INSTRUMENTOS CONTRA LOS DESASTRES QUE CAUSAN LAS INUNDACIONES1.

 INSTRUMENTS  AGAINST  DISASTERS  CAUSED  BY  FLOODS   Consuelo Mora Aliseda. Doctora en Ordenación del Territorio y Doctoranda en Antropología. Julián Mora Aliseda. Doctor en Geografía, Master en Ordenación del Territorio. Doctorando en Sociología. Francisco Jaraíz Cabanillas. Doctor en Geografía por la Universidad de Extremadura.  

ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN. 2. ESTADO

ACTUAL

DESDE

LAS

PERPECTIVAS

NORMATIVA

Y

PLANIFICADORA EN ESPAÑA. 2.1.

Aproximación.

2.2.

Planificación y Legislación hidrológica ante el riesgo de inundaciones.

3. CONTROL Y MITIGACIÓN DE IMPACTOS DE LAS INUNDACIONES. 3.1. Situación. 3.2. A la búsqueda de soluciones. 3.2.1. La importancia del Real Decreto 903/2010. 4. CONCLUSIONES.

                                                                                                                        El presente trabajo se incluye dentro del proyecto financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, de Referencia: CGL2010-19311 (Subprograma BTE), que se desarrolla en la Universidad de Extremadura.

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Resumen En este estudio presentamos como instrumentos fundamentales para minimizar los efectos adversos de las inundaciones, el fomento de la cultura de prevención (los planes de protección civil, implantación de sistemas de alerta, políticas de ordenación del territorio…) y las infraestructuras hidráulicas. Igualmente, consideramos el marco normativo más reciente y planificador en la gestión y defensa de las inundaciones, con un trato más relevante de las Directivas Comunitarias y del Real Decreto 903/2010, cuyo objetivo fundamental es lograr la coordinación de todas las administraciones públicas y la sociedad, para reducir el impacto negativo de las avenidas. Palabras claves Inundación; Infraestructuras; Prevención; Ordenación del Territorio; Legislación Hidrológica.

Abstract In this study we present as fundamental instruments to minimize the adverse effects of floods, promoting a culture of prevention (civil protection plans, implementation of early warning systems, land management policies ...) and water infrastructure. We also consider the regulatory framework and scheduler latest in management and flood defense with a more relevant Community Directives and Royal Decree 903/2010, whose main objective is to achieve the coordination of all public administrations and society to reduce the negative impact of floods.

Keywords Flood, Infrastructure, Prevention, Planning, Legislation Hydrology.

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1. INTRODUCCIÓN.

edificaciones o actividades permitidas administrativamente e implantadas previamente corren el “riesgo” de ser afectadas en periodos repetidos de fuertes precipitaciones y que acaban por concretarse en “catástrofes”, ¿naturales?, ante la falta de previsión. Dichas catástrofes se plasman en pérdidas de vidas humanas y animales, cosechas, bienes materiales, fallos del sistema de eliminación de aguas residuales, plantas de tratamiento y alcantarillado, así como la contaminación de acuíferos, y en ocasiones, especialmente, en países subdesarrollados o en vías de desarrollo, además pueden darse efectos secundarios como la contaminación del agua potable, la transmisión de enfermedades y escasez de alimentos. Así pues, a lo largo de la historia, ya desde el comienzo del Neolítico, cuando se produce la sedentarización y con ello, la ocupación de zonas llanas costeras o en los valles fluviales, el hombre ha tenido que usar su ingenio e inteligencia para hacer frente a las inundaciones. Con las obras de ingeniería ha conseguido separar el agua del lecho, poniendo de manifiesto que la creación de infraestructuras y la distribución de los recursos del agua han resultado ser determinantes para el progreso social y económico, como así queda reflejado actualmente en los países cuyo nivel de vida es bastante aceptable, mientras que en los territorios que carecen de sistemas de almacenamiento, abastecimiento, distribución, etc., han tenido y tienen problemas para elevar sus niveles de vida, sufriendo en ocasiones terribles

