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INTRODUCCIÓN A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. NUEVA GERENCIA PÚBLICA Unidad 2 - Nueva Gerencia Pública
Presentación
En la Unidad I desarrollamos el marco general de diferentes concepciones sobre el Estado , sus características y modalidades. Tal como recordarán, trabajamos el concepto de Burocracia como principio ordenador del desarrollo del curso. En la Unidad II presentaremos las nuevas formas de Gerencia Pública que se implementan y los fundamentos de la gestión por resultados. Se destaca el concepto de Ciudadanía como eje primordial para el recorrido de la esta unidad, estableciendo en la soberanía de los atributos del ciudadano los principios de representación política y control ciudadano.
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OBJETIVOS Reconocer los conceptos de las nuevas formas de gerencia publica Construir la nocion del ciudadano ante los modelos de control de gestion Revalorizar la gestión por resultado como herramienta de gestión
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Tema 1: Introducción
Antes de recorrer los conceptos de la Unidad 2, presentare una orientación de los contenidos de gobierno que imprimen significación a la practica pública. Pensar
Para Carlos Matus, ( Especialista en planificación estratégica - " Adiós Señor Presidente" 1980 / Matus, C. (1998); "Planificación, Presupuestos y Gerencia", en Asociación Iberoamericana e Ibérica de Presupuesto. Revista N° 20; Marzo; Buenos Aires.) gobernar no puede reducirse a una teoría, al conocimiento teórico de los sistemas sociales.
Gobernar implica desarrollar un arte que articule tres variables, que denomina Triangulo de Gobierno
El Proyecto del gobierno se refiere al propósito del gobierno para alcanzar sus objetivos.
Gobernabilidad del Sistema
La capacidad del gobierno
es la relación entre las variables que
es la capacidad de dirección o conducción y se refiere al manejo
controla y no controla el gobierno en
de técnicas, métodos, destrezas, habilidades y experiencias para
relación con los otros actores del
lograr los objetivos propuestos. La capacidad de gobierno se
sistema social.
expresa en capacidad de gerencia, de administración y de control.
Las Tres variables constituyen un sistema triangular donde cada una de las partes depende de las otras. La posibilidad de implementar el triángulo de gobierno va a estar en estrecha relación con la construcción social de la noción de ciudadano que legitima una forma de gobierno y cuyo rol será de control de la gestión pública.
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Ahora bien, ¿Cómo fue modificándose la construcción de la noción de ciudadano a lo largo de la historia? DEFINICION Comenzaremos definiendo el concepto de ciudadanía. Para García Delgado, la ciudadanía implica la pertenencia a una comunidad particular generalmente el Estado o la Nación. Los vínculos de pertenencia y la constitución de una identidad ciudadana resultan debilitados por los procesos de globalización que limitan la capacidad y la autonomía de los Estados. (García Delgado, 1999). Para otros la ciudadanía está compuesta por derechos civiles, políticos y sociales. Su teoría se basa en la extensión gradual de los derechos desde la esfera civil a la política y de allí a la ciudadanía social.
Veremos con precisión cada uno de ellos.
Los derechos civiles (libertad, igualdad, propiedad, seguridad, etc.) corresponderían a la concepción liberal clásica. Los derechos políticos (libertad de asociación y de
Tanto los derechos civiles
reunión,
como los políticos han sido
de organización política y sindical, la participación política y
llamados derechos de
electoral,
primera generación.
el sufragio universal, etc.,) son derechos individuales ejercidos colectivamente, que también terminan incorporándose a la tradición liberal.
Estos son los derechos de Los derechos sociales incluyen el derecho al trabajo,
segunda generación que
a la salud, a la educación, a la jubilación, en síntesis,
fueron conquistados en el siglo
la garantía a un mínimo de bienestar social.
xx a partir de las luchas del movimiento obrero.
