INFORME JURÍDICO DECRETO 2/2012, DE 10 DE ENERO, PUBLICADO EN EL BOJA EL 30 DE ENERO, POR EL QUE SE REGULA EL RÉGIMEN DE LAS EDIFICACIONES Y ASENTAMIENTOS EXISTENTES EN SUELO NO URBANIZABLE EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA.

1.- INTRODUCCION.El objeto del Decreto es la regulación jurídica de todas las edificaciones aisladas existentes, o en su caso, agrupadas en asentamientos urbanísticos en el suelo no urbanizable, mediante la clarificación de la situación legal de las referidas edificaciones, en función del grado de conformidad o no con el ordenamiento territorial y urbanístico vigente, por tanto, estamos en presencia del establecimiento de un régimen jurídico para dichas edificaciones. En este sentido, el Decreto procede a definir las características jurídicas de todas las edificaciones aisladas existentes, agrupadas en cuatro categorías: 1.- Conformes con el ordenamiento territorial y urbanístico vigente; 2.- Declaradas en situación de fuera de ordenación; 3.Reconocidas en régimen asimilado al de fuera de ordenación; 4.- Y por último, las disconformes con el ordenamiento vigente y sujetas al restablecimiento de la legalidad urbanística. En capítulos independientes, se regulan el Asentamiento urbanístico y el Hábitat rural diseminado. La finalidad del Decreto es dotar de seguridad jurídica a los actuales titulares de dichas edificaciones, y en especial, a los posibles adquirentes de buena fe, que tendrán la oportunidad de conocer en el ámbito administrativo, y a su vez, en el hipotecario, es decir, en el Registro de la Propiedad, el status jurídico de las mismas.

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El acceso al Registro de la Propiedad de la situación jurídica de estas edificaciones facilitará la agilización de su tráfico inmobiliario, en la medida que permitirá a las entidades financieras y a los posibles compradores tener pleno conocimiento de las características jurídicas de las mismas, en función del grupo en que sean encuadradas.

En consecuencia, no estamos en presencia de una regularización o legalización generalizada de las edificaciones existentes, por tanto, no se trata de una “ley de amnistía o ley de punto final “, como parece desprenderse de algunas informaciones aparecidas en algunos medios de comunicación, por el contrario, estamos en presencia de la regulación jurídica de edificaciones aisladas, o en su caso, agrupadas en asentamiento urbanístico o hábitat rural diseminado, a las que se dota de un régimen jurídico en función de su conformidad o no con el ordenamiento vigente. El tratamiento dado por el Decreto a las edificaciones aisladas y a los asentamientos urbanísticos existentes en el suelo no urbanizable es el siguiente: 1.1.- Edificaciones aisladas, que son conformes con el ordenamiento territorial y urbanístico, que se han construido con o sin licencia urbanística.El Decreto se refiere a las edificaciones aisladas, que son conformes con el ordenamiento territorial y urbanístico vigente, que se han construido con o sin licencia urbanística, es decir, legales o legalizables, por ello, el Decreto se remite a la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía ( LOUA ) y al Reglamento de Disciplina Urbanística aprobado por Decreto 60/2010 ( RDU ), para que los titulares soliciten la preceptiva licencia urbanística si no la tuviesen, o en su caso, soliciten la licencia de ocupación o utilización, si las han construido con licencia urbanística.

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En definitiva, estamos en presencia de las edificaciones denominadas legales o legalizables, por su compatibilidad con el ordenamiento vigente, sobre las que se mantiene su régimen jurídico ya establecido en la LOUA y en el RDU. 1.2.- Edificaciones aisladas en situación legal de fuera de ordenación.Se incluyen las edificaciones aisladas, disconformes con el ordenamiento vigente, pero que fueron construidas con licencia urbanística, con posterioridad a la Ley 19/1975, o en su caso, sin licencia urbanística pero con anterioridad a la referida Ley 19/1975.