Cuando hablamos de inundación, nos referimos a la ocupación del agua de forma recurrente de zonas adyacentes a ríos o arroyos, que en condiciones normales están secas. Tanto sean producidas por desbordamientos de ríos por lluvias torrenciales o prolongadas, como también las inundaciones causadas por el mar en las zonas costeras y las ocasionadas por acción conjunta de ríos y mares en las zonas de transición. Ahora bien, las causas de inundaciones puede ser diversas, es decir, meteorológicas, hidrológicas, geomorfológicas y las provocadas por la intervención humana, que tras la ocupación del dominio público hidráulico y de las zonas inundables incrementa los riesgos de inundación. No obstante, aquí hablaremos de las inundaciones fluviales, y como tales, son procesos naturales que se producen y se han producido periódicamente dando lugar a la formación de llanuras en los valles de los ríos, trayendo consigo tierras fértiles, donde tradicionalmente se ha desarrollado la agricultura en vegas y riberas. Aunque en este estudio nos referiremos a los efectos devastadores de esas inundaciones, cuando no ha existido una política de ordenación del territorio que haya determinado los usos adecuados del suelo y elaborado una cartografía de “vulnerabilidad” de los espacios comprendidos en el área del lecho de inundación habitual o esporádico, y que debido a las

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consecuencias, tanto por causa de las sequías (sin embalses no pueden tener reserva estratégica) como de las inundaciones (sin embalses que regulen los flujos los ríos se desbordan) que generan, como ya hemos mencionado pérdidas de vidas y haciendas. Por ello se justifica y se hace necesaria la construcción de estas obras orientadas al planeamiento y la gestión eficiente de los recursos hídricos, ya sea para el suministro o saneamiento, como para la defensa y control de las inundaciones.

Es sabido, y la historia así lo constata, que el riesgo de inundación es un problema importante en España, presente en la mayor parte de las regiones, debido a las lluvias extraordinarias que en ocasiones provocan la inundación de terrenos, afectando a personas (alcanzando una media de 20 víctimas al año), bienes (con unas pérdidas económicas evaluadas en unos 800 millones de euros) y al medio ambiente. Riesgos y situaciones que podrían haberse evitado, o mitigado notoriamente, de no haberse ocupado los cauces y proximidades del Dominio Público. En este sentido, cabe mostrar los 3 datos recopilados sobre daños producidos por inundaciones en España durante el primer decenio del presente siglo: a) 121 personas fallecidas por causa de inundaciones b) Subvenciones pagadas por desastres de inundaciones que asciende a 31.300.000 euros. c) Importe de pagos efectuados por el consorcio de compensación de seguros que asciende a 1,6 millones de euros. Asimismo, queremos señalar las zonas donde existe mayor riesgo, como son: - en la confluencia de los ríos con caudales importantes, - zonas con fuerte presión antrópica en donde el Dominio Público Hidráulico esté ocupado, es decir, donde existe mayor

2. ESTADO ACTUAL DESDE LAS PERPECTIVAS NORMATIVA Y PLANIFICADORA EN ESPAÑA. 2.1. Aproximación. En este apartado hay que exponer, que el marco normativo y de planificación vigente, incluye sustancialmente la legislación de aguas, pero considerando también la normativa sobre protección civil, que está relacionada íntimamente con la legislación de Ordenación del Territorio y Urbanismo, desde un enfoque integral en el proceso de aplicación de la Directiva Marco del Agua (DMA), y sobre todo de la nueva Directiva 2007/60/CE2de evaluación y gestión de los riesgos de inundación.                                                                                                                         2 Según la Directiva de Inundación de 2007, el “riesgo de inundación” se define como la “combinación de la probabilidad de que se produzca una inundación y de las posibles consecuencias negativas para la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio cultural y la actividad económica, asociadas a una inundación”.

                                                                                                                        3 Datos ofrecidos por la Subdirección General de Protección Civil en la jornada sobre La Nueva directiva de Inundaciones, CICCP, Madrid, 14 de julio de 2010.

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grado de urbanización del terreno y deforestación de las riberas, - zonas de cabecera, en donde no existen estructuras de regulación y/o laminación que “suavicen” las avenidas, - zonas donde exista influencia importante por el deshielo. Además, hay que considerar también, junto a las inundaciones originadas por el desbordamiento del agua en los cauces y por aguas torrenciales, la rotura de presas como una causa del riesgo de inundaciones, aunque si bien son improbables, no se puede afirmar que sean imposibles y esto, deviene en tragedias. En España, ha habido roturas de presas como la que tuvo lugar en enero de 1959, y que arrasó el pueblo de Rebadelago, en la provincia de Zamora, causando 144 muertos, y más recientemente la de Tous (1982), que provocó 40 fallecidos y miles de damnificados. No obstante, a pesar de estas situaciones aisladas, desde aquí queremos destacar la importancia de los embalses, pues según los datos del Catálogo Nacional de Inundaciones Históricas4, en las últimas décadas el efecto regulador y laminador de los mismos, así como otras obras de defensa, han sido un factor reductor de dicho riesgo.

