ASAMBLEA LEGISLATIVA

DEPTO. DE SERVICIOS TÉCNICOS

INFORME ECONÓMICO

PROYECTO DE LEY

“LEY DE REGULACIÓN DE LA IMPORTACIÓN, DISTRIBUCIÓN Y SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS” EXPEDIENTE Nº 16.076

OFICIO ST.287-2008 E

Elaborado por: Máster Marco Antonio Núñez González MBA. Ada Luz Rodríguez Marín

Supervisado por: Lic. Mauricio Porras León Revisado por: Licda. Gloria Valerín Rodríguez

Setiembre, 2008

TABLA DE CONTENIDO

I.- RESUMEN DEL PROYECTO.............................................................................................................3 II.- ALCANCE DEL INFORME...............................................................................................................3 III.- ASPECTOS GENERALES................................................................................................................4 1.- SOBRE LAS ESTRUCTURAS DE MERCADO .................................................................................................4

Competencia Perfecta ................................................................................................4 El Monopolio .............................................................................................................5 El Oligopolio .............................................................................................................7 Imperfecciones y Limitaciones del Mercado.............................................................7 2.- SOBRE LA NORMATIVA RELACIONADA CON LA REGULACIÓN DE MERCADO ...........................................9

Desregulación Económica .......................................................................................11 Regulación o Fijación de Precios y Márgenes de Utilidad......................................11 Eliminación de Restricciones al Comercio..............................................................12 Promoción y Protección de la Competencia...........................................................12 Normas Antimonopolio ...........................................................................................12 Normas de protección al consumidor ......................................................................13 IV.- EL MERCADO DE MEDICAMENTOS........................................................................................14 V.- CONSIDERACIONES SOBRE LA PROPUESTA DE LEY .........................................................18 1.- SOBRE EL MARGEN DE UTILIDAD ...........................................................................................................18 2.- INCENTIVOS FISCALES A LA INDUSTRIA FARMACÉUTICA NACIONAL .....................................................20 3.- SANCIONES .............................................................................................................................................21 VI.- CONSIDERACIONES FINALES ...................................................................................................22 VII.- FUENTES CONSULTADAS..........................................................................................................22

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INFORME ECONÓMICO1 “LEY DE REGULACIÓN DE LA IMPORTACIÓN, DISTRIBUCIÓN Y SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS” Expediente Nº 16.076 I.- RESUMEN DEL PROYECTO El proyecto pretende controlar el precio de los medicamentos e incentivar mediante escudos fiscales a la industria farmacéutica nacional para que invierta en investigación y desarrollo de medicamentos. La iniciativa incluye quince artículos, distribuidos en cuatro capítulos. El capítulo I, “Disposiciones generales”, se refiere al margen máximo de utilidad aplicable a la comercialización de medicamentos (30% de utilidad) y define competencias al Ministerio de Economía para su control y monitoreo, incluyendo la posibilidad de exigir nivelaciones de precio a las casas farmacéuticas respecto a precios internacionales. En el capítulo II, “De la industria farmacéutica nacional”, se concede a esta industria créditos fiscales de hasta un 65% aplicables al impuesto sobre la renta, respecto a las inversiones efectuadas en programas de investigación, asimismo se establecen reglas de depreciación acelerada para sus activos, definiéndose para esto un plazo de cinco años. En el capítulo III, “Sanciones” se tipifican las infracciones, entre ellas la alteración de facturas, elevar el margen de utilidad permitido por Ley, vender con márgenes superiores a los establecidos o distorsionar el mercado de medicamentos. Se incluyen además las multas que van desde 20 a 100 salarios base. Finalmente en el capítulo IV se reforman otras leyes para hacer congruente el Proyecto con el resto del marco normativo nacional. II.- ALCANCE DEL INFORME El informe pretende mostrar la realidad del mercado de medicamentos y sus precios, tanto a nivel nacional como internacional. Asimismo calcular el monto de las sanciones y analizar el tema de los márgenes que establece la iniciativa de ley, así como examinar lo referente a los escudos fiscales propuestos para la industria nacional.

Elaborado por el Máster Marco Antonio Núñez González y MBA. Ada Luz Rodríguez Marín, Asesores Parlamentarios. Supervisado por Lic. Mauricio Porras León, Jefe de Área Económica. Revisado por Licda. Gloria Valerín Rodríguez, Directora del Departamento de Servicios Técnicos. 1

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III.- ASPECTOS GENERALES 1.- Sobre las Estructuras de Mercado2 La capacidad de determinación del precio por parte de un productor o comercializador está asociada con la estructura del mercado en la cual actúa. La organización de una economía capitalista se caracteriza por la existencia de una serie de estructuras de mercado, que van desde situaciones cercanas a la competencia perfecta, hasta la presencia de condiciones monopolísticas. A continuación se comentan las principales características de esas estructuras de mercado. Competencia Perfecta El sistema económico capitalista está orientado por los principios del libre mercado lo cual, según sus defensores, garantiza la protección del consumidor mediante el estímulo de la competencia, que crea mayores oportunidades tanto para el consumidor como para el productor. Congruente con eso, el objetivo económico es lograr condiciones de mercado tales que, la asignación de recursos sea óptima y se alcance el mayor bienestar de la sociedad; lo anterior se enmarca dentro del llamado modelo de competencia perfecta el cual se caracteriza entre otras cosas por la existencia de las siguientes condiciones: a. Existe un perfecto conocimiento en el mercado respecto de las cantidades y los precios. b. La cantidad de compradores y vendedores es tal que asegura una importancia individual relativa muy pequeña en el mercado, de tal manera que la decisión individual de cada productor o cada consumidor no afecte el nivel de producción y precio del bien. Es decir, ambos agentes son tomadores de precios. c. Existe perfecta movilidad de los recursos, de manera que estos se empleen en las actividades que proporcionen mayores beneficios. De igual modo, los recursos tienen el carácter de ser versátiles para trasladarse eficientemente de la producción de un bien a otro. d. Existe libertad de entrada y salida al mercado. La competencia se constituye en el factor determinante que asegura la producción en forma eficiente, con el máximo aprovechamiento de los recursos y garantiza que ningún productor o consumidor individual podrá influir, por sí 2 Este apartado fue desarrollado por el Área Económica de Servicios Técnicos en el Informe Técnico Económico al proyecto de ley “Rompimiento del Monopolio de Seguros y Riesgos del Trabajo” expediente Nº 13.781 a cargo de Freddy Camacho y Susana Zúñiga. Oficio Nº S.T. 278.01.