Mientras que los derechos de primera generación se basan en el principio de libertad, y exigen
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para su plena realización un Estado mínimo, los derechos de segunda generación, que promueven el principio de igualdad, demandan la presencia fuerte del Estado. En este sentido, se puede diferenciar la ciudadanía civil y política de la ciudadanía social. La ciudadanía social está garantizada por los derechos sociales y es el resultado de una actividad estatal deliberada que se orienta a garantizar la seguridad social y el bienestar de los miembros de ese estado. Esta actividad estatal implica la transferencia de recursos, bienes y servicios y la utilización de políticas regulatorias. Los derechos de tercera generación surgieron en la segunda mitad del siglo XX y hacen referencia no al individuo sino a grupos humanos como el pueblo, la nación, las colectividades étnicas, etc. Son derechos postmateriales o culturales. Entre estos derechos se encuentran el derecho a la autodeterminación de los pueblos, derecho al desarrollo, a la paz, al medio ambiente, etc. Incluyen los intereses difusos de los nuevos movimientos sociales como el medio ambiente, los derechos de las mujeres y de los niños, de las minorías étnicas, el consumidor, etc. Estos derechos surgen como resultado de la lucha de los diferentes movimientos sociales y la inclusión del concepto de calidad de vida.
Según Luis Carlos Bresser Pereira, los derechos de cuarta generación a los que llamó derechos republicanos, son los derechos de los ciudadanos de que el patrimonio público sea efectivamente de todos y para todos y que no sea capturado por intereses privados.
Luis Carlos Bresser Pereira, de nacionalidad brasilera, asumió en 1995 el Ministerio de Administración Federal y Reforma del Estado en el gobierno de Fernando Enrique Cardozo. Entre sus trabajos más destacados se encuentran la elaboración del Plan Director de la Reforma del Estado de Brasil y la publicación de artículos referidos al tema. Bresser Pereira representa una teoría que sostiene que la intervención tanto del Estado y como del mercado en la regulación de la actividad económica de las naciones es cíclica y que los períodos de intervención estatal predominante son seguidos por períodos donde la coordinación de la economía se efectúa a través del mercado y viceversa.
Podemos afirmar que los derechos de tercera y cuarta generación incorporan nuevas temáticas que expanden el concepto de ciudadanía; coincidentemente, se da un retroceso de la dimensión social de la ciudadanía. Esta situación pone en cuestión todo el desarrollo teórico de Marshall. Desde la perspectiva de este autor, los derechos sociales al garantizar
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un mínimo de bienestar y el derecho de toda la comunidad a compartir determinados niveles de vida, permite a los ciudadanos ejercitar sus derechos civiles y políticos libres de las urgencias y necesidades impuestas por la pobreza. Giddens analiza los derechos de ciudadanía como producto de la lucha de clases. La definición de los derechos es histórica y responde a áreas de disputa y conflicto al interior de cada sociedad. La nueva ciudadanía se constituye en los últimos años modelada por dos procesos, la transición democrática y las reformas estructurales. Ya no tiene las características de la ciudadanía política, propia del Estado liberal ni la de la ciudadanía social del Estado de Bienestar. Según García Delgado, la emergencia de este nuevo tipo de ciudadanía denominada post-social o del consumidor incorpora los denominados derechos "difusos", de tercera generación, postmateriales o culturales. Como ya se afirmara, estos derechos surgen en el momento en que se produce el retroceso en torno a la conquista de los derechos sociales. Es necesario plantear que esta ciudadanía hace eje en lo procedimental pero descree de la capacidad política para mejorar el nivel de vida de las personas. EN SINTESIS La pérdida de centralidad de la política coincide con los procesos de privatización y desregulación. Los ciudadanos pasan a ser clientes ya que ahora, se relacionan con servicios privatizados. Desde esta posición de usuarios, consumidores o clientes reciben los servicios que pueden pagar, con lo cual se pierden los derechos de accesibilidad anteriormente garantizados por el Estado.
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Tema 2: La Reforma Gerencial
Siempre es importante contextualizar los conceptos. Veamos de que se trata!!! La Reforma Gerencial en la administración pública tiene su inspiración en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector privado entre la tensión del Estado y la Sociedad, siendo la síntesis de la relación, la construcción de la noción de ciudadano.
