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INVIOLABILIDAD CONGRESIONAL
MIGUEL ANGEL GARCES VILLAMIL NAVI GUILLERMO LAMK CASTRO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C. 2000
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INVIOLABILIDAD CONGRESIONAL
MIGUEL ANGEL GARCES VILLAMIL NAVI GUILLERMO LAMK CASTRO
Trabajo presentado como requisito para optar al Título de Abogado
Dr. JUAN MANUEL TURBAY MARULANDA Director de Tesis
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C. 2000
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TABLA DE CONTENIDO
Pág. INTRODUCCIÓN
1
I. NOCIONES GENERALES
3
1. NOCION DE ESTADO
4
1.1. POBLACIÓN O ELEMENTO HUMANO 1.2. TERRITORIO 1.2.1. COMPONENTES DEL TERRITORIO
5
1.3 PODER PÚBLICO
6
II. TEORÍA DE LA SEPARACIÓN DE LOS PODERES Y RAMAS
7
2.1. RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
8
2.2. RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO
9
2.3. RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
10
2.4. ORGANOS DEL PODER PÚBLICO 2.4.1. Órganos de Control 2.4.1.1. Contraloría General de la República 2.4.1.2. Ministerio Público 2.4.1.2.1.
Procuraduría General de la República
2.4.1.2.2.
Defensoría del Pueblo
11
12
2.4.2. Organización Electoral 2.4.2.1.
Consejo Nacional Electoral
2.4.2.2. Registraduría Nacional del Estado Civil 2.4.3. 2.4.3.1.
Órganos Autónomos Banco de la República
2.4.3.2. Comisión Nacional de Televisión
13
100
Pág. 3. FUNCIONES DEL CONGRESO
14
3.1. ACTOS LEGISLATIVOS 3.2. CONTROL POLÍTICO 3.3. LEYES
15
3.4. ACTOS ADMINISTRATIVOS 3.5. ACTOS JUDICIALES 4. ESTATUTO DEL CONGRESISTA
16
4.1. CAUSALES DE INELEGIBILIDAD 4.2. INCOMPATIBILIDADES
18
4.3. DIFERENCIA ENTRE INCOMPATIBILIDAD E INHABILIDAD 4.4. CONFLICTO DE INTERESES
19
4.5. PÉRDIDA DE ENVESTIDURA 5. NOCIÓN DE INVIOLABILIDAD
20
5.1. INMUNIDAD
22
II. TRATAMIENTO DE LA INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA EN OTRAS LEGISLACIONES
23
1. CONSTITUCIONES AMERICANAS 1.1. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA 1.2. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE BOLIVIA
24
1.3. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE BRASIL 1.4. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE CHILE 1.5. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE URUGUAY
25
1.6. CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA 1.7. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS 2. CONSTITUCIONES DE EUROPA Y ASIA 2.1.
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA
26
101
Pág. 2.2. LEY CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE AUSTRIA
27
2.3. CONSTITUCIÓN DEL REINO DE BELGICA 2.4. CONSTITUCIÓN DEL REINO DE DINAMARCA
28
2.5. CONSTITUCIÓN DEL REINO DE ESPAÑA 2.6. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE FRANCIA
29
2.7. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE GRECIA 2.8. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE ITALIA
30
2.9. CONSTITUCIÓN DE LOS PAÍSES BAJOS (HOLANDA) 2.10. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE PORTUGAL
31
2.11. CONSTITUCIÓN DEL REINO UNIDO 2.12. CONSTITUCIÓN DE JAPÓN
32
2.13. CONSTITUCIÓN DE LA FEDERACIÓN DE RUSIA III.
DESARROLLO CONSTITUCIONAL EN COLOMBIA DEL TEMA DE LA INVIOLABILIDAD DE LOS PARLAMENTARIOS POR SUS VOTOS Y OPINIONES
34
1. ACTA DE FEDERACIÓN DE LAS PROVINCIAS UNIDAS DE LA NUEVA GRANADA DE 1811
35
2. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DE 1821 3. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE LA NUEVA GRANADA DE 1830
36
4. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE LA NUEVA GRANADA DE 1832
37
5. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE LA NUEVA GRANADA DE 1843
38
6. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE LA NUEVA GRANADA DE 1853
39
102
Pág. 7. CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA LA FEDERACIÓN GRANADINA DE 1858
40
8. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS DE COLOMBIA DE 1863
41
9. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DE 1886 10. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DE 1991 - VIGENTE
42
11. DISCUSIONES DEL ARTÍCULO 185 EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE 11.1.
SESIÓN COMISIÓN ABRIL 3 DE 1991
44 45
11.2. SESIÓN COMISIÓN PLENARIA MAYO 28 DE 1991 11.3. SESIÓN COMISIÓN PLENARIA JUNIO 6 DE 1991
47
11.4. SESIÓN COMISIÓN CODIFICADORA DE JUNIO 10 DE 1991 11.5. SESIÓN PLENARIA JUNIO 30 DE 1991 IV.
48
COMENTARIOS A LAS SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
49
1. SENTENCIA NÚMERO C-222/96 2. SENTENCIA NÚMERO C-245/96
56
2.1. SALVAMENTO DE VOTO
59
3. SENTENCIA NÚMERO C-563/96
61
4. SENTENCIA NÚMERO SU047/99
63
4.1. SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ 4.2. SALVAMENTO DE VOTO HERNANDO HERRERA VERGARA V.
84
LA INVIOLABILIDAD COMO ELEMENTO ESENCIAL DE LA DEMOCRACIA
1.
76
RECONOCIMIENTO UNIVERSAL DE LA PRERROGATIVA DE LA INVIOLABILIDAD
87
103
Pág. 2.
LA RESPONSABILIDAD DEL CONGRESISTA ES ANTE EL ELECTOR
3. OBJECIONES INFUNDADAS ACERCA DEL TEMA
88 89
4. GARANTÍA DE LA LIBRE FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD PARLAMENTARIA
93
5. INVIOLABILIDAD. DEFENSA CONTRA EL TOTALITARISMO BIBLIOGRAFIA
96
INTRODUCCIÓN
El debate nacional que surgió con ocasión del llamamiento a indagatoria de los Representantes a la Cámara que votaron en el proceso adelantado contra el Presidente Ernesto Samper Pizano, tuvo de fondo un tema que por las pasiones políticas del momento no fue considerado importante, y que en ultimo se constituía en el eje central de toda la polémica y era el de la inviolabilidad de los congresistas por sus votos y opiniones.
El presente trabajo tiene como objetivo realizar un estudio sobre la inviolabilidad, mostrando su tratamiento a lo largo de la historia constitucional colombiana, en el derecho comparado y en las decisiones de la Corte Constitucional Colombiana para llegar a concluir qué es fundamental en nuestro ordenamiento jurídico, y el constitucionalismo contemporáneo.
Hemos querido realizar un trabajo al que se pueda acercar no sólo un estudioso del derecho, sino cualquier persona interesada en el tema que no por haber sido definido por la Corte Constitucional deja de ser motivo de posiciones encontradas.
2
En el primer capítulo se realiza una inducción al tema, explicando de forma concisa la estructura del Estado colombiano, las funciones del Congreso y las causales de inelegibilidad, incompatibilidad e inhabilidad de los congresistas, para terminar definiendo la inviolabilidad y diferenciarla de la inmunidad.
El segundo capítulo realiza una recopilación de las normas que inviolabilidad existen
sobre
en otros países del mundo y el tercero hace una
compilación de las normas que sobre el tema han tenido las Constituciones Nacionales de Colombia.
En el cuarto capítulo se abordan las sentencias proferidas por la Corte Constitucional que han tenido relación con el tema de la inviolabilidad, hasta llegar a la Número SU-047 de 1999 con la que se unificó la jurisprudencia.
Finalmente, el quinto capitulo es en el que se plasman las opiniones de los autores sobre el polémico tema.
I.
NOCIONES GENERALES
Antes de comenzar el estudio del tema de la inviolabilidad de los congresistas por sus votos y opiniones,
realizaremos una ubicación del tema en el
universo del derecho, explicando de forma breve la noción de Estado, la teoría de la separación de los poderes y las ramas, las funciones del Congreso y el concepto de inviolabilidad que se debe distinguir de otros como inmunidad, inhabilidad e incompatibilidad.
