno Manuel Salvador Cruz Campos Socorro Romero Iván Linarte Solís Fernando Baltodano

5-41

Alcalde Secretaria del Concejo Municipal Director Financiero Director de Proyecto

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N Institución Instituciones del Poder Ejecutivo 14 15 16 17

Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM) Consultor Privado Dirección de Operaciones de INIFOM Fondo de Inversión Social (FISE)

Nombre y Appellidos Msc. Gilberto Lindo Calero Msc. Pedro Abarca Atilio Bravo Ignacio Vélez

Cargo Director, Económico Financiero Director de Descentralización del MECD Director Director de Desarrollo Local FISE

Poder Legislativo (Asamblea Nacional) 18

Asamblea Nacional

Dr. José Damicis Sirias

19

Asamblea Nacional

Lic. Gerardo Miranda Obregón

Diputado y Miembro de la Comisión de Asuntos Municipales Diputado y Miembro de la Comisión de Asuntos Municipales

Organizaciones No Gubernamentales 20 21

Demos Consultores Fundación para el Desarrollo de la Democracia y el Desarrollo Local (POPOL-NA) 22 Centro de Análisis Socio Cultural (CASC-UCA) 23 Red Nicaragüense para la Democracia y el Desarrollo Local Cooperación International

Lic. Jorge Arturo Díaz Pachon Director Ejecutivo Mónica Baltodano Marcenero Directora Ejecutiva

24 25 25

Asesor del Banco Mundial, INIFOM Famo GTZ, INIFOM PRODEMU DANIDA

Manuel Ortega Hegg

Director Ejecutivo

Marlene Álvarez

Director Ejecutivo

Claus Thure Hansdrup

Asesor del Banco Mundial, INIFOM Asesor CSD - INIFOM Asesora Principal

Eduardo Buller Elsa Guerrero

5-42

Anexo 2: Descripción de las Leyes Base del Marco Jurídico de la Descentralización y el Desarrollo Municipal Leyes Dictaminadas por la Comisión de Asuntos Municipales A continuación se enumeran las leyes sobre asuntos municipales que han sido dictaminadas por la Comisión de Asuntos Municipales. Reforma a la Constitución Política (Ley 192-95) Antecedentes Constitución de 1987, Totalmente Presidencialista

Proceso de Aprobación Fue pactada entre disidentes Sandinistas y Demócrata Cristianos. Esta reforma a la Constitución creó una grave crisis que paralizó al Estado. Para salir de la crisis se tuvo que negociar con el Poder Legislativo, Ejecutivo; el Cardenal Miguel Obando y Bravo participó en calidad de garante.

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación Sí, por Ley 199 1994 Ley especial para la implementación de la Constitución

4 de julio, 1995

Ejecución Fue por medio de una ley marco, denominada “Ley Marco para la Implementación de las Reforma Constitucionales”

En el nivel central, el objetivo de la reforma fue disminuir la discrecionalidad del Poder Ejecutivo. En el nivel municipal los objetivos fueron: • La consideración del municipio como la unidad base de la división política administrativa del país. (Arto. 176) • El reconocimiento de la autonomía municipal. (Arto. 177.1) • El reconocimiento del carácter tridimensional de la autonomía municipal: autonomía política, administrativa y financiera. (Arto. 177.1) • La obligación del Estado de destinar un porcentaje suficiente del Presupuesto General de la República a los municipios del país, priorizando aquellos con menor capacidad de generar ingresos y reservando en la Ley su distribución y los porcentajes correspondientes. (Arto. 177.2) • La competencia municipal en todas aquellas materias que incidan en el desarrollo socio económico de cada circunscripción territorial. (Arto. 177.4) 5-43

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• La exigencia constitucional de una votación favorable de la mayoría absoluta de Diputados tanto para la aprobación como para la reforma a la Ley de Municipios. (Arto. 177.3) • El reconocimiento de los órganos necesarios y obligatorios de los gobiernos municipales: Alcalde, Vice Alcaldes y Concejos Municipales. (Arto. 178.1) • La legitimación democrática de las autoridades municipales mediante el sufragio universal, directo, libre y secreto de los ciudadanos. (Arto. 178.1) • La designación constitucional de los períodos para autoridades municipales electas: 4 años. (Arto. 178.4) • La iniciativa legislativa a favor de los Concejos Municipales en materia de su competencia. (Arto. 140.3) • Las causales de revocatorias para Alcaldes, Vice Alcaldes y Concejales, expresada en la Constitución Política. (Arto. 178.5) Reforma a la Ley de Municipios (No. 40-261) Antecedentes

Proceso de Aprobación

Ley de Municipios No. 40

Debate y Cabildeo intenso en la Asamblea Nacional

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación Sí, por Decreto No. 52-97

1996

17 de agosto de 1997

Ejecución Ha sido permanente en la base de los Gobiernos Municipales. El Reglamento de la ley se publicó de manera incompleta por maniobra del Poder Ejecutivo.

El Artículo 2 de la reforma a la Ley de Municipios define el concepto de autonomía: • La autonomía es el derecho y la capacidad de los mismos municipios de regular y administrar, en beneficio de sus constituyentes, los asuntos públicos que corresponden a la institución según la ley. • El principio de autonomía, según la Constitución, se concretiza en el Arto. 3: El Gobierno Municipal garantiza la democracia y goza de plena autonomía, la cual consiste en: – La existencia de autoridades elegidas mediante sufragio universal de los habitantes de su circunscripción. – La creación y organización de estructuras administrativas, en concordancia con la realidad del municipio. – La autonomía en la gestión y disposición de sus recursos; habiéndose elaborado anualmente un Presupuesto de Ingresos y Ingresos. – El ejercicio de las competencias municipales según las leyes a fin de satisfacer las necesidades de la población en general en toda materia que incida en el desarrollo socioeconómico de dicha circunscripción, tomando en cuenta las necesidades específicas de las comunidades indígenas presentes. 5-44

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El derecho al patrimonio propio, del que podrá disponer con entera libertad, de conformidad con la ley y sujeto únicamente al control de Contraloría General de la República. – Ejercer las demás funciones de su competencia según establece la presente ley y su reglamento. –

Ley de Justicia Tributaria y Comercial (Ley 257) Antecedentes

Proceso de Aprobación

Reforma Tributaria Se realizaron algunas realizada por consultas a el Poder notables de la sociedad

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación Sí, por Decreto 37-97

1996

26 de junio de 1997

Ejecución Fue inmediata y reguló las operaciones comerciales internas y de exportación. Eliminó algunas excepciones, aumentando así la base tributaria.

Esta ley reforma el plan de Arbitrio Decreto Presidencial No. 455 del 31 de julio del año 1989, y el plan de Arbitrio para el Municipio de Managua, Decreto 10-91 del 5 de febrero del año 1991. En este tiempo la Constitución era totalmente presidencialista, pudiéndose legislar a través de Decretos Presidenciales. La reforma consistía en que a partir del 1 de enero de 1998 se cobraría el 1.5 % del impuesto sobre ingresos y partir del 1 de enero del año 2000, se cobraría el 1 %, exceptuándose el pago de dicho impuesto a ingresos provenientes de la venta de ganado al mayor y al menor, huevos, leche, carne fresca y los servicios financieros. Esto constituyó un fuerte golpe a las finanzas municipales, ya que se redujo en 70 % los ingresos que históricamente habían recaudado. Impuesto sobre Bienes Inmuebles (Decreto 3-95) Antecedentes Impuesto sobre el Patrimonio Neto contenido en el Arto. 17 del Plan de Arbitrio Decreto 17-92

Proceso de Aprobación Se produjo un proceso de consulta a los gobiernos locales

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación No

1994

5-45

Ejecución

30 de enero Existe una tabla de 1995 para la valuación de las propiedades y en los municipios se han creado unidades técnicas destinas a la aplicación de ley.

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El objetivo de esta reforma fue aumentar significativamente la fuente de financiamiento de los gobiernos locales, así como fomentar una eficiente coordinación administrativa de la gestión de los tributos fiscales y municipales. Ley de Organización, Competencia y Procedimiento del Poder Ejecutivo (Ley 290) Antecedentes Ley de Organización del Estado

Proceso de Aprobación

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación

Fue un proceso Sí, por Decreto centralizado en 55-98 el que intervino el Poder Ejecutivo y el Legislativo

1997

30 de octubre de 1998

Ejecución Se disminuyó el aparato estatal mediante la fusión de ministerios.

El objetivo de esta ley fue actualizar la organización y el funcionamiento del Poder Ejecutivo, al igual que su relación con los poderes locales y los demás poderes del Estado. Ley Orgánica del Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM) (Ley 347) Antecedentes Decreto Ejecutivo

Proceso de Aprobación Fue aprobado con prioridad por ser un proyecto de iniciativa del Poder Ejecutivo, no obstante los Alcaldes y el INIFOM realizaron cabildeo con los diputados

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación Sí, por Decreto 75-2000

2000

9 de mayo del 2000

Ejecución Modernizó la función del Instituto en su relación con los poderes locales.

