INTEGRACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES EN LA REGIÓN DE AREQUIPA ENSAYO Resumen ejecutivo La pobreza y pobreza extrema que existe en algunos sectores del Perú, particularmente en la región de Arequipa, impide el proceso de integración con el resto de la población y constituye un punto de retraso en los planes de crecimiento y expansión propuestos por el gobierno actual y los anteriores, el nivel de pobreza es preocupante y alto el cual se viene combatiendo, a través de programas sociales creados desde hace más de quince años para este fin, los cuales no han tenido éxito en el logro de sus objetivos debido, entre otros factores, a la carencia de coordinación e integración entre las instituciones administrativas y los ministerios de cada sector, así como el grado de incompetencia con que se manejan los recursos destinados a ese propósito, generándose gastos innecesarios y altos en temas administrativos y burocráticos. Actualmente existen alrededor de 82 programas sociales en el Perú, cuyo funcionamiento no es el más idóneo y adecuado por cuanto los resultados de sus gestiones no son halagadores más aún que no poseen buenos indicadores de medición y gestión de los recursos utilizados. Ello motivó a que el gobierno actual promulgara un plan de reforma de los programas sociales con la finalidad de mejorar la calidad del gasto público y dar las pautas pertinentes para un Plan de Reforma integral. En ese contexto y considerando la intervención desarticulada del grupo de programas sociales; se desarrolló el presente informe, en el cual se plantean objetivos y lineamientos para un plan de integración de programas de ayuda social, fundamentado en una revisión de las estructuras, propósitos, estrategias, formas y procedimientos de gestión y resultados obtenidos por un grupo de cinco programas identificados. Los programas seleccionados para el desarrollo de este trabajo son: Agua para todos, Foncodes, Pronaa, Pronama, Servicio Integrado de salud; tomando en consideración aspectos afines al objetivo común, ya que todos han formulado propósitos, estrategias y políticas de acción orientados al desarrollo de programas de erradicación de la pobreza y pobreza extrema en las zonas rurales y urbano marginales del Perú. El contenido del presente trabajo está referido a los siguientes aspectos: 1. Antecedentes; 1.1 revisión de antecedentes generales o problemas; 1.2 Selección de programas sociales: a) Agua para todos, b) Foncodes, C) Pronaa, d) Pronama y e) Servico integral de salud; 1.3 Comentario; 2. Objetivo general; 3. Objetivos específicos; 4. Lineamientos y propuestas del plan de integración y 5. Conclusiones.

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1.- Antecedentes La funcionalidad de los programas sociales a nivel nacional no están alcanzando los objetivos y las coberturas previstas, debido fundamentalmente a niveles altos de ineficiencia y falta de eficacia, lo que ha motivado la creación del “Plan de Reforma de los programas sociales”, sin embargo es pertinente establecer un proceso de integración y coordinación de los sectores y ministerios que tienen a su cargo el manejo de cada uno de ellos. A efecto de esbozar un plan que permita la unificación de criterios e integración de sectores, se ha procedido a seleccionar un grupo de cinco programas para articular objetivos y metas que propicien un trabajo conjunto y coordinado, la cual buscará reducir el nivel alto de pobreza que existe en gran parte de nuestro país. 1.1.