Así pues, una vez contextualizado el escenario en el que nos encontramos, cabe profundizar aún más en el tema que nos ocupa en este epígrafe, el marco normativo. En los últimos años, ciertamente, que se han adoptado una pluralidad de medidas legislativas5 para hacer frente a las inundaciones, tradicionalmente estructurales (sistemas de defensas), y posteriormente no estructurales (sistemas de predicción, de aviso, de planeamiento…). Además, hay que tener siempre presente las exigencias del Derecho Europeo, donde la Directiva Marco de Aguas (DMA) protagoniza el proceso de planificación hidrológica, y también de la Directiva 2007/60/CE de evaluación y gestión de los riesgos de inundación, con un nuevo enfoque integral de los riesgos naturales, acorde con las recientes iniciativas internacionales y en el marco europeo, exigiendo la adaptación de las normativas propias de la planificaciones nacionales, autonómicas y locales a sus prescripciones.                                                                                                                         5 Legislación del aguas, legislación de Protección Civil (seguridad de presas, embalses y balsas); legislación del Suelo (donde se establece la necesidad de incluir en los instrumentos de ordenación territorial mapas de riesgos naturales y de la realización de informes de las administraciones hidrológicas en relación con la protección del dominio público hidráulico); legislación sobre seguros (Consorcio de Compensación de Seguros); legislación específica sobre Evaluación y gestión del riesgo de inundaciones, para lo que se crea el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas inundables.

                                                                                                                        4 En la actualidad la Dirección General de Protección Civil del Ministerio del Interior está elaborando el “Catalogo Nacional de Inundaciones Históricas” en todas las Demarcaciones Hidrográficas, en donde se registran cada uno de los episodios registrados, obteniendo información de tipo hidrológico, geográfico y de daños.

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No obstante, hay que evidenciar que la DMA deja en un segundo plano los riesgos de inundación, ya que no es uno de sus objetivos principales, donde apenas encontramos referencias en este sentido, y cuando lo hace, es siempre dentro de un contexto de protección medioambiental. Sin embargo, la Directiva 2007/60/CE que surgió tras las graves inundaciones ocurridas en el 2002 en Europa Central, causando numerosas pérdidas humanas, como también daños económicos y medioambientes, se crea a través de la Comisión Europea como una estrategia común para hacer frente a las inundaciones, basada en la prevención, protección y mitigación. Por tanto, el objetivo de la Directiva de Inundaciones (DI) es crear un marco común que permita evaluar y reducir en la Unión Europea los riesgos y efectos perniciosos de las inundaciones para no comprometer la salud humana, el medio ambiente, los bienes y las actividades económicas. Para ello, se presentan dos objetivos básicos: - la evaluación (medir, cuantificar) - y la gestión (adoptar medidas para la prevención o bien, reducir los impactos) del riesgo de inundaciones. De igual modo, cabe decir, que la DI fija un calendario para el cumplimiento de tres tipos de medidas esenciales, donde quedan establecidas las obligaciones que deben realizarse y el periodo máximo contemplado: A) la realización de una Evaluación Preliminar de los Riesgos (antes del 22/12/2011), que tiene como objetivo la identificación de las zonas

donde exista riesgo potencial significativo de inundación. B) la elaboración de Mapas de las Zonas de Riesgo (debe efectuarse antes del 22/12/2013), o lo que es lo mismo, mapas de peligrosidad por inundaciones y mapas de riesgo de inundación que deben mostrar las consecuencias adversas potencialmente asociadas. C) la elaboración de Planes de Gestión de las Inundaciones (debe realizarse antes de 22/12/2015), que definirán las medidas que cada una de las administraciones tienen que aplicar en el ámbito de sus competencias También señalar, que en los tres casos (la evaluación, los mapas de riesgos y los plantes de gestión de riesgos de inundaciones) deben revisarse periódicamente, cada seis años. 2.2. Planificación y Legislación hidrológica ante el riesgo de inundaciones. Para hablar de Planificación, hay que hacer referencia a la normativa de aguas en España, donde nos encontramos con cuatro grupos de disposiciones primordiales para la prevención de riesgos de inundaciones: 1. la regulación de zona inundable. 2. el establecimiento de zonas de protección del Dominio Público Hidráulico con limitaciones de uso. 3. la inclusión de criterios en la Planificación Hidrológica. 4. el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, como nueva herramienta de gestión introducida en 2008.