La finalidad de este capitulo es la de servir de
introducción al tema
de la inviolabilidad, para lo cual es fundamental tener nociones básicas de
la
estructura
estatal
y
en
especial
de
las
funciones
de
los
congresistas, con el objeto de que cuando se presenten las discusiones que se han planteado en la Corte Constitucional se tenga conocimiento de estos temas que son esenciales para un mejor entendimiento y aprovechamiento de este trabajo.1
1
Debido a que el objeto del capitulo primero es realizar una presentación del tema de la estructura del Estado de forma breve y concreta, se le sugiere al interesado en el tema algunas obras que han sido consultadas para su elaboración, donde se da un tratamiento extenso a cada uno de los puntos desarrollados, como son: Teoría Constitucional e Instituciones Políticas de Vladimiro Naranjo Mesa; Panorama del Derecho Constitucional Colombiano de Javier Henao Hidrón; Derecho Administrativo de Jaime Vidal Perdomo; Hugo Palacios Introducción a la Teoría del Estado; Luis Carlos Sáchica, Nuevo Constitucionalismo Colombiano.
4
1.
NOCIÓN DE ESTADO
Hemos escogido para este trabajo la definición de Estado que da el Doctor Hugo Palacios Mejía en su obra Introducción a la Teoría del Estado que dice: “El Estado es una organización Humana, constituida en un territorio permanente,
donde existe un
poder
soberano
para la creación,
definición y aplicación de las normas jurídicas que garantizan su adecuada existencia como organización y facilitan el bienestar de sus miembros.”2 La anterior definición, tiene varios elementos que se explicaran a continuación:
1.1.
POBLACIÓN O ELEMENTO HUMANO DEL ESTADO
"Se entiende por población, conjunto de personas, de seres racionales que cumplen un ciclo vital determinado, durante el cual persiguen a la vez fines individuales y colectivos"3.
1.2.
TERRITORIO
Según JELLINEK, territorio es "El suelo o espacio físico sobre el cual se asienta la comunidad organizada que denominamos Estado, desde el punto
2
PALACIOS MEJÍA Hugo, Introducción a la Teoría del Estado, Edit. Temis, 1980 pp30
3
NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría constitucional e instituciones políticas, Bogotá. Edit. Temis, 1994. pp. 76.
5
de vista jurídico, es el espacio en el cual el poder del Estado puede desenvolver su actividad especifica."4
De acuerdo con esta definición el territorio tiene dos propiedades fundamentales: Constituye una limitación física de la soberanía Estatal y constituye el fundamento dentro del cual se ejerce esa Soberanía.
1.2.1.
Componentes del Territorio.
a. Suelo.
"Porción de la superficie terrestre sobre la cual se asienta la
población y se ejerce la soberanía del Estado." 5
b. Subsuelo.
"Dimensión que se encuentra debajo del suelo y que se
prolonga verticalmente en un cono cuyo vértice se encuentra en el centro de la tierra"6.
c. Espacio aéreo. "Atmósfera que cubre el territorio."7
d. Mar territorial.
"Zona determinada del mar que baña las costas del
Estado y el subsuelo marítimo correspondiente."8
4 5 6 7 8
JELLINEK, Georg, Teoría General del Estado, Buenos Aires, Editorial Albatros. 1943. pp 191. Ibid. pp. 95 Ibid. pp. 96 Ibid. pp. 97 Ibid. pp. 98
6
e. Plataforma submarina.
"Porción de superficie terrestre sumergida en el
mar."9
f. Zona contigua.
"Porción de alta mar ubicada inmediatamente después
del mar territorial"10.
g. Zona económica exclusiva.
"Se entiende mas allá de la zona contigua,
sobre la cual el estado costero se reserva derechos de Soberanía para la exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales de toda especie."11
1.3.
PODER PÚBLICO
El profesor Hugo Palacios Mejía lo define como“ la facultad exclusiva de crear el derecho, aplicarlo y definirlo, usando si fuere necesario, de la coacción”12
Según OSSORIO, poder publico es: "La potestad inherente al Estado y que lo autoriza para regir, según reglas obligatorias, la convivencia de cuantos residen en territorio sujeto a sus facultades políticas y administrativas." 13
9 10 11 12 13
MELO GUEVARA, Gabriel. El Estado y la Constitución, Bogotá. Edit. Temis, 1967 Ibid. pp 34 Op. Cit. NARANJO MESA. pp. 128 PALACIOS MEJÍA Hugo, Introducción a la Teoría del Estado, Edit. Temis, 1.980, pp.96 OSSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y sociales, Buenos Aires Edit. Heliasta S.R.L,1981. pp. 585
7
2.
TEORÍA DE LA SEPARACIÓN DE LOS PODERES Y LAS RAMAS
En lo atinente a la estructura del Estado, el principio de tripartición funcional de los poderes planteado por Montesquieu según el cual, “Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder judicial de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de los que dependen del derecho civil”14 que se mantiene en las constituciones democráticas contemporáneas con algunas variaciones, y en la Constitución Política Colombiana que dispone en su artículo 113, que son ramas del poder público; la legislativa, la ejecutiva y la judicial.
El profesor Luis Carlos Sáchica, afirma al respecto: “El poder es uno; se ejerce por medio de ramas. Ramas que tienen funciones separadas, no poderes, y que se ejercitan en forma interdependiente, ya que están obligadas a colaborar, a trabajar en reciprocidad, para conseguir los fines globales del Estado, más allá de sus particulares competencias.”15
La Constitución Política contempla
el tema de los órganos en dos
sentidos, que son explicados por el profesor Jaime Vidal Perdomo así: “como partes integrantes de las ramas, y como órganos o cuerpos separados. En la primera acepción puede decirse que el Senado y la Cámara de
14 15
MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Barón de. Del Espíritu de las Leyes, Libro XI, Cap. VI. SACHICA, Luis Carlos. En Nuevo Constitucionalismo Colombiano, Edit. Temis, 1.996. pp. 164.
8
Representantes son órganos de la rama legislativa; la Corte Constitucional de la judicial, etc.
En la segunda, que ofrece mayor interés, los elementos calificadores que se proveen por la norma citada son los de la autonomía e independencia, y el cumplimiento de las otras funciones del Estado.
Esto significa que además
de las responsabilidades estatales que se atienden por conducto de las tres ramas existen aquellas confiadas a los órganos,
de todos los cuales se
predica su separación y colaboración.”16
Son seis los órganos que se encuentran en la Constitución colombiana y cuyas funciones se explicarán.
2.1.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
Dirigida por el Presidente de la República, quien tiene la jefatura del Estado, del gobierno y de la administración según lo señala la constitución colombiana en su artículo 115.
El presidente es quien fija la política oficial en todas las áreas de la acción estatal, es el comandante supremo de las fuerzas militares y el
16
VIDAL PERDOMO, Jaime. En Derecho Administrativo, Edit. Temis, 1.994. pp. 37.
9
arbitro
de
la
paz,
la guerra
y
el
orden
interno,
entre
sus
más
importantes funciones.17
Además
de
despacho,
los
la
Presidencia departamentos
de
la República;
administrativos,
los
ministerios
del
las gobernaciones y las
alcaldías, también forman parte de la rama ejecutiva. Las superintendencias, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
2.2.
RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO
Es la encargada de la función jurisdiccional y está compuesta por la Corte Constitucional, encargada de la guarda de la Constitución y los derechos fundamentales, La Corte Suprema de Justicia, máximo tribunal de la justicia ordinaria, El Consejo de Estado, instancia más alta de la justicia
contencioso
administrativa,
El
Consejo
Superior
de
la
Judicatura, encargado de la carrera judicial y tribunal disciplinario de los abogados y jueces, La Fiscalía General de la Nación, que realiza las investigaciones penales y sus respectivas acusaciones iniciadas en procesos de esta clase, además de los tribunales y jueces y la justicia penal militar.
17
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Las funciones del presidente de la república las establece el artículo 189 de la Constitución Política de Colombia.
10
En algunas ocasiones los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia, así como también las autoridades administrativas y el Congreso de la República que ejerce determinadas funciones judiciales según la Constitución Política.18
2.3.
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
Compuesta por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, siendo sus miembros elegidos por votación popular.
El Senado es elegido por circunscripción nacional, mientras que la Cámara de Representantes lo es por circunscripción territorial y especial.
Encargado de hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.
2.4.
ORGANOS DEL PODER PÚBLICO
2.4.1.
Organos de Control
2.4.1.1.
Contraloría General de la República.
Encargada de vigilar la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan bienes o fondos de la nación. 18
Determinado por la Constitución Política de Colombia en su artículo 116
11
El control se realiza en forma posterior y selectiva, de
forma tal que no
entorpezca la actividad administrativa.19
El Contralor es elegido por el Congreso de la República para un período igual al del Presidente de la República, de terna integrada por candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
2.4.1.2.