Revisión

y

comentarios

de

los

antecedentes

generales

(problemas) Actualmente en el Perú existen alrededor de 82 programas sociales a las que el estado orienta alrededor de tres mil millones de soles como recursos para ser empleados por ellos en la ejecución de sistemas de ayuda a sectores con extrema pobreza, resaltando sin embargo que cerca de seiscientos millones de nuevos soles se gastan en aspectos administrativas muchas veces burocráticas, debido a ineficiencias de los propios programas. Cabe anotar que más del 50 por ciento de la población vive en situación de pobreza, correspondiendo el 72,5 por ciento al ámbito rural y de manera preocupante sucede que uno de cada cuatro niños y niñas menores de cinco años padece de desnutrición crónica., ante ello se evidencia que sólo el 7,3 por ciento del gasto en alimentación y nutrición a nivel nacional es estrictamente nutricional. Por otro lado a pesar del la cobertura de educación los resultados educativos muestran preocupantemente que sólo el 12 por ciento de estudiantes del sexto grado de primaria comprende lo que lee; en referencia a las atenciones de salud, sólo una de cada cuatro peruanos accede a servicios de salud básicos mientras que la tasa de mortalidad materna es el doble del promedio de América Latina. Asimismo la falta de resultados significativos en los indicadores sociales, ha demostrado la existencia de problemas en estas intervenciones , asociadas con la falta de articulación entre éstas y la inexistencia de una política integral que busca el logro de metas y objetivos concretos. Evidentemente es u problema que involucra los niveles de vida de más de catorce millones de peruanos lo que implica que el estado tome acciones pertinentes e inmediatas de forma integral abordando la problemática que existe en los programas sociales que no cumplen con su funcionalidad por el cual se crearon y más bien impactan en el gasto social.

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Los programas sociales por más de quince años no han contribuido decisivamente a reducir la pobreza y la desnutrición crónica, presentando duplicidad de funciones en su intervención, sub cobertura en las localidades con altos índices de vulnerabilidad; ausencia de un esquema de intervención planificada en base a metas que conduzcan a una priorización de la asignación de los limitados recursos en determinados rubros previamente definidos, como es el caso en el trato que se da a la desnutrición dándole

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prioridad a papillas y aspectos alimentarios, ignorando que el primer elemento es el tema de la salud e higiene así como las enfermedades bronco pulmonares y gastrointestinales . Por otro lado la existencia de serias limitaciones en el seguimiento y evaluación del impacto del gasto social debido a la ausencia de un sistema que cuente con información veraz y consistente. Se observa que cada ministerio e institución tiene su propia medición y los criterios de medición escogidos por el INEI resultan equivocados e imprecisos; ausencia de esquemas eficientes de identificación de beneficiarios que proporcionen criterios efectivos e incentivos adecuados no sólo para el ingreso al programa , sino también para la graduación de beneficiaros; el sistema actual de formulación presupuestal no guarda relación con la programación de acciones de los programas sociales debido a que la asignación presupuestal se ha realizado sobre la base del presupuesto histórico y no sobre la base de metas verificables y objetivas; una exagerada proporción de gastos administrativos, desconexión entre los entregables y el desarrollo de la zona, así como alta intermediación comercial y desplazamiento geográfico de los productos llevados desde Lima y otros lugares . En este contexto los programas han priorizado el cumplimiento de objetivos y metas de manera institucional sectorial, provisión de bienes y servicios prescindiendo de la adopción de metas de manera articulada con los objetivos de una política social integral y articulada del Estado, siendo el caso en el sector educación que se ha preocupado por preveer bienes y servicios de salud, el sector saneamiento se ha preocupado por las obras de agua potable y desagüe, es decir cada sector se ha preocupado por bienes y servicios que su sector provee y no ver si estos eran los más efectivos o si articulaban con otras inversiones sectoriales para resolver de manera integral el problema que les dio origen. Al no haber condiciones explícitas para que la política social considere una estrategia de intervención conjunta como forma de trabajo regular, es muy limitada la capacidad para lograr que una persona, una familia, una comunidad reciba el conjunto de bienes y servicios necesarios para su desarrollo integral, lo que produce ineficiencias en los resultados sociales en el corto, mediano y largo plazo. La ineficacia de los programas se relaciona también con la ausencia de un enfoque de género en las intervenciones, que priorice la intervención de las mujeres embarazadas y de las madres en periodo de lactancia así como de las niñas de extrema pobreza.

