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Innovación institucional y regeneración democrática: aspectos conceptuales y prácticos Bernabé Aldeguer Cerdá Gema Sánchez Medero 1. ALGUNAS CONSIDERACIONES PREVIAS El presente capítulo de esta obra colectiva tiene como propósito emitir y catalogar, siquiera de forma preliminar, un conjunto de reflexiones y consideraciones acerca del papel contemporáneo de la Innovación –pública o institucional- en la generación de oportunidades –organizativas y culturales-, en la adopción de medidas y en la implementación de estrategias dirigidas a la realización y la consecución de la Regeneración Democrática. Se presenta pues una aproximación al concepto de innovación aplicada al ámbito de la Gestión Pública y de la actividad política democrática y democratizadora a la luz de algunas de las más recientes reflexiones doctrinales detalladas sobre esta cuestión. Este estudio evalúa también la inspiración y la orientación de la Innovación institucional, pública o administrativa en términos de su relevancia, utilidad u orientación democratizadora, al margen, o al menos de forma adicional y complementaria a otras justificaciones o legitimaciones exclusivamente economicistas o tecnocráticas que, mayoritariamente procedentes de la gestión empresarial privada, han venido sustentando el concepto, las características y la idoneidad de la innovación. En última instancia pues, el texto aborda la cuestión acerca de… ¿qué retos, límites, potencialidades y oportunidades ofrece el estudio de la innovación y de los cambios o novedades que ésta supone en el seno de las organizaciones públicas en aras del fortalecimiento institucional de la democracia y la consecución de la Regeneración Democrática? Como planteamiento inicial, la aproximación del trabajo es eminentemente y predominantemente institucional(lista), por cuanto centra su atención en las instituciones públicas como objeto de estudio, enfatizando la capacidad de las mismas para generar cambios deseables en el sentido de una más cualificada democratización como presupuesto e hipótesis. Dicha orientación institucionalista permite erigir el trabajo sobre una preliminar pero esencial concepción de la innovación como modo y estrategia de mejorar la democracia promoviendo la eficacia del desempeño público, así como “buttressing popular sovereignty to ensure the loyalty and cooperation of the citizenry” (Apter, 1977). Junto con el liderazgo, los movimientos sociales y la sociedad civil, las instituciones importan en tanto que problema-solvers, pero también como problema-creators, en el marco de los contextos en los que operan y se incardinan (Laponce & Saint-Jacques, 1997). No se obvia ahora bien, la importancia indudable de otras dimensiones, actores y estrategias apropiadas para la consecución de la Regeneración Democrática, tales como el rol que representan y que se atribuye a los partidos políticos, a la configuración de la cultura política, a los estilos de adopción democrática de decisiones (adversarial vs. consensual) (Mc Rae, 1997), al propio nivel de gobierno1, al tipo de sistema político (v. 1

El ámbito local ha sido considerado como el más apropiado para la implementación exitosa de medidas democratizadoras, en tanto en cuanto, conforme a Nabaskues: “la escala local facilita de manera notable este proceso de regeneración democrática, ya que permite poner en práctica experiencias de participación ciudadana por ser el poder más cercano al ciudadano” (Nabaskues, 2005). Joaquín Costa, como parte del programa regenerador propuesto en Oligarquía y Caciquismo, señalaba la importancia de implementar un enunciado práctico consiste en el fortalecimiento del “selfgovernment local, abolido el criterio de uniformidad y de tutela”, procediendo a una “generalización del sistema de concejo o democracia directa conforme a la costumbre actual de gran parte de la Península, o, en su defecto, del referéndum” (Costa, 1

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gr. Parlamentario vs. Presidencialista, parlamentarizado o presidencializado)2. La innovación, en cualquier caso, queda condicionada por factores tales como el “entorno, las instituciones, las redes de las relaciones entre los actores y la presencia de determinadas capacidades y actitudes” (Oostrom, 2012). La Innovación –aplicada al ámbito institucional o del Sector Público- y la Regeneración Democrática han devenido en términos que, aun no siendo nuevos, refieren y conceptualizan precisamente nociones acerca de lo nuevo3, siendo recurrente su utilización, máxime en contextos de declive o crisis de la democracia. Se trata de conceptos simples y complejos al mismo tiempo (Belmonte, 2014), si bien, con gran proyección mediática, política y académica, en un contexto caracterizado por la necesidad de ofrecer propuestas útiles y aplicadas frente a la crisis de confianza, eficacia y legitimidad de las democracia representativas y de las Administraciones Públicas (en adelante, AAPP) que de aquella penden en la ejecución de las decisiones políticas4. Innovación y Regeneración Democrática quedan estrecha e inevitablemente vinculadas en la medida en que ambos conceptos se originan y destinan en un mismo sentido dirigido a la generación de nuevos ámbitos, lógicas y espacios de cambio y mejora. ¿Supone toda medida de Regeneración Democrática una Innovación? ¿Toda Innovación constituye una Regeneración Democrática? ¿Sólo a través de la Innovación es posible la consecución de la Regeneración Democrática y sólo ésta última conlleva, por tanto, Innovaciones? El manido recurso a la Regeneración Democrática y a la Innovación puede llevar a una elasticidad conceptual en extremo a nivel académico, y a una trivialización en términos del discurso político y de la aplicación práctica de ambos. Por todo ello, la innovación, en última instancia, nos inserta plenamente en la eterna cuestión acerca de a partir de qué punto aquello que a nivel institucional ha servido para la resolución de los conflictos y la canalización democrática de los mismos en el pasado y hasta el momento presente, puede seguir sirviendo a partir de tal instante y como proyección de futuro, y qué posibles caminos pueden resultar factibles para una resolución efectiva de tales escenarios, conflictos y dilemas (Warren et alii. 1976). No poniendo en cuestión la naturaleza del sistema democrático y la posibilidad y necesidad de 1967). Canales & Pérez destacan el papel crucial de los gobiernos locales, que no quedando legitimados únicamente por su origen electoral, sino también por los resultados, se erigen como auténticos gobiernos que “deben ser pioneros en el proceso de profundización de la democracia, y ello con una mayor capacidad de flexibilidad, y anticipación ante los nuevos cambios y retos económicos, sociales, políticos y administrativos” (Canales & Pérez, 2002). La modernización administrativa ha contemplado la reforma del ámbito local, los procesos de descentralización administrativa y “la reorganización o la consolidación de entes locales” (Colino, 2013). No obstante lo expuesto, resulta igualmente cierto que “(…) la Administración pública en la actualidad puede ser profesional, eficiente, objetiva, y al mismo tiempo ubicua gracias a los avances tecnológicos, con lo que el principio de subsidiariedad perdería parte de su sentido, al menos en cuanto a valor de la cercanía física” (Gil & Casamayor, 2010). Para un estudio exhaustivo de las propuestas teóricas y prácticas sobre el papel y el lugar del Gobierno Local en la época contemporánea ver Alba, C. & Vanaclocha, F. (1997). El sistema político local: un nuevo escenario de Gobierno. Madrid: Universidad Carlos III de Madrid – BOE. 2 Toda innovación institucional abordada tratando de importar innovaciones de otros contextos geográficos deberá tener en consideración la compatibilidad derivada de la mayor semejanza o diferencia cultural e institucional, con objeto de evitar desajustes o en su caso, mejorar las potencialidades de cambio. El intercambio de conocimientos y experiencias, como consecuencia de la contingencia jurídica, política y sistémica de cada caso, debe llevarnos a evaluar “la compatibilidad de las instituciones extranjeras con las instituciones y tecnologías nacionales”, para lo cual es aconsejable, de acuerdo con Metcalfe: 1. Realizar “una descripción mucho más amplia y correcta de la diversidad institucional internacional”; 2. “Analizar el problema de la adaptación institucional”; y, 3. Desarrollar una “habilidad para adoptar, cambiar y renovar el marco institucional, sin dinamitar las bases institucionales internas” (Metcalfe, 1996). 3 La creación de modelos nuevos y previamente desconocidos o insuficientemente identificados y conceptualizados analíticamente, hace de la innovación un método útil y conveniente (Johnson & Lundvall, 1994). 4 Gil & Casamayor señalarán el papel crucial de la innovación “en la supervivencia de nuestras sociedades y nuestro modo de vida en general, y de las organizaciones en particular, sobre todo debido al nuevo contexto social, económico y político en que nos encontramos” (Gil & Casamayor, 2010). 2