La debilidad de la ley orgánica del INIFOM es que su naturaleza jurídica no coincide con las necesidades del momento.

5-46

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Decreto para la Creación de la Comisión Sectorial para La Descentralización (Decreto 4494) Antecedentes Acciones para descentralizar algunas responsabilidades

Proceso de Aprobación

¿Reglamentada? Sí/No

Fue un proceso de gestión de los gobiernos locales ante el Gobierno Central, para acompañar los costos asociados a la descentralización.

No

Fecha de Fecha de Introducción Aprobación 1994

31 de octubre de 1994

Ejecución La modernización de los procesos de gestión y ejecución tanto a nivel central como a nivel local.

El objetivo de esta ley fue iniciar un proceso de descentralización de funciones y recursos del nivel nacional al nivel local. Ley de Solvencia Municipal (Ley Nº 452) Antecedentes Las reformas tributarias de 1997 afectaron las finanzas municipales, llegando al punto de la falta de liquidez. La solvencia municipal es un mecanismo coercitivo para que los contribuyentes cancelen sus impuestos.

Proceso de Aprobación Fue un proceso que duró prácticamente 5 años ya el Gobierno de la Republica anterior se oponía rotundamente.

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación No

1999

9 de abril del 2003

Ejecución El proceso de aprobación de esta ley fue difícil ya que se tuvo que enfrentar con la oposición del gobierno del entonces Presidente, Dr. Arnoldo Alemán Lacayo, y posteriormente Presidente de la Asamblea Nacional.

El objetivo de esta ley fue regular el mecanismo de solvencia municipal a fin de coadyuvar los esfuerzos de los gobiernos municipales por hacer efectiva la recaudación de los impuestos municipales contemplados en las leyes correspondientes, permitiéndoles así poder cumplir con sus competencias según la Ley de Municipios.

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Ley de Transferencia Presupuestaria a los Municipios de Nicaragua (Ley 466) Antecedentes Transferencias parciales del Ejecutivo a los municipios de manera irregular.

Proceso de Aprobación Estuvo marcado por el constante reclamo de parte de los Alcalde hacia el Poder Ejecutivo, incluyendo la organización de una marcha nacional

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación No

1996

9 de junio del 2003

Ejecución Se transfiere anualmente un 1,5 % del presupuesto de la República.

El objetivo de esta ley era transferir recursos financieros del nivel central a los municipios, con el objetivo de fortalecer la gestión de los gobiernos locales. Ley de Participación Educativa (Ley 413) Antecedentes No existen antecedentes.

Proceso de Aprobación a) Se hicieron consultas con los sectores involucrados.

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación Sí, por Decreto 46-2002

2002

b) Se envío el anteproyecto de ley a la Asamblea Nacional y posteriormente se realizaron actividades de cabildeo con los Diputados.

Ejecución

11 de marzo Muchos centros del 2002 de educación primaria se encuentran bajo esta modalidad. En la mayoría de ellos existe resentimiento por la falta de financiamiento para actividades de mantenimiento de infraestructura.

La ley incide en la gestión local en los siguientes aspectos: • En cuanto a la participación de los municipios en la educación, se crea el Consejo Educativo Municipal de acuerdo con los Artículos 4, 10, 11, 12, 13 de la ley y los Artículos 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, del reglamento de la ley. • Se crea la responsabilidad de crear bibliotecas en los municipios según se determine bajo acuerdo con el Ministerio de Educación. Arto. 96 del reglamento.

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Anteproyectos de Ley Introducidos a la Asamblea Nacional y Dictaminados por las Comisiones A continuación se enumeran los Anteproyectos de Ley introducidos a la Asamblea Nacional y dictaminados por las Comisiones de Asuntos Municipales, de Defensa y de Gobernación (Propiamente Municipalistas). Anteproyecto de Ley de Participación Ciudadana Antecedentes Esta fue una iniciativa de la sociedad civil del año del 2000.

Proceso de Aprobación

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación

Ha habido varios actores en el proceso de cabildeo para la aprobación de la ley. La ley ya fue aprobada en lo general por la Asamblea Nacional y actualmente se han aprobado 19 artículos del anteproyecto de ley.

No

2000

Existe la posibilidad de que se apruebe en octubre del 2003

Ejecución Se espera que esto sea un adelanto fundamental en el proceso de democratización del país y en la democracia participativa concretamente.

La Ley reconoce y promueve la participación ciudadana en los asuntos públicos y la gestión estatal, desarrollando el principio de democracia participativa contenido en la Constitución Política de Nicaragua. El objetivo de esta ley es promover el ejercicio pleno de los derechos concedidos a la ciudadanía en el ámbito político, social, económico y cultural, mediante la creación y operación de mecanismos institucionales que permitan una fluida interacción entre el Estado y la sociedad, contribuyendo con ello al fortalecimiento de la democracia. Los instrumentos de participación ciudadana establecidos en el anteproyecto de ley son los siguientes: • La iniciativa Ciudadana de Norma en los ámbitos Nacional, Región Autónoma y Local. • La consulta Ciudadana de Norma en su fase de dictamen en los ámbitos Nacional, Región Autónoma y Local. • Las instancias consultivas para la formulación, seguimiento y evolución de políticas públicas en los ámbitos Nacional, Región Autónoma y Local. • Las asociaciones de pobladores y las organizaciones sectoriales en el ámbito local. • La consulta popular en el ámbito local. En el anteproyecto se desarrollan y perfeccionan los siguientes instrumentos de participación ciudadana establecidos en la Constitución Política y otras leyes:

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• Cabildos Municipales Abiertos. • Comités de Desarrollo Municipal. • Petición Ciudadana. Anteproyecto de Ley de Carrera Administrativa Municipal Antecedentes La necesidad de darle estabilidad laboral y profesionalizar a los funcionarios públicos de la administración municipal. Rompiendo con la historia de la administración pública que cuando un alcalde ganaba las elecciones despedía a todo el personal de la municipalidad.

Proceso de Aprobación Esta en un proceso de consulta con todos los sectores involucrados en el tema para posteriormente dictaminarla.

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación

Ejecución

Diciembre de No se sabe; Todos los trabajadores 1997. la meta es están a la este año. expectativa de la aprobación de esta ley. Se considera como un paso importante en la institucionalización de la democracia en el país.

No

El objetivo de la Ley de Carrera Administrativa Municipal es establecer los requisitos y procedimientos para el ingreso, la estabilidad, la promoción y la jubilación de los funcionarios y trabajadores de los municipios que están clasificados como de carrera, de conformidad con el Artículo 34 numeral 18 de la Ley de Municipios. Su finalidad es la siguiente: • Garantizar la estabilidad laboral de los funcionarios municipales. • Normar las funciones de los cargos de las administraciones públicas municipales. • Contribuir a la coherencia y correspondencia entre los cargos, las responsabilidades y los salarios, de acuerdo con un sistema de escalafones y clasificaciones de cargo por complejidad. • Profesionalizar al funcionario público municipal mediante la especialización y capacitación del personal. • Contribuir a dignificar la administración pública municipal. • Determinar los mecanismos, criterios y procedimientos que deben cumplirse para la selección, el nombramiento, la contratación, el traslado, la promoción y la remoción o el retiro del personal de los cargos de Carrera Administrativa Municipal. • Definir los deberes y derechos de los funcionarios dentro del Sistema de Carrera Administrativa Municipal. • Reconocer el valor de la antigüedad, la experiencia, la formación académica, la capacitación, la eficiencia, el desempeño laboral y la actitud de servicio público del funcionario municipal.

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Anteproyecto de Ley de Agua Antecedentes

Proceso de Aprobación

Como antecedente Se encuentra en el ámbito de podemos enconconsulta. trar la Ley Orgánica del Instituto de Acueductos y Alcantarillados que regula la explotación del agua.

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación Se encuentra en el ámbito de consulta.

Se encuentra Depende en el ámbito del nivel de de consulta. incidencia de las instituciones interesadas.

Ejecución Es necesario que los municipios asuman el anteproyecto de ley de agua como algo importante para la población de su territorio ya que es una demanda de servicio muy importante.

Esta ley tiene como objetivo establecer el marco jurídico institucional de la administración y protección del recurso hídrico. Los objetivos particulares son: • El dominio público y patrimonio nacional del agua. • El régimen jurídico para el aprovechamiento sostenible del recurso. • Las relaciones de las instituciones con los particulares. • La participación ciudadana en la gestión de los recursos. Anteproyecto de Ley de Catastro Antecedentes Existe una ley de catastro que esta totalmente desfasada. Representa una condición de organismos donantes.

Proceso de Aprobación

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación

Se encuentra en Se encuentra en el ámbito de el ámbito de consulta. consulta.

Ejecución

Se encuentra Posiblemente Fortalecería la planificación en el ámbito el año 2004 estratégica de consulta. municipal.

Esta ley tiene como objetivo establecer el marco jurídico institucional del catastro dándole énfasis al Catastro Municipal para que este sirva como instrumento para fortalecer los sistemas tributarios a través del cobro de tasas por bienes inmuebles. También puede ser un instrumento de apoyo a la planificación territorial y para la seguridad jurídica de los bienes inmuebles.