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mismo, en la determinación del precio de mercado, el cual será el justo, dadas las condiciones de producción y los gustos y las preferencias de los compradores. Si bien es complicado crear un sistema de competencia perfecta por medio de leyes, la tendencia se dirige a crear condiciones de competencia razonablemente eficaces y practicables. Sin embargo, la realidad es que existe una gama de condiciones que caracterizan un mercado particular, entre las que están las condiciones monopolísticas y oligopolísticas del mercado. El Monopolio El monopolio se refiere a la condición del mercado en la que se presenta un único oferente del producto. Al no existir una estructura competitiva, el monopolista tiene la capacidad de influir directamente en la determinación del precio de mercado y ajustará su volumen de producción al nivel que le reporte los mayores beneficios, dado un comportamiento existente de la demanda. Son varias las razones por las cuales una empresa puede llegar a operar en forma monopolística. Entre otras, están: la falta de competidores; existencia de regulaciones legales que garantizan exclusividad; franquicias gubernamentales que conceden la explotación de servicios públicos a una única empresa (el caso de las patentes de invención y derechos de autor); la exclusividad en los recursos productivos o en el comportamiento de las técnicas de producción; así como, actividades productivas que no permiten la presencia de más competidores, como son los llamados monopolios naturales o tecnológicos. De acuerdo con la teoría económica, la maximización del beneficio para el productor en una estructura monopolística ocasionará un precio final superior y una cantidad producida inferior a la resultante en el modelo de competencia perfecta, de lo cual se deriva la crítica básica que se hace al monopolio: “limita la producción y eleva el precio”. La condición monopólica implica un costo social, por cuanto marginalmente se podría aumentar la producción sin que el costo social de producir este aumento supere los ingresos generados. Es decir, se puede producir un incremento en el bienestar general a costa de reducir los beneficios del monopolista. Si se comparan los resultados obtenidos entre este modelo y de competencia perfecta, se dice que los monopolios son ineficientes pues producen una mala asignación de los recursos, a diferencia de lo que ocurre en un mercado abierto. Sin embargo, algunos autores reconocen que estructuras moderadamente concentradas y con empresas grandes, podrían estimular el desarrollo técnico y la investigación más que una estructura de competencia perfecta. Valga resaltar aquí el tema de los monopolios legales. Estos monopolios se relacionan con normas legales que restringen el comercio de alguna manera. Es el caso de los derechos de propiedad intelectual, patentes y contratos de exclusividad. En algunos casos estos se relacionan con la existencia de los 5

denominados bienes públicos, respecto de los cuales, una vez producidos, es imposible lograr la exclusión de su consumo. Por ejemplo, el costo de “copiar o reproducir” una fórmula química puede ser mínimo, sin embargo si no se establece una norma que limite su reproducción, sin que se produzca el pago correspondiente, se desestimularía la oferta y no se produciría el bien en cuestión. En el caso de la industria farmacéutica o agroquímica, la inscripción de una determinada fórmula puede convertir a la empresa en el único oferente por un tiempo determinado. La existencia de un monopolio normalmente amerita un proceso de regulación legal para evitar o mitigar los efectos perniciosos en el nivel de producción y precio final. No obstante, cabe señalar que la amenaza de entrada de nuevos competidores, puede implicar por sí solo un estímulo para que el monopolio arroje resultados similares a un mercado en competencia. En general, a mayores barreras de entrada mayor será la ganancia monopolística; cuanto más fácil sea el acceso al mercado, una ganancia alta estimulará el ingreso de más oferentes (hará la competencia rentable). En este contexto, a la par de los monopolios naturales debería incluirse regulaciones específicas que atenúen la ineficiencia provocada en la asignación de los recursos. La regulación del margen de ganancia reduce los incentivos de la empresa para reducir costos, aunque las acerque al costo marginal, mientras que los techos de precios entrega enormes incentivos a la reducción de costos pero incorpora una brecha importante entre precio y costo marginal –es decir, con el tiempo se crean rentas importantes al monopolista-. Una regulación de precios techos dinámicos podría acercar ambos modelos. Nuevamente, el problema de la información disponible y la eficiencia del regulador aparecen como limitantes al proceso. Por último, conviene señalar que el hecho de que exista más de un oferente, no garantiza el resultado de un sistema competitivo, pues el mercado puede verse limitado por razones de índole tecnológica o financiera que podría limitar la competencia. Por ejemplo, en el caso de una industria que requiera una fuerte inversión, como puede ser la química, por el tiempo y el costo de la investigación de nuevos componentes, podría no ser rentable -dado un nivel de demanda- la existencia de gran cantidad de productores. Incluso, de llegar a existir colusión entre los pocos oferentes, se producirían resultados similares a los de un monopolio. De la misma manera, podría ser que no exista un monopolio de hecho (en el sentido de un único oferente), sin embargo, podrían presentarse condiciones monopólicas, cuando existen pocas empresas y colusión entre ellas, o cuando existe una empresa dominante que abarca la mayor parte del mercado y es la que fija el precio, y las demás empresas pequeñas son únicamente tomadoras de ese precio.