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Del mismo modo hay que indicar que las competencias en gestión y defensa frente a las adversidades de las inundaciones afectan a todas las administraciones, desde la Local en las tareas de planeamiento urbanístico y protección civil, pasando por la Autonómica, en materia de ordenación del territorio, protección civil y gestión del dominio público hidráulico en las cuencas intracomunitarias y la estatal, en relación con la protección civil, la gestión del dominio público hidráulico en las cuencas intercomunitarias y la gestión del dominio público marítimo terrestre en las inundaciones causadas en las zonas de transición y las debidas a la elevación del nivel del mar. A todas estas actuaciones, como ya hemos señalado anteriormente, la Comisión Europea aprobó la Directiva 2007/60 sobre la evaluación y gestión de las inundaciones que ha sido transpuesta a la legislación española mediante el Real Decreto 903/2010 de evaluación y gestión de riesgos de inundación para así mejorar la coordinación de todas las administraciones. Si bien es cierto que la DI determina que todos los Estados miembros deben incorporar políticas sobre gestión del riesgo de inundaciones que garanticen al máximo la seguridad de los ciudadanos, adoptando para ello criterios adecuados de usos del suelo, que permitan la laminación de los caudales y de carga solida transportada, ampliando en la medida de lo posible, el espacio fluvial disponible. Mas todo esto, es bastante genérico, unido igualmente a la utilización de nociones jurídicas indefinidas, vagas, como es por ejemplo, por citar algunos de los

muchos conceptos existentes, la referencia a la “reducción significativa” o la “actividades no vulnerables”…, en fin, que nos encontramos en no pocas ocasiones con una ambigüedad y alcance incierto de algunos textos. Por todo ello, entendemos que todas estas imprecisiones dan lugar a las dificultades para articular las competencias de las diversas Administraciones públicas, en relación con la defensa frente a inundaciones. Ahora bien, a pesar de que todo es susceptible de mejorar, y por tanto, de una posterior revisión, hay que subrayar la importancia de la DI, porque marca un antes y un después, pues frente al carácter fragmentario y sectorial de la normativa anterior (aguas, costas, protección civil, ordenación del territorio y urbanismo…) nos encontramos con un nuevo enfoque integral para la prevención de inundaciones, por lo que además de la evaluación y gestión de los riesgos en todas las fases, tienen en cuenta todos los aspectos implicados (gestión del agua, estado ecológico, protección del medio ambiente, análisis económico, usos del suelo, protección civil, política forestal, basada en la repoblación forestal de cabeceras de cuencas, etc.). Más a pesar de estos avances, si bien considerables, aún cabe un mayor perfeccionamiento en la DI, para realmente dar soluciones a esta situación de riesgos permanente.Como también, dicho sea de paso, se hace necesario el cumplimiento de nuestras obligaciones, en todos los aspectos, pues en muchos casos se ha evidenciado el incumplimiento de nuestros deberes con la Unión Europea, ya que no se han

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cumplidouna serie de objetivos en los plazos establecidos en la Directiva Marco, a pesar del esfuerzo realizado, tanto técnico como económico y de concertación que se ha llevado a cabo, por parte de todos los agentes implicados.

pequeño párrafo de Mora Aliseda, J. (2013), cuando habla de las inundaciones en Extremadura: Sin la actual red de embalses (Cijara, Puerto Peña, Orellana, La Serena, Zújar y Alange), esta situación meteorológica anómala habría causado daños irreparables para las personas, las ciudades y la economía de la provincia de Badajoz. Realmente el hecho de que las Vegas Altas y Bajas del Guadiana sean una llanura sin apenas desnivel, como corresponde a su origen lacustre (hace millones de años configuraban una cuenca endorreica y de ahí sus sedimentos tan fértiles), hacen de ellas un espacio sumamente vulnerable históricamente a las inundaciones (en 1500 la villa de Don Llorente fue arrasada por el Guadiana y sus pocos supervivientes tuvieron que desplazarse a Don Benito). En las Vegas la subida del nivel del agua de 3 ó 4 metros supone invadir un lecho de inundación que ocupa centenares de Km2., dada la estructura topográfica de estas inmensas planicies.   Ahora bien, hay que tener en cuenta, que hasta no hace mucho, las sequías e inundaciones eran consideradas como un desastre que había que tolerar y aceptar, en lugar de entender que son “variaciones climatológicas” (no confundir con cambio climático) que forman parte del ciclo natural, sobre todo, en un país como España cuya climatología en ocasiones da lugar a fenómenos extremos, por lo que deben ser consideradas como parte de la política global del agua, es decir, situaciones que deben ser gestionadas, aplicando medidas de ordenación territorial, donde se determine la diferencia clara entre

4. CONTROL Y MITIGACIÓN DE IMPACTOS DE LAS INUNDACIONES. 4.1.

Situación.