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Anteproyectos de Ley que no han sido Introducidos a la Asamblea Nacional ni Dictaminados por las Comisiones A continuación se enumeran los Anteproyectos de Leyes que están en consulta y no han sido introducidos en la Asamblea Nacional ni dictaminados por las Comisiones de Asuntos Municipales, Medio Ambiente y Recursos Naturales. Proyecto de Reforma al Reglamento de la Ley de Municipios Antecedentes En 1997 cuando se reformó la Ley de Municipios, por urgencia del Ejecutivo se publicó el Reglamento correspondiente de forma incompleta y no se adaptó a la nueva realidad de la Ley de Municipios.

Proceso de Aprobación Desde 1997 se ha realizado un esfuerzo de cabildeo al poder Ejecutivo con el propósito de que el mismo apruebe un reglamento de la Ley de Municipios que se adapte a la nueva realidad. La aprobación de un reglamento es competencia del poder Ejecutivo a través de un decreto.

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación Sí

1997

Ejecución

Posiblemente La ejecución de Año 2004 un nuevo Reglamento de Municipios que se adapte a la nueva realidad es muy importante ya que vendría a regular una seria de actividades y potestades de la Ley de Municipios que no están reguladas. Producto de las marchas y protestas desarrolladas por los gobiernos municipales en conjunto con los pobladores de los municipios a inicios del año 2003. Existe un acuerdo entre el Presidente de la República y los alcaldes sobre la aprobación de este reglamento.

Las autoridades locales electas y la comunidad local en su conjunto demandan la necesaria adecuación del Reglamento de la Ley de Municipios para reflejar los ajustes en la Ley de Municipios. Ese ajuste es necesario tanto en la versión del “Reglamento de Organización y Funcionamiento Municipal” del 2 de marzo de 1990, como en el Decreto No. 52-97, “Reglamento a la Ley de Municipios” del 8 de septiembre del año 1997. El propósito de ajustar los reglamentos es el de disponer de mayores y más eficaces procedimientos para desempeñar una eficiente gestión

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municipal y para estimular la participación amplia y plural de la ciudadanía en los asuntos locales.

Anteproyectos de Ley Introducidos en la Asamblea Nacional y Dictaminadas por la Comisión de Asuntos Municipales A continuación se enumeran los anteproyectos de ley introducidos en la Asamblea Nacional y dictaminados por la Comisión de Asuntos Municipales. Anteproyecto del Código Tributario Municipal Antecedentes En Nicaragua, las normas tributarias municipales están reguladas por el Plan de Arbitrio, Decreto Presidencial No. 455 del 31 de julio del año 1989, y el Plan de Arbitrio para el Municipio de Managua, Decreto 10-91 del 5 de Febrero del año 1991. Además, existe una serie de leyes tributarias como, el Impuesto Sobre Bienes Inmuebles (IBI) y el Impuesto de Rodamiento, entre otras que están dispersas.

Proceso de Aprobación Está en proceso de consulta con todos los sectores económicos, políticos y sociales.

¿Reglamentada? Fecha de Fecha de Sí/No Introducción Aprobación No es necesario

Nivel de consulta

Puede ser el próximo año

Ejecución Lo que pretende el Código Tributario Municipal es ordenar todas las leyes tributarias municipales dispersas que existen en el ordenamiento jurídico local.

El Código Tributario Municipal tiene por objetivo establecer los principios básicos y el marco normativo general que requieren las municipalidades para ejercer y desarrollar su potestad tributaria, de conformidad con la Constitución Política de la República, las leyes y demás disposiciones pertinentes. El presente código establece los principios generales tributarios, las normas tributarias comunes para todos las municipalidades, los tipos de impuestos y las normas generales para la regulación de las tasas y contribuciones especiales; define las infracciones tributarias, la administración, el control y la fiscalización de los tributos; define la forma de extinguir las obligaciones tributarias municipales y los medios de impugnación; y establece el procedimiento de ejecución de la deuda tributaria municipal que corresponda de acuerdo con las normas y procedimientos que se establezcan en este cuerpo de normas especiales.

5-53

Anexo 3: Las Competencias del Gobierno Municipal Ley de Municipios (Ley 40 y reformas a la Ley 261) y Roger Gaitán Rodriguez, La Política de la Descentralización, 64–65. Las competencias municipales: La municipalidad es la unidad base de la división políticoadministrativa, con concejos electos. La definición de competencia de las municipalidades, en el marco legal, tiene importancia para evaluar exactamente cuántos recursos requieren las municipalidades. Actualmente, la municipalidad cuenta con una serie de competencias propias que otras instancias no pueden realizar. Además, la municipalidad tiene competencias en una serie de ámbitos donde intervienen además otras instancias (competencias compartidas). Según los estudios realizados en Nicaragua, con los recursos disponibles, la municipalidad apenas puede cumplir con una parte de sus competencias. Sin embargo, a medida que las municipalidades reciban más recursos, será necesario definir bien la división de trabajo entre la municipalidad y otras instancias, como por ejemplo el Fondo de Inversión Social de Emergencia. Responsabilidades de competencia propia por ley: Recolección de basura, vertederos y tratamiento de basura, rastro, mercados, calles, aceras y andenes, limpieza de calles, cementerios públicos, drenaje pluvial, planificación estratégica municipal, etc. (un total de 25 propias) Por último, la ley establece que los gobiernos municipales tienen autoridad para asumir responsabilidad por cualquier actividad que se realice en beneficio del desarrollo socioeconómico del municipio y cualquier función que se pueda llevar a cabo dentro de su jurisdicción. Competencias compartidas: Construcción y mantenimiento de puestos y centros de salud, canchas deportivas, acueductos municipales, construcción y abastecimiento de energía, alumbrado público, construcción y mantenimiento de caminos vecinales y dentro del municipio, evaluación de estudios de impacto ambiental (un total de 18 compartidas). Cabe mencionar que la ley prevé que la municipalidad recurre a otras instituciones del Estado para la prestación de algunos servicios, además de establecer contratos u otorgar concesiones con personas naturales o jurídicas.

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Anexo 4: Diagnóstico General Sobre las Capacidades Municipales Tomado del Estudio capacidades municipales CASC-UCA. Manuel Ortega Hegg, María Guadalupe Wallace y Mario Torrez. Managua: CASC-UCA, 2000. El análisis diferenciado de cada tipo de capacidad será abordado en detalle como parte de la tipología municipal propuesta en este estudio. Entre tanto, en este apartado se adelantan algunos elementos que forman parte de las características comunes de buena parte del entorno y la realidad de los gobiernos municipales.

Características Generales Para ilustrar el universo de trabajo, se presenta una panorámica general de los 151 municipios del país, en base a algunas de las características arrojadas por el censo: 1. Población total: Hay sólo 8 municipios (5.3% de 151) con más de cien mil habitantes (incluidos León, con 191 mil, y Managua, con 958 mil); 12 (7.9%) entre 50 y cien mil; 52 (34.4%) entre veinte y 50 mil; 66 (43.7%) entre cinco y veinte mil; y 13 (8.6%) con menos de cinco mil (incluido San Juan del Norte con sólo 321). El promedio es de 34.3 mil habitantes por municipio (5,179,691 habitantes del país entre 151 municipios. Cf. CSE: 2000). 2. Población urbana:38 De los 151 municipios, sólo siete (4.6%) tienen más de 90% de población urbana, y 28 (18.5%) entre 50 y 90%. Los 116 restantes (76.2%) son predominantemente rurales: 63 municipios (41.7%) tienen entre 20 y 50% de población urbana; 30 municipios (19.9%) entre 10 y 20%; y 23 municipios (15.2%) con menos de 10% (incluyendo dos absolutamente rurales: El Ayote y San Juan del Norte). El porcentaje de población urbana del país es de 53.5%. 3. Densidad poblacional: Hay diez municipios con más de 500 habitantes por kilómetro cuadrado (incluidos tres con más de mil: Managua, con 3.59 mil, Dolores, con 2.45 mil, y Ciudad Sandino, con 1.97 mil. Asimismo, Masaya tiene 0.95 mil: 33 (21.9%) entre cien y 500; 94 (62.3%) entre diez y cien; y 14 (9.3%) con menos de diez. La densidad poblacional del país es de 43.1 habitantes por kilómetro cuadrado. 4. Brecha de pobreza (BP):39 Luego de estimar la brecha de pobreza de los ocho municipios surgidos después del informe FISE de 1995 (FISE, 1996) se pudo clasificar 44 municipios 38

El censo de poblacional de Nicaragua de 1995, define área urbana como “localidades (…) y concentraciones de población de mil o más habitantes que cuentan con algunas características como: trazado de calles, servicio de luz eléctrica, establecimientos comerciales y/o industriales, etc.” (INEC: 1996). 39 La brecha de pobreza es un indicador que refleja la profundidad de la pobreza y mide la distancia porcentual que existe entre el gasto individual y la línea de pobreza, entendida ésta como el nivel de gasto mensual “total” per cápita (214.27 córdobas de 1993) necesario para obtener el requerimiento calórico mínimo diario determinado para Nicaragua. (2,226 calorías por adulto). (Idem: El nivel del gasto mensual para la extrema pobreza sería de 101.32 córdobas de 1993) (Cf. FISE, 1996: 4 y 11).