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El Oligopolio Entre los polos, competencia perfecta y el monopolio, existe una serie de condiciones de mercado que en cierta manera aplican elementos de una y otra estructura. Uno de los más comunes es el oligopolio. Esta estructura de mercado se caracteriza por la presencia de unas pocas empresas, que producen un bien ya sea homogéneo o heterogéneo, y cuyo comportamiento afecta necesariamente las decisiones de las demás. De acuerdo con ello, se distingue el oligopolio perfecto y el oligopolio imperfecto. En el oligopolio perfecto se encuentran, principalmente, los fabricantes de bienes industriales de tipo homogéneo, como el aluminio, cemento, cobre, acero, y otros. En tanto, los oligopolios imperfectos se refieren a los casos en que unas pocas empresas venden productos diferenciados, o sea productos que difieren en la calidad o bien que el comprador así lo considera, tal como automóviles, cigarrillos, medicamentos, jabones y detergentes, neumáticos, vestuario y otros. Otro aspecto importante que caracteriza este tipo de estructura de mercado, además del reducido número de empresas y la semejanza o diferenciación del producto que venden, se refiere al establecimiento de obstáculos a la entrada de nuevas empresas. Estas barreras pueden asumir la forma de requisitos de entrada, como en el caso de requerir una fuerte inversión de capital o conocimiento tecnológico, o limitaciones que pueden provenir del gobierno o de las propias empresas oligopólicas. Imperfecciones y Limitaciones del Mercado Aparte de las limitaciones derivadas de la estructura de mercado, la teoría económica señala la existencia de una serie de situaciones en el funcionamiento de los mercados que podrían afectar el óptimo desempeño del modelo de competencia. Estas situaciones se relacionan con eventos propios del sistema económico, inherentes a su funcionamiento en condiciones reales que tienen su origen en el actuar de los agentes económicos, o en la presencia de otros elementos no considerados por el sistema de determinación del precio. Estas imperfecciones y limitaciones que se presentan en el mercado dan base a las justificaciones para la intervención en los mercados por parte del Estado. Algunas de las principales son las siguientes: a. Fallas en el Comportamiento del Consumidor El consumidor está sujeto a una serie de factores de orden social tales como la cultura, la familia, los grupos de referencia; y en sus decisiones sujeto a varios niveles de preferencias. Además, se encuentra influenciado por el mismo productor, lo que implica que existe una interdependencia entre los agentes económicos, con lo cual las preferencias reflejadas a través de sus decisiones de consumo no necesariamente implican la maximización de su bienestar. 7

b. Fallas en el Comportamiento del Productor La maximización de ganancias puede no ser el único objetivo que guíe las decisiones de la empresa, pues también pueden influir los siguientes elementos: la separación en el gobierno de la empresa entre el propietario y el administrador; la existencia de una conducta de satisfacción; y la necesidad de supervivencia en el largo plazo. c. Limitaciones a la competencia Se refiere a las restricciones de entrada y salida del mercado, debido a que el ingreso a la actividad requiere una cuantiosa inversión, tecnología sofisticada y conocimientos avanzados, o porque se dan altos costos de salida para trasladarse a actividades más rentables, principalmente por la rigidez en la movilidad de los recursos productivos, sobre todo del capital fijo. Además, al existir una fuerte diferenciación de productos a través de campañas de mercadeo, éstos dejan de ser homogéneos al consumidor y por el contrario se genera una rígida estructura de preferencias, que lleva a la discriminación entre un producto y otro, con base en factores ajenos al producto en sí. La falta de competencia implica que exista un limitado número de agentes económicos los que contarán con suficiente poder en el mercado como para influir en la determinación del precio, de manera que el precio no refleja el verdadero costo de oportunidad. d. Condiciones de desigualdad entre productor y consumidor La disparidad de recursos y conocimientos entre los productores y consumidores origina un desbalance de poder en la relación comercial a favor de los primeros; esta desigualdad de condiciones se manifiesta tanto en el ámbito de la organización como a nivel del conocimiento. Por otra parte, existe hoy día una importante brecha de información, ocasionada por la especialización y los avances tecnológicos, al punto que el consumidor es ignorante respecto al producto que adquiere; al no poder ejercer un control sobre la composición y la calidad de los bienes y servicios, se le dificulta comparar y juzgar y por ende tomar decisiones correctas. Existe asimetría de información. e. Existencia de Bienes públicos Bien Público es aquel cuyo consumo es no-rival (el consumo del individuo A no se ve obstaculizado por el consumo de B), es decir que sin importar el número de consumidores, el bien no se termina. Además, excluir a alguien de su consumo es muy costoso o imposible una vez que han sido producidos. Es decir una vez producido el bien o servicio no se puede cobrar por ellos. Por lo tanto, los bienes públicos no están sujetos al sistema de determinación de precios del mercado, sin que por ello implique que no se requiera su producción. 8

f. Existencia de Externalidades Estas se presentan al no contabilizarse los beneficios o costos indirectos que se generan con la producción de un bien, como por ejemplo los efectos sobre la calidad de vida de la comunidad en que se desarrolla la actividad o sobre los equilibrios ecológicos. La no inclusión de las externalidades conduce a que el beneficio o costo privado de la producción de un bien o servicio, sea distinto al beneficio o costo social de producirlo, de ahí que el resultado obtenido con el sistema de precios sea una medida inadecuada del bienestar social. g. Condiciones de la distribución del Ingreso El sistema de precios parte de una distribución de recursos dada, no se cuestiona el problema de la equidad, con lo cual las soluciones que genera llevan a la reproducción del sistema, sin alcanzar lo que se podría llamar, una justicia social en términos distributivos. El mercado se orienta a satisfacer la demanda solvente, en este sentido, es un mecanismo incompleto de los deseos del consumidor, ya que únicamente reacciona ante aquellas preferencias que los consumidores hacen patentes a través de votos monetarios. h. Existencia de bienes meritorios o preferentes Si bien en el mercado competitivo lo que se produzca va a depender de la distribución dada del ingreso, existen algunos bienes que la sociedad en su conjunto considera que son importantes, independientemente de si cuentan con votos monetarios o no. Entre otros: educación y salud universales, algunas manifestaciones culturales, red social de protección básica. Contrariamente se da la existencia de bienes que la sociedad considera que no es conveniente producir, aunque cuenten con votos monetarios. Dado que los mercados funcionan con una serie de limitaciones que impiden optimizar su funcionamiento, se justifica, en algunos, la participación estatal en la economía mediante una amplia gama de instrumentos de política entre otros: cargas al productor o consumidor; estímulos para incentivar la producción o el consumo de un bien o servicio; y el establecimiento de márgenes de utilidad o precios máximos o mínimos 2.- Sobre la Normativa Relacionada con la Regulación de Mercado3 Dada la naturaleza de lo que pretende el proyecto de Ley, cual es la fijación y el control de márgenes de utilidad sobre los medicamentos, conviene hacer referencia a la normativa existente relacionada con las estructuras de mercado.