Se mantiene el régimen jurídico ya establecido, para las edificaciones en situación legal de fuera de ordenación, en la LOUA y en el RDU. 1.3.- Edificaciones aisladas en régimen asimilado al de fuera de ordenación. Se incluyen las edificaciones aisladas, disconformes con el ordenamiento vigente, que fueron construidas sin licencia urbanística, pero sobre las que la Administración ya no puede iniciar el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, por prescripción de la infracción urbanística, es decir, por haber transcurrido el plazo de cuatro años desde su terminación, sin que la Administración haya iniciado el expediente de restablecimiento de la legalidad.

Esta es la gran novedad del Decreto, en cuanto que incorpora la regulación de las edificaciones aisladas en régimen asimilado al de fuera de ordenación. 1.4.- Edificaciones aisladas sujetas al régimen de restablecimiento de la legalidad urbanística.Por último, las edificaciones aisladas, que son disconformes con el ordenamiento vigente, construidas sin licencia urbanística, sobre las que el Decreto se remite a la

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LOUA y al RDU, por no existir prescripción de la infracción urbanística, y en consecuencia, están sujetas al restablecimiento de la legalidad urbanística. 1.5.- Asentamientos urbanísticos.La otra gran novedad del Decreto es la incorporación de los asentamientos urbanísticos como suelos urbanos no consolidados, o en su caso, como suelos urbanizables ordenados o sectorizados, a través del Avance del PGOU, o en su caso, a través de los expedientes de revisión total o parcial del PGOU del municipio correspondiente. 1.6.- Hábitat rural diseminado.-

Se parte de la definición contenida en el art. 46.1.g de la LOUA, que los considera como asentamientos sin estructura urbana, propios del medio rural, con determinadas características que deben protegerse y que demandan ciertas dotaciones y servicios comunes.

Una vez formuladas estas consideraciones, procedemos a un análisis estrictamente jurídico de los aspectos más relevantes del Decreto. 2.- EDIFICACIONES AISLADAS.El art.2.1.a) define las edificaciones aisladas, como aquellas edificaciones o agrupaciones de edificaciones que no llegan a constituir un asentamiento urbanístico conforme a lo dispuesto en el Decreto, y en su caso, en el Plan General de Ordenación Urbanística ( PGOU ) del municipio. El Decreto define las edificaciones aisladas por defecto, es decir, aquellas que no están incorporadas a un asentamiento urbanístico, en consecuencia, deberemos analizar el

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concepto de asentamiento urbanístico, para concluir que se califican como edificaciones aisladas las excluidas del ámbito del asentamiento urbanístico.

En el apartado correspondiente a los asentamientos urbanísticos, analizamos el concepto de los mismos y el procedimiento establecido para su delimitación. El Decreto clasifica las edificaciones aisladas en los siguientes grupos : 2.1.- Edificaciones aisladas conformes con el ordenamiento territorial y urbanístico vigente.-

El art. 5 distingue los siguientes supuestos: 2.1.1.- Las edificaciones aisladas conformes con el ordenamiento jurídico, que han sido construidas con licencia urbanística, en cuyo caso, procederá la concesión de licencia de ocupación o de utilización, si se mantiene el uso originario, y en el supuesto de haberse cambiado, si éste es compatible con el ordenamiento jurídico. Deberemos interpretar que la licencia urbanística se corresponde con la licencia de obras, previa la aprobación del Proyecto de Actuación a partir de la entrada en vigor de la LOUA, y con anterioridad, previa obtención de la Autorización de uso.

Resaltamos que de acuerdo con lo dispuesto en el art. 176.1.a) de la LOUA, desarrollado por el art. 27.1.a RDU, la declaración de obra nueva de las edificaciones aisladas conformes con el ordenamiento jurídico, y su posterior inscripción en el Registro de la Propiedad, como obra terminada, exigirá la preceptiva licencia de ocupación o utilización y el correspondiente certificado técnico visado de que las obras se han ejecutado de acuerdo con el Proyecto técnico, objeto de la preceptiva licencia.