Ministerio Público
2.4.1.2.1.
Procuraduría General de la Nación.
Es la representante de la
sociedad
que defiende sus intereses participando en diversas clases de
procesos
y es la entidad encargada de vigilar disciplinariamente los
funcionarios públicos.20
El Procurador será elegido por el Senado para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
19
20
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Las funciones del Contralor General de la República se encuentran en el art.268 de la Constitución Política Colombiana. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Las funciones del Procurador General de la Nación se encuentran en los artículos 277 y 278 de la constitución Política Colombiana.
12
2.4.1.2.2.
Defensoría del Pueblo.
Ejerce sus funciones bajo la suprema
dirección del Procurador General de la Nación y su principal función es velar
por
la
promoción,
ejercicio
y
divulgación
de
los
derechos
humanos.21
El Defensor del Pueblo será elegido por la Cámara de Representantes para un período de cuatro años de terna elaborada por el Presidente de la República.
2.4.2.
2.4.2.1.
Organización Electoral
Consejo Nacional Electoral.
Autoridades electorales que tiene
entre sus funciones más importantes están la de ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral cumplimiento
de
las
normas
sobre
partidos
y de velar por el y
movimientos
políticos.22
Los miembros del Consejo Nacional Electoral serán elegidos por el Consejo de Estado para un período de cuatro años, de ternas elaboradas por los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica y deberá reflejar la composición política del Congreso.
21
22
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Las funciones del Defensor del Pueblo se encuentran en el artículo 282 de la Constitución Política Colombiana. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Las funciones del Consejo Nacional Electoral se encuentran en el artículo 265 de la Constitución Política Colombiana.
13
2.4.2.2.
Registraduría Nacional del Estado Civil.
Es la entidad encargada
de la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas naturales.
El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el Consejo Nacional Electoral para un período de cinco años.
2.4.3. Organos Autónomos.
2.4.3.1.
Banco de la República.
Es la autoridad cambiaria, monetaria y
crediticia del país, conforme a las funciones que le ha asignado la Constitución.23
2.4.3.2.
Comisión Nacional de Televisión.
Es el órgano encargado
de la dirección de la política que en materia de televisión determine la
ley
sin
menoscabo
de
las
libertades
consagradas
en
la
Constitución.
La dirección y ejecución de las funciones de la entidad estarán a cargo de una Junta Directiva integrada por cinco miembros, la cual nombrará el Director.
23
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Los artículos 371a 373 de la Constitución Política Colombiana señalan las labores del Banco de la República.
14
En la designación de los miembros de la Junta, el Gobierno tendrá derecho a nombrar a dos de ellos y los restantes serán elegidos por el gremio24.
3.
FUNCIONES DEL CONGRESO
Luego de explicar la composición del Estado, explicaremos brevemente las funciones del Congreso de la República que son fundamentales para
desarrollar
y
entender
el
tema
de
La
Inviolabilidad
de
los
Congresistas.
Señalados en el artículo 150 de la Constitución Política, se dividirán en cinco clases, que a continuación se explican:
3.1.
ACTOS LEGISLATIVOS.
El Congreso puede reformar la Constitución como constituyente delegado, cumpliendo las formalidades que exige la misma25.
3.2.
CONTROL POLÍTICO.
Encargado de examinar las actuaciones del poder ejecutivo, para lo cual cuenta con instrumentos como la moción de censura, la citación a ministros y las audiencias especiales26. 24
25 26
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. El artículo 77 de la Constitución Política y la Ley 182 de 1995 regulan la materia. Sobre la reforma de la Constitución, ver artículos 374 a 379 de la Carta Política de 1991. La citación a ministros y moción de censura están establecidos en los numerales 8º y 9º del artículo 135 de la Constitución Política de Colombia respectivamente.
15
3.2.
LEYES.
Es la función consistente en la creación de leyes, que pueden ser: Orgánicas, estatutarias, del plan nacional, aprobatorias de tratados, de facultades, marco o cuadro y las ordinarias.
3.3.
ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Los expedidos en desarrollo de la gestión administrativa y de personal, tales como contratos, licitaciones, etc.
3.4.
ACTOS JUDICIALES.
Se le atribuye la investigación, acusación y juzgamiento de altos funcionarios que según la Constitución son: Presidente de la República o
quién haga sus veces, Magistrados de la Corte Constitucional,
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, miembros del Consejo Superior de la Judicatura, Magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación27.
27
Establecidos en el artículo 116 numeral 2 y regulado por los artículos 174 y 178 numeral 3 de la Constitución Política de Colombia.
16
4.
ESTATUTO DEL CONGRESISTA
La Constitución señala las causales por las cuales hay personas que no pueden ser elegidas miembros del Congreso y son las denominadas de Inelegibilidad, a su turno determina el régimen de incompatibilidades y de conflictos de intereses.
La violación de los regímenes mencionados generará la pérdida de investidura de los congresistas que será decretada por el Consejo de Estado.
4.1.
CAUSALES DE INELEGIBILIDAD
Las inhabilidades se definen como "carencia de aptitud jurídica para ejercer derechos, asumir funciones públicas o desempeñar cargos que lleven anexa autoridad o jurisdicción.
A la inhabilidad para el ejercicio de un empleo
electivo se le denomina inelegibilidad"28.
Señalados por la constitución en su artículo 179, y son en resumen:
28
Diccionario Básico de Términos Jurídicos. Ed. Legis. Tomada del trabajo de grado de Martha Lorena Sánchez Zapata, denominado "Pérdida de la Investidura de los Congresistas", Pontificia Universidad Javeriana, 1998.
17
• Los que hayan sido condenados judicialmente salvo por delitos culposos o políticos.
• Quienes hubieren ejercido autoridad un año antes de la elección.
• Los que hubieran contratado seis meses antes de la elección con entidades públicas. • Quienes hayan perdido la investidura de congresistas. • La del artículo 175 numeral 5 que reza: “Quienes tengan vínculos por matrimonio o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.” • La establecida por el artículo 175 numeral 6, que dice: ”Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha.” • Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando a los colombianos por nacimiento.
18
• Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público.
4.2.
INCOMPATIBILIDADES
Son las prohibiciones que tienen los congresistas para desempeñar ciertas actividades que son:
• No pueden desempeñar otro cargo, salvo el ejercicio de la cátedra universitaria, y de oficios por los que no reciban remuneración. • No pueden gestionar o contratar con el Estado. • No pueden pertenecer a Junta o Consejo Directivo de entidades descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones o de instituciones que administren tributos. • No pueden contratar con particulares que manejen fondos públicos.
4.3.
DIFERENCIA ENTRE INCOMPATIBILIDAD Y LA INHABILIDAD
Son figuras que por su similitud, tienden a confundirse, por lo que nos parece conveniente destacar las diferencias que tienen y que Martha Lorena Sánchez Zapata las establece
así "las inhabilidades y las
incompatibilidades se refieren al ejercicio de las funciones públicas
19
y
al
interés general.
Se diferencian, en que las inhabilidades se
refieren a circunstancias anteriores a la elección, mientras que las incompatibilidades
son
coincidentes
inhabilidades no
dependen
incompatibilidades
se
voluntad
de
la
de
refieren
persona;
a las
la
al
ejercer
voluntad
de
conductas
que
inhabilidades
el la
cargo;
persona, las
dependen son
las
de
la
anteriores
al
ejercicio del cargo, las cuales persisten así se renuncie al mismo, las
incompatibilidades
se
mantienen
al
desempeñar
el
cargo,
las
cuales dejan de existir con la renuncia al cargo"29.
4.4.
CONFLICTO DE INTERESES
Los parlamentarios deben poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban de participar en el trámite de asuntos sometidos a su consideración, según lo establece el artículo 182 de la Constitución Política.
4.5.
PÉRDIDA DE INVESTIDURA
El proceso de pérdida de investidura de los congresistas es conocido por el Consejo de Estado según lo dispuesto en el Artículo 237 numeral 5º de la Constitución Política.
29
SÁNCHEZ ZAPATA, Martha Lorena. Pérdida de la Investidura de los Congresistas. Pontificia Universidad Javeriana, 1998.
20
Los congresistas pierden su investidura:
• Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. • Por inasistencia. • Por no posesionarse. • Por desviación de dineros públicos. • Por tráfico de influencias.
5.