Este apartado fue desarrollado por el Área Económica de Servicios Técnicos en el Informe Técnico Económico al proyecto de ley “Reforma de la Ley Nº 7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa efectiva del Consumidor” expediente Nº 15.518 a cargo de Mª Elena Leandro Alfaro. Oficio Nº ST.095-2005 E. 3

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A nivel de norma constitucional el Artículo 46 de la Constitución Política de la República de Costa Rica dispone lo siguiente: “Artículo 46.- Son prohibidos los monopolios de carácter particular, y cualquier acto, aunque fuere originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura e industria. Es de interés público la acción del Estado encaminada a impedir toda práctica o tendencia monopolizadora. Para establecer nuevos monopolios a favor del Estado o de las Municipalidades se requerirá la aprobación de dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo. El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regulara esas materias.”4 Por su parte la principal normativa relacionada con el tema se encuentra en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Nº7472 del 20 de diciembre de 1994, publicada en el Diario Oficial La Gaceta el 19 de enero de 1995, la cual, como su nombre lo indica, regula tanto aspectos relacionados con la competencia como la defensa efectiva de los consumidores En general, las áreas esenciales de la Ley de marras se pueden desglosar en: 1. Desregulación Económica. 2. Regulación de precios y márgenes de utilidad en casos de excepción. 3. Eliminación de restricciones al comercio. 4. Normas antimonopolios. 5. Regulación de la competencia desleal. 6. Normas de protección al consumidor. Para la aplicación de la Ley No. 7472 se establecen dos Comisiones: la Comisión Nacional del Consumidor (CNC), responsable de velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley en lo que a defensa del consumidor se refiere, y la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM), encargada de tutelar y promocionar el proceso de competencia y libre concurrencia de los agentes económicos en el mercado.

Artículo 46 de la Constitución Política de la República de Costa Rica: concordada y anotada con jurisprudencia de la Sala Constitucional. Jorge Córdoba y otros. Segunda Edición. San José: Asamblea Legislativa: Investigaciones Legislativas: Investigaciones Jurídicas S.A. Centro para la Democracia 1996.

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Desregulación Económica La desregulación económica consiste en un proceso conducente en la racionalización de trámites y requisitos de acceso al mercado con el fin de disminuir, simplificar y eliminar las regulaciones que sean innecesarias o excesivas que limitan la concurrencia y la competencia en el mercado. Así como, la racionalización (en el tanto no existan razones de interés público de por medio debidamente justificadas) de las regulaciones, requisitos y permisos excesivos o innecesarios al comercio, tales como: trámites excesivos de registro previo de determinados productos, autorización de la libre venta de productos, eliminación de distorsiones que dan lugar a regímenes de monopolio u oligopolio de hecho, participación de grupos de intereses particulares que obstaculizan el comercio y otras situaciones análogas que dificultan, encarecen o impiden innecesariamente la actividad económica y comercial del país. Dado lo anterior la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, busca la eliminación o racionalización de restricciones innecesarias al comercio que subsisten en instituciones públicas u organismos privados y que restringen el acceso al mercado y el ejercicio de actividades comerciales, con el propósito de lograr una economía más abierta y eficiente, en beneficio de todos. No obstante lo anterior, es necesario mantener algunas regulaciones administrativas necesarias para la protección de la salud humana, animal y vegetal, la seguridad, la conservación del medio ambiente y el aseguramiento de estándares de calidad. La Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor establece que la Administración Pública debe revisar cuando corresponda, los trámites y requisitos innecesarios, con el fin de proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad. Regulación o Fijación de Precios y Márgenes de Utilidad En las últimas décadas, como parte de las políticas proteccionistas, el Estado costarricense fijó los precios y márgenes de utilidad de diversos sectores de la economía, con el propósito, entre otros, de garantizar un precio máximo al consumidor en aquellos bienes y servicios considerados como básicos dentro de la canasta de consumo del costarricense. Este modelo colapsó debido a que distorsionó los precios del mercado, provocando ineficiencias en la asignación de los recursos y generó elevados gastos de operación y administración a los organismos estatales. Por esta razón, a partir de la promulgación de la Ley de Promoción de Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, No. 7472 se mantienen las potestades regulatorias, pero únicamente en situaciones de excepción y en forma temporal, por la existencia de condiciones anormales de mercado incluyendo entre éstas las circunstancias de fuerza mayor, desabastecimiento o

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por la existencia de condiciones monopólicas u oligopólicas en la producción y venta de bienes y servicios. Eliminación de Restricciones al Comercio Con la promulgación de la Ley No. 7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, se eliminaron en Costa Rica todas las licencias y restricciones al comercio que no sean arancelarias, y cualesquiera otras limitaciones cuantitativas y cualitativas a las importaciones y exportaciones de productos. Sin embargo vía excepción y previa recomendación favorable de la Comisión para Promover la Competencia, se pueden dar contingentes de importación o exportación de productos, cuando existan circunstancias anormales o desórdenes en el mercado interno o externo, debido a caso fortuito o de fuerza mayor y toda situación que genere o pueda generar un problema de desabastecimiento en el mercado local. Promoción y Protección de la Competencia En la Ley 7472, existe una obligación general para COPROCOM de sancionar cuando proceda, todas las prácticas que constituyan impedimentos o dificultades para la libre competencia y que entorpecen innecesariamente la fluidez del mercado. Asimismo, le corresponde controlar o investigar las concentraciones entre agentes económicos que tengan el objeto o efecto de disminuir, dañar o impedir la competencia o libre concurrencia, respecto de bienes y servicios iguales, similares o substancialmente relacionados. Normas Antimonopolio En la Ley existe una prohibición genérica contenida en el artículo 10, que señala lo siguiente: “Se prohiben (...) los monopolios públicos o privados y las prácticas monopolísticas que impidan o limiten la competencia, el acceso de competidores al mercado o promuevan su salida de él (...)”. Se exceptúan de la aplicación de esta normativa, de conformidad con el artículo 9 de la Ley N° 7472, los agentes económicos prestadores de servicios públicos, en virtud de una concesión, los Monopolios del Estado creados por norma constitucional o por ley. Para efectos de clasificar las formas a través de las cuales se monopoliza o se tiende a ello, la ley incorpora dos tipos de conductas que se prohíben y sancionan a saber: Prácticas Monopolísticas Absolutas y Prácticas Monopolísticas Relativas. a) Prácticas Monopolísticas Absolutas Las prácticas monopolísticas absolutas consisten en los acuerdos o combinaciones entre agentes económicos competidores5 entre sí, que 5 Se entiende por agente económico “en el mercado, toda persona física, entidad de hecho o derecho,