Ahora bien, ¿cuáles fueron dichas transformaciones? Pensar
En primer lugar, el sector privado modificó la forma burocrático-piramidal de administración: Con estos cambios, se pasó de una estructura
flexibilizando la gestión,
basada en normas centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de los
disminuyendo los niveles jerárquicos,
administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos.
aumentando la autonomía de decisión de los gerentes (de ahí el nombre de gerencial).
Este nuevo modelo procura responder con mayor rapidez a los grandes cambios ambientales que acontecen en la economía y en la sociedad contemporáneas. El modelo gerencial, tomado de la iniciativa privada debe, forzosamente, adecuarse al contexto político democrático, en el cual se encuentra inserto el sector público. La motivación que guía a la organización gubernamental determina su especificidad:
las empresas buscan obtener lucros, los gestores públicos deben actuar de conformidad con el interés público.
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Los políticos, también, se orientan por el deseo de ser reelectos y los burócratas pueden ser capturados por los intereses económicos. Tanto la acción de políticos como la de los burócratas está sujeta al control público ya que ambos deben pasar por el escrutinio democrático. Este control puede estar presente: en los arreglos de la democracia representativa (como especifica Sartori ) en los mecanismos de la democracia directa o, como ha sucedido más recientemente, en la participación de los ciudadanos en la evaluación de las políticas públicas, formas típicas del modelo gerencial.
Este tipo de control democrático no tiene similares en las organizaciones privadas.
En el proceso decisorio se encuentra otra diferencia entre el sector público y el sector privado. En el sector privado, el número de participantes es restringido, y la capacidad para tomar decisiones más rápidas es mayor. El gobierno, por su parte, toma sus decisiones de acuerdo con procedimientos democráticos, que involucran un número mayor de actores y una mayor demora en el proceso decisorio, sobre todo porque tal sistema presupone el control mutuo entre los poderes y la fiscalización de la oposición. Finalmente, la legitimidad de una empresa resulta de su supervivencia en la competencia en el mercado, en tanto que los gobiernos se legitiman por la vía democrática, a través del voto. De este modo, la Reforma Gerencial tiene un aspecto esencial del modelo burocrático weberiano - la profesionalización - y modifica los demás, con el propósito de reconstruir el aparato estatal para enfrentar los desafíos del siglo XXI. La Reforma Gerencial es una modificación estructural del aparato del Estado. Se trata de cambiar los incentivos institucionales del sistema, de modo de transformar las reglas burocráticas más generales, lo que permitiría a los administradores públicos adoptar estrategias y técnicas de gestión más adecuadas. Los cambios institucionales orientados hacia el modelo gerencial dependen de la formulación de reglas
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generales y claras que constituirían un nuevo contrato entre los políticos, los funcionarios públicos y la sociedad. La Reforma Gerencial asegura los mecanismos necesarios para el aumento de la eficacia, la eficiencia y la efectividad de la administración pública, además de crear nuevas condiciones que posibilitan una relación más democrática entre el Estado y la sociedad. Las principales características de este modelo administrativo son las siguientes: a) La profesionalización de la alta burocracia Para que un patrón burocrático de policymaker se consolide en América Latina, es esencial que exista una mayor estabilidad de la alta burocracia, disminuyendo el clientelismo, pero sin desembocar en un aislamiento de la sociedad, cuyos resultados perversos pueden ser el recrudecimiento del corporativismo defensor del statu quo, la falta de responsabilización ante los ciudadanos, e inclusive el incentivo para comportamientos autoritarios. b) La administración pública debe ser transparente c) Descentralizar la ejecución de los servicios públicos d) La Administración Pública Gerencial se orienta, básicamente, por el control de los resultados, contrariamente al control paso a paso de las normas y procedimientos, como se hacía en el modelo burocrático weberiano . Esto no quiere decir que exista una antinomia entre gerencialismo y predominio de las normas y procedimientos en nichos exclusivos de la autoridad estatal. Por el contrario, es preciso combinar estas lógicas, para lo cual se debe definir bien el espacio de cada una de ellas. En el caso de la lógica gerencial, ella es fundamental en la organización interna de las agencias públicas - marcadas por el "burocratismo" - en