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(29.1%) en extrema pobreza (BP > 20), 70 (46.4%) en pobreza alta (20 ≥ BP ≥ 7) y 37 (24.5%) en pobreza media y baja (BP < 6). 5. Ingresos municipales: Hay once municipios (7.3%) que rebasan los 10 millones de córdobas de ingresos promedio en los años 1997-1999 (incluyendo Managua con 313.98 millones) y 31 (20.5%) que oscilan entre los 2.5 y los 10 millones – para sumar 42 (27.8%) municipios relativamente viables económicamente. Los demás 109 municipios (72.2%) oscilan, 45 (29.8%) entre 1.25 y 2.5 millones; 47 (31.1%) entre 500 mil y 1.25 millones; y 17 con menos de 500 mil (incluyendo Kukra Hill y Prinzapolka que no llevaban ningún registro de ingresos). El ingreso promedio es de 5.22 millones de córdobas (3.16 millones si se excluye Managua). 6. Herramientas administrativas (planes, evaluaciones, manuales, reglamentos, organigramas y otros instrumentos de organización municipal): Hay siete municipalidades (4.6%) que aplican ocho o más herramientas administrativas; 44 (29.1%) entre cinco y siete herramientas; 65 (43.0%) entre dos y cuatro herramientas; 21 (13.(%) al menos una herramienta; y 14 (9.3%) ninguna. El promedio de aplicación es de 3.5 herramientas por municipio. 7. Comités de Desarrollo Municipal: Los Comités de Desarrollo Municipal existen en 117 municipios (77.5%) en diferentes niveles de funcionamiento y efectividad, habiendo 34 (22.5%) sin esta instancia de coordinación y gestión interinstitucional. 8. Convenios de cooperación: Existen ocho municipios (5.3%) con diez o más convenios de cooperación con agencias, instituciones u organismos de cooperación vigentes en los últimos tres años; 60 (39.7%) tienen entre cinco y nueve convenios; 78 (51.7%) entre uno y cuatro convenios; y sólo cinco (3.3%) con ninguno. El promedio es de 4.8, que indica un buen nivel de experiencia nacional en convenios de cooperación en el ámbito municipal. Además, existen siete municipios (4.6%) que reconocen seis o más relaciones de hermanamiento y otras formas de cooperación descentralizada, 23 (15.2%) entre dos y cinco relaciones y 35 (23.2%) con al menos una (23.2%). Asimismo, hay 86 municipalidades (57.0%, la mayoría) sin ninguna relación de este tipo. El promedio es de 1.3 relaciones internacionales descentralizadas por municipio. 9. Instrumentos de planificación (caracterizaciones, diagnósticos y planes de corto y mediano plazo): Hay ocho municipios (5.3%) con ocho o más herramientas de planificación definidas; 35 (23.2%) tienen entre cinco y siete; 82 (54.3%) entre dos y cuatro; trece (8.6%) con al menos una; y tres (2.0%) con ninguna. El promedio es de 3.8 instrumentos por municipio. 10. Instrumentos de planificación reflejados en el presupuesto municipal: Hay cinco municipalidades (3.3%) que reflejan las actividades de cinco o más de sus instrumentos de planificación en el presupuesto municipal; 82 (54.3%) que reflejan las de dos, tres o cuatro planes; 35 (23.2%) de al menos uno; y 29 (19.2%) que no incluyen las actividades de sus planes en el presupuesto. El promedio es de 1.7 instrumentos reflejados en presupuesto.

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11. Sistemas de información municipal (geográfico, socioeconómico, sociodemográfico y otros): Hay cuatro municipios (2.6%) que cuentan con cuatro o más sistemas de información; 31 (20.5%) con dos o tres; 39 (25.8%) con al menos uno; y 87 (57.6%, mucho más de la mitad) con ninguno. El promedio es de apenas 0.8 sistemas por municipio. 12. Ingresos propios: Hay ocho municipios (5.3%) con más de diez millones de córdobas de ingresos propios (promedio de 1997 a 1999 de los ingresos tributarios y patrimoniales de la municipalidad), y 25 (16.6%) con entre 2.5 y diez millones, para sumar 33 municipios (21.9%) real o potencialmente auto-sostenibles a corto plazo, a los que deben agregarse otros veinte (13.2%) auto-sostenibles a mediano plazo, con ingresos propios entre 1.25 y 2.5 millones de córdobas. Además, existen 43 municipios (28.5%) con ingresos propios entre 500 mil y 1.25 millones, y 55 (36.4%) con menos de medio millón (incluidos dos – Kukra Hill y Prinzapolka – que no los registran). Los ingresos propios promedio son de 4.16 millones de córdobas anuales (2.09 millones si se excluye Managua). 13. Inversiones municipales: Hay sólo dos municipalidades (1.3%: León, con 26.9 millones, y Managua, con 78.6 millones) con inversiones superiores a los diez millones de córdobas anuales (promedio entre 1997 y 1999); doce municipalidades (7.9%) entre 2.5 y diez millones; 21 municipalidades (13.9%) entre 1.25 y 2.5 millones; 39 municipalidades (25.8%) entre 500 mil y 1.25 millones; y 77 municipalidades (51.0%, más de la mitad) con inversiones inferiores al medio millón de córdobas anuales promedio (incluyendo nueve – 6.0% – que no las registran). El promedio de inversiones municipales es de 1.66 millones de córdobas (1.14 millones si se excluye Managua). 14. Relación inversión/ingresos municipales: Es una relación muchas veces distorsionada por los problemas de registro presupuestario de las municipalidades, pero, aún así, útil para efectos de comparación. Aparecen seis municipalidades (4.0%) con más de 75% de relación inversión registrada sobre ingresos registrados (promedios tri-anuales 1997-1999); 28 (18.5%) entre 50 y 75%; 59 (39.1%) entre 25 y 50%; 43 (28.5%) entre 10 y 25%; y 15 (9.9%) con menos de 10%. La relación global es de 31.7%. 15. Sistemas de contabilidad, cobro y control fiscal: Hay sólo once municipalidades (7.3%) que aplican ocho o más sistemas administrativos financieros de registro contable y del contribuyente, cobro y control fiscal; 68 (45.0%) entre cinco y siete; 68 (45.0%) entre uno y cuatro; y cuatro (2.6%) que no aplican ningún sistema. El promedio es de sólo 4.7 sistemas por municipio. El eslabón más débil se ubica en los registros contables y de contribuyentes (en tipo y forma), con 73 municipalidades (48.3%) que no tienen ningún sistema montado. Además, hay 27 municipalidades (17.9%) sin ningún tipo de control fiscal interno aplicado en los últimos tres años. 16. Sistemas de catastro: Hay al menos 104 municipios (68.9%) con sistemas de catastro introducidos o en proceso de aplicación en diferentes niveles. En 47 (31.1%) aún no se habría aplicado. 17. Existencia de unidades técnicas: Hay 108 municipalidades (71.5%) con algún tipo de área u oficina destinada a la gestión y manejo de proyectos (UT, UTM, COPLAM, etc.), pero

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también 43 (28.5%) sin ninguna instancia de este tipo. De las alcaldías con área de proyecto, veinte (13.2%) poseen unidades técnicas con capacidad plena para el manejo de proyectos de infraestructura, 56 (37.1%) tienen unidades funcionales pero con capacidades limitadas y 32 (21.2%) cuentan con al menos una persona responsable de proyectos 18. Personal calificado de las áreas técnicas: Existen sólo once alcaldías (7.3%) con cuatro o más profesionales de planta de las áreas de ingeniería y arquitectura (necesarios para el manejo de obras de infraestructura); 20 (13.2%) con entre dos o tres profesionales del ramo; 45 (29.8%) con al menos uno de ellos; y 75 (49.7%, prácticamente la mitad) con ninguno de estos profesionales. El promedio es de uno por municipio. 19. Años de experiencia acumulada del área técnica: Existen tan sólo nueve alcaldías (6.0%) en las que su personal técnico (considerando profesionales y demás personal con formación técnica) acumula veinte o más años de experiencia en el área de proyectos municipales; 32 (21.2%) acumulan entre diez y veinte años; 32 (21.2%) entre cinco y diez años; 53 (35.1%) entre uno y cuatro años; y 45 (29.8%) no cuentan ninguna experiencia (incluyendo dos oficinas que se acaban de instalar). El promedio de la experiencia acumulada es de 7.7 años. 20. Manejo de grandes proyectos: Existen tan sólo cinco alcaldías (3.3%) con experiencia en el manejo directo de cuatro o más proyectos con montos superiores a los cien mil dólares; 17 (11.3%) con dos o tres; 15 (9.9%) con al menos uno; y 114 (75.5%) que nunca han manejado directamente un proyecto con monto superior a los cien mil dólares. 21. Equipamiento menor de las unidades técnicas: Existen 18 unidades técnicas municipales (11.9%) con cinco o más equipos informáticos (unidad de procesamiento o impresora); 69 (45.7%) tienen entre una y cuatro; y 64 (42.2%) no cuentan con ningún equipo (el promedio de estos equipos es de 2.5). Hay 18 municipalidades (11.9%) con dos o más motocicletas asignadas a sus oficinas técnicas; 44 (29.1%) con al menos una; y 89 (58.9%) sin este tipo de vehículo. Asimismo, hay seis alcaldías (4.0%) con dos o más vehículos todo terreno (4 x 4) asignados al área de proyectos (incluida Managua con 28 vehículos); 21 (13.9%) con al menos uno; y, entre tanto, 124 (82.1%) que no cuentan con ningún vehículo de doble tracción. 22. Equipamiento mayor de las unidades técnicas: Existen sólo cuatro áreas técnicas (2.6%) con cinco o más camiones (incluida Managua con 31); ocho (5.3%) con dos o tres; nueve (6.0%) con al menos uno; y 130 (86.1%) con ningún camión asignado. Hay cuatro (2.6%) con dos o más equipos de topografía; 16 (10.6%) con al menos uno; y 131 (86.8%) con ninguno. También, hay cinco (3.3%) que cuentan con dos o más módulos para movimiento de tierra; nueve (6.0%) con al menos uno; y 137 (90.7%) con ninguno. Así mismo, hay cinco (3.3%) con dos o más módulos de construcción y reparación de caminos vecinales; diez (6.6%) con al menos uno; y 136 (90.1%) con ninguno.