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El problema de la ineficacia en las intervenciones se acentúa ante la escasez de un sistema de monitoreo y del gasto público que permita saber cuánto de la inversión social ha llegado a los beneficiaros, cuánto se ha quedado en el camino y sobre todo en qué medida llegó a resolver el problema que se propuso afrontar desde el momento de la formulación de los objetivos. Así mismo la falta de un sistema de control a la entrada o salida de beneficiarios mediante un sistema de focalización individual eficiente que permita identificar a la población más necesitada, determina un inadecuado uso de los recursos de la política social, lo que repercute en la efectividad del gasto realizado, no hay metas anuales de peso, los programas no exigen contribuciones y contrapartidas, los recursos no se han focalizado adecuadamente al no existir criterios y herramientas estandarizadas, de priorización de zonas de

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intervención y distribución de los recursos, el gasto público en programas sociales ha sido poco pertinente en relación a la problemática social registrada a nivel geográfico. El conjunto de indicadores sociales muestra niveles preocupantes a pesar del gasto efectuado y el gran número de programas. En este sentido la lucha contra la pobreza ha sido vista de manera asistencial urbana y no se ha maniobrado mecanismos ni estrategias capaces de afrontar desde sus raíces; no se han logrado resultados importantes en las acciones para combatir la desnutrición, a pesar de haberse gastado ingentes cantidades de dinero. 1.2 Selección de programas sociales A) Agua para todos; es un sector de saneamiento desarticulado, disperso y en crisis financiera, no cuenta con un plan financiero, ni instrumentos técnicos financieros y sociales para viabilizar el plan nacional de saneamiento. Busca reducir a la mitad el porcentaje de personas que carezcan de accesos sostenibles de agua potable y saneamiento para el año 2015.

Como estrategia de implementación busca generar capacidad y descentralización efectiva, así como utilizar las capacidades existentes del sector público y privado y crear redes descentralizadas, formar capacitadores, desarrollar manuales básicos y ejercer un monitoreo con un proceso de retroalimentación. Más de 3,3 millones de personas no tienen acceso al agua potable y 6,2 millones carecen de una adecuada eliminación sanitaria y aguas residuales siendo el Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural (PRONASAR) una alternativa diseñada para revertir esta situación mejorando las condiciones de vida de la población rural del país, mediante la implementación y el mejoramiento de la calidad de los servicios. El objetivo general del proyecto es contribuir a disminuir la incidencia de enfermedades diarreicas de la población rural, a través de la implementación y mejoramiento de la calidad de los servicios de agua, así como la adopción de mejores prácticas de higiene, por parte de la población, el fortalecimiento de las capacidades de la municipalidad. En cuanto a objetivos específicos podemos resaltar las principales: generar en las comunidades atendidas la capacidad de gestión a través de efectivos procesos de participación en el ciclo del proyecto, implementar nuevos modelos de gestión en el ámbito de pequeñas ciudades y fortalecer la capacidad técnica de los gobiernos locales para supervisar, fiscalizar y controlar los servicios en su jurisdicción. Cabe resaltar que la intervención del programa incorpora la participación de los gobiernos regionales de manera coordinada y complementaria respecto a las competencias acorde a la ley. La municipalidad distrital como gobierno local es el actor principal en la ejecución del programa así como la participación del sector privado y la participación comunal.

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B) FONCODES; es el fondo nacional de compensación y desarrollo social, cuyo compromiso es desarrollar las capacidades e iniciativas de las familias en situación de pobreza, transfiriendo recursos a los municipios distritales a efectos de llevar a cabo proyectos de infraestructura social y productiva, brindando asistencia técnica para un www.betaconsultingasociados.com email: [email protected]

mejor manejo de la inversión social. Tiene como misión promover, canalizar y asistir la gestión de recursos públicos y privados para generar oportunidades económicas y potencializar capacidades humanas e institucionales que contribuyan al desarrollo local, sostenible e inclusivo. Tiene dentro de una gama de proyectos el correspondiente al desarrollo del proyecto Sierra Sur, mediante el cual busca apoyar y promover los ingresos, activos tangibles y valorizar los conocimientos, la organización social de campesinos y microempresarios de la zona. Cabe señalar que los proyectos favorecidos deben contar con una contrapartida equivalente al 10 ó 50 por ciento del monto total de su inversión, las actividades de Foncodes se desarrollarán en las zonas rurales pobres, focalizadas en 5 departamentos, abarcando 16 provincias y 120 distritos y siendo una de ellas Arequipa con sus zonas de Cravelí, La unión, Condesuyos., Castilla, Caylloma y Arequipa. Foncodes financia obras en relación al mejoramiento de los recursos naturales productivos, tales como: construcción y reforzamientp de canales de riego, de reservorios, fogones mejorados, etc.; fortalecimiento de los mercados locales, como: planes de negocios, auspicio de ferias, etc.; y gestión del conocimiento y activos culturales, co financiando iniciativas culturales con la participación de familias. C) PRONAA; es una unidad ejecutora del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, cuya finalidad es contribuir a elevar el nivel nutricional de la población en pobreza crítica así como coadyuvar a la seguridad alimentaria, ejecutando acciones de asistencia y seguridad dirigidas, preferentemente a la atención de grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional, especialmente a los niños y los damnificados por situaciones de emergencia temporal. Sus beneficiarios son personas calificadas en pobreza extrema con niveles de ingreso insuficientes para acceder a una canasta básica.