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restringen la competencia. Es decir son de carácter horizontal, que se dan en un mismo nivel de la cadena de producción o comercialización de bienes y servicios. La mayor amenaza para la competencia proviene de este tipo de acuerdos, ya que si las empresas acuerdan no competir, tendrán la capacidad de elevar los precios a los consumidores, limitar la oferta de bienes y servicios y ganar utilidades como si fueran un monopolio. b) Prácticas Monopolísticas Relativas Las prácticas monopolísticas relativas se definen como los actos, los contratos, los convenios, los arreglos o las combinaciones cuyo objeto o efecto sea o pueda ser el desplazamiento indebido de otros agentes del mercado, el impedimento sustancial de su acceso o el establecimiento de ventajas exclusivas en favor de una o varias personas. Estas prácticas se realizan normalmente entre empresas que operan en diferentes niveles del mercado o fases del proceso productivo, de tal forma que, obstaculizan o impiden el proceso de competencia y libre concurrencia en tales niveles. Por tal motivo, son también denominadas de carácter vertical. Normas de protección al consumidor En el campo de protección al consumidor en el Ministerio de Economía, Industria y Comercio existe un área encargada de proponer y ejecutar las políticas y acciones necesarias para la tutela de los intereses legítimos y la defensa efectiva de los derechos del consumidor. Esta Área esta integrada por: a) Unidad de Políticas y Apoyo al Consumidor (UPAC) cuyas funciones principales son:  Formular, promover, apoyar y ejecutar programas de educación y de información para el consumidor, de conformidad con lo establecido en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor y los instrumentos internacionales que regulan la actividad del Estado en este campo.  Promover y apoyar la formación de grupos y organizaciones de consumidores, de conformidad con lo establecido en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor y su reglamento.  Proponer y ejecutar las acciones necesarias para que las organizaciones de consumidores tengan la oportunidad de ser escuchadas y puedan participar en los procesos de decisión que los afecten.

pública o privada, partícipe de cualquier forma de actividad económica, como comprador, vendedor, oferente o demandante de bienes y servicios, en nombre propio o por cuenta ajena, con independencia de que sean importados o nacionales, o que hayan sido producidos o prestados por él o un tercero”. (artículo 2º, Ley No. 7472).

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 Apoyar a las organizaciones de consumidores en la gestión que éstas realicen para la divulgación, tutela y defensa efectiva de los derechos e intereses legítimos del consumidor.  Llevar un registro de las organizaciones de consumidores existentes en el país.  Promover dentro de las organizaciones de desarrollo integral la formación de organizaciones de consumidores para lo cual podrá coordinar acciones con la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad u otras organizaciones públicas o privadas que tengan dentro de sus fines la divulgación, tutela o defensa de los derechos de los consumidores.  Administrar los instrumentos generalizada al consumidor.

de

información

y

de

comunicación

b) Unidad Técnica de Apoyo de la Comisión Nacional del Consumidor cuya función principal es instruir las denuncias presentadas ante la Comisión Nacional del Consumidor. IV.- EL MERCADO DE MEDICAMENTOS La industria farmacéutica mundial está controlada por las grandes empresas transnacionales de algunos países industrializados. La mayor parte de la producción está generada por los Estados Unidos, Japón, Alemania, Inglaterra, Suiza, Francia e Italia. De una manera similar, el consumo está concentrado en los países industrializados, con un bajo consumo en los países no industrializados. “En el año 2005, las ventas mundiales de medicamentos fueron de US$550.000 millones, lo que representa 7% más que en el 20046. En ese mismo año, el 48% del total de las ventas mundiales se realizaron en América del Norte (Estados Unidos y Canadá), 28% en la Unión Europea, 19% en Asia, 4% en Latinoamérica y 1% en el resto del mundo”. (Jiménez, pag 3). Un rasgo central de la industria farmacéutica lo constituye su elevado gasto en investigación y desarrollo, que es muy superior al promedio de toda la industria. Según se demuestra en estudios realizados, la estructura de costos de los medicamentos practicada por la industria farmacéutica revela dos características principales: el precio de la materia prima representa el 40% o más del total del precio de costo industrial (la cual en algunos casos puede alcanzar el 60 ó 70% del coste del medicamento); y el peso de la mano de obra es escaso en relación a otras industrias (el mismo puede variar significativamente según el grado de automatización de la empresa). Otra de las características de la industria en mención es la diferenciación de los productos vía marcas comerciales, lo cual permite aplicar estrategias comerciales diferenciadas. Otros componentes que pueden modificar los precios de los medicamentos se citan seguidamente:  El país donde el medicamento es vendido. Una farmaceútica puede vender un mismo medicamento 6

sociedad (fórmula,

Fuente: Pharmaceutical Executive, May 2005 (http://www.pharmexec.com) con datos de IMS Health.