La lucha contra los efectos de las inundaciones ha sido desde siempre una constante en la política de aguas y de protección civil, y a pesar de las técnicas avanzadas con las que disponemos para hacer frente a los desastres que causan, no podemos hablar de un riesgo cero, por consiguiente, utilizamos el término mitigar. De hecho, hemos comprobado que el mes de marzo de 2013 ha sido el mes más lluvioso en España durante el siglo XX, superando al mes de abril de 1947, y se activaron las alertas por riesgo de desbordamiento de ríos en casi todas las cuencas hidrográficas (salvo las del Júcar y el Segura), y a pesar de ello, hubo que lamentar la muerte de dos personas por el derrumbe de un puente en Ciudad Real, como tampoco pudieron evitarse los daños en las edificaciones, ni los económicos ocasionados en la agricultura y la ganadería. En este aspecto hay que indicar que la tragedia pudo haber sido mayor, de no ser por la protección de la actual red de embalses. A modo de ejemplo, hemos introducido de manera literal un

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Vulnerabilidad (zona susceptible de inundación), Riesgo (construir en el lecho de inundación) y Catástrofe (que se producirá si el fenómeno meteorológico alcanza dimensiones imprevistas), junto con las medidas clásicas de infraestructuras. Ciertamente, siempre se ha considerado, y aún hoy, que el gran problema del Sistema Hídrico español, en lo que se refiere a las situaciones extremas, eran las sequías, no dando la importancia que se merece a las crecidas, que todavía son interpretadas como un fenómeno fortuito, repentino e imprevisto, cuyo desarrollo se produce en un territorio determinado, donde los planes de acciones son posteriores al hecho. Es decir, la gestión se limita al seguimiento de la evolución de la avenida y la regula cuando sea posible, por lo que entendemos que estas medidas de Planificación son insuficientes, siendo por tanto, necesario buscar nuevas soluciones en las futuras políticas de agua. 3.2. soluciones.

A

la

búsqueda

estas medidas en determinados casos son deficientes. Así pues, en los últimos años estas disposiciones estructurales se han completado con planes de protección civil, implantación de sistemas de alerta, corrección 6 hidrológico-forestal de las cuencas y medidas de ordenación del territorio para atenuar sus posibles consecuencias, representando además, un menor coste económico y una menor agresión al medio ambiente. Con todo, podemos afirmar, que las catástrofes que han originado las inundaciones en numerosas ocasiones, podrían haberse evitado si se hubiera aplicado una correcta ordenación del territorio, no construyendo sin conocimientos geológicos en zonas de riesgo, como en cauces de ramblas, llanuras de inundación de los ríos y desembocadura de los mismos, así como otros usos inapropiados del suelo, dando lugar, como hemos podido comprobar a lo largo de la historia, a efectos devastadores en todas aquellas poblaciones situadas en zonas vulnerables. Además, a todo lo enunciado hay que añadir, que la

de

Si bien es innegable, que en la actualidad las defensas contra las inundaciones en los países desarrollados y, por ende, en España, son bastante avanzadas, con unos sistemas de prevención basados en diques, barreras metálicas, embalses reguladores y mejora de la capacidad de desagüe de los cauces fluviales, unido todo esto a los sistemas de la predicción meteorológica y la observación de los aforos fluviales que determinan una alerta hidrológica, desafortunadamente también se ha demostrado que todas

                                                                                                                        6 Consiste principalmente, en la implantación de cubiertas vegetales, en la ejecución de hidrotecnias y en la realización de tratamientos silvícolas orientados a la mejora de la funcionalidad ecológica de los bosques, con especial atención a la protección y formación de suelo. Por consiguiente, además de una medida eficiente y económica para mitigar los efectos de las avenidas, contribuye a la creación de empleo rural, a la conservación y mejora de la biodiversidad, y a la mejora del paisaje.

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impermeabilización de los edificios y pavimentos ocasionan una mayor escorrentía, por lo que se hace necesario que las ciudades continúen trabajando en medidas para reducir su vulnerabilidad a las inundaciones, a través de la puesta en marcha de infraestructura verde7, pues representa un modo de drenaje urbano sostenible, además de asegurar múltiples servicios eco-sistémicos a la sociedad. En este sentido, cabe hacer mención, que la Comisión Europea ha adoptado en el mes de junio de 2013 una estrategia destinada a fomentar el uso de las infraestructuras verdes, para dar respuesta a los diversos problemas que se dan en diversas áreas8 relacionadas con los ecosistemas y la biodiversidad, y así contribuir al cumplimiento de las Directivas europeas (Directiva Marco del Agua, Directiva de Inundaciones, Directivas de Aves y Hábitats fundamentalmente) y a los objetivos de la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad hasta 2020.