El programa integral de nutrición (PIN), orienta su atención a la población según la etapa de ciclo de vida bajo el enfoque de protección de capital humano, priorizando su acción hacia los niños y niñas menores de 3 años, madres gestantes y lactantes pobres, y extremadamente pobres del país; siendo su principal objetivo el contribuir a prevenir la mal nutrición de niños hasta los doce años, su ámbito de intervención es a nivel nacional y se ejecuta a través de dos subprogramas: programa infantil, programa escolar y preescolar. Dentro de las estrategias del Pronaa, podemos citar algunas de ellos, tales como, movilización de recursos humanos, técnicos y financieros promoción de redes sociales, visitas domiciliarias, apoyo a agentes domiciliarios, apoyo a líderes comunales y monitores permanente.

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D) PRONAMA; es el Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización, cuyo objetivo es dotar de las competencias de lectura, escritura y cálculo matemático básico a personas de 15 o más años que no accedieron a la educación oportunamente o que perdieron esas capacidades por no utilizarlas. En el periodo 2006 – 2011 tiene previsto atender a dos millones y medio de peruanos, de los cuales se ha planteado como meta que alrededor del 75 por ciento alcancen las competencias mencionadas. Asimismo tiene como finalidad incrementar la cobertura de la educación básica en la www.betaconsultingasociados.com email: [email protected]

etapa escolar, mejorar la calidad del la educación básica, así como la post alfabetización, siendo en forma genérica una vía para disminuir significativamente el analfabetismo de la población peruana. Como objetivos del Pronama podemos citar los siguientes: que dos millones de peruanos alcancen las competencias de lectura, escritura y cálculo matemático básico en un plazo no mayor de cinco años, reducir la tasa de analfabetismo. E) SIS; Sistema integral de Salud, es un seguro subsidiado de atención en salud focalizada a la población de escasos recursos y carentes de seguro de salud. Tiene como misión administrar los fondos destinados al financiamiento de prestaciones de salud individual conforme a la política nacional de salud y como finalidad la de contribuir a la protección de los peruanos no asegurados, mediante un seguro integral de salud no contributivo, garantizar las prestaciones de salud a la población vulnerable en situación de pobreza, pobreza y extrema, dentro de la política de aseguramiento universal, siendo su principal plan de beneficio el de prestaciones de seguro integral al componente materno infantil. Sus principales objetivos institucionales son: lograr el desarrollo de acciones de promoción, prevención recuperación y rehabilitación de la salud física y mental de la población de su ámbito de su jurisdicción, lograr las capacidades de atención y respuesta ante los posibles desastres, emergencias y epidemias en la zona sur del Perú, lograr la suficiente capacidad de atención para la defensa civil y defensa nacional; lograr el equipamiento necesario para la atención de emergencias y de alta complejidad , lograr la utilización total de su capacidad instalada para ampliar la cobertura de la oferta de la atención a la población; así como, desarrollar actividades de investigación en el campo de la salud. 1.3 Comentario Respecto a los cinco programas sociales identificados en la Región Arequipa y según entrevistas y sondeos realizados, de forma personal, por teléfono e internet, debemos señalar que existen algunas incoherencias entre los objetivos planteados por cada uno de ellos y el desarrollo de sus acciones por ejemplo se ha detectado que algunos son redundantes tal es el caso que uno de los programas propone eliminar al 100% el nivel de pobreza sin embargo por otro lado precisa que la reducción será solo del 4%, no existe coordinación o articulación con los entes o instituciones de gobiernos locales, en general se pudo apreciar que el Planeamiento Estratégico es muy rígido y poco flexible por cuanto tratan de cumplir a como de lugar algunas políticas a pesar de los cambios suscitados en el entorno, no existen sistemas de medición y supervisión del avance de sus actividades y los logros alcanzados; el mecanismo de transparencia es inadecuado e inoportuno, puesto que mantienen datos e información des actualizada en sus páginas web. 2.- Objetivos Generales 2.1 Proponer procedimientos y alternativas viables y tangibles para el desarrollo de un plan integrado de programas de ayuda social hacia los sectores de pobreza y pobreza extrema.