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introducir en el mismo cambios que revisen sus procedimientos, la reflexión sobre la calidad democrática emerge a partir de los mecanismos que contribuyen a su consecución (Vallès, 2004)5. Es en este marco inicial de consideraciones previas en el que se desarrolla el presente capítulo. 1.

LA INNOVACIÓN PÚBLICA: ALCANCE Y DIMENSIONES

El concepto de innovación se ha extendido con notoria rapidez, profusión y cierto éxito entre la doctrina administrativa, el propio pensamiento administrativo a nivel teórico y en la praxis de las AAPP, en una oleada pendiente de consolidarse o bien de resultar desapercibido y temporal, en tanto que moda y no como paradigma. El término ha irrumpido paulatinamente en el ámbito educativo, científico, universitario o tecnológico, entre otros, constando de una connotación positiva vinculada a la introducción de cambios y mejoras digitales, a la calidad y a la transparencia esencialmente. Pollit subraya el componente polisémico del concepto, utilizado técnica y políticamente al amparo de una connotación positiva y con una significativa carga de riesgos también, aun cuando no constituye una contribución novedosa y tampoco exclusivamente procedente del sector privado (Pollit, 2008). Frente a la imitación, la innovación se articula, precisamente, como una alternativa de significativa potencialidad y utilidad (Metcalfe, 2012), de tal suerte que, conforme a Marcet: “debemos crear una innovación pública más capaz de crear productos y servicios nuevos, propios, hasta ahora ha estado solamente orientada a nuevos procesos” (Marcet, 2014). A partir de la configuración poliédrica del concepto, el mismo se presenta especialmente útil en los procesos de mejora democrática, debiéndose ponderar adecuadamente en cualquier caso, el éxito de otras experiencias desarrolladas en entornos distintos (geográficos, políticos, culturales, privados, entre otros). Como substantivo, la Real Academia de la Lengua Española (RAE) define la voz innovación como “acción y efecto de innovar”, así como, desde una perspectiva comercial o empresarial, la “creación o modificación de un producto, y su introducción en el mercado”. Innovar implica “mudar o alterar algo, introduciendo novedades”. La OCDE ha definido la Innovación como el “proceso complejo que aplica nuevas ideas basadas en el conocimiento para generar valor a la organización”, respecto de productos, tecnologías, organización, márquetin, servicios y procesos (OCDE, 1997). En este sentido, Harrison et alii. sugieren que el valor público de las políticas públicas se compone de seis dimensiones: financiera, política, social, ética-ideológica, legitimidad y respeto y estrategia, destacando en esta última los recursos que son movilizados para la innovación por parte de los actores políticos e institucionales (Harrison et alii. 2011). En un ámbito aplicado, el Plan de Innovación Pública del Gobierno Vasco 2014/2016 entiende por innovación pública “la aplicación de ideas y prácticas novedosas en el ámbito de la gestión pública con el objeto de generar valor social” (PIPGV, 2014/2016). La innovación, entendida –equivocadamente- como imitación o importación de las técnicas de gestión del sector privado conduce a una inevitable senda mercantilista y privatizadora, no exenta de controversia, pues “(…) se ha destacado que, siendo la mejora de la gestión pública una función política, las reformas no pueden quedar en las soluciones propias del mundo de los negocios y nada se arregla con imitarlo, pues hay que buscar innovaciones” (Baena, 2000). Introducir en las AAPP una perspectiva de la innovación como suplantación de lo público por parte de lo privado, supone convertir a la innovación en una suerte de Caballo de Troya dirigido a dilapidar la lógica propia e inherente de las AAPP, el servicio público, la legitimidad democrática o la satisfacción y realización de derechos

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El interés y la preocupación actual se ha centrado de forma esencial en categorizar, operativizar y medir el grado y nivel de democraticidad de la democracia (Diamond & Morlinio, 2005). 3

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constitucionales6. La innovación en el sector privado, corporativo, empresarial o de los negocios persigue maximizar la generación de valor económico o la obtención de mayor beneficio, bajo parámetros eficientistas, mientras que en el ámbito público la innovación tiene como propósito generar valor público, valor social, y adecuar el rendimiento institucional y gubernamental a las demandas y a las necesidades de la sociedad en términos de calidad y eficacia, entre otros principios y finalidades. La importación de técnicas y soluciones de gestión empresarial –privada-, en la medida en que además la eficiencia deviene en una cuestión política y no única ni meramente técnica (Baena, 2000), hace de la innovación un fértil ámbito y campo para la introducción de estrategias y métodos que, en cualquier caso, deben ser adaptados a la propia naturaleza organizativa y deontológica –o dogmática, en términos constitucionales- del Estado. En la medida en que Abranowitz utilizaría el concepto de capacidad social definiéndola como la capacidad de una sociedad para absorber las experiencias técnicas generadas en otros contextos (Abranowitz, 1989), a nivel institucional cabría asumir tal planteamiento conceptual descartando toda idea acrítica de imitación. En su caso, considerando una cierta idea de adaptación, no del contexto institucional a las innovaciones externas –al menos, no única y exclusivamente-, resultaría idóneo referirse a una acomodación e importación de los conocimientos, las experiencias y las prácticas de las que pueda derivarse un provecho en términos de democratización, dirigida por tanto al fortalecimiento institucional como consecuencia de la dinámica social. La innovación desde una perspectiva institucionalista debiera permitir pues, el equilibrio entre la capacidad de liderazgo de los actores y las instituciones públicas de un aparte, y la responsiveness debida a una exigencia procedente de la ciudadanía, en aras de la eficacia. Por el contrario, y con respecto a lo previamente señalado, la innovación adquiere un papel protagonista en la medida en que permite contribuir a la consolidación del potencial transformador de las instituciones públicas en tanto que generadoras de marcos idóneos para el diseño y la ejecución de estrategias, prácticas y experiencias innovadoras, tanto a nivel interno como externo. Las propias instituciones pues, junto con el ámbito privado de la investigación, el modelo productivo y el entramado empresarial, son uno de los motores centrales de la innovación, al amparo de las cuales y por medio de cuyo impulso se articulan los marcos institucionales en los que se desarrollará la inversión en innovación7. Centrando la atención en la dirección público – privado, el entramado institucional deviene en una variable clave, en tanto en cuanto las AAPP resultan decisivas “para que una economía desarrolle su capacidad innovadora” (Johnson & Lundvall, 1994). Toda innovación supone un cambio, mientras que todo cambio no implica siempre ni necesariamente una innovación. Así pues, la innovación requiere y se fundamenta en la introducción consciente de cambios, que lejos de la aleatoriedad y la improvisación, canalice las ideas resultantes de un ejercicio constante de creatividad y aprendizaje. Frente a cambios voluntaristas o artesanales, Canales liga la innovación a un “proceso en el que debe haber una decisión política previa, un liderazgo, una estrategia, unos objetivos, unos medios, y unos actores” (Canales, 2001). Así pues, la “innovación requiere además la aplicación de dichas ideas para la consecución de un resultado deseado” (Pastor, 2013). No conviene pues, confundir la innovación con la creatividad tampoco, aun cuando el desarrollo de la capacidad de innovación en los empleados públicos, con objeto de potenciar una cultura de Conforme ha expuesto Gil Ibáñez, en el seno de la corriente neoliberal: “se produjo un período de imitación y hasta casi adulación a lo privado como sinónimo de calidad y eficiencia, concretado, por ejemplo, en los procesos de privatización” (Gil Ibáñez, 2003). 7 Conforme a Johnson & Lundvall: “las Instituciones son factores básicos en el proceso de innovación, junto con la inversión en capital físico y humano, el descubrimiento de Nuevos recursos y la dinámica demográfica” (Johnson & Lundvall, 1994). 4 6

