IMPACTO DE LA ELIMINACIÓN DEL SISTEMA PERUANO DE FRANJA DE PRECIOS Y SUS OPCIONES DE POLÍTICAS PARA COMPENSAR SUS EFECTOS EN EL SECTOR AGRARIO

Impacto de la eliminación del sistema peruano de franja de precios y sus opciones de políticas para compensar sus efectos en el sector agrario Rebosio, Guillermo 1

El objetivo de esta investigación es generar conocimientos útiles para el ajuste de las políticas públicas relacionadas con los productos agrarios actualmente sujetos al régimen de Franja de Precios, de conformidad con los compromisos asumidos en los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales suscritos o en negociación. El mecanismo de Franja de Precios actualmente es aplicado en los países de la Comunidad Andina. Colombia, Ecuador y Venezuela se rigen por el Sistema Andino de Franjas de Precios, mientras que el Perú cuenta con su propio sistema. La Franja de Precios que se instauró en el Perú desde Junio de 20012, busca simultáneamente dos objetivos: (a) tener un efecto estabilizador, al reducir las fluctuaciones de los precios internacionales de los productos importados3, (b) tener un efecto protector, al compensar el bajo precio de la producción externa subsidiada, y así, promover la mejora de la producción interna y los precios del productor local. El sistema funciona estableciendo un precio piso, donde se cobra un derecho específico de 1 Rebosio Arana, Guillermo y Miguel Macedo Zegarra. Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). Concurso de Investigación CIES 2004. Agosto 2005. 2 3

Se implementó por Decreto Supremo N° 115 – 2001 – EF (22/06/01)

Al eliminar los valores extremos de los costos de importación, se protege al productor de los precios muy bajos y al consumidor de los precios muy altos.

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importación cuando los costos totales de ésta son menores a un límite preestablecido, y un precio techo, donde se otorga una rebaja arancelaria cuando los costos totales de importación están por encima del limite superior preestablecido. (Ver Figura N°1). Teóricamente el sistema permite proteger al agricultor nacional, neutralizando los efectos de las caídas de precios en el mercado mundial, pero también beneficia al consumidor, evitando que los aumentos del precio internacional se reflejen en los precios internos de los productos finales elaborados con materias primas sujetas al sistema de franja. La dinámica entre la producción nacional y los niveles de importación, para el caso de los productos bajo Franja de Precio, responde a las exigencias de la demanda interna, los niveles de precio en el mercado internacional, los factores climáticos que pudieran afectar la producción de los cultivos, las relaciones internas de comercialización, así como los efectos de la política agrícola en la dinámica del funcionamiento de los mercados. Figura N°1

Fuente: Rebosio Arana, Guillermo y Miguel Macedo Zegarra. Ibíd. Pág. 10

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La Franja de Precios ha contribuido, entre otros factores, a un notable aumento en la producción de los productos afectos a ella4, y una reducción en el nivel de importaciones. Sin embargo, debe señalarse, que la mayoría de productos agrarios, aun los que no estaban en la Franja de Precios, mostraron una tendencia positiva en sus niveles de producción; así que sería erróneo identificar solamente a la Franja de Precios como causal del aumento de los niveles productivos en el agro. (Ver Figura N°2). La vigencia de la Franja de Precios se encuentra amenazada por dos hechos: •

El Artículo 4º del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC prohíbe, entre otras cosas, la aplicación de gravámenes variables a la importación y precios mínimos de importación, conceptos que están implícitos en la franja. La OMC ha sentado un precedente negativo respecto a la legalidad de la franja, en virtud a una demanda de Argentina contra Chile.

•

La posición norteamericana se mostró inflexible durante la negociación del Tratado de Libre Comercio con EE.UU., aceptándose una fórmula que implica una reducción inmediata de los niveles máximos de protección, del 68% (arancel consolidado OMC) a aranceles base de 58% en azúcar, 52% en arroz, 35% en lácteos y 25% en maíz amarillo. Asimismo, se dispone un cronograma de desgravación a partir de dichos aranceles base que en el mediano plazo significa la desaparición de la franja de precios. Estos compromisos deberán ser cumplidos en caso de ser ratificado este TLC por el Congreso peruano. Resulta claro que la renuncia a este mecanismo en un acuerdo bilateral llevará a extender los alcances de este compromiso a otros socios comerciales con potencialidad exportadora en los productos protegidos actualmente por la franja, en aplicación de las cláusulas de preferencia contenidas en los respectivos acuerdos.

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Por ejemplo, comparando el promedio de producción del quinquenio 1990 – 1994 con el del 2004, la producción aumento de la siguiente manera: Maíz amarillo (98.1%), Arroz cáscara (82.4%), Leche (59.5%) y Caña de Azúcar (32.3%)

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Figura N°2 Producción de principales productos agrarios 1980 – 2004 (Miles de toneladas)

Fuente: MINAG. Tomado de Rebosio Arana, Guillermo y Miguel Macedo Zegarra. Ibíd., Pág. 16.