NOCIÓN DE INVIOLABILIDAD
Conociendo ya las funciones del Congreso de la República, y los preceptos que regulan la elección y actividad permanente de los Congresistas, es decir, sabiendo que actividades desempeñan y cuales no le están permitidas, nos centraremos ahora en el tema de la inviolabilidad, que es el principal del trabajo, y comenzaremos dando su noción.
Siendo los parlamentarios los representantes del pueblo elegidos por votación popular que elaboran las leyes por las cuales se regirá la colectividad, deben poseer unas garantías para que el cumplimiento de su vital tarea sea eficiente y efectivo.
21
Una de estas garantías es precisamente la
inviolabilidad de los
parlamentarios por sus votos y opiniones, que tiende a confundirse con el concepto de inmunidad, por lo cual se explicara el significado de cada uno de estos términos.
Una noción de inviolabilidad en general es la dada por el profesor Guillermo Cabanellas de Torres30 que dice “Incolumidad, intangibilidad, santidad, prohibición rigurosa de tocar, violar o profanar una cosa, de infringir un precepto o de atentar contra alguien o contra algo.”31
Por su parte, el autor español Bartolomé Placido Fernández Viagas, en su obra la Inviolabilidad e Inmunidad de los diputados y senadores, la define como "La total irresponsabilidad de que goza el parlamentario por sus opiniones
expresadas
en
el
ejercicio
de
sus
funciones.
Dicha
irresponsabilidad es absoluta y perpetua, quedando liberada, en cualquier tiempo, de las acciones penales, civiles y administrativas que contra él puedan dirigirse"32 .
30
31 32
El doctor Guillermo Cabanellas de Torres, profesor honorario de las universidades "Madre y Maestra" de la República Dominicana y Central del Ecuador; extraordinario de la de "San Francisco Javier" de Chuquisaca (Bolivia) y San Martín de Porres de Lima (Perú); emérito de la Universidad de Argentina John F. Kennedy y titular de la del Salvador de Buenos Aires. En DICCIONARIO JURIDICO ELEMENTAL, Edit. Heliasta S.R.L, 1.981. FERNANDEZ VIAGAS Bartolomé Placido, La Inviolabilidad e Inmunidad de los Diputados y Senadores, Edit.Civitas.1990
22
Concretándolo al caso de los parlamentarios, consiste en la imposibilidad que tiene autoridad alguna de procesar a los miembros del Congreso por los votos y opiniones que emitan en desarrollo des las funciones propias de su cargo que para el caso colombiano son las que se vieron en el punto anterior, sin existir excepción alguna, lo que quiere decir, que son irresponsables por este concepto y que solo se someten a las restricciones disciplinarias que sus propios reglamentos prevean.
5.1.
INMUNIDAD
Definida por el profesor Cabanellas de Torres como "Prerrogativa procesal de senadores y diputados33, que los exime de ser detenidos o presos, salvo los casos dispuestos por las leyes, y procesados o juzgados sin la expresa autorización del respectivo cuerpo”34. El profesor Fernández Viagas, la define, diciendo que es "La prerrogativa de que gozan los parlamentarios, mientras dure su mandato, consistente en no poder ser detenidos, procesados ni inculpados sin la previa autorización de la Cámara a que pertenecen."35
33
34 35
Entiéndase por Diputados para el Derecho Colombiano, los Representantes a la Cámara. La palabra Diputado en esta definición de Cabanellas no tiene ninguna relación con los Diputados a las Asambleas Departamentales. En DICCIONARIO JURIDICO ELEMENTAL, Edit. Heliasta S.R.L, 1.981. FERNÁNDEZ VIAGAS Bartolomé Placido, Op. Citada. pp. 91.
II.
TRATAMIENTO DE LA INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA EN OTRAS LEGISLACIONES
Siendo la inviolabilidad considerada universalmente, es pertinente hacer un repaso de las constituciones de otras latitudes para verificar el tratamiento dado al tema y de esta forma hacernos una idea de la importancia y significación que tiene esta institución en el mundo contemporáneo.
1.
CONSTITUCIONES AMERICANAS
1.1.
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA
Organizada en forma de república federal, y de forma de gobierno democrático, representativo, responsable y alternativo, señala en su artículo 142 de su Carta la inviolabilidad en los siguientes términos: “No podrá exigirse responsabilidad en ningún tiempo a los Senadores ni a los Diputados por votos y opiniones emitidos en el ejercicio de sus funciones. Sólo responderán ante el respectivo cuerpo de acuerdo con esta Constitución y los reglamentos.”
24
1.2.
Con
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE BOLIVIA
forma
representativo,
de en
Estado su
unitario artículo
y 51
de
gobierno
señala:
“Los
democrático, Senadores
y
Diputados son inviolables en todo tiempo por las opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones”.
1.3.
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE BRASIL
Nación organizada en forma de estado federativa y de gobierno democrático, dispone en su artículo 53 que "Los Diputados y Senadores son inviolables por sus opiniones, palabras y votos".
1.4.
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE CHILE
Este país del sur del continente americano, está organizado en forma de estado unitario y con forma de gobierno democrático, y al tema de la inviolabilidad, se refiere su carta en el artículo 58 inciso 1º que se transcribe a continuación.
“Los Diputados y Senadores sólo son
inviolables por las opiniones que manifiesten y los votos que emitan en el desempeño de sus cargos, en sesiones de sala o de comisión”.
25
1.5
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE URUGUAY
La nación uruguaya, regida por un gobierno democrático, garantiza la inviolabilidad de los votos y opiniones de los parlamentarios en su artículo 112, que reza: “Los Senadores y los Representantes jamás serán responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones.”
1.6.
CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Estado democrático y federal, en el que el poder legislativo es ejercido por el Senado y la Cámara de Representantes, y que en su artículo primero, sección 6, en su primer inciso, garantiza la inviolabilidad de los congresistas.
“Artículo I - Sección 6:....Tampoco podrán ser reconvenidos por fuera de la Cámara por ninguno de sus discursos o por sus manifestaciones en cualquier debate en ella”.
26
1.7.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Estado organizado en forma de república democrática, representativa, federal, cuyo poder legislativo está compuesto por dos Cámaras, y que en su artículo 61 garantiza la inviolabilidad parlamentaria, en los siguientes términos:
“Artículo 61. Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas”.
2.
CONSTITUCIONES DE EUROPA Y ASIA
2.1.
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA
Nación democrática con forma de Estado Federal, y donde el poder legislativo se ejerce a través del denominado Consejo Nacional, a quién en el artículo
46
numeral 1º se le garantiza la inviolabilidad
así: “Los diputados no podrán en ningún momento ser sometidos a un procedimiento judicial o disciplinario en otra forma fuera del Consejo Nacional, por los votos o las declaraciones que hicieran en el Consejo Nacional o en una de sus comisiones. calumniosas”.
Esto no se aplicará a las ofensas
27
Se encuentra, en la última parte del artículo citado, una excepción a la inviolabilidad parlamentaria, al tratarse de ofensas calumniosas, siendo estas causales para poder iniciar procesos
penales contra los
parlamentarios.
2.2.
LEY CONSTITUCIONAL FEDERAL DE AUSTRIA
Estado federal y con régimen democrático, brinda la protección a los votos y opiniones de sus parlamentarios por medio de la Constitución que en su artículo 57 numeral 1º que se cita: ”Los miembros del Consejo Nacional no pueden ser encausados en razón de un voto emitido en el ejercicio de su profesión, y solamente encausados ante el Consejo Nacional por causa de una declaración oral u escrita hecha por su profesión”.
(Subrayas
nuestras).
2.3.
CONSTITUCIÓN DEL REINO DE BÉLGICA
Estado federal con un gobierno de monarquía parlamentaria, establece que el poder legislativo federal, es ejercido colectivamente por el Rey, la Cámara de Representantes y el Senado, siendo el primero de estos inviolable según lo dispuesto en el artículo 88, y a los miembros de las Cámaras en el artículo 58 se les brinda la protección a sus opiniones y votos.
28
Art. 58” Ningún miembro de una u otra Cámara puede ser perseguido ni investigado por opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones”.
2.4.
CONSTITUCIÓN DEL REINO DE DINAMARCA
Nación donde el poder legislativo es ejercido conjuntamente por el Rey y el parlamento, con forma de gobierno de monarquía constitucional.
“El Rey es irresponsable, su persona inviolable y sagrada.” Señala el artículo 12 de la Carta y el artículo 57 afirma: "Ningún miembro del Parlamento puede, sin el consentimiento de éste, ser acusado ni detenido en ninguna forma, salvo en caso de flagrante delito. Ningún miembro puede ser responsable por las opiniones
que haya expresado en el Parlamento, sin el
consentimiento de ésta”.