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Por tanto, el Decreto no añade nada nuevo respecto de las edificaciones denominadas legales o legalizables, ya que se remite al régimen jurídico establecido para dichas edificaciones en la LOUA y en el RDU. 2.1.2.- Las edificaciones aisladas conformes con el ordenamiento jurídico, construidas sin licencia urbanística, en este caso, los titulares podrán solicitar la preceptiva licencia municipal de obras, previa aprobación del Proyecto de Actuación en los términos establecidos en la LOUA y en RDU. En consecuencia, en su momento, podrán solicitar la correspondiente licencia de ocupación o utilización, que permitirá a los titulares proceder a la declaración de obra nueva y su inscripción en el Registro de la Propiedad.

De nuevo, el Decreto se remite al régimen jurídico establecido para dichas edificaciones en la LOUA y en el RDU. 2.1.3.- Las edificaciones aisladas construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/1975, denominadas edificaciones antiguas, que sean conformes con el ordenamiento urbanístico vigente y no cuenten con licencia urbanística, deberán solicitar al Ayuntamiento certificación acreditativa de su situación legal, y en consecuencia, se asimilarán en su régimen a las edificaciones con licencia, siempre que cumplan los siguientes requisitos : Estar terminadas, mantener el mismo uso y tipología que tenían a la entrada en vigor de la Ley 19/1975, y por último, no estar en estado de ruina urbanística.

El Decreto crea un régimen especial para las edificaciones existentes, que sean conformes con el ordenamiento jurídico vigente, que se hayan construido sin licencia urbanística, y por último, que sean anteriores a la entrada en vigor de la Ley 19/1975. Dichas edificaciones se asimilan a las edificaciones con licencia urbanística, construidas a partir de la entrada en vigor de la Ley 19/1975.

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Estas edificaciones tendrán acceso al Registro de la Propiedad, en base al certificado expedido por el Ayuntamiento, que acredita la asimilación en su régimen a las edificaciones con licencia urbanística. Este certificado será la autorización administrativa que habilite el acceso de las edificaciones denominadas antiguas al Registro de la Propiedad 2.2.- Edificaciones aisladas en estado legal de fuera de ordenación.-

El art. 6 distingue los siguientes supuestos: 2.2.1.- Las edificaciones aisladas, que no se ajustan al ordenamiento territorial y urbanístico vigente, pero que fueron construidas con licencia urbanística conforme al ordenamiento jurídico en el momento de su concesión, mantendrán su situación legal de fuera de ordenación, en los términos establecidos en la LOUA y en el RDU.

El Decreto no introduce novedades sobre el régimen jurídico de estas edificaciones, y por ello, se remite al régimen jurídico establecido en la LOUA y en el RDU. 2.2.2.- Las edificaciones aisladas construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/1975, es decir, las denominadas edificaciones antiguas, que no sean conformes con el ordenamiento urbanístico vigente y no cuenten con licencia urbanística, los titulares deberán solicitar al Ayuntamiento certificación acreditativa de su situación de fuera de ordenación, siempre que cumplan los requisitos establecidos en el art. 2.4 y que son los siguientes : Estar terminadas, mantener el mismo uso y tipología que tenían a la entrada en vigor de la Ley 19/1975, y por último, no estar en estado de ruina urbanística. Las obras y los usos autorizables en todas las edificaciones declaradas en situación de fuera de ordenación serán establecidos en los PGOU, en función del grado de

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incompatibilidad de las edificaciones con el ordenamiento vigente, que puede ser total o parcial, a tenor de la ubicación de las edificaciones en las distintas categorías de suelo no urbanizable establecidas, y supletoriamente, será aplicable lo dispuesto en el apartado tercero de la Disposición Adicional Primera de la LOUA Se considerará incompatibilidad total si las edificaciones están ubicadas en suelos de dominio público, de especial protección, o presentan ciertos riesgos naturales ( ej.- inundación ), en cuyo caso, sólo se permitirán las obras compatibles con la protección o que no agraven la situación de riesgo.