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dosificación) a precios diferentes, según el país. Los precios fijados por las multinacionales dependen más de la existencia o de la ausencia de control de precios de cada país, que de su relación con los costos de producción.  La sociedad que vende el medicamento. Los precios varían igualmente según el tamaño de la empresa y su poder dentro de un mercado determinado; según tenga o no otros productos muy conocidos en el mercado, etc.  El tipo de comprador de los medicamentos. Una misma sociedad puede facturar con precios diferenciados la venta de productos idénticos al sector privado o al sector público.  El empleo de nombre, de marca o de nombre genérico. En promedio, los medicamentos designados con un nombre de marca cuestan entre un 30% y un 40% más que los vendidos con nombre genérico.  Presentación. Aparte de los costos por concepto de envase ya mencionados en la estructura de costos del medicamento, se debe considerar los tipos de envase elegidos, según su presentación en forma individual u hospitalaria, en cajas, etc. A continuación se presenta un cuadro que muestra las principales industrias farmacéuticas, que en el año 2005 vendieron más del 60% de medicamentos en el mundo: Cuadro N°1 25 principales empresas farmacéuticas del mundo1/ 2005 Nombre

Ventas Participación Página en Internet (millones de US$) 46.133 13.61% http://www.pfizer.com

Pfizer Inc Glaxo SmithKline

31.377

9.26% http://www.gsk.com

Aventis

30.919

9.12% http://www.sanofi-aventis.us

Johnson & Johnson

22.128

6.53% http://www.jnj.com

Merck & Co.

21.493

6.34% http://www.merck.com

Astra Zeneca Intl

21.426

6.32% http://www.astrazeneca.com

Novartis

18.497

5.46% http://www.novartis.com

Roche

17.322

5.11% http://www.roche.com

15.482

4.57% http://www.bms.com

13.964

4.12% http://www.wyeth.com

Abbott Laboratories

13.756

4.06% http://www.abbott.com

Eli Lilly and Company

13.059

3.85% http://www.lilly.com

Bristol-Myers Co. Wyeth

Squibb

15

Amgen Inc

10.600

3.13% http://www.amgen.com

Boehringer – Ingelheim

8.698

Takeda

8.274

2.57% http://www.boehringeringelheim.com 2.44% http://www.takeda.com

Schering-Plough Corp.

6.417

1.89% http://www.sch-plough.com

Schering AG

6.085

1.80% http://www.schering.de

Bayer

5.440

1.61% http://www.bayer.com

Eisai

5.006

1.48% http://www.eisai.com

Teva

4.276

1.26% http://www.tevapharm.com

Merck KGaA

3.845

1.13% http://www.merck.de

Genentech

3.749

1.11% http://www.gene.com

Yamanouchi

3.730

1.10% http://www.yamanouchi.com

Otsuka

3.719

1.10% http://www.otsuka.com

Novo Nordisk

3.510

1.04% http://www.novonordisk.com

SubTotal

338.905

100.00%

Fuente: Pharmaceutical Executive con datos de IMS Health 1/ En términos de ventas.

Las empresas con mayor participación son sin duda las que tienen presencia en Costa Rica, máxime si se considera que en el país el 80% de los medicamentos consumidos son importados. Según estudios del Ministerio de Economía, Industria y Comercio7, en promedio los precios de medicamentos en Costa Rica son superiores en un 28% respecto a México, un 27% respecto a Venezuela y en el istmo, solo Guatemala nos supera. En términos generales existe una gran fragmentación del mercado interno de medicamentos entre la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS)y las droguerías. La participación de la CCSS bajo el esquema de medicina social abarca aproximadamente el 70% de la población nacional a través de clínicas y dispensatorios públicos, que a la vez compiten con las empresas, laboratorios y farmacias, siendo que la diferencia promedio de precios entre éstos y la Caja, es de alrededor de un 2859%. Dentro de las razones que se señalan para que los costos de la CCSS sean menores se señalan: a) Adquiere sus productos mediante procesos de licitación; b) Consume en su gran mayoría productos genéricos de menor precio que los de marca; c) Los volúmenes de compra son mucho mayores (quintuplican los de las droguerías en conjunto); d) Aproximadamente el 50% de los proveedores de la CCSS son fabricantes nacionales; y 7

Fuente: Ministerio de Economía, Productos Farmacéuticos Genéricos.

Industria y Comercio, Monitoreo de Precios al Consumidor de

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e) Compra menos cantidad de productos específicos. Por su parte el mercado privado de medicamentos, presenta altos márgenes de intermediación, además de una alta concentración en la distribución de medicamentos. Los citados estudios del MEIC estiman que el margen acumulado promedio, tomando en cuenta al distribuidor y a la farmacia, constituye cerca de la mitad del precio de los medicamentos (46%), siendo las distribuidoras, las que mayores ganancias obtienen en el proceso. Este punto es importante de resaltar, puesto que la distribución de medicamentos se encuentra altamente concentrada y distorsionada, ya que de las aproximadamente 60 distribuidoras existentes en el país, 6 manejan el 75% del mercado. No obstante que mediante decretos del Gobierno se eliminaron las restricciones que existían para la libre importación de medicamentos por parte de cualquier distribuidora, con lo que ahora ninguna tiene exclusividad sobre algún medicamento como anteriormente sucedía, sin embargo, los beneficios de esta modificación surtirían efecto a mediano plazo. En relación con la estructura tributaria de los medicamentos, la Ley Nº 7293 “Ley reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones”8, establece en su artículo 4 que no estarán sujetos a ningún tipo de tributos ni de sobretasas excepto a los derechos arancelarios9, la importación o compra local de medicamentos. Además, se exonera de todo tributo y sobretasas la importación y compra local de las mercancías y servicios que requiera la Caja Costarricense del Seguro Social para el cumplimiento de sus fines10. Para el caso de los productos originarios de la región centroamericana y de Panamá y para algunos países con los que se cuenta con tratado de libre comercio, no se paga derechos arancelarios de importación, es libre comercio. Si bien se han dado muestras de mayor apertura en el comercio los resultados son limitados principalmente porque: a) el mercado costarricense es muy pequeño, por lo que no alcanza a beneficiarse de los descuentos por volumen de compra de los grandes fabricantes; y b) las transnacionales de medicamentos tienen como política cobrar mayores precios en aquellos mercados con mejor nivel de ingreso, lo que es un hecho para nuestro país en el contexto centroamericano. Valga señalar que el 80% de los medicamentos son importados, al igual que la mayor parte de las materias primas del restante 20% producido en el país, de manera que el proceso de devaluación de la moneda también encarece el precio de los productos. De acuerdo con lo anterior se desprende que en Costa Rica el mercado de medicamentos tiene características oligopólicas y un comportamiento similar al 8

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De 31 de marzo de 1992. Publicada en la Gaceta Nº 66 de 3 de abril de 1992. El arancel Centroaméricano de Importación está constituido por el Sistema Arancelario Centroamericano (S.A.C.) y los correspondientes Derechos arancelarios a la importación (DAI). Los productos farmacéuticos se pueden localizar en el Capítulo 30, partida 04, 05 y 06 con diferentes subpartidas. Excepto en lo referente a los vehículos, los cuales se exonerarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Nº 7088 de 30 de noviembre de 1987 y sus reformas.