la relación entre ellas, y sobre todo, en la prestación de los servicios públicos. En estos espacios, la Reforma Gerencial modifica las premisas que guiaron a la administración burocrática a lo largo de este siglo y que ya no pueden dar más cuenta de los problemas actuales. Con el control a posteriori de los resultados, la premisa orientadora es la confianza limitada y no la desconfianza total en relación a los funcionarios públicos. El antiguo modelo weberiano intentaba vigilar al milímetro las decisiones tomadas por la burocracia, con el propósito de evitar la corrupción y la ineficiencia administrativa. La administración basada en el control a posteriori de los resultados, también obliga a la organización a definir
claramente
sus
objetivos,
analizados
en
sus
aspectos
sustanciales
y
no como procesos
administrativos. De este modo, la evaluación de la burocracia se hace a través del cumplimiento o no de metas, y no a
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partir del respeto a reglas que en muchas ocasiones son auto-referidas. La evaluación del desempeño burocrático no sirve sólo para establecer si las metas fueron o no alcanzadas. La administración pública gerencial hace uso del control a posteriori de los resultados como un instrumento técnico capaz de hacer que las organizaciones aprendan de sus errores, y a partir de esto, elaboren sus estrategias futuras. Es lo que se ha denominado principio de aprendizaje organizacional, fundamental para que la administración por objetivos no sea meramente una forma de sancionar o de encontrar responsables por el eventual mal desempeño de los organismos públicos, sino que logre desarrollar la capacidad de aprender de su desempeño y mejorar continuamente la prestación de los servicios públicos . Pero la definición de los objetivos no basta para evaluar los resultados obtenidos por la burocracia y para ubicarla en un proceso continuo de aprendizaje organizacional. Se requiere la presencia de otros tres mecanismos, esenciales en este proceso. El primero de estos mecanismos es el establecimiento de un modelo contractual entre el organismo central y las agencias descentralizadas. Es el denominado contrato de gestión, que tiene como base metas cuantitativas definidas a priori y posteriormente evaluadas. El contrato de gestión también debe definir qué hacer después de la evaluación, en términos de sanciones, premios u otras formas de corregir los errores. La buena definición de los objetivos organizacionales depende también de la modificación de la rígida jerarquía que caracterizaba al modelo burocrático weberiano. Esto debe ser así porque es preciso hacer a los funcionarios públicos responsables de las metas, conscientes de la misión de su organización, y la mejor forma de lograrlo es delegando poder (empowerment) y autonomía a los gerentes. Este mecanismo altera la forma de la gestión y la cultura organizacional de los integrantes de la burocracia, que inclusive podrán sentirse más motivados por un sistema marcado por el aumento del poder individual de decisión y de la responsabilidad ante los objetivos de su organismo público. Se supone que la motivación de los funcionarios tienda a aumentar todavía más si se compara su nueva inserción en la Administración Pública Gerencial con el papel que desempeñaban en el modelo burocrático weberiano, en el cual sólo eran piezas de un engranaje encajado en reglas no siempre claras para quienes ejecutaban las tareas. Por último, la administración pública basada en los resultados tendrá que realizar: Segundo mecanismo / fuertes inversiones en la construcción de instituciones Tercer mecanismo /entrenamiento de personal calificado, de modo de posibilitar la evaluación del desempeño, tanto organizacional como individual.
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e) La mayor autonomía gerencial de las agencias y de sus gestores debe ser complementada con nuevas formas de control. En lo primordial, el control deja de ser el control burocrático que buscaba estimar si todos los procedimientos se habían cumplido en forma correcta, para preocuparse más por las ganancias de eficiencia y efectividad de las políticas. Con la Reforma Gerencial del Estado, el control que antes era llevado a cabo sólo por los administradores y las estructuras internas de control externo e interno, ahora pasa a ser, adicionalmente, la combinación de los cuatro Tipos de control
EN SINTESIS Obviamente, el control de la burocracia realizado por los políticos es esencial en la democracia representativa, pero seguramente no es el único que garantiza la información que necesita la población para evaluar el carácter público de las acciones del Estado. El control social sólo trae consigo estos beneficios en caso de estar basado en sólidos mecanismos institucionales .