Para la edificaciones disconformes con el ordenamiento territorial y urbanístico vigente, y en consecuencia, en estado de fuera de ordenación, procederá la concesión de la licencia de ocupación, si se mantiene el uso originario, o en caso de cambio, resulta compatible con el ordenamiento vigente, y a su vez, para las edificaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/75, los titulares podrán solicitar del Ayuntamiento el certificado de estado legal de fuera de ordenación, siempre que cumplan los requisitos indicados en el art. 2.4. Estas edificaciones tendrán acceso al Registro de la Propiedad, con indicación expresa de la situación legal de fuera de ordenación, en base a la licencia de ocupación o utilización, o en su caso, al certificado de estado legal de fuera de ordenación para las edificaciones antiguas, que son las anteriores a la Ley 19/75, es decir, la declaración de obra nueva de este tipo de edificaciones tendrá acceso al Registro, con indicación de su régimen jurídico de fuera de ordenación y de las limitaciones establecidas para el mismo, en los términos indicados en el texto del art. 20 del Texto Refundido de la Ley de Suelo ( RDL 2/2008 ), modificado por el art. 24 del RDL 8/2011, en la LOUA, en el RDU y en el planeamiento urbanístico del municipio. 2.3.- Edificaciones aisladas en régimen asimilado al de fuera de ordenación.El art. 7 establece lo siguiente:

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Las edificaciones aisladas que no se ajustan al ordenamiento territorial y urbanístico vigente, que fueron construidas sin licencia urbanística, o en su caso, contraviniendo las condiciones establecidas en la misma, sobre las que la Administración ya no puede ejercitar la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, es decir, que exista prescripción de la infracción urbanística, por aplicación de lo dispuesto en el art. 185.1 LOUA, estarán en régimen asimilado al de fuera de ordenación. El propio Decreto establece los supuestos, en los que no procederá la declaración de las edificaciones en régimen asimilado al de fuera de ordenación, que son los siguientes:

Si están construidas sobre suelos de dominio público, suelos con riegos de inundación, erosión, etc…y suelos sujetos a un régimen de protección especial.

Si forman parte de asentamientos urbanísticos definidos en los Avances de planeamiento de los PGOU.

Si las edificaciones aisladas están integradas en parcelación urbanística, que aún no formando un asentamiento, pero no han procedido a su reagrupación en los términos indicados en el art. 183.3 LOUA.

Por tanto, con las excepciones indicadas, a las restantes edificaciones susceptibles de ser declaradas en régimen asimilado al de fuera de ordenación, se les aplicará la siguiente regulación: 2.3.1.- Sólo se permitirán obras de reparación y mantenimiento.

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2.3.2.- Se podrán autorizar determinados servicios básicos, y de forma excepcional, conexiones a determinados servicios por las compañías suministradoras. Se les permite disfrutar de determinados servicios, de forma restringida. 2.3.3.- No procederá la concesión de licencia de ocupación o utilización, sin perjuicio de lo que se disponga en la resolución de reconocimiento de la situación legal mencionada. 2.3.4.- El procedimiento para el reconocimiento de las edificaciones en situación de asimilado a fuera de ordenación se regula en los arts. 8 al 11. 2.3.5.- En definitiva, se establecen restricciones considerables en cuanto al uso y a la obtención de los servicios, previa tramitación de un complejo expediente administrativo de reconocimiento por parte del Ayuntamiento correspondiente. 2.3.6.- La resolución administrativa del Ayuntamiento de reconocimiento de edificación asimilada al régimen de fuera de ordenación servirá de autorización administrativa que habilita al titular para que pueda hacer la declaración de obra nueva y proceder a su inscripción en el Registro de la Propiedad, si bien, deberá constar expresamente su régimen jurídico, y a su vez, que sólo se podrán llevar a cabo obras de reparación y mantenimiento. 2.3.7.- El apartado 6 del art. 7 del Decreto indica de forma expresa que la resolución de reconocimiento de asimilado al régimen de fuera de ordenación, no otorga derecho alguno a su titular ante cualquier expediente administrativo ( ej.- expropiación ), o en su caso, penal. 2.4.- Edificaciones aisladas, que son disconformes con el ordenamiento vigente y que han sido construidas sin licencia urbanística, sobre las que la Administración si puede iniciar el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística.