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internacional. Sin embargo es importante hacer notar que en el país se paga un precio mayor que en otros países de la región por los mismos medicamentos. V.- CONSIDERACIONES SOBRE LA PROPUESTA DE LEY 1.- Sobre el Margen de Utilidad El proyecto de ley en sus artículos 1 y 3 establece márgenes máximos de utilidad para la venta a la droguería, es decir para el mayorista, y establece una utilidad bruta máxima a favor de la droguería. En los dos casos establece un 30%. El proceso de control de precios de los productos farmacéuticos se ha dado de varias maneras en distintos períodos, dichos precios se han tratado de controlar a nivel de mayorista o importador y de detallista. En junio de 1972, por ejemplo, existían 2,348 productos farmacéuticos fijados, los cuales se fueron reduciendo paulatinamente hasta llegar en 1975 a 98 medicamentos en 172 presentaciones, con la promulgación de la Ley Nº5665 (Ley de Protección al Consumidor). En enero de 1979 se liberaron los precios en su totalidad, para quedar regulados con márgenes máximos de utilidad bruta. Mediante el Decreto Ejecutivo Nº 17370 del 3 de febrero de 1987, se estipuló que las medicinas que estaban contempladas en el cuadro básico de la Caja costarricense del Seguro Social tendrían como margen de utilidad un porcentaje de un 25% para el importador o mayorista y un 25% para el detallista, los demás medicamentos se trabajaban con una utilidad del 30% para el importador o mayorista y un 30% para el detallista. Cabe agregar que dentro del cuadro básico se incluían principalmente productos genéricos, por lo tanto, los mismos artículos que son vendidos con marcas, en diferentes presentaciones o que posean algún otro elemento agregado que hagan variar sus características, automáticamente quedarían fuera de dicho regulación. Por último, al entrar en vigencia la ley Nº 7472 Ley de Promoción de la Competencia y Protección Efectiva al Consumidor, el 19 de enero de 1995, el precio de los medicamentos se liberaliza, por lo que actualmente no se tiene regulación sobre el mismo. En cuanto a los fabricantes, no existen controles por cuanto esos productos están con precio libre a ese nivel, se hace la aclaración de que los precios para el productor nunca han sido regulados. 11 A pesar de la promulgación de la Ley Nº 7472 no se presentó un nivel adecuado de competencia en mercado de medicamentos, principalmente por problemas estructurales del sector, tales como distribuciones exclusivas, prohibiciones de publicidad de medicamentos, etc. Con el objetivo de atacar tal

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Información tomada del estudio Diagnóstico de la comercialización de productos farmacéuticos, elaborado por Ruth Mata Vargas, Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Área de Comercio y Apoyo al consumidor.

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problema, el Poder Ejecutivo tomó una serie de medidas las cuales se citan a continuación:  La obligación del farmacéutico de ofrecer al consumidor, cuando lo hubiere, un producto genérico12 con equivalencia terapéutica al medicamento prescrito por el médico, salvo que éste indique lo contrario en la receta.  Ampliación del número de medicamentos de venta libre, en consecuencia se pueden ofrecer al consumidor en cualquier establecimiento comercial.  La disminución en los derechos arancelarios a la importación para los medicamentos de uso humano, así como la eliminación de las prohibiciones a la publicidad de medicamentos de venta libre, entre otros. La fijación de márgenes de utilidad ha demostrado en el pasado que no es un mecanismo efectivo para evitar los aumentos en los precios de los productos. Este tipo de políticas puede llevar a disminuciones en la oferta de los bienes, ya que los productores pueden considerar que los márgenes de utilidad fijados no son suficientemente rentables, o bien, que los comerciantes encuentren muy adecuado trabajar con el margen máximo y no verse obligados a competir entre ellos, lo que perjudica al consumidor al adquirir productos a un precio más alto de lo que sería en un mercado competitivo. Si bien se podría considerar la posibilidad de establecer la fijación de márgenes de utilidad, conviene indicar que de acuerdo con las tendencias actuales tal mecanismo es poco aplicable. Además se debe tener en consideración que el control efectivo de precios se tornaría bastante difícil, por cuanto en el mercado de medicamentos se ha determinado la existencia de una marcada diferenciación del producto, por la vía de las marcas comerciales. Por lo anterior, considera esta asesoría, que es necesario llevar a cabo un estudio de la operación del mercado de los medicamentos, para establecer su estructura y determinar si es aplicable en alguno de sus extremos la legislación existente en nuestro país, específicamente la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva al Consumidor principalmente en cuanto a lo relacionado a prácticas monopolísticas13.

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El término producto genérico significa un producto farmacéutico vendido utilizando como referencia los nombres genéricos de sus sustancias activas. Si el producto contiene más de una, debe darse el nombre genérico correspondiente a cada una. De un producto vendido de esta manera se identifican únicamente sus sustancias activas y no se obtiene ninguna indicación de otras características del producto, como por ejemplo: calidad,composición, posología, biodisponibilidad o procedencia. Dr.R. Niblack (USA). Marcas ¿Por Qué?. Suiza. Basilea. Pág 10.

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El artículo 5 de esta ( ley Nº 7472), faculta a la Administración Pública a establecer regulaciones de precios a aquellos bienes cuyo mercado presente condiciones monopolísticas u oligopolísticas.