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TEMA 3: La Gestión por Resultados
GLOSARIO Acercándonos a una definición, diremos que: El modelo de gestión por resultados es aquel que orienta las actividades que desarrollan las organizaciones tanto públicas como privadas hacia el logro de resultados cuantificables con base en una serie de objetivos prefijados. Siguiendo esta definición, la New Public Management, importando conceptos y técnicas del ámbito privado, se dispuso a reemplazar la gestión basada en normas y procedimientos, o modelo jerárquico, por una modalidad de gestión que privilegie los resultados e impactos de las políticas gubernamentales, priorizando la definición de metas, objetivos y sus respectivas mediciones, acompañado de innovaciones en los sistemas de información que sirvan para el control de resultados. De esta forma, se diferenciaban los procesos de: definición de políticas públicas, ejecución y evaluación de las políticas públicas. El modelo de gestión por resultados acaba con una modalidad basada en un excesivo aparato de normas y procedimientos administrativo-burocráticos que entorpecen el buen funcionamiento de la administración y apunta a reemplazarla por medidas tendientes a especificar objetivos, resultados e impactos de gestión a través de un sistema que privilegie la petición y rendición de cuentas. De este modo, la acción del Estado se orientaría hacia los ciudadanos mediante una eficiente provisión de productos y servicios y no sólo concentrándose en regulaciones y restricciones. El modelo de gestión por resultados incorpora varios elementos que, en su conjunto, explican su naturaleza La gestión por resultados requiere de un proceso previo de planeamiento estratégico La gestión por resultados incorpora distintos niveles de responsabilización por el logro de resultados. El modelo de gestión por resultados institucionaliza un sistema de control y evaluación.
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PIENSE QUE... En primer lugar, la gestión por resultados requiere de un proceso previo de planeamiento estratégico para: identificar, en una primera etapa de diagnóstico, cuáles son los nudos o problemas críticos que atraviesan a la organización en su conjunto; priorizar los problemas e identificar cuáles son los cursos de acción, las estrategias y los objetivos que se orientan para una intervención sobre los mismos. En este sentido, el modelo de gestión por resultados parte de la premisa de que la buena gestión sólo se logra si hay, antes que nada, un claro compromiso a nivel institucional en cuanto al establecimiento de la misión de la organización. La misión tiene que ver con su finalidad, con el "para qué existimos", con la obra que se sienten obligadas a realizar los miembros que forman parte de dicha institución. Asimismo, es fundamental que toda organización cuya finalidad sea prestar un servicio a la ciudadanía, conozca la estrategia. La estrategia responde al modo en que se podrá cumplir con la misión, al "cómo" desarrollar la conducción del organismo a los fines de satisfacer el cumplimiento de la misión preestablecida. Sin una estrategia, no se puede concebir ni dirigir el rumbo de una organización humana que intenta cumplir con un fin. Conjuntamente, el modelo prevé que se determinen los objetivos que la organización pretende alcanzar, es decir, los resultados esperados. Los objetivos deben responder al fin último de la organización y nunca deben ir en contra del propósito de la misma. Los objetivos deben ser mensurables, para que su cuantificación permita controlar la adecuación real que hubo entre los mismos y las metas efectivamente logradas por la organización. De acuerdo con esta nueva modalidad de gestión, todo organismo público debe contar con: una misión, con una o más de una estrategia y con objetivos claramente definidos.
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Esta primer actividad compone, junto con la definición de la estructura organizativa, de las funciones, insumos, productos, impactos, beneficiarios, controles, y sistemas de información, lo que se denomina planeamiento estratégico. En este sentido, la gestión por resultados requiere de una clara identificación de cuáles son los objetivos para cada uno de los procesos sustantivos que desarrolla la organización y cuáles son a su vez las metas esperadas en el corto, mediano y largo plazo. Este hecho permite asimismo una mayor transparencia a la hora de diseñar el presupuesto ya que éste distribuye los recursos según los resultados perseguidos generándose así un mayor control y evitando desvíos y consecuentemente altos costos para el Estado, dado que éste no orienta ya sus erogaciones hacia actividades y procedimientos administrativos. EN SINTESIS la gestión por resultados incorpora la planificación estratégica para la determinación de la misión, la estrategia y los objetivos de la institución. Así, un modelo que privilegia la calidad de los resultados antes que los procedimientos debe determinar sistemas de información que sirvan de base para la rendición de cuentas ante la sociedad civil, ante los demás organismos de la administración y ante la administración central.