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El Decreto se limita a mencionar estas edificaciones en el art. 2.3.B.c), y en consecuencia, se remite en cuanto a su tratamiento a lo establecido en la LOUA y en el RDU, es decir, al restablecimiento de la legalidad urbanística, con todas sus consecuencias, incluida la demolición. En este supuesto de edificaciones incompatibles con el ordenamiento vigente y sujetas a restablecimiento de la legalidad urbanística, se encuentran las siguientes: 2.4.1.- Las edificaciones aisladas disconformes con el ordenamiento vigente, construidas sin licencia urbanística, en suelo no urbanizable común, no habiendo transcurrido cuatro años desde su terminación, o en su caso, de haber transcurrido dicho plazo, que con anterioridad a su vencimiento, la Administración haya iniciado el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística. 2.4.2.- Las edificaciones aisladas disconformes con el ordenamiento vigente, construidas sin licencia urbanística, en suelo de dominio público o en suelo no urbanizable de protección especial, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/1975.

A estas edificaciones, sobre las que no existe plazo de prescripción de la infracción urbanística, según lo dispuesto por el art. 185.2 LOUA, les será aplicable, en cualquier momento, el restablecimiento de la legalidad urbanística, y en consecuencia, la procedencia de la demolición de las mismas, según lo ya establecido en la LOUA y en el RDU. 3.- ASENTAMIENTOS URBANÍSTICOS. El concepto de asentamiento urbanístico está contenido en el art. 2.1.b) que define el asentamiento como “ conjunto de edificaciones próximas entre sí………..”, ubicadas en

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un área territorial consolidada por la edificación, generadoras de actividades urbanas de entidad suficiente para demandar dotaciones y servicios urbanísticos colectivos.

La definición del concepto de asentamiento urbanístico es tan genérico, que serán los PGOU los que deberán desarrollar el concepto, y de esta forma, podremos diferenciar las edificaciones aisladas de los asentamientos urbanísticos. En el texto del Decreto, no existen elementos que permitan definir el concepto de asentamiento urbanístico, y en consecuencia, no es posible determinar si la edificación merece la calificación de aislada, o en su caso, forma parte integrante de un asentamiento urbanístico.

El art. 3.1 establece que la identificación de las edificaciones aisladas en suelo no urbanizable requiere la previa delimitación por los PGOU de los asentamientos urbanísticos existentes., por tanto, el desarrollo del concepto de asentamiento urbanístico corresponderá a los referidos instrumentos de planeamiento.

En ausencia de PGOU, o en su caso, si éste no contuviese las determinaciones precisas, el Ayuntamiento identificará los asentamientos urbanísticos del municipio en el Avance del PGOU. El procedimiento de aprobación exigirá periodo de información pública no inferior a veinte días y el Ayuntamiento dará cuenta a la Consejería competente en materia de urbanismo, en consecuencia, debemos interpretar que la delimitación de los asentamientos se produce con la aprobación del Avance sin necesidad de esperar a la aprobación definitiva del PGOU.