las avenidas es incorporar a la ordenación del territorio los mapas de riesgo de las mismas, impidiendo la creación de nuevas urbanizaciones, polígonos industriales, edificios, etc. en zonas correspondientes al lecho máximo de inundación. Luego, la segunda acción sería aplicar la Ley del Suelo, la cual establece, la obligatoriedad de realizar un mapa de riesgos naturales como paso previo a los Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU) o Planes Generales Municipales (PGM). Consecuentemente, esta acción acabaría con el debate entre los ciudadanos afectados y las administraciones, ya que amparándose en la Ley vigente se puede exigir responsabilidades a las autoridades correspondientes. De la misma forma, hay que tener en cuenta los casos anteriores a la Ley del Suelo, es decir, las áreas cuyas infraestructuras, actividades económicas y ocupación humana, son ya irreversibles, por lo que hay que llevar a cabo estructuras de control de inundaciones (presas de laminación de avenidas, canalizaciones…), aunque ello suponga una gran inversión económica en estos momentos de dificultades financieras. Por ende, la línea de actuación para estas zonas adyacentes a cauces fuertemente afectadas por la urbanización, quedaría reflejada en las siguientes indicaciones: -Información ciudadana, para que los usos permitidos o recomendados en zonas inundables sean lo menos peligrosos posible. -Delimitar y señalizar con claridad estas zonas, en los tramos en los que una gran avenida pueda ser peligrosa para las personas.

Por consiguiente, la primera medida ineludible para la prevención y reducción de los daños ocasionados por                                                                                                                         7 Que traen consigo la reducción de volúmenes de escorrentía superficiales, aumento en la recarga de aguas subterráneas, y reducciones en los volúmenes contaminantes. 8

Agrícola, forestal, de conservación, del agua, marina y pesquera, política regional y de cohesión, de transporte, de energía, de prevención de catástrofes y de ordenación del territorio, así como también, de mitigación y adaptación al cambio climático.

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-Incentivar la contratación de seguros. -Redactar por parte de las Administración los planes directores de avenida de las diferentes cuencas, en los que se determinen los tramos más peligrosos y se definan las correcciones estructurales y no estructurales a adoptar, pues cuanta más información se tenga y mejor señalizada esté la franja de riesgo, más posibilidades tenemos de minimizar los problemas que ocasionan las inundaciones de forma intermitente y reiterativa en el tiempo. En definitiva, con todo lo expuesto, entendemos que la mejor solución para evitar los daños personales y las pérdidas económicas que las inundaciones traen consigo, es la prevención, y para ello, hay que exigir a los poderes públicos responsabilidades y el cumplimiento escrupuloso de la ley. En este sentido, cabe señalar, la importancia de la legislación protectora, que ha avanzado de manera considerable en los últimos años, prohibiendo la edificación en zonas perceptibles de inundación en un periodo de retorno de hasta 100 años, apoyándose, para la identificación de estas áreas, en el conocimiento de la cartografía tan amplia de la que se dispone. Del mismo modo, hay que insistir en la colaboración interadministrativa, ya que es de suma importancia en la lucha frente a las inundaciones, pues durante años ha habido dificultades en la articulación entre los Planes hidrológicos, respecto a los Planes de Ordenación Territorial y, sobre todo, respecto a los planes de urbanismo. Estos conflictos sin resolver

han generado una inadecuada ocupación del dominio público hidráulico y de las zonas inundables, a pesar de que existe un conjunto detallado de medidas estructurales y no estructurales frente a las inundaciones, que expondremos en breve. Sin embargo, cabe hacer hincapié, en la responsabilidad que deben asumir las diferentes Comunidades y Ayuntamientos en la adopción de medidas frente a los riesgos de inundaciones, siendo obligatorio, que en los Planes de Ordenación Territorial y Urbana se recojan la diferente zonificación establecida en los estudios de inundabilidad, que respeten el trazado de los cauces e impongan limitaciones en el uso de la zona de servidumbre9 y zona de policía10 del Dominio Público Hidráulico y de la zona inundable11. Asimismo, como hemos mencionado en líneas anteriores, cabe                                                                                                                         9 La zona de servidumbre es la franja longitudinal de 5 metros de anchura respecto al borde del cauce. 10

La zona de policía es la franja longitudinal de 100 metros de anchura respecto al borde del cauce.