Características Específicas En términos de las capacidades de planificación participativa y coordinación interinstitucional, las municipalidades del país enfrentan, sin duda, enormes retos derivados de factores estructurales e históricos que se expresan en dificultades para: formular y dar seguimiento a 5-60

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planes estratégicos de desarrollo municipal; coordinar los esfuerzos de diversas instancias presentes en el territorio; y, en general, articular un sistema de planificación que armonice las distintas fuentes de financiamiento y ejecución de proyectos. Dichas limitaciones han llevado con frecuencia a que la distribución de recursos y las actividades de inversión reflejen las prioridades del gobierno central y de los donantes, por encima del de las comunidades locales, y a que se malgasten recursos y dupliquen esfuerzos.40 Algunos de estos problemas poco a poco vienen siendo objeto de atención e intervención por parte de los mismos gobiernos locales y otros actores nacionales e internacionales. Sin embargo, aun deben tenerse en cuenta los factores estructurales de los cuales se han derivado y que constituyen todavía una realidad a considerar. A saber: • Insuficiencia y, en algunos casos, obsolescencia del marco jurídico relativo a aspectos sustantivos del régimen municipal.41 • Ausencia y/o dispersión de estrategias y políticas nacionales de desarrollo municipal que orienten los flujos de inversión de acuerdo a realidades y necesidades diferenciadas. • Centralización histórica de las inversiones públicas y de las decisiones sobre el manejo de recursos. • Escasez y baja calidad en la comunicación y coordinación entre instituciones públicas (ministerios de línea, entes descentralizados, etc.) y otros actores (ONG, agencias de cooperación), respecto a procesos de planificación, ofertas de inversión, y mantenimiento de la infraestructura municipal. • Carencia de sistemas integrales de información municipal sectorial y territorial que permitan manejar la diversidad municipal y establecer criterios de asignación de recursos cada vez más eficaces y equitativos. Respecto a las capacidades de organización y coordinación interna, como se señala en un estudio al respecto (INIFOM (a), 2000: 7): La mayor parte de alcaldías no tienen una cultura organizacional adecuada alrededor de estos procesos que se traduzcan en prácticas específicas. Así, pues, la planificación y dirección que se hace al interior de las municipalidades en función de organizar las funciones y actividades internas es mínima y de escasa calidad. Igual problema existe respecto a la evaluación de desempeño, ya que la información que se recoge es muy fragmentada y no contribuye al proceso de toma de decisiones, ni al seguimiento, control y evaluación de los recursos, procesos, ambiente y productos de la municipalidad. Un problema subyacente es que muchas de las estructuras organizativas de las municipalidades no están bien definidas, son poco flexibles o confusas, así facilitando un alto grado de discrecionalidad de los alcaldes en la 40

Como ejemplo, en la evaluación de medio término de PROTIERRA (1999:2), se señala que en el largo plazo este proyecto ayudaría a desarrollar una alternativa sostenible al FISE para la canalización de inversiones locales, pero, al no establecerse los mecanismos de coordinación se llegó a la duplicación y superposición de esfuerzos en vez de complementarlos. Así mismo, la necesidad de armonizar las acciones de diferentes instituciones y organismos para evitar los efectos indeseables de la cooperación también es planteado por PRODEMU-DANIDA en su evaluación externa al proceso de planificación local (CASC-UCA / DANIDA, 1999: 26-30, 97-98). 41 Actualmente, están pendientes de formular y actualizar; ya se aprobaron leyes relativas a las transferencias fiscales, al régimen presupuestario municipal; aun están pendientes las de servicio civil, sistema catastral, autonomía regional, y participación ciudadana, etc.

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Informe de País de Nicaragua – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 asignación de puestos. Además de las restricciones financieras, materiales y de recursos humanos que caracterizan a la mayoría de las municipalidades, la ausencia de objetivos y planes institucionales hacen que las competencias no sean agrupadas bajo una organización o estructura eficiente. La delegación de autoridad y las coordinaciones horizontales y verticales entre distintas unidades o áreas tampoco se definen con claridad o no son parte de las prácticas laborales.

En cuanto a las capacidades técnicas y administrativas ligadas al manejo de proyectos, las alcaldías del país tienen serias limitaciones para contar con los recursos humanos calificados suficientes, tales como ingenieros, arquitectos, administradores y abogados, entre otros. A la baja calificación del personal municipal, se añade su alta rotación y escasos incentivos para un trabajo de calidad. También en este ámbito se advierten la carencia y deficiencias en el manejo de sistemas e instrumentos de información, control financiero, seguimiento de proyectos y evaluación de impacto. Dentro de los factores también estructurales que inciden en esta situación, se encuentran: • Carencia de un sistema de servicio civil y una Carrera Administrativa Municipal que definan las políticas de contratación, promoción, capacitación y compensación e impida el despido de personal por razones no técnicas o administrativas. • Ausencia de un sistema de fortalecimiento institucional municipal que regule, articule u organice temática y territorialmente la intervención técnica, metodológica, organizativa, funcional y financiera en el territorio. • Escasa formación técnica y profesional especializada en entender y manejar las problemáticas municipales por parte del sistema educativo formal o especial, como en el caso de INATEC. • Escasos recursos financieros disponibles para atraer personal cualificado y contar con los insumos materiales y tecnológicos necesarios. El último de estos factores nos remite al problema central de capacidades de sostenibilidad financiera de los procesos de inversión. Al respecto, las municipalidades del país se caracterizan por su escasa disponibilidad de recursos, tanto para financiar sus gastos de operación mínimos, invertir en servicios bajo su competencia o colocar contrapartidas a los proyectos financiados con fondos externos. La escasa disponibilidad de recursos financieros también repercute en una planificación y ejecución presupuestaria desvinculada o débilmente relacionada con los mismos planes de inversión, las metas de desempeño de los servicios municipales o los planes de desarrollo municipal (donde existen). Dichas deficiencias, coincidentes con la exclusión histórica de las municipalidades como sujetos del desarrollo nacional, responden igualmente a diversos factores estructurales tales como: • Debilidades para la movilización de recursos locales (características del sistema fiscal municipal, baja cultura de pago en los ciudadanos, disminución del voluntariado comunitario en los proyectos municipales, deficiencias en los sistemas administrativos, decisiones de las autoridades municipales, etc.).

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• Ausencia de un sistema de transferencias fiscales por parte del gobierno central.42 • Exclusión de las alcaldías como sujetos de crédito por parte del sistema financiero formal. • La centralización en el manejo de recursos ya mencionada. Tal y como se señala en el documento de diseño de PROTIERRA,43 Las capacidades de los gobiernos municipales reflejan las demandas que históricamente les han sido hechas y la gran mayoría de las inversiones públicas han sido con fondos que ignoran las municipalidades. En los pocos casos donde los fondos pasan a través de los gobiernos locales, éstos han sido mantenidos fuera de las cuentas municipales y los donantes se reservan las responsabilidades de su contabilidad y seguimiento. Como resultado, las debilidades más relevantes están en la administración y manejo financiero. Sin recursos financieros, existen pocos incentivos para generar capacidades para el manejo y administración, y sin capacidades administrativas es difícil acceder a incrementar los recursos financieros.