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PIENSE QUE... En segundo lugar, y a propósito de la necesidad de rendir cuentas por el alcance de metas, Pensar
el modelo incorpora distintos niveles de responsabilización por el logro de resultados.
¿Cuales son los niveles dentro de una organización pública?
La alta dirección del organismo define: la misión, la visión, los objetivos y las metas institucionales a las que aquélla aspira y es ésta su responsabilidad indelegable.
Los niveles gerenciales y cada uno de los gerentes de línea por debajo de la alta dirección tienen responsabilidad sobre el logro de los resultados, pero no ya vinculados a una definición política de las metas a alcanzar sino más bien al logro operativo de las mismas. Cada uno de estos niveles de responsabilización opera sobre la base de un sistema de petición y rendición de cuentas. La alta dirección del organismo rinde cuentas ante el nivel político central, el cual a su vez otorga, como un incentivo externo, mayor flexibilidad para el manejo de sus recursos, tanto humanos como materiales. Los niveles gerenciales rinden cuentas ante la alta dirección del organismo respecto de los resultados alcanzados al interior de sus gerencias operativas y de esta manera se verifica el grado de adecuación entre los objetivos planteados y las metas logradas. Desde la perspectiva de la New Public Management, la separación entre las unidades centralizadas formuladoras de políticas y las unidades descentralizadas ejecutoras de las mismas, se materializa en los contratos de desempeño entre ambas esferas. Estos contratos de gestión permiten monitorear a distancia el desempeño de estas unidades descentralizadas.
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Veamos un ejemplo: Siguiendo a Krogt (1996), las características que adoptan estos contratos en los países en los que se implementó el control por resultados son: 1) resultados esperados; 2) responsabilidades y competencias del directivo de la unidad descentralizada; 3) reglas de relación principal/agente; y 4) reglas que restringen la libertad del directivo. La definición conjunta entre políticos y administradores de las metas, objetivos, estrategias y sistemas de medición e indicadores de desempeño es la condición sine qua non para lograr el éxito en la implementación de la gestión por resultados. (Levy, 1998) Ambos niveles de responsabilización operan sobre la base de una estructura de incentivos que premia o castiga, y la correspondencia entre los objetivos definidos ex ante y las metas alcanzadas se verifica a la luz de los lineamientos estratégicos definidos en una primera instancia de planificación.
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PIENSE QUE... En tercer lugar, el modelo de gestión por resultados institucionaliza un sistema de control Pensar
y evaluación que verifica el cumplimiento de los objetivos de cada agencia siguiendo los valores de eficacia, eficiencia, economía y calidad.
En este sentido, el modelo permite que el nivel político central identifique qué agencias de la Administración Pública cumplen eficientemente con sus objetivos y, en función de esto, cuáles deben ser premiadas o sancionadas, limitadas en sus funciones, mejoradas, ampliadas o suprimidas. El tipo de control que introduce la gestión por resultados está caracterizado por una intervención sobre los resultados y no sólo sobre el cumplimiento de los procedimientos burocráticos o las rutinas administrativas. En este sentido, el control sobre los procedimientos resulta ser parcial y un desincentivo para los administradores públicos ya que éstos se ven impelidos a respetar los procesos y no los resultados a los que apunta su gestión. De aquí la necesidad de instrumentar mecanismos de accountability, entendidos éstos como los medios para llevar adelante la petición y rendición de cuentas que den cuenta de las responsabilidades entre el nivel político y la administración, entre distintos niveles dentro de la administración pública y ante los ciudadanos por parte de los que detentan el poder del Estado. El sistema de control de gestión al que hacemos referencia se realiza sobre los productos y servicios (outputs) e inclusive sobre los impactos generados sobre los receptores de tales productos y servicios (outcomes) que las organizaciones estatales proveen a la sociedad, posibilitando que se alcance mayor eficiencia al reducir, si existieran, restricciones normativas que resultasen poco funcionales para la provisión de tales bienes y servicios públicos. De esta manera, la Administración Pública puede responder a los cambios constantes del contexto y de las demandas sociales de modo rápido y eficiente sin disminuir por eso los ámbitos de control. Los diferentes grados de participación señalados por (Levy, 1998:390) son: información, consulta, concertación, codecisión, planeamiento participativo,
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control estratégico, control de ejecución, coadministración y ejecución.