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creatividad y de innovación, deviene en un elemento indispensable de la innovación administrativa, pudiéndose concebir esta última como “la adopción de nuevos sistemas de dirección, de gestión administrativa y/o de gestión de los recursos humanos” (Santos & Álvarez, 2008). La innovación en sí, cuando se impregna de un ejercicio consciente, estratégico y reflexivo, deviene en una innovación para sí, constituyendo toda innovación aquél cambio teleológicamente operado, a la luz de “qué objetivos se pretenden y qué impacto debe causar” (Abril Abadín, et alii., 2013). De esta forma, la innovación, en términos de Drucker, y siguiendo a Pastor: “requiere de un trabajo duro, sistemático, organizado y dirigido” (Pastor, 2013), siendo el Estado, ante los problemas que debe afrontar, un ámbito idóneo y óptimo para la introducción de innovaciones (Metcalfe, 1996). En este sentido, Canales caracteriza la innovación a partir de la planificación, el carácter estratégico de la misma, la gestión del cambio, la prevención de los conflictos y la perspectiva de resolución de los conflictos a largo plazo (Canales, 1997). De hecho, la falta de un esfuerzo estratégico y deliberado ha sido identificado, junto con la perspectiva ad hoc y aislada de experiencias puntuales o la falta de un liderazgo innovador, como uno de los factores que han limitado el éxito de la innovación en el ámbito de los países de la Unión Europea (Smits, 2014). Frente a la institucionalización de la rigidez (formal, normativa y cultural) y el arraigo de la rutina propia de los procedimientos aparentemente indiscutibles y legitimados por la lógica de lo establecido, la innovación o “adaptación al futuro” requiere interiorizar la incertidumbre y una cultura de adaptabilidad constante en la promoción del cambio permanente (Gil & Casamayor, 2010), superando los hábitos altamente institucionalizados que pueden devenir en obstáculos a la innovación cuando nos encontramos ante entornos de cambio rápido y discontinuo (Metcalfe, 1996). En este punto, la capacidad para resolver los conflictos, el ingenio, la creatividad y el riesgo son, siguiendo las características de una gestión que supere las respuestas rutinarias (Metcalfe, 1996). Debiendo reconocer, incentivar y potenciar la mayor comprensión de las circunstancias sociales por parte del Estado, “se hace necesario garantizar la innovación institucional permanente, como modo de evitar la acumulación de rigideces y cuellos de botella a la gestión pública” (Lahera, 1993), en la medida en que la democratización y la modernización político-administrativa constituye un proceso inacabable e inacabado (Canales, 2001). Así, la innovación requiere de una tolerancia a la imprevisibilidad y una orientación a la gestión del riesgo connatural a aquella, debiéndose articular unas lógicas institucionales facultadas para asumir de forma constante toda una pléyade de cambios administrativos que hacen de la mejora un proceso inconcluso, en todo momento preciso, y que estará “íntimamente relacionado con el sistema político-administrativo vigente y con las demandas de la sociedad civil” (Canales, 1997). La propia Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública señala que: “la adopción de estrategias de innovación, racionalización y mejora de la gestión pública, orientadas por la calidad, permitirá a las Administraciones Públicas iberoamericanas posicionarse favorablemente frente a la incertidumbre, reforzar su influencia en un entorno dinámico y complejo y acometer el necesario desarrollo organizativo para la gestión del cambio y la formulación de soluciones de mejora creativas, con el fin de cumplir al máximo las expectativas de la ciudadanía, proporcionando un instrumento para lograr la coherencia en la dirección estratégica a seguir” (Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública, 2008). Por cuanto al ámbito de la Función Pública se refiere, la Carta Iberoamericana de la Función Pública alude a la innovación como una de las condiciones de la eficacia de la propia carta, en la medida en que el diseño de las organizaciones públicas deberían constar de instancias especializadas orientadas a “la innovación de las políticas y prácticas de gestión de las personas”, incidiendo en un cambio cultural que permita superar las visiones burocráticas de las AAPP a través de la sustitución de las rutinas normalizadas y de los procedimiento establecidos “por enfoques orientados a la producción de resultados, la innovación y el aprendizaje” (Carta Iberoamericana de la Función Pública, 2003). Como requerimientos funcionales de la Función Pública, se destaca “el estudio, diagnóstico, evaluación 5

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e innovación de las políticas y prácticas de gestión de los recursos humanos y el impulso de las reformas necesarias para modernizarlo y adaptarlo a las necesidades cambiantes de las organizaciones públicas” (Carta Iberoamericana de la Función Pública, 2003). Conviene tener en consideración asímismo la profunda transformación de las Administraciones Públicas como una de las dimensiones de mayor trascendencia en el marco de las contemporáneas dinámicas de cambio propias del Estado (Barnes, 2006)8. Por ello, la innovación orientada a la consecución de la eficiencia y la eficacia de las AAPP con carácter exclusivo, implicaría un reduccionismo restrictivo, con lo que cabe valorar la misma en función de su contribución democratizadora. De hecho, Metcalfe ha reconocido la insuficiencia de la aplicación y la consecución de las tres és por sí solas, no garantizando ello una transformación estructural ni perdurable temporalmente de las innovaciones bajo tal motivación articuladas. Algunas propuestas de innovación, de acuerdo con las dimensiones que ésta abordaría, son las siguientes: a) Conforme a Villoria y Ramírez Alujas, los argumentos contemporáneos y las razones aducidas para fomentar la innovación son: 1) “responder más eficazmente a los cambios en las necesidades públicas y las crecientes expectativas ciudadanas”; 2) como instrumento de contención del gasto y la consecución de la eficiencia; 3) como elemento de mejora de las políticas públicas; y, 4) como desarrollo de las potencialidades propias de las TIC. (Villoria y Ramírez Alujas, 2012). b) Algunos campos de innovación son, conforme a Abril Abadín et alii., los siguientes: 1) la cooperación con la empresa privada; 2) la transferencia de innovación entre Administraciones; 3) la gestión del personal para la innovación; 4) la cooperación entre la Administración y partes interesadas para la innovación; y, 5) Innovación para la reducción de las cargas administrativas. c) Pastor identifica la innovación en las siguientes dimensiones: 1) en el ámbito de la Función Pública (empleados públicos); 2) en la tecnología, máxime en un contexto en el que bien pudiera proclamarse, siguiendo a Clift, que democracy is online (Clift, 2000); 3) con los ciudadanos; y, 4) con la Administración (Pastor, 2013). Particularmente, innovar con los ciudadanos implica una perspectiva inclusiva de la gestión de los servicios públicos, de tal suerte que una open innovation, en este sentido, puede entenderse como: “the use of purposive inflows and outflows of knowledge to accelerate internal innovation, and expand the markets for external use of innovation, respectively” (Chesbrough, 2005). d) Por su parte, Rivero señala las siguientes áreas en las que articular las estrategias de innovación: 1) la organización administrativa; 2) los procedimientos administrativos; 3) la Función Pública 9; 4) los contratos administrativos; y, 5) las estrategias regulatorias (Rivero, 2012). e) Canales identifica como las principales líneas complementarias para el cambio, las presupuestarias, las estructurales, las de privatización de la gestión y reducción del gasto público, las de gestión de recursos humanos y las de la relación con los ciudadanos (Canales, 2001). f) Álvarez Conde identifica, como dimensiones de la modernización, las siguientes: 1. La necesaria reducción del déficit público; 2. El replanteamiento de sus relaciones con la sociedad civil; 3. El nuevo significado de las políticas públicas; 4. La utilización adecuada de los recursos humanos; y, 5. El significado de la llamada sociedad de la información” (Álvarez Conde, 2005). Uno de los ejes de la innovación institucional y democrática viene dado por el desarrollo de un Siguiendo a Barnes (2006), el conjunto de cambios más importantes se ciernen “sobre la Administración contemporánea y afecta a su misma comprensión, estructura, responsabilidades y relaciones con la sociedad y las restantes estructuras administrativas en el ámbito interno y más allá de las fronteras estatales” (Barnes, 2006). 9 Conforme a Canales, la despolitización y la profesionalización de la Función Pública constituye una variable propia de la regeneración democrática (Canales, 2013). 6 8