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La zona inundable es un terreno plano o

poco ondulado adyacente a un río, que experimenta inundaciones ocasionales o periódicas. Según el origen de estas zonas inundables se clasifican: -zonas inundables naturales, conocidas como llanuras aluviales, -zonas inundables a causa de intervenciones humanas.

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enumerar las distintas medidas estructurales como las no estructurales que se deben establecer frente a las inundaciones, por tanto, nos encontramos ante la necesidad de implantar:

Además, hay que contemplar, una serie de medidas como: - Indemnización por daños y perjuicios ocasionados por infracción del Dominio Público Hidráulico. - Revisión de autorizaciones de vertidos. - Revisión de autorización o concesión de los bienes del dominio público. - Elaboración de Planes de Ordenación del Territorio en donde se incluya la distinta zonificación establecida por los estudios de inundabilidad.

a) Actuaciones estructurales -acondicionamiento y la protección de cauces, -cauces de emergencia para avenidas, -la eliminación de obstáculos artificiales en los cauces, -las obras de drenaje, - la conservación de suelos y las correcciones hidrológico-forestales, - la construcción de todo tipo de medidas correctoras para conseguir una eficaz protección y defensa contra las avenidas, desde embalses de laminación hasta muros, motas o escolleras de encauzamiento.

3.2.1. La importancia del Real Decreto 903/2010. Como hemos apuntado, la herramienta clave de la Directiva 2007/60 es la elaboración de los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación, que deben estar realizados antes de diciembre de 2015, regulados por el Real Decreto 903/2010 (artículos 11 al 17). Así pues, la importancia de este Real Decreto, que aborda los planes de gestión, estriba fundamentalmente en el enfoque del objetivo, cuya pretensión es lograr una actuación coordinada de todas las administraciones públicas y la sociedad para reducir las consecuencias negativas de las inundaciones, apoyándose en los programas de medidas que cada una de las administraciones debe aplicar en el ámbito de sus competencias. Es pues, el RD quien fija el contenido de los Planes de Gestión, que

b) Actuaciones administrativas y de gestión - la aplicación de la zona de policía y la zonificación de márgenes y áreas inundables, -la evaluación del riesgo de inundaciones, para así obtener un conocimiento más riguroso de los peligros, con el que se pueda relacionar la cuantía de los daños con el riesgo real, -el establecimiento de sistemas de alarma y previsión, -establecimiento de programas de actuación en caso de avenidas, en colaboración con Protección Civil y los demás Organismos implicados, para asegurar una eficaz y fluida coordinación, incluyendo la transferencia de información.

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entre otras acciones, a las que ya hemos aludido, deberá tener: -Medidas de restauración fluvial y las medidas para la restauración hidrológico-agroforestal de las cuencas. -Medidas de mejora del drenaje de infraestructuras lineales. -Medidas de predicción de avenidas. -Medidas de protección civil. -Medidas de ordenación territorial y urbanismo. -Medidas consideradas para promocionar los seguros frente a inundación sobre personas y bienes y, en especial, los seguros agrarios. -Medidas estructurales planteadas y los estudios costebeneficio que las justifican, así como las posibles medidas de inundación controlada de terrenos. Cabe señalar que en la actualidad, estas medidas tienen que compatibilizarse con las establecidas en la DMA, por tanto, todas están orientadas a proteger el medio ambiente. También hay que indicar, que en la actualidad gran parte de estas disposiciones se están ejecutando, como son: - Estrategia Nacional de Restauración de ríos, - Sistemas Automáticos de Información Hidrológica, como medidas de predicción de avenidas, cuya relevancia, se encuentra sobradamente contrastado y no debería reducirse su operatividad en aras de unos pretendidos ahorros a corto plazo con riesgo de disminuir la seguridad a medio y largo plazo,

-

Planes de Protección Civil, Programa de Seguridad de Presas y Amblases, - Medidas de Ordenación Territorial y Urbanismo, - Consorcio de Compensación de Seguros. Igualmente, queremos definir de manera más detallada las distintas fases para el desarrollo del citado R.D., a pesar de que pueda resultar insistente: Primera fase:Evaluación Preliminar del Riesgo de Inundaciones, para ello se debe precisar 1) Cartografía de la demarcación hidrográfica, a la escala adecuada, que presenten los límites de las cuencas y zonzas costeras en su caso, y que muestren la topografía y los usos del suelo. 2) Una descripción de las inundaciones históricas con impactos negativos significativos, para así prever las consecuencias adversas en el futuro. 3) Evaluación de la probabilidad de inundaciones futuras y las consecuencias potenciales que se prevea pueden tener éstas. Segunda fase: mapas de peligrosidad y de riesgos de inundaciones, cuya elaboración debe realizarla cada demarcación hidrográfica, con una cartografía detallada del riesgo de inundaciones. Tercera fase: planes de gestión del riesgo de inundación, para reducir la potencial peligrosidad de la inundación para la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio cultural, la