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3.- Objetivos específicos 3.1.- Integrar las actividades de los programas sociales previamente identificados. 3.2.- Coadyuvar la intervención de los sectores de ayuda social en los programas. 3.3.- Permitir el acceso de la población a los programas de ayuda social. 3.4.- Buscar niveles de eficiencia y eficacia en las actividades de ayuda social. 3.5.- Reformular objetivos y estrategias de los programas sociales. 3.6.- Proponer la creación de un departamento de apoyo en información estadística. 3.7.- Impulsar el espíritu de descentralización promoviendo el desarrollo local. 3.8.- Orientar las potencialidades de los programas hacia fines comunes. 4.- Lineamientos y propuestas para la integración de programas de desarrollo social (políticas de gestión social, Gestión de la planificación estratégica y plan de reforma de programas sociales) Planes de desarrollo en función de objetivos sociales, concertados, integrados y fundamentalmente acorde a demandas y necesidades poblacionales: Establecer un trabajo coordinado entre los sectores responsables de cada uno de los programas sociales previamente identificados, a fin de detectar los inconvenientes que requieren mayor atención en la población de las zonas más pobres de la Región Arequipa, promover alternativas conjuntas para un despliegue de recursos económicos, materiales y humanos; realizando trabajos de investigación de campo, identificando los factores críticos para la viabilidad de la propuesta, resaltando el desarrollo integrado de los programas que ayudarán a optimizar los recursos. Focalización de metas comunes en torno a la pobreza extrema: Los programas sociales deberían reformular sus objetivos y metas de desarrollo social, tomando en cuenta criterios de integración en función a necesidades comunes y prioritarias, a partir de los compromisos asumidos por cada programa. Desarrollo de trabajos y programas en equipo: Si se afrontan los problemas de manera proactiva y conjunta bajo la dirección de grupos de líderes, promoviendo el trabajo colectivo, especialmente, en programas de desarrollos comunales; permitirá establecer el medio más adecuado viable y ágil para la solución de los mismos. Políticas de desarrollo humano y expansión de capacidades: Estas se darán realizando acciones de motivación y capacitación laboral en busca de la auto superación de las familias más necesitadas, generando empleo y desarrollo comunitario y no esperar siempre la ayuda del estado, ya que el aspecto económico es sólo un medio en la superación de la pobreza en la zona.