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gobierno abierto e inclusivo (Bourgon, 2007). La Open Innovation –en una clara expresión reiterativa y redundante- implica una orientación dicotómica entre un modelo abierto, permeable, horizontal, transparente y participativo, y un modelo cerrado, impermeable, vertical, opaco y jerarquizado. Conforme a Babino, la Gestión Pública capaz de articular membranas institucionales permeables por medio de la participación y la colaboración, ofrece la posibilidad de reconvertir la creatividad ciudadana en resultados materiales y operativos para el Buen Gobierno (Babino, 2014). De esta forma, junto con la creatividad y la iniciativa, la innovación ha sido considerada como un criterio de valoración de los resultados obtenidos en el desempeño de las AAPP. La permeabilidad de las AAPP respecto a los usuarios de los servicios públicos se erige como un componente ineludible de la innovación, junto con el empoderamiento de los directivos y de los gestores públicos, y la generación de información (Ballart, 2001). Es así como la porosidad de la frontera entre la dimensión política y la micro-administrativa, en términos de Schmidt-Aβmann, deviene en un aspecto decisivo para la acción institucional, resultando indispensable para el fortalecimiento de la legitimidad de la AP (SchmidtAβmann, 2006)10. Desde esta perspectiva de apertura, Cohen y Levinthad identificaron la habilidad de las organizaciones para reconocer el valor de lo nuevo y la información externa, así como la asimilación de ambas, como un factor crítico para potenciar sus capacidades innovadoras. Así: “the ability to exploit external knowledge is thus a critical component of innovative capabilities (…)” (Cohen y Levinthal, 1990). La puesta a disposición del público de información actualizada y veraz deviene en el paso previo fundamental o key step para la participación y la implicación ciudadana. En última instancia, la centralidad de la cuestión presentada se incardina en la línea de contacto entre el Estado (a través de la acción del Gobierno y del entramado administrativo) y las exigencias sociales (Beltrán, 2000). De este modo, todo modelo de Open Data se integra en una perspectiva de la colaboración y la innovación por medio de la sofisticación de las metodologías, los contenidos y las aplicaciones que fomentan la transparencia (Prince & Jolias, 2013). En este contexto, adquieren una valiosa importancia las valoraciones de los ciudadanos con respecto a los resultados, la mejora continua de los procesos, y el enriquecimiento de la retroalimentación en tanto que componentes interactivos o dialécticos organización-entorno, propios del paradigma postburocrático (Barzelay, 1998). Una participación ciudadana, en tanto que una de las expresiones de una articulación responsiva de las AAPP, que resulte efectiva e innovadora, se convierte en uno de los valores clave del Gobierno Abierto conforme a la Open Government Partnership (Alianza para el Gobierno Abierto), junto con el reconocimiento de las Nuevas Tecnologías como parte clave en el fomento de la innovación (Cruz-Rubio, 2014). Si bien, la innovación no se agota en la introducción de TICs a los procedimientos administrativos y a las pautas de funcionamiento de las AAPP, digitalizando de forma parcial y superficial una lógica administrativa analógica –inherente e indiscutida-. Resultaría palpablemente equivocado sin embargo, obviar que las redes sociales constituyen un ámbito crucial para la innovación de la acción gubernamental y la creación de valor público, tanto a nivel interno, como en relación con la ciudadanía (colaboración y participación) (Criado, 2013). La innovación tecnológica es coadyuvante a la innovación integral u holística de las AAPP, con un indudable potencial dirigido a la democratización de los procesos de adopción de decisiones y de implementación de las políticas públicas. Resulta La consecución del equilibrio debe advertir los extremos siguientes; a saber: “una frontera impermeable aísla a la institución de su medio social y todo cuanto en ella ocurre tiene exclusivo sentido microadministrativo; por el contrario, una frontera absolutamente permeable equivale a disolver los valores institucionales en los políticos, suprimiendo lo microadministrativo y politizando la totalidad de la acción” (Schmidt-Aβmann, 2006). 7 10