Las capacidades de las alcaldías en la gestión y el manejo del ciclo del proyecto están por lo tanto estrechamente relacionadas con los factores del entorno estructural nacional antes mencionados, pero también con las características y factores del entorno local, en particular con las características del territorio y la población sobre los cuales tienen competencias y las características del liderazgo de sus autoridades. Estos elementos, y principalmente el primero (características del territorio y la población), son los que permiten hablar de constantes o diferencias territoriales al momento de caracterizar la diversidad de capacidades. Aunque en este apartado se abordan características generales, más que particularidades regionales y locales, será importante tener en cuenta la importancia de las características sociales, económicas y culturales propias de cada realidad municipal al momento de analizar las potencialidades y limitaciones de las alcaldías en el manejo del ciclo de proyecto. Así, en algunos casos hay condiciones del entorno que son potencializables con relativo poco esfuerzo, como es el caso de los municipios de la zona del Pacífico que poseen recursos humanos bastante cualificados, o los altos niveles organizativos de los municipios segovianos. En otros, las condiciones se convierten en limitantes, tales como las dificultades de acceso, la carencia de luz eléctrica o los bajos niveles educativos en los municipios de la Costa Caribe. Otro ejemplo más concreto de la importancia de los factores locales es el estudio de PROTIERRA44 que relaciona la variación de costos en los proyectos con factores tales como: (1) existencia de materiales locales y disponibilidad de módulos de construcción; (2) cantidad y calidad de contratistas en la zona; (3) capacidad de contratación de servicios; y (4) nivel de participación de beneficiarios (relacionado con costos de mano de obra). Por otra parte, la capacidad municipal para manejar el ciclo de proyectos (entre otras capacidades), está altamente correlacionada con las capacidades de co-financiación. Las alcaldías que 42

Nicaragua es uno de los pocos países del continente que no cuenta con una base jurídica, distinta a la presupuestaria, que regule las transferencias financieras del nivel central del gobierno al municipal. Recientemente, se dieron las primeras transferencias basadas en criterios consensuados de diferenciación territorial, pero éstas han sido mínimas y claramente insuficientes, además de persistir el problema del no aseguramiento de su continuidad. 43 INIFOM, Informe del proyecto PROTIERRA (INIFOM/Banco Mundial: 2000, 7). 44 INIFOM, Informe del proyecto PROTIERRA, 15.

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tienen la experiencia y la capacidad para generar rentas sustanciales son las que tienen mejores condiciones para el manejo del ciclo del proyecto, ya que ello permite contratar recursos humanos cualificados en las áreas técnicas, financiar sus gastos de operación y colocar contrapartidas a los proyectos financiados con fondos externos. Cabe señalar que estas condiciones no siempre se traducen en altas capacidades. Este suele ser el resultado en algunos municipios donde los altos ingresos no se derivan necesariamente de sus capacidades de gestión y/o recaudación, sino de su potencial privilegiado por diversas razones: turísticas (San Juan del Sur o Moyogalpa), o por la presencia de actividades rentables o grandes contribuyentes (San Jorge y Tipitapa). Esto demuestra que el liderazgo, la visión estratégica y las capacidades de gestión de las autoridades, principalmente las de los alcaldes y alcaldesas, constituyen factores relevantes. Sin embargo, para poder hablar de capacidades institucionales, las capacidades de cofinanciamiento deberían ser sostenibles. El que una alcaldía tenga altos ingresos no significa que sea sostenible en el mediano y largo plazo si dichos ingresos provienen de aportes externos y por tanto temporales, lo cual puede afectar la presencia de los funcionarios o personal vinculados a las áreas técnicas. Otro factor fundamental para referirse a la institucionalidad es la permanencia de estos funcionarios. Si por razones discrecionales los mismos son constantemente removidos, en cada cambio de gobierno, o aún en el mismo período, las posibilidades de crear o consolidar capacidades se reduce. Sirva todo lo ante dicho para matizar el siguiente análisis sobre las capacidades de las municipalidades nicaragüenses.

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Anexo 5: Análisis de la Gestión de los Gobiernos Locales desde la Perspectiva de los Ciudadanos Tomado de Ortega Hegg, Manuel, y Marcelina Castillo Venerio. La Gestión de los Gobiernos Locales desde la Perspectiva de los Ciudadanos. Así piensan los residentes de Potosí, Chinandega y Managua. Managua: FUNDAUNGO y CASC-UCA, 2001. El presente documento recoge el análisis sistemático y comparativo de las opiniones expresadas por los ciudadanos de tres municipalidades nicaragüenses sobre la gestión de sus respectivos gobiernos locales.

Opiniones Sobre la Disponibilidad de Servicios Básicos y Su Calidad Para el análisis de los datos se ha tomado como base de estudio los resultados de las encuestas hechas en Managua, Chinandega y Potosí, en representación de tres categorías de municipalidades. Un total de siete municipalidades participaron en las encuestas realizadas. Sobre la base de la Ley del Régimen Presupuestario Municipal, Ley Nº 376, existen siete categorías. El criterio para establecer estas categorías es el monto del presupuesto, pero existen algunas instituciones como el Fondo de Inversión Social (FISE), que habla de tres niveles de categoría de alcaldías. Cuadro 5-6. Categoría de los Municipios en Nicaragua Grupos de Municipios

Categoría

Porcentajes

450 millones de córdobas (US $30 millones) Municipios de las ciudades que De 6 a 20 millones de son cabeceras departamentales córdobas (US $ 1 millón, promedio) y otros

Manejo de Presupuesto

Categoría “A”

0.5 %

Categoría “B”

29.05 %

Municipios en zonas de bajo desarrollo, económico y social

Categoría “C”

70. %

Municipio de Managua

De 6 millones a 400 mil córdobas (US $ 0.5 millón, promedio)

Estas realidades presentes en la vida de los municipios de Nicaragua nos permite hacer una valoración justa de los roles que los gobiernos locales están haciendo. La municipalidad de Managua, por ser la capital y cede los poderes de estado, concentra muchos mas servicios en el ejercicio de la gestión gubernamental. Los conceptos de gerencia municipal conllevan la definición de conceptos alta gerencia, pudiendo llegar a más del 80% de los habitantes que residen en el mismo. Las municipalidades que son cabeceras departamentales, por ser centros generados de servicios a las unidades administrativas muy pequeñas de su ámbito territorial, han logrado alcanzar un nivel de desarrollo inferior al de la capital pero mayor al del resto de los municipios. En este grupo se pueden mencionar doce municipios, entre los que se encuentran: Granada,

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León, Chinandega, Matagalpa, Jinotega, Jinotepe, Boaco, Juigalpa, Bluefields, Estelí, Ocotal, y Rivas, entre otros. En la tercer categoría se encuentra la mayoría de los municipios del país (aproximadamente 130) que van desde municipios pequeños hasta grandes en términos de extensiones territoriales; algunos extremadamente pobres y otros medianamente con recursos mínimos. Dentro de todas las funciones que tienen que realizar los municipios, se encuentran la prestación de los servicios básicos a la población. Entre ellos, encontramos los más comunes: mercados, registro civil de las personas, cementerios, mejoramiento de calles, áreas recreativas (parques, canchas deportivas, áreas verdes), desechos sólidos (basura), rastro, agua potable, y alumbrado público. En el Cuadro 5-7 se puede hacer el análisis de los servicios que prestan las alcaldías y si se beneficia o no la población, tomando en consideración el nivel del municipio de acuerdo a la clasificación que para este estudio se le ha dado a cada grupo. Cuadro 5-7. Servicios Locales y sus Beneficiarios

Total

No Beneficiado

Beneficiado

Municipio de Potosí Categoría C

Total

Beneficiado

Total

No Beneficiado

Beneficiado

Servicios

No Beneficiado

Municipio de Chinandega Categoría B

Municipio de Managua Categoría A

Mercados

93.0

7.0

100

57.3

42.6

100

0

0

Registro Civil

93.0

7.0

100

70.7

29.3

100

98.7

1.3

100

Cementerios

90.7

9.3

100

61.0

39.0

100

93.7

6.3

100

Mejoramiento de Calles

87.7

12.3

100

23.3

76.7

100

88.0

12.0

100

Áreas Recreativas

78.7

21.3

100

52.7

47.3

100

81.7

18.3

100

Desechos Sólidos

45.7

54.3

100

62.0

38.0

100

100

0.0

100

4.3

95.7

100

13.0

87.0

100

6.3

93.7

100

Agua Potable

80.3

19.7

100

53.0

47.0

100

94.7

5.3

100

Alumbrado

74.0

26.0

100

53.8

41.7

100

86.7

13.3

100

Rastro

En el Cuadro 5-8 analizaremos que nivel de satisfacción tienen los habitantes de los municipios en estudio.