2.5
CONSTITUCIÓN DEL REINO DE ESPAÑA
Estado democrático, con forma de gobierno de monarquía parlamentaria y que brinda en su artículo 71 numeral 1º de la garantía de la inviolabilidad: “Los Diputados y senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones“.
29
2.6.
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE FRANCIA.
Estado democrático y unitario, cuyo poder legislativo está compuesto por la Asamblea Nacional y el Senado, que reciben protección constitucional derivada del artículo 26 inciso primero.
“Ningún miembro del Parlamento puede ser procesado, perseguido, detenido, preso o juzgado por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones.”
2.7.
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE GRECIA.
República Parlamentaria, que en el artículo 61 de su Constitución regula lo concerniente a la inviolabilidad de la siguiente forma:
“Artículo 61: 1. Los diputados no serán perseguidos, ni interrogados de forma alguna, por razón de sus opiniones o de los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones parlamentarias. 2. Los diputados podrán ser perseguidos únicamente por difamación calumniosa según la ley, previa autorización de la Cámara de Diputados”. Se consagra la misma excepción, que en la Constitución Alemana.
30
2.8.
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE ITALIA
República democrática e indivisible que en su Constitución, en el artículo 68 inciso 1o. garantiza la inviolabilidad.
“Artículo
68.-
Los
miembros
del
Parlamento
no
pueden
ser
perseguidos por las opiniones ni por los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones”.
2.9.
CONSTITUCIÓN DEL REINO DE LOS PAÍSES BAJOS (HOLANDA)
Nación con régimen de monarquía parlamentaria en el que el poder legislativo esta compuesto por dos Cámaras y que en el artículo 71 indica lo concerniente a la inviolabilidad parlamentaria.
“Artículo 71.-
Contra los miembros de los Estados Generales, los Ministros,
los Secretarios de Estado y otras personas que participen en la deliberación, no se podrá proceder judicialmente o entablar reclamación por lo que hayan dicho o hayan presentado por escrito en las sesiones de los Estados generales o de sus Comisiones.”
31
2.10. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE PORTUGAL
Estado unitario y democrático que establece en el artículo 160 numeral 1o. de su Constitución lo siguiente:
“Artículo
160.-
Los
diputados
no
responden
civil,
criminal
ni
disciplinariamente por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones.”
2.11. CONSTITUCIÓN DEL REINO UNIDO
El Reino Unido de la Gran Bretaña es una monarquía constitucional, cuyo sistema de gobierno es el régimen parlamentario bicameral, compuesto por la cámara de los lores y de los comunes, siendo esta ultima de elección popular.
"A diferencia de las constituciones de otros países, la constitución Británica no esta contenida en un documento único. En su lugar, está compuesta por leyes parlamentarias, normas de derecho consuetudinario y convenciones. Las convenciones son normas de uso prácticas que no son de cumplimiento legal obligado pero que se consideran indispensables para el
funcionamiento
del
gobierno; muchas de ellas se derivan de
acontecimientos históricos que han propiciado la evolución del sistema
32
de Gobierno del Reino Unido"36.
Respecto de la inviolabilidad de los
votos y opiniones de los parlamentarios el artículo 9 del "Bill of Rights" o
Declaración
de
Derechos
de
1689,
nos
dice
"La
libertad
de
expresión, los debates y las actuaciones en el parlamento no pueden ser juzgados ni investigados por otro Tribunal distinto del parlamento".
2.12. CONSTITUCIÓN DE JAPÓN
El
estado
japonés se caracteriza por tener un régimen parlamentario
imperial, el parlamento recibe el nombre de dieta, cámaras.
En
compuesto por dos
el artículo 51 de la constitución de 1947, se dice "Los
miembros de las dos cámaras no serán responsables, fuera de las mismas, por las intervenciones, debates o votaciones celebradas en el interior de aquellas"37 consagrándose de esta forma la irresponsabilidad absolutas por los votos y opiniones que emitan los miembros de la dieta en el transcurso de los debates.
2.13.
CONSTITUCIÓN DE LA FEDERACIÓN DE RUSIA
En el artículo 98 de su joven constitución señala:
36
EL SISTEMA DE GOBIERNO DEL REINO UNIDO. En : Embajada de la Gran Bretaña - Londres. Edit. Foreing & Commonwalth Office.
33
1. "1. Los Miembros del Consejo de la Federación y los Diputados de la Duma de Estado poseen inmunidad en el transcurso de todo el plazo de sus mandatos.
No pueden ser detenidos, arrestados, sometidos a
registro, a excepción de casos de detención en el lugar del delito, ni sometidos a registro personal, salvo los casos en que lo contemple la Ley Federal de Seguridad.
2. La privación de inmunidad se decide por nota del Fiscal General de la Federación Rusa a la correspondiente Cámara de la Asamblea Federal."
Los textos de las anteriores constituciones permiten concluir como la institución de la inviolabilidad esta consagrada en todos los cuerpos normativos de una forma clara y absoluta, existiendo excepciones cómo en los casos de Alemania y Austria que sin embargo mantienen en esencia los fundamentos de la figura.
Lo que hemos pretendido al transcribir los artículos de las anteriores constituciones, es mostrar el tratamiento que recibe el tema de la inviolabilidad congresional, siendo su consagración, la constante en las constituciones contemporáneas.
37
Tema sobre el Japón. Embajada del Japón.
En : The Internaciontal Society for Educational Information, Inc., Tokyo.
III.
DESARROLLO CONSTITUCIONAL EN COLOMBIA
DEL TEMA DE LA INVIOLABILIDAD DE LOS PARLAMENTARIOS EN SUS VOTOS Y OPINIONES
La inviolabilidad parlamentaria ha sido un postulado constitucional que ha sido tratado
en todas las constituciones que han regido en la
República de Colombia, en algunas con más énfasis que en otras, siendo
la
Constitución
de
1.858
la
más
radical
al
consagrar
claramente la irresponsabilidad parlamentaria por las opiniones y votos en
desarrollo
de
las
actividades
de
los
miembros
del
poder
legislativo.
Se citarán los artículos que en cada constitución han consagrado este principio que en Colombia siempre ha estado presente, y en términos generales, ha permanecido igual a pesar de los constantes cambios constitucionales que se presentaron, en especial en el Siglo XIX38.
38
El doctor Carlos Restrepo Piedrahita en su libro: Constituciones Políticas Nacionales de Colombia, hace una compilación de las constituciones que han regido en Colombia.
35
1.
ACTA DE FEDERACIÓN DE LAS PROVINCIAS UNIDA DE LA NUEVA GRANADA DE 1811
El 27 de noviembre de 1.811 presididos por Camilo Torres los granadinos queriéndose organizar en forma federativa proclaman su acta, que con relación al tema de la inviolabilidad parlamentaria anotaba en su artículo 53“. Por la misma razón tienen absoluta libertad par los debates, y en ningún otro lugar podrán ser acusados, perseguidos ni juzgados por lo que hayan escrito o discurrido en el ejercicio de sus funciones en el congreso, antes bien, estarán exentos de todo arresto y prisión durante el tiempo de sus sesiones y cuando vayan y vuelvan al lugar de sus residencias, o estén empleados en comisión, si no es por algún delito capital u otro que arrastre infamia o confiscación de bienes por traición o conspiración secreta contra el estado, y por perturbación de la tranquilidad pública”.
2
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DE 1821
Luego de lograr la independencia total de España, en Villa del Rosario de Cúcuta se dio vida a la constitución que regiría según Bolívar en todos los territorios por él liberados pero que a la postre no duraría ni una década, debido a que la soñada unión terminaría derrumbándose luego de su muerte en 1.830.
36
El artículo 66 que a continuación se transcribe indicaba: “Los Miembros del Congreso gozan de inmunidad en sus personas y en sus bienes, durante la Sesiones y mientras van a ellas o vuelven a sus casas; excepto en los casos de traición, o de otro grave delito contra el orden social; y no son responsables por los discursos y opiniones que hayan manifestado en las Cámaras ante ninguna autoridad ni en ningún tiempo.”
Es importante anotar que los artículos 89 y 90 dan a la Cámara la facultad de acusar altos funcionarios ante el Senado y el artículo 96 y siguientes facultan a este para ser juez en estos casos.