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recomendable, según la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, que los Estados “implementen nuevos modelos de gestión en la Administración Pública que fomenten la mejora continua de los procesos y la constante innovación” (Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, 2007). Por medio de las TICs se trata de desarrollar la democratización de las políticas públicas, así como de impulsar políticas públicas de democratización, en este caso a través de la innovación, en tanto que rediseño del Estado por la vía de una mutación de las capacidades para gobernar (Dror, 1996). Así, conforme a Subirats, se trata de proponer “un cambio profundo en la concepción de la democracia y la forma de conceptualizar y llevar a cabo sus políticas vinculándolas a las dinámicas económicas, ambientales y sociales. Incorporando las potencialidades del nuevo escenario que genera Internet, e incorporando a la ciudadanía de manera directa, comunitaria y autónoma a la tarea de organizar las nuevas coordenadas vitales” (Subirats, 2012). No siendo salvíficas (Winner, 2008), y teniendo en cuenta que la innovación requiere compartir y transmitir el conocimiento (De la Cueva, 2013), las TICs permiten la democratización del conocimiento, de tal suerte que el aprovechamiento de las mejoras ligadas a la implantación de las TICs no sólo debe atender a una cuestión de eficiencia, sino que en aras de la excelencia debe contemplar “la dimensión ética o de la responsabilidad social” (Gil & Casamayor, 2010), en un ejercicio de responsabilidad democrática fundamentada sobre el intercambio de información y la transparencia (Vallès, 2004). La innovación pues, va más allá de una renovación material o logística de los procedimientos y de los soportes (hardwar o software) informáticos por medio de los cuales se desarrollan los procesos administrativos, haciéndolos más ágiles y accesibles para los ciudadanos, empresas y colectivos sociales en relación con la Administración. Por ello, cuando nos referimos a la innovación con efectos o motivaciones democráticas, cabe tener en cuenta el mayor calado del concepto, trascendiendo a la vocación participativa e inclusiva de las mismas. De lo contrario, nos encontraremos ante mecanismos consumeristas, en términos de Subirats, que desde una concepción del ciudadano como cliente o mero consumidor de los servicios públicos, parten de una perspectiva centrada en el uso de las TICs “como elemento facilitador de la eficacia y la eficiencia de las instituciones” (Subirats, 2002). No cabe duda de que las TICs han constituido la arena o el ámbito de mayor nivel y profundización en cuanto a los cambios que en ella han operado a nivel democrático, configurando una suerte de democracia electrónica, basada en las TICs como cauce para el desarrollo de los procesos políticos (Colombo, 2006). Cotino define la e-democracia a la luz de “la concesión de un papel importante a las tecnologías de la información y comunicación en los procesos democráticos y participativos de los sistemas democráticos liberales” (Cotino, 2013). No obstante, no debe obviarse en qué medida la introducción de las TICs en los procesos de adopción de decisiones supone más igualdad, un más fácil y asequible acceso a la información por parte de laciudadanía, o si por su parte, implica una posibilidad cierta, real, efectiva y estructural de participar de un modo directo, como resultado de las limitaciones intrínsecas a la brecha digital11, el enfrentamiento con la legitimidad de las decisiones adoptadas por los órganos representativos, la cultura participativa de la ciudadanía y de las organizaciones públicas a través de las TICs, o el desigual acceso a los recursos electrónicos por parte de actores políticos e instituciones públicas de una parte, y la ciudadanía y la sociedad civil de otra parte. La generación de conocimiento acerca de los problemas constatados en las Administraciones Públicas, en el marco de las contingencias contextuales de las mismas, resulta un factor clave para el aprendizaje sobre el que sustentar las intervenciones, medidas y estrategias innovadoras. El liderazgo se vuelve Madelin destaca que las AAPP europees “will deliver digitally, exercising care towards the vulnerable or those who are disconnected by choice or necessity” (Madelin, 2014). 8 11

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ineluctablemente vinculado a una gestión inteligente de las organizaciones públicas, debiéndose mantener “una alta sensibilidad con el entorno, la innovación y la adaptación permanente a los requerimientos ciudadanos” (Díaz Méndez, 2011), o lo que Canales expuso bajo las necesarias potencialidades de la evaluación, la comunicación –interna y externa- de las AAPP y la capacidad de aprendizaje (Canales, 1997). Aprender y aprehender implica catalogar las innovaciones cotidianas mediante sistemas adecuados de producción, gestión y transmisión de la información generada, resultando en este sentido la evaluación un pilar y soporte ineluctable de la innovación, en tanto en cuanto la coadyuva, incentivando la disposición de datos y la evidencia suficiente (Feinstein, 2012)12. Se trata, por tanto, de potenciar el intercambio de ideas (valuable ideas) generadas, no sólo internamente, sino además y fundamentalmente, a nivel externo, lo cual impela a la articulación de una arquitectura interna participativa como antesala para maximizar los resultados y los procedimientos innovadores. Por ello, un componente insoslayable y consustancial a la propia innovación viene dado por la capacidad de transformar los aprendizajes extraídos de las sucesivas experiencias concretas acumuladas sobre modernización administrativa e institucional, aprovechando de este modo la interactiva acumulación de resultados satisfactorios y capaces, desempeñados a lo largo de un tiempo dado, y que inductivamente acaban generando conocimientos en forma de estrategias, medidas y políticas públicas de innovación. Para ello, las instituciones precisan de metodologías inteligentes que absorban los cambios de forma permanente, superando estructuras y procedimientos caducos, incapaces de gestionar las transformaciones constantes del Estado (Schön, 1998). La innovación institucional, como expresión específica en el ámbito organizativo público de la innovación social, se proyecta por medio de una innovación inteligente como fundamentos básicos para el cambio organizativo que requiere la ejecución de las políticas públicas (Canales, 2014). La inteligencia innovadora, en términos de Babino, en tanto que la particular habilidad para la resolución de los problemas, “expresa la capacidad de repensar cómo enfrentamos los problemas, no centrados exclusivamente en mejorar las soluciones actuales con tecnologías, sino en tener capacidad de entender y satisfacer las necesidades mediante nuevos cambios y diseños” (Babino, 2014). Reconociendo la capacidad de aprendizaje como uno de los más importantes procesos inherentes a la innovación, Johnson & Lundvall definen los sistemas de innovación “como algo que comprende todos los elementos que contribuyen al desarrollo, la introducción, la difusión y el uso de innovaciones”, entendidas estas como “un proceso social e interactivo en un entorno social específico y sistémico” (Johnson & Lundvall, 1994). 2. INNOVACIÓN PÚBLICA, LEGITIMIDAD Y REGENERACIÓN DEMOCRÁTICA Las estrategias de innovación con propósitos de regeneración democrática requieren una perspectiva integral de las medidas en que tal innovación se concreta13, de tal suerte que la adopción de medidas Díaz Méndez destaca que “la innovación se produce en los entornos cotidianos. Los grandes avances suelen ser la suma de pequeñas mejoras muy concretas. La organización debe generar un entorno de transparencia que fomente el intercambio de información” (Díaz Méndez, 2011). Si bien, además de los cambios cotidianos, conviene considerar algunas condiciones ligadas a los mismos; a saber: que resulten limitados, acotados, identificados e identificables, viables y con un elevado potencial de incidencia en la generación de cambios organizativos y culturales (OCDE, 1997). 13 En este sentido, todo programa de regeneración democrática no puede obviar ni realizarse al margen de una democratización que incida en la configuración de los órganos de gobierno de la justicia, tal y como para el caso español representa el Consejo General del Poder Judicial (C.G.P.J.). Fernández Riveira pone de manifiesto la proyección de tales 9 12