Así, el Tratado de Libre Comercio obliga al desmantelamiento de la Franja de Precios, debido a la posición norteamericana que exige, para estos productos, esquemas de desgravación que equivalen a una total liberalización de las partidas involucradas, ya sea a través de mecanismos de establecimiento de cuotas o por una salvaguardia especial agrícola, aunque esta última sea totalmente ineficaz para mantener un nivel de protección similar a la Franja de Precios vigente. Aunque, en el corto plazo, la eliminación de la franja de precios no significa un abaratamiento significativo de los costos de importación, dado que, no se venían cobrando derechos adicionales, porque los precios de referencia superaban el precio piso respectivo, o, por la aplicación de preferencias arancelarias (Bolivia, Comunidad Andina) que reducen o eliminan estos pagos. En el largo plazo, sin embargo, la eliminación de la franja expone a los productores locales a una mayor variabilidad de los precios internos, afectando negativamente las condiciones en que se desarrolla la producción. Antes de proceder a detallar el impacto de la eliminación de la Franja de Precios sobre el sector agrícola, se debe precisar cuál es el nivel actual de protección que la Franja realmente otorga al productor. En ese sentido, varias han sido las criticas a este mecanismo entre las que resaltan: (a) la verdadera utilidad de las Franjas de Precios

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como instrumentos para mejorar los precios al productor local y estimular el desarrollo agrario, (b) la desnaturalización del sistema por su manipulación en función de criterios políticos y la acción de los grupos de interés. En cuanto a la primera crítica, algunos estudios sostienen que los factores determinantes se encuentran en los sistemas de comercialización interna, aunque existen dos versiones opuestas. Javier Escobal por un lado, analizando uno de los casos de mayor dependencia en la región andina, el trigo en el Perú, indica que el principal problema se encuentra en los “cuellos de botella de la comercialización5”, a esto se suma la opinión de la Comunidad Andina de Naciones que indica el “escaso efecto de estos mecanismos en apoyo al sector agropecuario6”. Por otro lado, en el caso del arroz, azúcar, lácteos y maíz amarillo duro, algunos autores como el MINAG, IICA y el CENI7 atribuyen a la Franja de Precios un rol decisivo en el aumento de la producción así como en la formación de los precios internos. De otra parte, la manipulación de las franjas de precios es una amenaza real sobre la estabilidad y transparencia del sistema, sesgando sus beneficios hacia ciertos agentes o sectores en perjuicio de otros. El principal impacto de la eliminación de la Franja de Precios sobre el sector agrícola es el abaratamiento de los costos de importación debido a la eliminación de los aranceles ad valorem y la sobretasa transitoria. El único caso donde la eliminación de la franja de precios implica inmediatamente una reducción real de la carga arancelaria se da en el azúcar, que tiene un nivel de protección más alto por la aplicación de un factor de corrección que eleva arbitrariamente los precios piso. La principal conclusión del trabajo es que la Franja de Precios como mecanismo de estabilización de costos de importación ha tenido un sesgo protector, pero

su

implementación ha coincidido con el aumento en los niveles de producción de los 5

Escobal, Javier. “Política Comercial y Competitividad en la Industria Molinera Nacional” (2002), pag. 4. En Rebosio Arana, Guillermo y Miguel Macedo Zegarra. Ibíd., Pág. 43 6 Comunidad Andina, “Políticas agrícolas y el apoyo a la agricultura en los países de la Comunidad Andina 1998 – 1999 – Síntesis Subregional (2000), Pág. 26. Ibíd., Pág. 44. 7 Ibíd., Pie de Pág. # 50.

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cuatro productos amparados en el sistema. Sin embargo, el sistema no ha sido totalmente exitoso por dos motivos (a) no ha podido aislar las cotizaciones internas de las fluctuaciones del precio internacional del sustituto importado (caso del maíz amarillo), (b) si bien en teoría el sistema de Franja de Precios otorga una mayor protección, este efecto ha sido erosionado por la suscripción de acuerdos comerciales que han significado una reducción de las tasas arancelarias aplicadas en la práctica. Dichos acuerdos bilaterales y multilaterales reducen efectivamente la protección de una Franja de Precios, por lo que en el mediano y largo plazo deben considerarse mecanismos alternativos de promoción de la protección interna. El mantenimiento de la Franja de Precios enfrenta crecientes dificultades en el actual contexto del comercio internacional y en el marco de los acuerdos suscritos por el Perú o actualmente en negociación. El Perú está participando en las negociaciones para suscribir el ALCA y un TLC con Estados Unidos, donde ambas propuestas postulan la eliminación de la Franja de Precios o, en el mejor de los casos, un período limitado de vigencia.

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