5-66

0

Cuadro 5-8. Satisfacción Ciudadana con los Servicios Locales

34.7 34.7

3.0 13.7

7.0 100

12.7 30.3 11.7

2.0 43.4

100

40.3 41.3

5.0

12.0

1.3 100

Registro Civil

11.3 72.3

1.0

8.3

7.0 100

13.0 39.0 16.3

1.7 30.0

100

0.0 86.7

0.0

12.0

1.3 100

Cementerios

10.7 65.3

3.3 11.3

9.3 100

8.7 34.7 15.0

1.3 40.3

100

4.0 77.7

0.0

12.0

6.3 100

Total

NS/NR

Muy Insatisfecho

Algo Insatisfecho

Algo Satisfecho

Mercados

Servicios

Total

Total

Muy Satisfecho

Potosí Categoría C

NS/NR

Muy Insatisfecho

Algo Insatisfecho

Algo Satisfecho

Muy Satisfecho

Chinandega Categoría B

NS/NR

Muy Insatisfecho

Algo Insatisfecho

Algo Satisfecho

Muy Satisfecho

Managua Categoría A

Mejoramiento de Calles

8.3 74.7

1.0

2.7 13.3 100

5.7 12.0

4.7

0.7 77.0

100

1.3 86.7

0.0

0.0 12.0 100

Áreas Recreativas

4.3 69.3

2.3

2.7 21.3 100

6.7 30.0 13.3

1.3 48.7

100

0.0 81.7

0.0

0.0 18.3 100

Desechos Sólidos

1.7

5.7

1.0

8.3 83.3 100

0.7

4.0

1.3

0.0 94.0

100

0.0 88.0

0.0

Rastro

4.3

0.0

0.0

0.0 95.7 100

2.3

5.0

3.0

1.3 88.3

100

0.0

6.3

0.0

0.0 93.7 100

Agua Potable

5.0 35.0

3.0

8.3 48.7 100

8.3 25.0 15.3

3.7 47.7

100

0.0 42.7

5.0

12.0 40.3 100

33.7 37.3

2.7

0.3 26.0 100

14.0 27.0 15.7

1.7 41.7

100

40.3 41.3

5.0

0.0 13.3 100

Alumbrado

5-67

12.0

0.0 100

Observaciones Sobre la Realidad Municipal 1. Con relación a los medios de comunicación y los elementos básicos de cultura política de los encuestados, se verifica que el medio de comunicación social que más utilizan en los municipios de Managua y los de categoría “B” para informarse es la televisión: mas de las tres cuartas partes afirman que ven algún programa por televisión, ya sea diariamente o de manera regular. En los Municipios de Categoría “C” sigue la radio, mientras que las noticias de periódicos son leídas por menos de la mitad de los encuestados. El porcentaje de los que leen periódicos es el más bajo con relación a los otros medios, la radio y la televisión; siendo los que más leen en este grupo los de menor edad con relación a los de edad mayor edad. Y, en el caso de los que escuchan radio, los de mediana edad son los que más escuchan programas de radio para informarse y los que menos escuchan son los de menos edad. 2. El conocimiento sobre estos aspectos básicos de cultura política es desigual. Se nota que hay una marcada diferencia entre los porcentajes de ciudadanos que conocen el nombre del alcalde de sus respectivos municipios comparados por el bajo porcentaje de los que conocen aspectos relacionados con asuntos nacionales y de los poderes del estado, como son el tiempo de duración de los periodos presidenciales y el numero de los diputados que integran la Asamblea Nacional; no obstante, el tiempo de duración de los periodos de los concejos municipales tampoco es muy conocido. La tendencia es conocer aspectos que suelen ser de las experiencias inmediatas del dominio de los medios de comunicación. 3. Con relación al acceso de los servicios municipales y la calificación de los mismos que son ofrecidos por las alcaldías, se benefician del tren de aseo, del mercado municipal, del registro civil de las personas, y del cementerio. La mayoría califican de regular los servicios prestados por las alcaldías: el servicio de administración de mercados, de recolección de basura y de ornato y limpieza de parques. Sin embargo, mas de la mitad de los ciudadanos valoran que algunos servicios se prestan mejor por la actual administración de las alcaldías que por las administraciones anteriores. El 36.6% considera que se presta mejor el servicio de arreglo de calles; el 60.0 % considera que el servicio de cementerio sé ha prestado mejor y el 56.6 % considera que ha sido el servicio de parques y áreas verdes que ha mejorado. Sin embargo, el 36.0 % considera que el servicio del tren de aseo a empeorado comparado a administraciones anteriores, y el 11.7 % considera que el servicio de mercados que se presta actualmente es peor al que prestaban administraciones anteriores. 4. Con relación a la gestión de las alcaldías, la mayoría de los ciudadanos califican el trabajo que realizan los gobiernos municipales entre regular (74.0 %) y bueno. Sin embargo, hay diferencias significativas entre las opiniones de los ciudadanos con relación al trabajo que realiza el gobierno municipal según la preferencia política. La mayoría de los que califican como regular la gestión de las alcaldías son liberales (simpatizantes del mismo partido del gobierno central). La mayoría de los que califican la gestión como mala (38.5%) simpatizan con el FSLN, el más importante partido político de oposición. Esto demuestra que las opiniones muchas veces dependen del partido en poder en las alcaldías. 5. La opinión de los ciudadanos esta dividida en cuanto al cumplimiento de las promesas de campaña de la autoridades electas, aunque era mayor el porcentaje de los que pensaban que

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Informe de País de Nicaragua – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

no lo estaban haciendo. Sin embargo, un grupo mayoritario creía que había habido un cambio positivo con la entrada de las nuevas administraciones. 6. Calificación de Alcaldes y Concejales: De acuerdo con una escala de 1 a 10, los encuestados califican mejor a los alcaldes (5.4) que a los concejos municipales (4.2). En ambos casos, la calificación es más bien regular o mala. Sin embargo, no respondieron a la pregunta sobre el principal fracaso de las alcaldías o dijeron que no había. Una minoría dijo que este fracaso tiene que ver con el hecho de que no se prestan buenos servicios, hay mucha corrupción y que no se presta atención a los ciudadanos. Para el 59.0% es poco o nada lo que las alcaldías responden a las necesidades de la gente. Sin embargo, el 40.0% considera que responden en algo o suficientemente a las necesidades de su ciudadanía. Muchos piensan que la alcaldía de Managua no responden en nada a las necesidades de la gente. 7. La gran mayoría de los ciudadanos desconocen aspectos relacionados con la gestión financiera que realizan las municipalidades. Más de la mitad de los encuestados dijo que no conocían en que se gastaba el presupuesto de la alcaldía. Solamente un tercio dijo que sí lo conocían, siendo los de menor y mayor edad los que principalmente manifestaron conocer en que se gastaba el presupuesto. Sin embargo, un poco mas de la mitad dijo tener disposición para participar en reuniones convocadas por los concejos municipales del municipio donde se diera a conocer un informe sobre como habían administrado el gasto del presupuesto municipal. 8. La percepción de corrupción que se manifiesta como desconfianza en las alcaldías no parece estar basada en la práctica frecuente de la “Mordida”. A la pregunta de si empleados de las alcaldías municipales le han solicitado una mordida o coima en los dos últimos años, la gran mayoría de los ciudadanos encuestados respondieron que no. Sin embargo, en cuanto al manejo de los fondos de las alcaldías, la mayoría es de la opinión de que no se tiene ninguna confianza en el uso de los fondos por parte de las alcaldías. Tampoco había una buena valoración en términos éticos de los miembros de los concejos municipales: la mayoría consideraba a los miembros poco o nada honestos. 9. La opinión que tienen los ciudadanos sobre si los alcaldes y los miembros de los concejos municipales habían realizado esfuerzos para promover la participación ciudadana en toma la de decisiones del gobierno local era más negativa que positiva. Más de la mitad de los encuestados opinaron que las autoridades locales no habían realizado mayores esfuerzos por promover la participación ciudadana. Una minoría de ciudadanos había escuchado sobre alguna convocatoria para un cabildo municipal. La frecuencia con la que los ciudadanos habían asistido a diversas reuniones con las alcaldías era consistentemente baja (3.0%) en los casos en que ello ocurría. Un 97% no asistió nunca a ningún tipo de reunión con la alcaldía. La mayoría consideraba que tenía poca influencia en las decisiones que tomaba el gobierno municipal. Mas aun, una quinta parte consideraba que no tenía ninguna influencia en las mismas, frente a apenas una muy pequeña minoría que consideraba tenía mucha influencia. 10. Preferencia por el gobierno local: Ante la pregunta de sí consideraban que los gobiernos municipales podrían dar mejores servicios o podrían resolver mejor los problemas que el gobierno central, la mayoría estaba muy de acuerdo. Los ciudadanos están mayoritariamente

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Informe de País de Nicaragua – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

de acuerdo con que se le debe dar más obligaciones y más dinero a las municipalidades y no se debe dejar que el gobierno central asuma mas asuntos y servicios municipales, lo que es un voto de la cultura popular a favor de la descentralización, frente a una cultura elitista tradicionalmente centraliza. Estas apreciaciones parecerían estar basadas en el hecho de que la mayoría de los encuestados (41.7%) consideraban que eran las municipalidades quien habían respondido mejor para ayudar a resolver los problemas de los municipios. Sin embargo, es significativo que una quinta parte haya dicho que ni la alcaldía ni el gobierno central ni los diputados habían respondido a los problemas municipales y que una tercera parte no haya respondido del todo.