3.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE NUEVA GRANADA DE 1830
El último intento por mantener unidas las naciones liberadas por Bolívar se dio en el Congreso Admirable de 1830 de donde se originó una constitución que “nació muerta” debido a que Venezuela de la mano de Páez y Ecuador orientada por Florez
quiénes comandaron los movimientos separatistas
lograron sus propósitos y acabaron con la “Gran Colombia”. Con referencia a la inviolabilidad de los parlamentarios, en su artículo 73 rezaba: “Los senadores y representantes no son responsables en ningún tiempo, ni ante ninguna autoridad, de sus discursos y opiniones que hayan manifestado en la Cámaras”.
37
El artículo 63 en sus numerales 1 y 2 facultaba a la Cámara para acusar ante el Senado a los altos funcionarios del Estado, sin embargo al Presidente y Vicepresidente solo los acusaba en casos de alta traición señalados en el artículo 87 de la Carta y que eran las “maquinaciones para destruir la Constitución”, la no sanción de leyes o decretos aprobados por el Congreso cuando era obligatorio y cuando se demostraba que había entrado en “conciertos” contra la libertad o la independencia de Colombia.
Por su parte el artículo 51 daba la potestad al senado de juzgar a estos altos funcionarios y al Presidente y Vicepresidente en los casos mencionados, ya que cuando se trataba de delitos comunes el artículo 55 indicaba que el senado se limitaba a la suspensión del funcionario y a su consignación ante le Tribunal competente que en ese caso era según el artículo 110 numeral 7o. la Alta Corte de Justicia.
4.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA LA NUEVA GRANADA DE 1832
Luego de la separación de Ecuador y Venezuela, la primera Constitución que rigió para lo que hoy es Colombia fue la de la Nueva Granada de 1.832 que fue sancionada por el vicepresidente encargado del poder ejecutivo José María Obando el 29 de febrero de 1.832.
38
El artículo 72 decía: “ Los senadores y representantes no son responsables en ningún tiempo, ni ante ninguna autoridad por los discursos y opiniones que hayan manifestado en las cámaras.”
El artículo 57 en su numeral 1º
indicaba que la Cámara acusaba a
los altos funcionarios del Estado, entre ellos, el presidente de la república por delitos merecedores de penas corporales y los de mala conducta en el ejercicio de
sus funciones, por otra parte el Senado
cuando se tratara de la conducta en el ejercicio de sus funciones los juzgaba, pero cuando era por delitos comunes lo único que hacia era decidir si había o no lugar a la acusación de la Cámara, y en caso afirmativo se entregaba al acusado al tribunal respectivo.
5.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE LA NUEVA GRANADA DE 1843
Sancionada por el Presidente quien era el General Pedro Alcántara Herrán, luego de un período de convulsiones y calificada como de autoritaria, se refería al tema de la responsabilidad de los congresistas en su artículo 63 al decir: “Los Senadores y Representantes no son responsables, en ningún tiempo, ni ante autoridad alguna, por las opiniones que manifiesten y votos que den en las Cámaras o en el Congreso”.
39
El artículo 141 de la Carta señala que “A los encargados del Poder Ejecutivo, a los Secretarios de Estado y a los Ministros jueces de la Corte Suprema de Justicia, sólo puede exigirse la responsabilidad mediante acusación interpuesta por la Cámara de Representantes ante el Senado.” En el caso del ejecutivo, cuando se trate de delitos comunes, el Senado previa acusación de la Cámara solo dirá si hay o no lugar a formación de causa según lo señala el artículo 106.
6.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE LA NUEVA GRANADA DE 1853
De tendencia liberal, estableciendo por primera vez el sufragio universal, directo y secreto, sancionada por el general José María Obando y de corte Centro Federal señalaba en su artículo 18: “Los miembros del Congreso son absolutamente irresponsables por las opiniones y votos que emitan en él... ”
El
Senado
de
la
República,
previa
acusación
de
la
Cámara
de
Representantes juzgaba a altos funcionarios del Estado por el mal desempeño en el ejercicio de sus funciones según el artículo 21, en el caso de los delitos comunes del Presidente, Vicepresidente y Designado, la competencia residía en la Suprema Corte de la Nación después de decretada la suspensión por el Senado a petición de la Cámara.
40
7.
CONSTITUCIÓN
POLÍTICA
PARA
LA
CONFEDERACIÓN
GRANADINA DE 1858
Sancionada por Mariano Ospina Rodríguez y anterior a una guerra civil en el país, enfatizaba la irresponsabilidad parlamentaria al decir en su artículo 26 que: “Los Senadores y Representantes son irresponsables por los votos que den y por las ideas y opiniones que emitan en sus discursos.
Ninguna autoridad puede, en ningún tiempo, hacerles cargo
alguno por dichos votos y opiniones, con ningún motivo ni pretexto. Esta irresponsabilidad es extensiva, por las ideas y opiniones que emitan en la discusión, a los funcionarios que conforme al artículo 24 pueden tomar parte en ella.”
Los funcionarios señalados en el artículo 24 son: Secretarios de Estado del Despacho del poder ejecutivo y el procurador general.
El juzgamiento de altos funcionarios se hacía siguiendo el régimen de la constitución de 1853.
41
8.
CONSTITUCIÓN
POLÍTICA
DE
LOS
ESTADOS
UNIDOS
DE
COLOMBIA DE 1863
Conocida como la más liberal de la historia republicana, fue sancionada el 8 de Mayo de 1863, en Rionegro, por Tomas Cipriano de Mosquera, en ella se extrema el federalismo y se dan libertades absolutas.
En su artículo 45 se decía “Los Senadores y Representantes son irresponsables por los votos y las opiones que emitan.
Ninguna autoridad puede, en ningún tiempo, hacerles cargo alguno por dichos votos y opiniones, con ningún motivo ni pretexto.”
Se mantenía el mismo sistema para el juzgamiento de altos funcionarios.
9.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DE 1886
Carta de marcada tendencia conservadora, ha sido, la de mayor vigencia en la historia constitucional Colombiana y que fue sancionada por José María Campo Serrano, el 5 de Agosto de 1886.
42
El texto referente a la inviolabilidad no fue modificado en las reformas de 1910, 1936, 1945, 1968. Consagraba en su artículo 106: ”Los Senadores y Representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio de su cargo. En el uso de la palabra sólo serán responsables ante la Cámara a que pertenezcan; podrán ser llamados al orden por el que presida la sesión y penados conforme al reglamento por las faltas que cometan”.
En el caso de juzgamiento de altos funcionarios, se mantiene lo establecido en la anterior carta, siendo la Cámara la que acusa y el Senado el que juzga en los casos de delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones o indignidad por mala conducta, y en el caso de los delitos comunes declarando si hay o no lugar a seguimiento de causa, y en caso afirmativo poniendo al acusado a disposición de la Corte Suprema.
10.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DE 1991. - VIGENTE
El movimiento estudiantil de la “séptima papeleta” dio origen a una Asamblea Nacional Constituyente que fue elegida el 9 de diciembre de 1.990 cuyo fruto fue la Carta constitucional actual conformada por 380 artículos y que fue sancionada por el presidente César Gaviria Trujillo.
43
El artículo 185 que se encuentra dentro del Capitulo 6 “De los Congresistas”, del Titulo VI “De la Rama Legislativa”, reza: ”Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo.”
El artículo 178 numeral 3 da a la Cámara la atribución de acusar ante el Senado a los altos funcionarios del Estado, el artículo 174 por su parte faculta al Senado para juzgarlos por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus cargos.
El artículo 175 numeral 3 indica que si la acusación se refiere a delitos comunes, el Senado se limitara a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa, y en caso afirmativo pondrá al acusado a ordenes de la Corte Suprema de Justicia.
44
11.
DISCUSIONES
DEL
ARTÍCULO
185
DE
LA
CONSTITUCIÓN
POLÍTICA EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
El tema de la inviolabilidad congresional fue tratado en la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente, presidida por el doctor Alfredo Vasquez Carrizosa, dedicada al estudio de las reformas a la estructura del Estado, el Congreso, la Fuerza Pública, el artículo 121 y el régimen de Estado de Sitio y las Relaciones Internacionales39. El artículo 185 que consagra la inviolabilidad parlamentaria en la Carta de 1.991 fue un tema que
no tuvo mayores controversias, destacándose
únicamente la propuesta de la constituyente María Teresa Garcés de limitar de alguna forma la inviolabilidad en el sentido de exceptuar las ofensas de carácter calumnioso que hicieran los congresistas cuando emitieran opiniones con ocasión de sus funciones.
A continuación se describe brevemente el tratamiento dado al tema de la inviolabilidad
parlamentaria,
en
el
seno
de
la
Asamblea
Nacional
Constituyente, que finalmente dio como resultado el artículo 185 de la Constitución Política de Colombia de 1991.