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aisladas, sin coherencia ni interdependencia entre sí, puede abocar a un fracaso de las mismas, a una contravención de los resultados establecidos, y a una negación de la propia lógica en que se articulan. Así pues, y tal y como se ha anunciado más arriba, Díaz Méndez señala, por ejemplo, que la innovación consistente hacer “las cosas de forma diferente e, incluso, haciendo cosas radicalmente nuevas”, requiere el diseño de marcos específicos para la Innovación en las AAPP, proponiendo aspectos tales como los procesos organizativos, la aplicación de nuevas tecnologías, la importancia del liderazgo transformador, la gestión del cambio y la integración de servicios (Díaz Méndez, 2011). La innovación no puede configurarse ni concebirse desde una perspectiva aislada o sectorial, sino que más bien al contrario, cabe considerarla desde una orientación o aproximación integral que transversalice al conjunto de la organización o Administración correspondiente. La legitimidad democrática de las instituciones vertebradoras del Estado del Bienestar ha quedado ligada a “las agendas, demandantes y complejas, que las sociedades les exigen asumir” (Longo, 2012). Pues, general y bien sabido y conocido es en el contexto de las democracias representativas, tanto en la arena del ámbito teórico como de la práctica y aplicada, que tan extendida se ha vuelto la democracia como serios son sus déficits en diferentes dimensiones, destacando los partidos políticos como uno de los actores esenciales de la democracia (Guedán, 2004)14. En este sentido, conforme a Gil Ibáñez, “comienza a ser considerado que, en un contexto de cambio rápido y continuo, la legitimación de la actuación administrativa no pueda agotarse en el respeto a la Ley, sino que debe ser combinada con los instrumentos legitimadores más concretos, tales como: la participación directa, la información y el apoyo a los destinatarios y afectados por dichas acciones” (Gil Ibáñez, 2003). La innovación democrática puede y debe servir como aproximación instrumental para afrontar la complejidad del demos, la consecución de una representación descriptiva y substantiva de la diversidad y de la pluralidad sociodemográfica en términos de Pitkin, y en última instancia, para contribuir constructiva y normativamente al fortalecimiento del linkage (anclaje) –conforme Lawson (1980) o Luttberg (1974)- entre el entramado institucional y la sociedad civil –a nivel individual y colectivo-. De esta forma, adquiere sentido la consideración de las relaciones entre la sociedad, el mercado y los individuos, como uno de los fundamentos de los procesos de innovación (Arenilla, 2014), en un contexto de creciente complejidad donde la satisfacción de las demandas resulta crecientemente difícil, más allá de los insoslayables catálogos de derechos y libertades constitucionales. A la luz del debate doctrinal sobre la gobernanza, ha irrumpido la no novedosa, pero sí recurrente y relevante cuestión acerca de la relación entre las AAPP y la sociedad civil, destacando la importancia de la transparencia, el gobierno abierto o la rendición de cuentas, en un contexto en el que se “ha puesto de relieve los cambios o desafíos a las tradicionales relaciones entre actores públicos y privados” (Colino, 2013). Junto con la emergencia de la Ética Pública, la Transparencia, el Buen Gobierno o el Gobierno Abierto, las innovaciones institucionales de raíz democrática (Villoria y Ramírez Alujas, 2012) han constituido uno de los ejes vertebradores de las iniciativas de democratización y fortalecimiento de la legitimidad. procesos contemporáneos sobre la propia reforma del Poder Judicial, destacando, no obstante, que la actual configuración del régimen de comparecencias de los miembros del C.G.P.J.: “se sitúa en las antípodas de la demanda social de responsabilidad política, transparencia y regeneración democrática”. Se propone, en su caso, el estricto cumplimiento de los plazos y de los procedimientos en la renovación de los miembros del C.G.P.J. como una necesaria medida que aportaría “aires de regeneración u oxigenación en unas inercias perversas de juego político difíciles de erradicar”, señalando que la actual reforma para la provisión de puestos del Consejo, “no sólo no regenera y no fortalece nuestra democracia, sino que incide muy negativamente granjeando todo tipo de desconfianzas fundadas” (Fernández Riveira, 2014). 14 Conforme a Guedán: “la revitalización de la democracia pasa por hacer frente al descrédito de los partidos políticos” (Guedán, 2014), en la medida en que, de acuerdo con Menéndez: “(…) un escenario en el que los partidos políticos reciben de manera rápida y certera los intereses de los ciudadanos –interpretados por las élites y los agentes de la opinión pública-, sería el escenario propio de una democracia consolidada” (Menéndez, 2013). 10

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La promoción de la Ética Pública de forma institucionalizada, procedimental y con provisión de protocolos y sanciones en caso de incumplimiento, se liga a la regeneración democrática, en la medida en que, conforme a Morin: “la regeneración de la ética es, por lo tanto, indisociable de una regeneración del civismo que, a su vez, es indisociable de una regeneración democrática” (Morin, 2004). En la consecución de la regeneración democrática se ha estimado como una variable clave y fundamental el compromiso de la ciudadanía en una conversión proactiva, creativa y propositiva de la indignación, no sólo en la actitud de evitar la degeneración de la democracia, sino en la propia transformación del sistema en términos democráticos (Belmonte, 2014). No siendo un concepto, como advertíamos más arriba, reciente ni novedoso, la Regeneración Democrática ha tenido en ciertos lapsos de la Historia un tratamiento bio-organicista en la medida en que se ha conceptualizado como estrategia para superar los males, infecciones o enfermedades del cuerpo social o institucional, legitimando en ciertos casos una salida autoritaria por medio de un cirujano de hierro, que resuelve la infección (Del Moral, XXX). El despotismo ilustrado (Medrano, 1996), el cesarismo romano, el tirano griego o el canciller de hierro, también han sido presentadas como soluciones salvíficas articuladas para superar la descomposición institucional de la democracia, a partir no obstante, de la excepcionalidad temporal de la misma. Por tanto, también las proclamas regeneradoras han venido defendidas y argumentadas desde planteamientos fascistas que ante la crisis moral, institucional y política, enarbolan el discurso de la regeneración (Sanmartín, 2012). Cuando el sistema político se ve desbordado por necesidades irresueltas, “concern with principles is resurrected in the form of powerful ideological conflicts and totalistic solutions” (Apter, 1977). La preocupación sobre el concepto, el alcance, las estrategias y las medidas propias de la regeneración democrática han ido adquiriendo una creciente relevancia pública en el discurso político y de la opinión pública, así como en el ámbito académico y profesional, a la luz de los índices objetivos y subjetivos o perceptivos de corrupción. Ante un escenario decadente de la democracia, emergen los paradigmas normativos sobre la lucha contra la corrupción y el fortalecimiento institucional de la democracia a partir de la ética pública, la transparencia o el Buen Gobierno. Si bien, la alusión y el recurso a la regeneración democrática no resulta una aportación, fenómeno o experiencia novedosa, en la medida en que diferentes movimientos intelectuales y corrientes académicas, filosóficas y políticas, han formulado complejas y exhaustivas reflexiones y programas de acción en favor de la reforma democrática en aras de su salvaguarda y fortalecimiento. Célebres proponentes del regeneracionismo democrático, tales como Ortega y Gasset proclaman la vertebración social de la ciudadanía y la participación en el entramado institucional parlamentario (Peris Suay, 2014) como argumentaciones clave. En la línea de los regeneracionistas decimonónicos, la contribución de Joaquín Costa, con su propuesta de formar un nuevo engranaje ético, parlamentario y político en general, representa un ánimo de superación de las lógicas perversas de la decadencia democrática. La innovación dirigida a la regeneración democrática se orienta hacia la consecución de una legitimidad basada tanto en el procedimiento (en base a la integridad, la imparcialidad en la aplicación de la norma y la democratización de la Administración Pública en su proyección y papel por contribuir a fortalecer la democracia representativa) como en el rendimiento (conforme a los objetivos, la ineficiencia y las respuestas a la misma, junto con el impacto de los problemas públicos)15 (Villoria & Ramírez, 2012). Siguiendo a Metcalfe, como macroproceso, cabría entender por labor innovativa de la De acuerdo con Villoria y Ramírez Aluja, las innovaciones implantadas en las AAPP: “pretenden contribuir a la recuperación de legitimidad en las organizaciones públicas, esencialmente desde el punto de vista de sus input, pero sin desdeñar sus efectos sobre los rendimientos” (Villoria y Ramírez Aluja, 2012). 11 15