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Acceso a los programas de ayuda social: la desigualdad en la distribución de los ingresos y derechos de los ciudadanos, así como de los activos, es causa fundamental de la pobreza, por ello es importante que los responsables de los programas contemplen la igualdad de oportunidades y acceso sin discriminación para una mejor educación, salud y seguridad social, saneamiento, programas alimenticios, con el fin de contribuir a la cohesión social y a reducir grandes diferencias en los niveles de desarrollo humano. Orientar los recursos económicos, materiales y humanos con eficiencia y eficacia: para ello será pertinente realizar una evaluación de las habilidades esenciales de los trabajadores que laboran en los programas sociales propuestos en el presente trabajo, que permitan reasignar funciones con el objetivo de desarrollar sus actividades al menor costo posible y en el menor tiempo, implicando todo esto, no desperdiciar recursos y a la vez obtener calidad en los servicios que presta y en sus funciones. Paralelamente será necesario establecer políticas de priorización de tareas en orden de procedencia e importancia que contribuyan a alcanzar el propósito principal de cada programa en tiempo oportuno. Análisis y evaluación dinámica de los programas sociales: se propone trabajar dentro de un marco estratégico flexible y no dentro de un plan rígido como viene ocurriendo en todos los programas sociales vigentes en el Perú y particularmente en los programas identificados. La globalización origina cambios permanentes en los modos de administración y sobre todo en los comportamientos, actitudes y hábitos de la sociedad; por ello es pertinente que los programas deberían ser dinámicos y de fácil adaptación a los requerimientos de la población meta. Los objetivos y estrategias constituyen la línea de conducta de los programas sociales y para establecerlos, es necesario realizar un análisis interno y externo, con el objeto de conocer las presiones, estímulos así como las limitaciones internas y externas bajo un enfoque dinámico. Contar con información estadística fidedigna: actualmente uno de los problemas que afrontan los programas sociales, en general, es la falta de información estadística real; INEI proporciona datos que no se ajustan a la realidad lo que indudablemente no ayuda en la gestión eficiente de los programas sociales. Es pertinente que en forma conjunta el grupo seleccionado de programas, implemente un departamento de estadística a nivel regional, cuyo fin sería de acopiar información y datos de los sectores de la población con índices de pobreza, manteniéndola siempre actualizada y a la vez establecer vínculos con algunas instituciones como son la ENAHO (Encuesta Nacional de Hogares) y ENDES (Encuesta Nacional de Demografía y Salud). Generar el espíritu de descentralización: Los programas sociales no sólo deben abocarse a la entrega de bienes materiales o servicios, sino que debería ser una de sus preocupaciones la de brindar servicios de capacitación, entrenamiento y especialización con la finalidad de descubrir capacidades innatas de las personas que integran los sectores a quienes se orientan los recursos; haciendo posible que se fomente el interés de explotar las potencialidades de las zonas donde viven; dentro de un marco de articulación de los ejes fundamentales de la reforma de los programas

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sociales. generando oportunidades en el campo agrícola y de esa manera erradicar las ideas de centralismo. Intervención articulada de los programas sociales: es menester que se produzcan cambios radicales en las estrategias que actualmente poseen los programas sociales, es decir que el grupo debería trabajar buscando la articulación de sinergias entre sí y en coordinación con los ministerios a los que pertenecen y la comisión interministerial de asuntos sociales (CIAS), generando economías de escala. La orientación y desarrollo de los programas buscará la unificación de las potencialidades que posee cada programa en forma individual, permitiendo ofrecer los productos y servicios en forma integrada, de manera eficiente y eficaz, esto es eliminando la duplicidad y yuxtaposición de funciones y de gastos. 5.- Conclusiones El trabajo de propuesta de integración de programas sociales fue hecho atendiendo a las preocupaciones y necesidades que existen, tanto en las instituciones de programas como en los sectores más necesitados; para lo cual fue necesario tomar en consideración el contenido de temas referenciales: la política de gestión social, políticas de planeamiento estratégico y el plan de reforma de programas sociales en el Perú. La funcionalidad de esta propuesta será posible en la medida que su implementación y ejecución se realice progresivamente y considerando las necesidades básicas, que realmente demandan los sectores más pobres, sin dejar de enfocar la razón fundamental por el cual se han creado los programas sociales, cuyo fin fue y es orientarse hacia la reducción gradual de la pobreza. Asimismo dentro del marco estratégico se propone fomentar y mantener una labor coordinada y proactiva entre los sectores a quienes se destinan los recursos, los programas sociales, el gobierno regional, las municipalidades, los ministerios y el gobierno central. Cabe mencionar que las propuestas de formulación de lineamientos de integración de los programas sociales se ha basado en las percepciones de la suscrita, obtenidas producto de las técnicas de observación y entrevistas ejecutadas, los mismos que son susceptibles de perfeccionamiento.

Dr. Juan Aguilar Alvarado www.betaconsultingasociados.com email: [email protected]