39
BALLEN M., Rafael. Constituyente y Constitución del 91. Editora Jurídica de Colombia. pp. 273.
45
11.1. SESIÓN COMISIÓN ABRIL 3 DE 1991
El tema fue presentado por el Constituyente Luis Guillermo Nieto Roa quien sobre el particular afirmó "En cuanto al régimen de inviolabilidad se consideró, que esté es un principio que debe mantenerse vigente, y es que mientras
este en desarrollo de los debates, el congresista no puede ser
sometido a acusación por la opinión que exprese en tal debate, ni puede ser sancionado por dicha opinión, salvo, naturalmente, lo que al respecto, contemple el reglamento de la Cámara o el Congreso.
Creo, Señor
Presidente y Señores Constituyentes, que en líneas generales, estas son las inspiraciones que hay tras los textos sometidos a su consideración, que por ser pensamos nosotros, bastante claros, y por reunir un consenso casi total, pueden ser sometidos a discusión, sin necesidad de más prolijas explicaciones por parte nuestra"40.
11.2
SESIÓN PLENARIA MAYO 28 DE 1991
En ésta sesión el constituyente Jesús Reyes solicita la palabra al señor presidente de la comisión y manifiesta: "tenemos aquí éste artículo: los congresistas serán inviolables para las opiniones que expresen en el curso
40
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente. Consulta textual y referencial. En la Biblioteca Luis Angel Arango de Santafé de Bogotá, D.C., se encuentran los textos de las discusiones presentadas en la Asamblea Nacional Constituyente, artículo por artículo. Las citas que se harán en este aparte, provienen de dicha fuente.
46
de los debates y por los votos que emitan en el ejercicio de su cargo pero estarán sometidos a las normas que contemple el reglamento de las Cámaras", recomienda el constituyente Reyes hacer una aditiva al artículo en mención que diría lo siguiente: salvo los casos de calumnia e injuria, por que el derecho que tiene el Congreso a su inmunidad como garantía de su independencia y de su libertad termina donde comienza el derecho de todos los colombianos a su integridad a su honor y a su honra, posteriormente toma la palabra el constituyente Angelino Garzón quien comenta: "Aquí se plantea que solamente serán inviolables las opiniones, los congresistas tendrás derecho a un fuero especial a la inviolabilidad por lo que plantee en el curso de los debates o por los votos que emitan en su función de sus cargos. Yo estoy plenamente de acuerdo en eso, pero creo que debería agregarse otros dos aspectos: el primero tiene que ver por sus opiniones políticas públicas, un congresista es un hombre publico y pueden haber opiniones por escrito o verbales por fuera del recinto del Congreso y también por su militancia política.
Aquí tenemos que garantizar el derecho universal a la inviolabilidad
de que un congresista por su militancia política no puede ser reprimido, yo agregaría esas dos normas, además de las normas que allí se dicen definidas en el reglamento de las Cámaras..."41.
41
Ibid.
47
11.3
SESIÓN PLENARIA JUNIO 6 DE 1991
En esta sesión toma la palabra el doctor Jaime Castro quien lee el texto del artículo: "los congresistas serán inviolables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio del cargo sin perjuicio de las normas reglamentarias contenidas en el reglamento respectivo".
Dentro de las posibles alternativas del texto definitivo la delegataria María Teresa Garcés Lloreda propone la siguiente: "Los congresistas serán inviolables por las opiniones que expresen en el curso de los debates, exceptuando las ofensas de carácter calumnioso y por los votos que emiten el ejercicio de su caso"42.
11.4
SESIÓN COMISIÓN CODIFICADORA DE JUNIO 10 DE 1991
La Comisión Codificadora fue la encargada de ordenar el articulado que había salido del primer debate. "... Artículo 10°. Los Congresistas serán inviolables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio del cargo sin perjuicio de las normas disciplinarias en el reglamento respectivo. Artículo 11, de los delitos que cometan los congresistas mientras se hallen en ejercicio de su investidura conocerá de forma privativa... "43. 42 43
Ibid. Ibid.
48
11.5. SESIÓN PLENARIA JUNIO 30 DE 1991
El secretario de la Asamblea Nacional Constituyente procede a leer el texto del artículo 193 " los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenido en el reglamento respectivo" procede a preguntar el presidente de la Asamblea si hay alguna impugnación al texto del artículo, la respuesta es no44.
44
Ibid.
IV.
COMENTARIOS A LAS SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Después de haber ubicado el tema a la luz del derecho comparado, y su desarrollo en el Derecho interno Colombiano, en este capítulo destacaremos el tratamiento del tema por parte del máximo Tribunal Constitucional Colombiano, quien a través de sus sentencias se ha pronunciado sobre la materia, hasta concluir con la Sentencia No. SU 047/99 que unifica la jurisprudencia sobre la materia.
1.
SENTENCIA NUMERO C- 222 / 96
Acción publica de inconstitucionalidad contra los artículos 312, 330, 331, 338, 341, 342, 343, 345, y 346, todos parcialmente, de la ley 5ª de 1992, por la cual se expidió el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes.
Actor: María Teresa Garcés Lloreda Magistrado Ponente: Dr. Fabio Moron Díaz
50
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El artículo 116 de la C.P atribuye ciertas funciones judiciales al Congreso, a la Cámara la de investigar y acusar a ciertos altos funcionarios o abstenerse de hacerlo y al Senado también en pleno la función de juzgar e imponer las sanciones que señala el art, 175 C.P y si es del caso, remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia para su competencia.
La demandante sostiene que la ley 5 de 1992 transfiere dichas facultades a la comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y a la Comisión Instructora del Senado produciéndose una violación de las normas constitucionales 174, 175, 178 y 199 de la carta, dichas funciones no se pueden trasladar a una instancia auxiliar como son las comisiones de Acusación e Investigación de la Cámara y a la de Instrucción del Senado.
En ambos casos se viola el artículo 116 de la Constitución Política, debido a que éstas funciones no pueden ser delegadas.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Sostiene la Corte que los artículos demandados se refieren al procedimiento que debe seguirse dentro de la Comisión de investigación y acusación de la Cámara de Representantes, una vez el representante investigador elabora el
51
respectivo proyecto de resolución de calificación, se somete a los demás miembros de la comisión para que estos conjuntamente lo acojan, modifiquen o rechacen, la comisión y no sus miembros individualmente considerados, son los que debe proponer una u otra definición ante el pleno de la Cámara por lo tanto es exequible, además ninguna disposición asigna funciones de carácter decisorio que son exclusivas del pleno, solo se limita a decir cómo deben proceder los miembros de dicha célula.
Según la actora, se presenta una violación del ordenamiento superior debido a que el pleno de la cámara delega sus funciones constitucionales a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara, al presentarse ante aquella las quejas o denuncias y no ante esta en pleno, manifiesta la Corte que no se produce inconstitucionalidad porque la comisión es una célula de carácter auxiliar y de apoyo para que la cámara cumpla con sus funciones constitucionales y que se presentan ante ella en aras de la economía procesal y por razones de celeridad con el fin de no darle curso a las denuncias que sean manifiestamente temerarias o infundadas y que es el pleno quien decide si precluye la investigación o si existe mérito para presentar ante el Senado la acusación, a su vez dice la actora que es inconstitucional la creación de la comisión de instrucción del Senado por que se produce delegación de funciones propias del Senado en pleno, por ser la comisión y no la plenaria del Senado la que decide si acepta o no el proyecto presentado por el ponente.
Comparte la Corte la tesis central de la
52
demanda, en el sentido de que las funciones judiciales asignadas al Congreso, son de las corporaciones en pleno y no de una de sus cédulas, pero no encuentra que se contraríe este principio, pues la Ley 5 de 1992 debe simplemente limitarse a regular el procedimiento a seguir al interior de la Comisión y, sus funciones deben dirigirse a sustanciar el trabajo del pleno en los casos en que haya acusación, sin que tenga poder decisorio para archivar el asunto, por tal motivo se declara inexequible el aparte del artículo 346 de la Ley en mención por otorgarle a la comisión de instrucción del Senado la facultad de cesar el procedimiento y archivar el asunto.