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gestión pública el desarrollo de “capacidades macroorganizativas nuevas y muy específicas para abordar el cambio estructural en el plano interinstitucional” (Metcalfe, 1996). Siguiendo a Graham Smith, cabría asumir como innovaciones democráticas todas aquellas “instituciones que han sido diseñadas específicamente para aumentar y profundizar la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones sobre políticas públicas” (Smith, 2009). La innovación legitima el diseño de las nuevas metodologías que requieren los procesos decisionales para un marco de complejidad claramente desafiante para el aparato público (Babino, 2014). Así, Castel destaca algunas tales como los foros de consultas, los paneles ciudadanos y los jurados ciudadanos, entre otros. (Castel, 2014), a los que cabría añadir los referéndums (vinculantes o no vinculantes), la propia participación en la enmienda, elaboración y redacción de distintas normas o leyes (especialmente las de transparencia y buen gobierno), los presupuestos participativos, la audiencia en los procedimientos (a la luz del artículo 105 de la Constitución Española, por ejemplo), y la participación a nivel urbanístico local, así como el propio régimen de acceso a la información pública. Las innovaciones democráticas tratan de trascender las deficiencias de la democracia representativa, de tal suerte que la legitimación democrática de la Administración pasa por el engarce entre el componente representativo y la participación ciudadana (Schmidt-Aβmann, 2006). En este sentido, la innovación puede constituir una oportunidad o plataforma para la gestión de la “formación, motivación y mentalización” de la ciudadanía; a saber: para articular la pedagogía cívica con propósitos democratizadores Saward evalúa el impacto de las nociones innovadoras de la democracia, tales como la democracia cosmopolita, la de la diferencia, la deliberativa16 o la ecológica, considerando la necesidad de introducir mecanismos de representación que incidan en la ampliación de los dominios de la ciudadanía y de la democracia, a través de innovaciones sobre la representación (Saward, 2006). Así, Subirats expone el impacto de la innovación democrática proyectada o circunscrita, bien al ámbito de la democracia directa, deliberativa y participativa, al de las redes pluralistas, o bien al de la democracia representativa, mediante en este último caso estrategias demoelitistas que inciden en los procesos de adopción de decisiones sin alterar la esencia de la lógica representativa (Subirats, 2002). Cuando la proyección de las innovaciones democráticas incide en un cambio de la lógica decisional, cabría entender por tales como estructurales, en la medida en que suponen una incidencia innovadora del propio sistema, y no un cambio parcial en el mismo. Frente a una aproximación meramente instrumental a la innovación, excesivamente simplificadora, la generación de propuestas innovadoras impela a la superación –o complementariedad- de una idea aislada de la mejora interna relativa al funcionamiento de las AAPP, debiéndose destacar además, “la capacidad de servir y responder a las necesidades públicas, y para ello transparencia, control y evaluación resultan estrategias imprescindibles” (Subirats, 2012). Así, la innovación institucional tiene una trascendencia o proyección democrática en la medida en que por medio de aquella, las Administraciones Públicas satisfacen de forma más efectiva las exigencias, las demandas y las necesidades de la ciudadanía, generando resultados tangibles sobre los que, conforme a tal eficacia, se erigirá la legitimidad de las instituciones. La mayor adecuación del desempeño gubernamental y administrativo a las necesidades ciudadanas impacta de manera central en un mejoramiento de la gobernabilidad. Conforme a Apter: “The more support the executive has from the people, more Siguiendo a Menéndez: “la democracia deliberativa se nos presenta como un modelo de profundización en el paradigma de la participación del ciudadano en las sociedades complejas de nuestro presenta; un modelo alternativo y revulsivo ante la apatía ciudadana que caracteriza la crisis del modelo de nación liberal en el que estas ciudadanías han encuadrado su ideal democrático desde principios del siglo XIX” (Menéndez, 2013). 12 16

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effective such actions are” (Apter, 1977). En un contexto en el que la consecución de los logros materiales del Estado (Gallego, 1997, Guedán, 2014) constituyen la base para la legitimidad del mismo, sobre todo, teniendo en cuenta la medida en que las capacidades del Estado quedan desbordadas por los problemas cuya resolución le corresponde (Metcalfe, 1996), y considerando, conforme a Baena, que la falta de legitimidad “supone que no se da una aceptación social del Estado y la Administración, que el sistema no tiene capacidad suficiente para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones políticas existentes son las mejores para la sociedad” (Baena, 2000). De esta forma, tal y como reconoció el Consenso de Madrid: “la innovación en la gestión estatal para satisfacer las necesidades de los ciudadanos y especialmente de los grupos más vulnerables constituye un desafío singular y urgente” (Consenso de Madrid, 2005). Igualmente, la participación de la plural constelación de actores sociales y políticos, imprime a la acción administrativa una proyección clara de la colaboración y la transparencia (Schmidt-Aβmann, 2006). La innovación aporta la capacidad de ajuste constante por parte del entramado institucional democrático, articulando transformaciones permanentes17 que impidan que los conflictos lleven al sistema político al nivel de tensión correspondiente al punto crítico en términos de Easton. Por ello, de acuerdo con Arenilla: “la búsqueda de la legitimidad democrática no puede hacerse sin la consideración de la eficacia de la gestión pública como un derecho de los ciudadanos” (Arenilla, 2014). Cabe pues valorar la innovación en la medida en que contribuye a mejorar la gobernabilidad, entendida esta como “el grado de ajuste conseguido entre las necesidades sociales expresadas y los resultados obtenidos por las políticas que el sistema genera en respuesta a aquellas necesidades” (Vallès, 2004). En la articulación de mecanismos de mayor cercanía entre las élites políticas y la ciudadanía, resulta de interés considerar la implementación reciente de acciones y medidas de Responsabilidad Social Pública, como “ajuste de la política a las peticiones ciudadanas y un uso responsable de la misma”, constituyendo una oportunidad –como para el ámbito autonómico señala Ruíz-Rico- el establecimiento de “políticas y normativas con un nivel superior de compromiso hacia los ciudadanos y actuar de un modo socialmente más responsable mediante un plus respecto de las previsiones mínimas legales, especialmente en competencias como transparencia, información pública o participación, claves del modelo de RS” (Ruíz-Rico, 2014). La RS resulta así un parámetro de calidad de la democracia, en tanto que criterio evaluador de la legislación, las políticas públicas, los partidos políticos y las instituciones (Ruíz-Rico, 2014)18. Así pues, las innovaciones democráticas son aquellas estrategias, medidas o procesos de cambio consciente que a partir de una vocación, inspiración y objetivo de democratización, permitan coadyuvar o realizar la Regeneración Democrática por medio de reformas en los procesos, las instituciones y los actores involucrados en la lógica representativa de la democracia, introduciendo lógicas propias de la democracia directa, así como reformas dirigidas al incremento de la calidad de la democracia y la legitimidad de las decisiones y de las instituciones públicas, en la medida en que estas últimas “se refieren al poder, a su organización, a su devolución, a su ejercicio, a su legitimidad” (Duverger, 1981)19. Todo ello asumiendo, conforme a Vallès, la doble dinámica inherente a la acción política, entre la continuidad y el cambio (Vallès, 2004). Tal y como ha expuesto Bason, y desde esta perspectiva de ajuste permanente: “democracy is a powerful bur imperfect mechanism that needs to be designed carefully to harness human creativity and which must be constantly adjusted and worked upon” (Bason, 2014). 18 Vallès extiende la responsabilidad democrática a “todos los nudos o polos de la red: económicos, culturales, administrativas, asociativos, etc.” (Vallès, 2004). 19 Conforme a Navarro, el diseño de las instituciones, sus reglas y sus valores “determinan el comportamiento del os actores y explican la variación, la estabilidad y el cambio en las políticas públicas” (Navarro, 2014). 13 17