Por tanto, serán los Ayuntamientos los que deberán delimitar los asentamientos urbanísticos del municipio por el procedimiento indicado. El art. 12 contempla la incorporación de los asentamientos urbanísticos como suelos urbanos no consolidados, o en su caso, urbanizables ordenados o sectorizados, en los procesos de revisión total o parcial de los PGOU, en el marco del Plan de

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Ordenación del Territorio de Andalucía y de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional. Según el art. 14 corresponderá a los propietarios de las edificaciones existentes en los asentamientos urbanísticos, que se incorporen como suelo urbano no consolidado, o en su caso, como suelo urbanizable, soportar las cargas de urbanización para dotar de infraestructura los referidos suelos, y a su vez, para obtener las dotaciones y los espacios libres, de acuerdo con las determinaciones establecidas en la LOUA para cada clase de suelo, si bien, el art. 16 establece la posibilidad de eximir parcialmente el cumplimiento de dichos deberes, y a su vez, el art. 18 establece la modulación de los parámetros de crecimiento en asentamientos susceptibles de incorporación, a los efectos de lo dispuesto en el art. 45 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía ( POTA ).

La incorporación de los asentamientos urbanísticos en los expedientes de revisión total o parcial de los PGOU, planteará problemas interpretativos sobre los criterios de aplicación en la reducción de los estándares urbanísticos a que hace referencia el art. 16 del Decreto, tratando de buscar soporte en el art. 17.2 LOUA. A su vez, la gestión de los asentamientos urbanísticos, que se incorporen como suelos urbanos no consolidados o urbanizables, planteará serias dificultades de ejecución del planeamiento, en cuanto que los propietarios de las edificaciones deberán soportar las cargas de urbanización y la obtención de dotaciones y equipamientos, que los PGOU establezcan para los referidos suelos. 4.- ÁMBITOS DEL HÁBITAT RURAL DISEMINADO. Los referidos ámbitos del Hábitat rural diseminado deberán ser delimitados en los PGOU, de acuerdo con los siguientes criterios :

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Constituir asentamientos con una estructura urbanística preestablecida y desconectada de los núcleos de población existentes.

Estar formados mayoritariamente por edificaciones y viviendas unifamiliares, en su origen, vinculadas al medio rural. Existir una relación funcional entre las edificaciones, que precisen de servicios y dotaciones no generadores de asentamientos urbanísticos. Poseer características, que convenga preservar según las del municipio. 5.- CONCLUSIONES. Debemos valorar de forma positiva, que el Decreto intente establecer un régimen jurídico aplicable a las miles de edificaciones existentes en suelo no urbanizable en Andalucía, que representan una problemática social, económica y medioambiental, que afecta al interés general y a los legítimos intereses de miles de familias. Reiteramos que estamos en presencia de una regulación jurídica, es decir, de la dotación de un régimen jurídico a las edificaciones reseñadas, y en consecuencia, no se trata de una legalización generalizada de todas las edificaciones existentes.

Debemos poner de manifiesto que el régimen jurídico aplicable a las actuaciones en suelo no urbanizable, consistentes en la realización de obras de nueva planta de edificaciones aisladas no está regulado en el Decreto, por tanto, se mantiene en los mismos términos previstos en el Reglamento de Disciplina Urbanística aprobado por Decreto 60/2010 ( RDU ), en desarrollo del art. 52 de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía ( LOUA ).

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Como conclusión final, entendemos que el Decreto está en la línea de la estructura normativa actual en materia de urbanismo, que es reglamentista y atomizada. En este sentido, consideramos que la normativa del suelo no urbanizable debería estar incorporada en un solo texto legal, que regulase de forma global dicho suelo, dando solución a la problemática real planteada por la existencia de miles de viviendas construidas en el mismo ante la pasividad de las Administraciones Públicas competentes en materia de urbanismo, y a su vez, estableciendo con claridad los criterios y las bases de construcción de edificaciones de nueva planta en este tipo de suelo, según sus correspondientes subcategorías.

Estepona, 30 de enero de 2012

Ignacio Pérez de Vargas López Pérez de Vargas Abogados

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