5-70

Anexo 6: Asociaciones de Municipios en Nicaragua Nombre

Siglas

Presidente

Asociación de Municipios de Nicaragua

AMUNIC

Melvin Romero Alcalde de Boaco

Asociación de Municipios de las Regiones Autónomas del la Costa Atlántica de Nicaragua Asociación de Municipios del Departamento de Río San Juan Asociación de Municipios de Nueva Segovia Asociación de Municipios de León

AMURACAN

Roberto Own R. Alcalde de Corn Island

AMURS

AMUL

Asociación de Municipios de Rivas

AMUR

Asociación de Municipios de Madriz

AMMA

Asociación de Municipios de Chinandega Asociación de Municipios de Managua

AMUCHI

Asociación de Municipios de Jinotega

AMUJIN

Asociación de Municipios de Carazo

AMUC

Asociación de Municipios del Departamento de Masaya Asociación de Municipios de Boaco

AMUDEMAS AMUB

Carlos Pineda Alcalde de El Almendro Luis A. Sarantes Alcalde de El Jícaro Denis Pérez Ayerdi Alcalde de León Mauricio Urtecho Alcalde de Rivas Jairo Molina Siles Alcalde de Palacaguina Alcides Moradel Alcalde de El Viejo César Fco. Vásquez Alcalde de Tipitapa Jairo Fajardo Alcalde de Jinotega Alberto Reyes Alcalde de San Marcos Verónica Velásquez Alcalde de La Concepción Pedro Santos Marenco Alcalde de San Lorenzo

Asociación de Municipios de León Norte

AMULEON

AMUNSE

AMUDEM

Nubia Luna Alcalde de El Sauce

5-71

Números de Teléfono 266-2380 268-0025 0842-2391/2323 244-2721 0285-5091/5099

Tipo Asociación Nacional

Asociación Regional

Asociación Departamental 0732-3533 0735-2203 0311-3508/3902

Asociación Departamental

0453-3787/3434

Asociación Departamental

0722-2140

Asociación Departamental

0344-2219/2312

Asociación Departamental

295-3200

Asociación Departamental

0632-2513/2058

Asociación Departamental

0432-2375/2361

Asociación Departamental

0528-0000

Asociación Departamental

0842-1501

Asociación de cuatro municipios del departamento Asociación de cuatro municipios de León Norte

0319-2224/2259

Asociación Departamental

Informe de País de Nicaragua – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Asociación de Municipios de la Cuenca del Río Estela Asociación de Municipios Nicaragüenses de la Frontera Sur Asociación de Municipios para la Gestión Tributaria del Departamento de Carazo Asociación de Municipios para la Gestión Tributaria del Departamento de Masaya

AMCRE

René Lira Alcalde de Condega René Villareal Alcalde de Potosí Porfirio Cortés Alcalde de Santa Teresa

0752-2272/2297

AMUTRIMA

Boris Gutiérrez Alcalde de Masatepe

0442-2257/2539

Asociación intermunicipal de interés específico

Asociación de Municipios de la Cuenca del Gran Lago

AMUGRAN

Luis Chamorro Alcalde de Granada

0552-2181/2147

Asociación intermunicipal de interés específico

Asociación de Municipios del Norte de Chinandega

AMUNORCHI

Héctor Carrasco Alcalde de Somotillo

0346-2228

Asociación intermunicipal de interés específico

AMUNSUR ATRINCA

0453-0364 0412-3316

Asociación intermunicipal de interés específico Asociación intermunicipal de interés específico Asociación intermunicipal de interés específico

Por ahora solamente AMUNIC, AMURACAN, AMURS y AMUNSE cuentan con Directores Ejecutivos. Respectivamente, Alejandro Bravo, Roberto Moreno, Carlos Gross y Oscar Mendoza son los nombres de dichos Directores,

5-72

Anexo 7: Objetivos y Acciones en la Ejecución de ERCERP en el Ámbito de la Descentralización Objetivos Fortalecer los gobiernos locales, profundizando y agilizando su proceso de modernización con el objetivo de: • Aumentar la eficiencia y efectividad en la prestación de servicios • Consolidar la política de descentralización hacia los gobiernos locales • Desarrollar las capacidades administrativas y fiscales locales • Mejorar la gobernabilidad local. Promover la participación de la sociedad civil en la inversión pública.

Acciones para la Definición de Políticas Definir la política nacional y estrategia de descentralización. Avanzar en la implementación de la estrategia de descentralización (prevista 2002-2003). Implementar el plan de fortalecimiento institucional de INIFOM 2001-2004. Implementar programa de INIFOM para el desarrollo y fortalecimiento de capacidades técnicas de las administraciones municipales. Aprobar la Ley de Carrera Administrativa municipal y servicio civil (2001). Aprobar la Ley Nacional de Catastro Integral, que armoniza el sistema de catastro municipal (2001). Elaborar y aprobar los ajustes a la ley de municipios (2000-2001). Articular sistema municipal de inversión municipal con el Sistema Nacional de Inversión Pública (2001). Reglamentar la Ley de Autonomía de la Costa Atlántica (2001).

Fuente: Gobierno de Nicaragua, Primer Informe de Avance – ERCERP (noviembre de 2002, Anexo I).

5-73

Anexo 8: Cooperación Donante para la Descentralización y el Desarrollo de los Gobiernos Municipales La siguiente información sobre cooperación donante se obtuvo de DANIDA. El Subgrupo para la Descentralización es co presidido por Dinamarca y Alemania. Cuadro 5-9. Fondos Destinados a Promover la Descentralización en Nicaragua (hasta 2003) Multilateral Banco Mundial BID UNCDF Unión Europea PNUD

Millones de US$

Bilateral

Millones de US$

133,7 67,7 3,7 3,4

Alemania Finlandia Suecia Canadá

18,6 7,1 3,0 5,0

2,9

Holanda

0,8

Cuadro 5-10. Distribución por Temas y Contrapartes de los Donantes Donantes

Áreas de Intervención Común

Instituciones Contrapartes

Banco Mundial/ UNCDF

Fortalecimiento municipal en 43 municipios Fortalecimiento municipal y desarrollo económico local

Alcaldías e INIFOM Alcaldías e INIFOM

Alemania GTZ (PROFODEM)

Descentralización Asociativismo municipal Fortalecimiento municipal Descentralización (en general y el tema del agua en particular) Desarrollo económico local (fomento empresarial, micro crédito)

CSD AMUNIC, mancomunidad vial, alcaldías de la IV Región SECEP AMUNIC, asociaciones departamentales de municipios, consejos departamentales de desarrollo SECEP INIFOM Alcaldías Gobiernos regionales Municipalidades INIFOM R-V Alcaldías de Chontales MARENA

Suiza COSUDE

España AECI Suecia ASDI Finlandia (Proyecto FADES)

PNUD, DFID (cooperación británica)

Unión Europea

Desarrollo económico local en Malpaisillo, Jinotega y Juigalpa Alcaldías como promotoras del DEL Fortalecimiento de los gobiernos regionales y municipalidades selectas Descentralización Desarrollo económico local Capacidades de alcaldías Apoyo a INIFOM R-V Proyecto de Apoyo al Seguimiento y Evaluación de la ERCERP (PASE) Planificación departamental Preinversión municipal (piloto) a través del Sistema Nacional de Inversión Pública Desarrollo económico local. Apoyo al sistema nacional de planificación, apoyo a alcaldías

5-75

SECEP – establecimiento de consejos de desarrollo departamental con participación de municipios INIFOM, MARENA, Ministerio Agropecuario y Forestal, Instituto de Desarrollo Regional

Cuadro 5-11. Matriz de Incidencia Institucional, Regional y Temática

PNUD

UNCDF USAID DFID ACDI NORAD FINNIDA ASDI

DANIDA GTZ COSUDE AECI Banco Mundial BID

SISCAT PROCONSULTA PRORAAS PRODIAH PFM PDDM PROCONSULTA FAROL PROMIDS FADES PRODEL ASDI-FISE RAAN/RAAS PRODEMU SISCAT PROFODEM PGG PROFIM PROTIERRA NIPE 55823 NIPE 64906 NI-0156 NI-0111

5-76

Auditoría Social

Partic. Ciudadana

Fortalec. Instituc.

Catastro Munic.

Finanz. y Tribut.

G.M. Proyectos

Planif. Estratég.

Planif. Urb./Viv.

Ambiente y RN

Transporte

Servicios Munic.

Descentralización

Legislac. Munic.

RSJ

Áreas Temáticas

RAAS

RAAN

Norte

Central

Sur

Managua

Occidente

Las Segovias

Red Local

Regiones Geográficas

AMURACAN

AMUNIC

FISE

INIFOM

Programas/ Proyectos

CSD

Países/ Agencias

SETEC

Institucional

NI-0140 NI-0108 KFW FISE IV Austria Río Chiquito León Italia ADES-ADEL Luxemburgo PDL VNG/LBSN Fondos/ ONG

5-77

Auditoría Social

Partic. Ciudadana

Fortalec. Instituc.

Catastro Munic.

Finanz. y Tribut.

G.M. Proyectos

Planif. Estratég.

Planif. Urb./Viv.

Ambiente y RN

Transporte

Servicios Munic.

Descentralización

Legislac. Munic.

RSJ

RAAS

RAAN

Norte

Central

Sur

Managua

Occidente

Las Segovias

Red Local

AMURACAN

AMUNIC

FISE

INIFOM

Programas/ Proyectos

CSD

Países/ Agencias

SETEC

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