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En base a todo lo expuesto, una agenda innovadora requiere de “liderazgos pro-activos y emprendedores, por una parte, y también provistos de consistentes capacidades relacionales y colaborativas, por otra” (Longo, 2012). Liderazgos, en definitiva, que posibilite la adopción de cambios, en la medida en que facilita la sensibilidad a las nuevas ideas (Cruz-Rubio, 2014). La anteriormente citada Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública vincula el fomento y el incremento de la credibilidad y la confianza por parte de la ciudadanía en las AAPP a la capacidad de innovación de éstas últimas, de tal suerte que la calidad depende, entre otras variables y factores –entre los que cabría destacar el aprendizaje y la mejora continua-, de la creatividad innovadora de sus autoridades, directivos y demás empleados y funcionarios públicos. La Carta de Compromisos con la Calidad de las AAPP españolas “tiene por finalidad, dentro del marco legislativo y competencial, promover un compromiso con la excelencia y la innovación en la prestación de los servicios públicos”, destacando factores tales como la medición, la evaluación, el aprendizaje y la mejora continua, la estrategia, la planificación, la gestión de los recursos financieros, la Administración electrónica y medidas de gestión y excelencia como elementos necesarios de la innovación permanente. El liderazgo, desde una perspectiva contextualizada, se ejerce en un marco propio de un Estado generador de oportunidades para la participación y la colaboración de individuos y colectivos, no desde una orientación monopolística ni dirigista, sino a partir de una perspectiva catalizadora, fomentando “espacios de participación democrática, de diálogos y de concertaciones”, y por supuesto, también de control (Guedán, 2014). De esta forma, junto con la digitalización de los servicios públicos y la implicación de la ciudadanía por medio de las técnicas open data en los procesos de adopción de decisiones, Madelin destaca la importancia de generar y articular grupos de trabajo en el seno del Sector Público que aporten herramientas útiles para la innovación -innovation staff- (Madelin, 2014). 3.

PRINCIPALES CONCLUSIONES

En la medida en que los cambios contemporáneos que inciden sobre el Estado y las AAPP son de naturaleza estructural, en la poliédrica crisis que debe afrontar, el aprendizaje y la integración del mismo a través de instrumentos sofisticados de información y colaboración interinstitucional, resulta una variable clave (Metcalfe, 1996). Frente a la óptica decadente y autoritaria que en ocasiones ha venido acompañando a muchos discursos relacionados con la regeneración democrática, tanto en su justificación como en su diseño e implementación, la innovación constituye una aproximación proactiva, orientada al cambio propositivo, lejos de voluntarismos maximalistas que frustren de origen proyectos exageradamente ambiciosos y abstraídos de las posibilidades sociales e institucionales del contexto. Parece idóneo pensar en el desarrollo de un concepto de innovación cuya justificación, legitimidad, interés y oportunidad venga dada, tanto teórica como práctica o aplicativamente, por el grado en que permita contribuir a la democratización de las AAPP a través de sí mismas y a partir de un vínculo de estas con la dimensión política, con una colaboración más estrecha, basada en la transparencia y la participación. Una orientación minimalista o tecnocrática y economicista de la innovación 20, en la que no se contemplen e incluyan instrumentos que favorezcan la participación ciudadana, la deliberación y 20

De acuerdo con Rivero, la austeridad en términos presupuestarios y exclusivamente económicos no resulta un objetivo al que necesariamente deba atender la innovación institucional, sino que cabe entender por tal, más bien al contrario, la transformación real de las estrategias y de las metodologías de las Administraciones Públicas (Rivero, 2012). 14

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la transparencia –entendida ésta última como algo más que la transferencia de información-, supondrá una modernización parcial, si bien carente de trascendencia democrática, no debiendo olvidar que, tal y como señala Álvarez Conde, como premisa irrenunciable: “(…) la actuación de la Administración Pública debe subordinarse a los valores democráticos que encierra nuestra Norma Fundamental, y está obligada a hacer valer ante los ciudadanos su observancia” (Álvarez Conde, 2005) .Conforme a Bason: “A vision of a new public governance model is not about seemingly technocratic innovation methods; it is about using collaborative problem solving as a vehicle to reimagine our democracy” (Bason, 2014). La innovación institucional de carácter democrático puede estar dirigida a una cualificación de los procesos de adopción de decisiones sin incidir en la lógica de tal proceso decisional; resultando la transformación o mejora de la democracia representativa (según los grados) la mayor y más trascendente modificación. Así, de acuerdo con Colombo: “la realidad actual es que las TIC introducen cambios en la democracia representativa, lejos de suponer formas de superación de la misma o cambios en la manera de entender las responsabilidades colectivas y la construcción de ciudadanía” (Colombo, 2006). La innovación no sólo puede, en definitiva, aportar una rentabilidad económica fruto de las transformaciones tecnológicas, sino una extraordinaria capacidad de fortalecer el capital social, mejorar el desempeño institucional, y permitir la obtención de una elevada rentabilidad, no única y exclusivamente presupuestaria, sino esencialmente democrática. Confundir innovación con austeridad, reducción(ismo) o simplificación administrativa, digitalización de procedimientos o racionalización del sector público y de los recursos humanos del mismo, implica reducir los contornos conceptuales y limitar las posibilidades analíticas y normativas de un término cuyo parámetro y profundidad trasciende al escenario eminentemente democrático. Lejos de una perspectiva que articule analíticamente a las instituciones como variable inexorablemente dependiente del entorno, que haga de la innovación una suerte de metodología para la adaptación o la imitación, el cambio institucional fortalece el mejoramiento interno de las AAPP ad intra, pero, de acuerdo con Canales, “también se ha demostrado que ejercen un papel importante cara al crecimiento económico, la cohesión y la movilidad social” (Canales, 2014). En este contexto, la innovación democrática deviene en un fértil ámbito para el desarrollo de estrategias con una extraordinaria potencialidad creativa en el necesario advenimiento de una regeneración democrática de las instituciones, los actores políticos y la sociedad civil en su conjunto. 4. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS BÁSICAS Abril Abadín, A. et alii. (2013). La necesaria innovación en la administración pública. La Coruña: Netbiblo. Álvarez Conde, E. (2005). Curso de Derecho Constitucional. Madrid: Tecnos. Apter, D. (1977). Introduction to Political Analysis. Cambridge (Massachusetts): Winthrop Publishers, Inc. Arenilla, M. (2014). “Transformación, innovación y generación de talento público en la Administración. El caso del INAP español”, en IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, 11-14 Noviembre 2014. Babino, G. (2014). “Una nueva manera de pensar la comunicación gubernamental en un entorno de complejidad”, en IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, 11-14 Noviembre 2014. Baena, M. (2000). Curso de Ciencia de la Administración. Madrid: Tecnos. Ballart, X. (2001). Innovación en la gestión pública y en la empresa privada. Madrid: Díaz de Santos. Barnes, J. (2006). “Presentación”, en Barnes, J. (ed.), Innovación y reforma en el Derecho Administrativo. Sevilla: Ed. Derecho Global. 15

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Dr. D. Bernabé Aldeguer Cerdá (Investigador postdoctoral del Área de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Alicante) e-mail: [email protected] / Teléfono: +34 676165120 Dirección postal: Universidad de Alicante. Ap. de correos, 99 03080, Alicante Dra. Dña. Gema Sánchez Medero (Profesora de la Universidad Complutense de Madrid) e-mail: [email protected] / Teléfono:+34 91 394 2709 Dirección postal: Facultad de Trabajo Social Campus de Somosaguas 28223 - POZUELO DE ALARCÓN (Madrid)

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