Estos diferentes niveles de participación se entrecruzan con el grado de descentralización en la gestión de las políticas. Cuanto mayor sea la descentralización, mayor es la capacidad de involucramiento de los actores -fundamentalmente de los usuarios- en la definición de las metas y objetivos de las políticas públicas. (Deakin y Walsh, 1996). Por supuesto que esto trae aparejado problemas de principal-agente en tanto la existencia de información asimétrica entre los actores involucrados como producto de diferentes grados de acceso a recursos. La publicidad de la información en la gestión por resultados se transforma en un elemento vital, no sólo para democratizar la gestión pública acercando el control por resultados al control social, sino también para optimizar los impactos en los receptores de las políticas. Es así, que los problemas de delimitación de los resultados no constituyen sólo un problema de elaboración de indicadores cuantitativos y cualitativos de desempeño, sino también constituyen un problema de definición política de los actores involucrados. Levy señala la necesidad de la construcción de un stakeholding model, es decir un modelo en el cual los diferentes actores involucrados elaboran estrategias comunes. De este modo, la denominada accountability, no sólo se refiere al acto formal de rendición de cuentas, sino que se desprende de explicaciones elaboradas, cuyo significado debe ser entendido y aceptado por todas las partes involucradas, para que se pueda plantear y evaluar la acción colectiva. (March y Olsen, 1995). "...El objetivo de la gestión en el dominio público es propiciar que se dé al público una explicación (account) sobre el desempeño, pero también que una variedad de intereses del público esté presente en el discurso sobre lo que cuenta como desempeño en las metas de las políticas públicas...". (March y Olsen, 1995:180). En último lugar, debemos tener en cuenta que un modelo de gestión que se oriente a los resultados sólo puede funcionar sobre la base de la autonomía institucional. El modelo de gestión por resultados desagrega las grandes estructuras burocráticas en agencias casi autónomas de acuerdo a sus funciones. Es a partir de este nuevo diseño institucional que se establecen:
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relaciones contractuales entre el personal, contratos específicos de gestión, desarrollo de planes estratégicos, convenios de desempeño, desarrollo de nuevos sistemas informativos de gestión, y una estructura de incentivos monetarios y no monetarios, colectivos o individuales para los recursos humanos. Esta autonomía, entendida como la capacidad de autogestión de las organizaciones públicas, opera tanto para el proceso de planeamiento estratégico, para la determinación de un presupuesto por programas y para la organización programática del presupuesto asignado, para la selección, capacitación, evaluación y promoción de los recursos humanos, como así también para la compra, venta y/o tercerización de bienes y servicios. En este sentido, sólo cuando los organismos públicos no se encuentran restringidos por un aparato de normas y procedimientos administrativos altamente condicionante, es que se ven incentivados a preocuparse por el logro de los resultados que le exige el nivel político central. El apostar a que la gestión se oriente hacia los resultados no implica que la misma se construya sobre la base de la anomia, sino por el contrario, el modelo de gestión por resultados sólo funciona en un marco de legalidad pero sin que las reglamentaciones y normas burocráticas lleguen al punto de limitar la capacidad de decisión de los agentes públicos e inclusive de su creatividad.
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EN SINTESIS En síntesis, habiendo repasado cuáles son los componentes teóricos que orientan la gestión por resultados estamos en condiciones de dar una definición de máxima que los incluya.