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Por otro lado esta asesoría advierte en relación con la redacción propuesta en el articulado que el 30% establecido como margen de utilidad podría tener un efecto multiplicador en el margen de comercialización o mejor dicho en el precio del producto, ya que lo que establece el proyecto de ley es un margen de utilidad bruta, es decir antes de impuestos, que podría entenderse como margen de operación del negocio, y no así un margen de precio. Por ejemplo para el cálculo del 30% de utilidad bruta del detallista, este comerciante podría incluir gastos de publicidad, promoción, planillas, seguros y otros rubros que le disminuya la utilidad relacionada con un medicamento, que a la postre tendría un precio mayor al 30% sobre el costo de dicha droga comprada al distribuidor. En ese sentido, es importante que los legisladores clarifiquen de qué margen se está hablando, y si en efecto es de la utilidad bruta tomen en cuenta que esto no restringe o controla el precio final del medicamento en función de lo que el proponente persigue. Asimismo, y considerando que los medicamentos en Costa Rica son importados libres de aranceles y muchos otros producidos en el país (por industria nacional y transnacional) los márgenes propuestos en lo fundamental no tendrían un efecto vital en el abaratamiento de los mismos, ya que por solo el mismo hecho de transcurrir la cadena de distribución y venta llega al consumidor final con un 60% de precio mayor, que si se toma en cuenta lo ya dicho en realidad el efecto multiplicador lo llevaría a una diferencia o margen de precio superior. 2.- Incentivos Fiscales a la Industria Farmacéutica Nacional Los artículos 8 y 9 del proyecto de ley proponen incentivos fiscales para la industria farmacéutica nacional. Estos incentivos se concretan en una exoneración del 65% sobre el pago de impuesto sobre la renta durante 10 años a aquellas industrias que investiguen y desarrollen, es decir, prácticamente la totalidad de ellas. Sumado a este incentivo, introduce otro concerniente a una depreciación acelerada de sus activos, con lo cual le permite usar este instrumento contable como escudo fiscal, que sumado al primero representaría casi una exoneración total del pago de impuesto sobre la renta. Según datos del Banco Central de Costa Rica, en el año 2006 la producción de farmacéuticos14 en Costa Rica significó $163 millones (Jiménez, pag. 9) por lo que si estimamos un margen de utilidad antes de impuestos de un 30% daría $49 millones de utilidad, lo que provocaría que el fisco costarricense dejara de percibir ingresos de hasta $15 millones15, alrededor de ¢8,333 millones anuales16 . A continuación se presenta un cuadro que muestra las empresas registradas en Costa Rica para producir medicamentos: Para la clasificación de la producción de las actividades manufactureras, el Banco Central de Costa Rica (BCCR) utiliza la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU). De esta forma, los medicamentos se clasifican bajo la categoría 3522 Fabricación de productos farmacéuticos y medicamentos, pero los datos no permiten hacer la separación entre ambos. 15 Suponiendo una tarifa del impuesto sobre la renta del 30%. 16 Tipo de cambio de ¢555.53 por dólar. 14

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Cuadro 2 Costa Rica: Laboratorios registrados de medicamentos humanos 2006 Nombre ALCAMES Laboratorios Químicos de C.A Apotex de Costa Rica S.A Biopharma Laboratories S.A Calox de Costa Rica S.A Centroamericana de Comercio (Cenco) S.A Farmacia Annie S.A General Médica de Costa Rica S.A GlaxoSmithKline de Costa Rica S.A Industrias Centroamericanas Romero S.A Infarma Ldta S.A Inversiones Oridama S.A Laboratorio Central Juan Bautista Ortiz S.A Laboratorio Farvisa S.A Laboratorios Hahnemann S.A Laboratorio Dra. Scholler Laboratorio Malick S.A Laboratorio Ruta S.A Laboratorios Barly S.A Laboratorios Botica San José S.A Laboratorios Compañía Farmacéutica S.A Laboratorios Raven S.A Laboratorios Stein S.A Laboratorios Vaco S.A Laboratorios Zepol S.A Lisan S.A Medipharma Inc. Merck Sharp & Dohme Productos Gutis S.A Roche Servicios Instituto Clodomiro Picado (UCR) World Rx Direct Ldta. Fuente: Ministerio de Salud de Costa Rica

Como se puede observar en el cuadro 2, los laboratorios que estarían expuestos a los beneficios fiscales incluyen tanto empresas costarricenses como extranjeras, e igual con diversidad de tamaño. 3.- Sanciones La iniciativa de ley propone en el artículo 11 los montos para aquellos que incurren en las infracciones tipificadas en el artículo 10. Dichos montos se calculan tomando como referencia el salario base, sin indicar el proyecto a qué salario base se hace referencia. Suponiendo que la intención es considerar el 21

salario utilizado para Delitos Especiales del Código Penal, se tiene que de conformidad con el Aviso N° 03-08 publicado en el Boletín Judicial N°19 del 28 de enero del 2008, el salario base para el año 2008 es de ¢ 227,000.00. De la consideración de este monto se tiene que las sanciones oscilarían entre ¢4,5millones y ¢22.7 millones. VI.- CONSIDERACIONES FINALES Es criterio de esta asesoría que el proyecto de ley no resolvería el oligopolio del mercado de los medicamentos y en el tema de los precios no podría precisarse con base en los márgenes de utilidad que el límite de los mismos conduzca a una reducción de los precios. Los incentivos fiscales propuestos sería una lesión al fisco costarricense que a la postre tendría consecuencias para con la población e incluso podría tener efectos sobre la misma área de salud pública. En resumen, desde una perspectiva económica, la presente iniciativa de ley debe ser reformada para que cumpla con el objetivo que se propone de variar el mercado de medicamentos a favor de precios más accesibles para el consumidor final. VII.- FUENTES CONSULTADAS  Departamento de Servicios Técnicos, Área Investigación y Gestión Documental, Boleta 320 realizada por Ernesto Jiménez. 30/07/2008  Informe Técnico Económico al proyecto de ley “Control de Precios de Medicamentos”, expediente Nº13.245 a cargo de Ada Luz Rodríguez Marín. Oficio Nº ST. 593-98.  Informe Técnico Económico al proyecto de ley “Rompimiento del Monopolio de Seguros y Riesgos del Trabajo” expediente Nº 13.781 a cargo de Freddy Camacho y Susana Zúñiga. Oficio Nº ST. 278.01  Informe Técnico Económico al proyecto de ley “Reforma de la Ley Nº 7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor” expediente Nº 15.518 a cargo de María Elena Leandro Alfaro, Oficio Nº ST. 095-2005 E.

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