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actividad económica e infraestructuras. Por ello, conviene destacar las medidas mínimas a incluir en materia de ordenación territorial y urbanismo que es contemplada en la normativa vigente. Con todo ello se pretende pues establecer: - Las limitaciones a los usos del suelo planeadas para la zona inundable en sus diferentes escenarios de peligrosidad, los criterios empleados para considerar el territorio como no urbanizable, y los criterios constructivos exigidos a las edificaciones situadas en zona inundable. - Las medidas previstas para adaptar el planeamiento vigente a los criterios planteados en el plan de gestión del riesgo de inundación, incluida la posibilidad de retirar construcciones o instalaciones que supongan un grave riesgo, para lo cual la expropiación tendrá la consideración de utilidad pública. Así pues, estamos ante la presencia de un enfoque holístico, integral, de gran trascendencia para seguir avanzando en la gestión de los riesgos de inundaciones naturales.

disponer de instrumentos eficaces que permitan un buen conocimiento de la presentación y evolución de la avenida, ya sea, para tomar decisiones operativas, en los casos en que existan presas que permitan la laminación, como para activar los mecanismos de protección civil. Así pues, queremos también resaltar el papel tan significativo de la ingeniería civil, que si por un lado, con la construcción de embalses ha modificado sustancialmente el territorio y el modo de vivir en dicho espacio, también, ha permitido suavizar el impacto socioeconómico de la irregularidad temporal de las lluvias, estableciendo un valioso instrumento para paliar la escasez de agua en momentos críticos de pertinaces sequías y evitar los efectos destructores de las avenidas. Cabe señalar, que si bien es el Estado quien debe tomar todo tipo de iniciativa en lo relacionado con el agua, por su carácter de bien público, no es el único protagonista del camino hacia cambio, a la mejora, pues debe estar acompañado por todos los entes implicados, es decir, las fuerzas políticas, los usuarios del agua y los movimientos sociales, contribuyendo entre todos a la formulación de plataformas de acuerdo. Por último, creemos pertinente concluir, manifestando que no sólo en el tema de las inundaciones sino en todo lo relacionado con la gestión del agua, estamos ante la presencia de un sector maduro, pero con cierta rigidez estructural que habría que modificar, ya no sólo con un análisis profundo, que viene realizándose desde hace más de dos décadas, sino con la consolidación

5. CONCLUSIONES. Tras lo expuesto, entendemos que la mejor opción para hacer frente al problema de las inundaciones, es el fomento de una cultura de prevención y esto lleva implícito, la consideración de

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del Pacto Nacional sobre el Agua, consensuado a todos los niveles, salvando los innumerables conflictos (basados en los intereses particulares) que se dan entre las comunidades

autónomas, partidos políticos o usuarios del agua, que han generado un retraso en el cumplimiento de nuestras obligaciones con la DMA.

 

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  REFERENCIAS Normativa analizada: -Directiva 2007/60/CE del Parlamento europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2007 relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación. -Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación. BOE Núm. 171, Jueves 15 de julio de 2010. BIBLIOGRAFÍA: -LÓPEZ DE CASTRO GARCÍA-MORATO, L. (2012): La Protección frente a la Inundaciones en el Nuevo Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Tajo, y en Particular en la Comunidad de Madrid. Planificación y Gestión del Agua ante el Cambio Climático: Experiencias Comparadas y el Caso de Madrid. Ed. La Ley. Madrid. -MINISTERIO DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE (2013): Gestión de los Riesgos de Inundaciones. -MORA ALISEDA, J. (2012): Evolución y Situación del Planeamiento de los Recursos Hídricos Transfronterizos en la Península Ibérica. Planificación y Gestión del Agua ante el Cambio Climático: Experiencias Comparadas y el Caso de Madrid. Ed. La Ley. Madrid. -MORA ALISEDA, J. (2013): Inundaciones y embalses. Diario Hoy. 12 de Abril. Badajoz, pág. 14 -MORA ALISEDA, C. (2013): La Ingeniería y la Cultura de Prevención para enfrentarse a las Inundaciones. iAgua. 28 de Junio. En la sección de Blogs.  

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-MORA ALISEDA, C. y MORA ALISEDA, J (2013): Embalses e inundaciones. El caso de la cuenca media del Guadiana. Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales.

   

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