Entendemos de este modo a la gestión por resultados como "el modelo de gestión que las organizaciones públicas complejas asumen al introducir como primer paso un proceso de planeamiento estratégico que incluye la identificación de los problemas críticos presentes en cada uno de los procesos sustantivos que desarrolla la organización, la definición de las estrategias para la resolución de los mismos y de objetivos cuantificables, y por ende controlables, en el corto, mediano y largo plazo, como así también una definición ex ante de los resultados esperados para tales períodos y de los mecanismos de petición y rendición de cuentas que, como instancias de control y responsabilización, operan entre la alta dirección de la organización y sus gerencias de línea y entre aquélla y el nivel político central, como así también ante la sociedad civil en ejercicio de sus derechos. Este nivel de planeamiento estratégico y de control de la gestión se sustenta en tres pilares organizacionales: en primer lugar, en una estructura de incentivos colectivos a los recursos humanos y en un fortalecimiento de los roles gerenciales dentro de la organización; en segundo lugar, en una alineación entre los objetivos organizacionales y el diseño programático del sistema presupuestario; y en último lugar, sobre la base de la autonomía institucional que le permita a la organización, en un contexto de legalidad, definir su estructura funcional para un eficiente logro de los resultados, fijar el tratamiento que se le darán a los recursos humanos y materiales de la organización y el ejercicio de la compra, venta y tercerización de los servicios y/o productos que presta a la comunidad." Zapico, E. y J. Mayne (1995); "Nuevas Perspectivas para el control de gestión y medición de resultados" en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, Nº 3, Madrid.
Ya definido el modelo de gestión por resultados, y para una efectiva implementación del mismo, es preciso sortear varias limitaciones institucionales. La redefinición de las relaciones entre la administración central y las unidades operativas, estableciendo responsabilidades delimitadas para una y otra. La incorporación de la figura del presupuesto como una herramienta de gestión. Acrecentar la responsabilidad del funcionario público sobre lo que gasta
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Mentalizar a los empleados de la Administración Pública a trabajar no ya centrándose en procedimientos, sino en objetivos claros y tangibles y que éstos sólo se alcancen dependiendo del desempeño institucional y personal y la evaluación de las metas logradas a través de la utilización de indicadores cuantitativos y cualitativos. Finalmente, la importancia de la gestión por resultados deriva de la relevancia que adquieren los modos que tiene el Estado de encarar sus programas y políticas en la eficiencia económica. En este sentido, los alcances de la gestión por resultados varían según cada país: mientras el alcance máximo está dado por la implementación del presupuesto por resultados, la mayoría de los países lo encara a partir del intento de aumentar la capacidad de los administradores de tomar iniciativas y ser responsables de la provisión de servicios públicos de modo productivo y efectivo, con modalidades de control ciudadano en las políticas públicas.
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Tema 4: Participación Ciudadana
Una gestión con el compromiso ciudadano, se dirige a incorporar a la comunidad en la definición e implementación de los proyectos y acciones de gobierno, así como también en la etapa de diagnóstico previo a la elaboración del plan o programa. No sólo funciona como un instrumento de consulta sobre las necesidades de la comunidad, sino también un mecanismo de control , donde se busca encontrar las soluciones adecuadas por parte de los propios ciudadanos. Profundizaremos sistemas de control ciudadano en la Unidad 3. El gobierno participativo busca: Acercar y comprometer a los vecinos como impulsores y gestores de respuestas sus demandas. Encontrar soluciones en términos de mayor eficacia y eficiencia, reduciendo costos en la operatividad de servicios o manteniendo espacios y obras públicas, como así también una mayor aproximación a solución de problemas prioritarios. Apuntar a lograr una mayor equidad en la distribución de los recursos que la comunidad confía al municipio. Captar recursos adicionales. Incentivar el desarrollo local, ya que contribuye a una mejor identificación de los problemas y necesidades.
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Páginas de internet sugeridas
www.maipu.gov.ar
www.propuestasmunicipales.com
www.espaimarx.org
www.buenosaires.gov.ar
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