Respecto a la inviolabilidad de los votos y opiniones de los Congresistas la Corte en un acápite de la sentencia titulado "La función judicial a cargo del poder legislativo en el estado social de derecho"45, nos dice: El Estado Social de Derecho es producto de una serie de serie de transformaciones sociales, económicas, políticas y jurídicas, que se fueron produciendo dentro del modelo del Estado Liberal, que buscaba garantizar las libertades individuales y lo hacia limitando el poder del Estado, de este precepto nació la separación de los tres poderes del Estado, división que no puede ser tajante y aislada, pues a título de excepción y en algunos casos específicos las funciones propias de cada poder son asumidas por otros órganos del poder, en aras precisamente de preservar el sistema.
53
Es así como el sistema de " checks and balances" (control y equilibrio) que introdujo Estados Unidos de Norteamérica, se acogió en la mayoría de Estados contemporáneos de origen Liberal; se pretende en ellos que el control mutuo sea el instrumento a través del cual, además de impedir el abuso o extralimitación en el ejercicio del poder que singulariza a cada uno de los órganos de Estado, se desarrolle el cumplimiento de las funciones que los caracteriza esencialmente. Para ello incluso, se acepta y así se consagra en el respectivo ordenamiento superior que en circunstancias de carácter excepcional preestablecidas, alguno asuma y cumpla funciones de otro.
Así
por ejemplo, el ejecutivo cumple funciones legislativas (expedición de decretos con fuerza de ley previo otorgamiento de facultades extraordinarias); el judicial cumple funciones administrativas (dada la autonomía administrativa y financiera de la Rama Judicial), y el legislativo, en los casos especiales expresamente señalados en la carta, cumple funciones de carácter judicial. Le corresponde asumirlas cuando se trata de aquellos altos funcionarios del Estado a los cuales el constituyente les otorgó un fuero constitucional especial. Quiere decir lo anterior que el ejercicio de esta función judicial es restringido.
Acerca del fuero constitucional dice la Corte que" con este fuero se pretende garantizar, de una parte la dignidad del cargo y de las instituciones que representa, y de otra la independencia y autonomía de algunos órganos del 45
Sentencia de la Corte Constitucional C-222/ 96. pp. 32
54
poder público para garantizar el pleno ejercicio de sus funciones y la investidura de sus principales titulares; de otra parte, el fuero sirve también para garantizar las decisiones de la voluntad general, piense que esta se halla expresado directamente o a través de sus representantes, no sean desconocidas"46.
Dicho fuero no implica el sometimiento a jueces y tribunales especiales, distintos a los ordinarios, sino el cumplimiento de un trámite procesal especial del juicio penal, con el fin de mantener el equilibrio en el ejercicio del poder. La razón del fuero especial es la de servir de garantía de la independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del Estado a los que sirven los funcionarios vinculados por el fuero, ante todo se busca evitar que mediante el abuso del derecho de acceso a la justicia se pretenda paralizar ilegítimamente el discurrir normal de las funciones estatales y el ejercicio del poder por parte de quienes han sido elegidos democráticamente para regir los destinos de la Nación.
Para la Corte Constitucional es claro que estas funciones de acusar o no acusar, declara si hay o no seguimiento de causa del Senado y Cámara son judiciales.
46
Sentencia C-222/ 96. pp. 41
55
De lo anterior se infiere que para estos efectos los Representantes y Senadores tienen las mismas facultades y deberes de los jueces o fiscales de instrucción y consiguientemente las mismas responsabilidades, además de las limitaciones inherentes a su condición de congresistas, la índole judicial analizada, impone a ser extensivo a estos el régimen aplicable a los jueces, como quiera que lo que se demanda es una decisión objetiva e imparcial en atención a los efectos jurídicos que ha de tener.
Sin perjuicio de que las decisiones que se adopten sean colegiadas, los miembros de las Cámaras, en su condición de jueces, asumen una responsabilidad
personal,
que
incluso
podría
tener
implicaciones
legales.
Concluye la Corte afirmando que la función atribuida de las Cámaras es de naturaleza judicial siempre que se refiera a hechos punibles y, por lo tanto, no es en modo alguno discrecional.
Si con arreglo a las
averiguaciones que en su seno se realicen, existen razones que ameriten objetivamente la prosecución de la acción penal, vale decir, el derecho a la jurisdicción y a la acción penal, única llamada a pronunciarse de fondo sobre la pretensión punitiva, no puede existir alternativa distinta a la formulación de la acusación y a la declaración de seguimiento de causa. Si, por el contrario, no es ese el caso, la opción es la de no acusar y declarar el no seguimiento de causa.
56
En esta Sentencia la Corte Constitucional, decide a cerca del papel que desempeña la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, dentro de los procesos que se sigan contra altos funcionarios del Estado, encontrando constitucional la función realizada por dicha célula legislativa.
La mención que se hace a la responsabilidad
personal de los miembros del Congreso, cuando actúan en este tipo de procesos es doctrina constitucional por no hacer parte de lo que motivó la decisión principal de la sentencia.
Esta Sentencia en síntesis, lo que ha hecho es complementar y aclarar la Ley 5ª de 1992 en la parte referente al trámite de los procesos que se sigue contra los altos funcionarios.
2.
SENTENCIA NÚMERO C-245 de 1996
Demanda de Inconstitucionalidad de los artículos 131 y 137 de la ley 5 de 1.992: "Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; El Senado y la Cámara de Representantes".
Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa Actor: Antonio Vargas Alvarez.
57
Demanda la constitucionalidad del artículo 131 que se refiere a las votaciones secretas de los congresistas, que se presentan según la norma citada en los siguientes eventos: “a-) Cuando se deba hacer una elección; b-) Para decidir sobre proposiciones de acusación ante el Senado, o su admisión o rechazo por parte de esta Corporación; c-) Para decidir sobre las proposiciones de amnistías o indultos”.
El artículo 337 que es el otro que se demanda dice “ Principio de libertad del procesado.
Durante la investigación rige el principio de la libertad del
procesado.
Por eso no hay lugar a proferir medida de aseguramiento alguna
contra él”.
Los literales a-) y c-) del artículo 131 son considerandos exequibles por la Corte, motivando su decisión con respecto al primero, en que debido a que se trata de un acto de carácter eminentemente político, el cual es elegir, el ciudadano -en este caso el congresista- esta haciendo ejercicio pleno de la soberanía de la cual es titular por mandato constitucional.
Con respecto al literal c-) que trata del otorgamiento de amnistías e indultos, considera la Corte que por tratarse de un acto político, también se justifica el secreto del voto y además dichas decisiones se adoptan con fines de orden público y por grandes motivos de conveniencia pública.
58
El artículo 337 es exequible
según la Corte debido a que los procesos
judiciales que el Congreso adelanta, son de carácter especial y por tanto no se someten a las normas comunes.
Sobre lo anterior considera la
Corporación “El fuero no es un privilegio y se refiere, de manera específica, al cumplimiento de un trámite procesal especial, cuyo propósito es el de preservar la autonomía y la independencia legítima de aquellos funcionarios a los que ampara.
Por ello, es posible que como consecuencia de su
naturaleza -proceso especial-, algunas de las medidas que se adopten en ellos no corresponden con implique
discriminación
los
procedimientos ordinarios, sin que ello
alguna,
o
desconocimiento
de
disposiciones
constitucionales, pues es la propia Carta la que concibe el fuero especial que cobija a los altos funcionarios del Estado.”47
El literal decida
b-) del artículo 131 referente al secreto del voto cuando se sobre
proposiciones
de
acusación
ante
el
Senado
es
considerado inexequible por la Corporación debido a que considera que los congresistas que participan en
procesos judiciales, gozan de las
mismas facultades de fiscales y jueces, por tanto de allí se derivan las mismas responsabilidades de estos funcionarios, dando como consecuencia que en estas actuaciones no existiría la inviolabilidad, porque se está ante funciones judiciales y no legislativas.
47
Sentencia No. C-245/96 de la Corte Constitucional. pp 28.
59
La única forma -dice la Corte- en que puede hacerse efectiva la responsabilidad personal de los congresistas, que es igual a la de los jueces, es siendo de público conocimiento su voto para según este poder adelantar posteriormente las actuaciones que la ley disponga, ya que con el voto secreto no se podría individualizar y personalizar dicha responsabilidad. Esta decisión confirma la Sentencia número C-222 de 1.995, en el sentido que cuando los congresistas con funciones judiciales, tienen las mismas responsabilidades y deberes de los jueces.
2.1.
SALVAMENTO DE VOTO
El magistrado Jorge Arango Mejía se aparta de la decisión de la plenaria de declarar inexequible el literal b-) del artículo 131 de la ley 5 de 1.992 al considerar que con la misma se está afectando la independencia absoluta que deben tener los congresistas y haciendo referencia al conflicto que se presenta entre la independencia de los congresistas como jueces y su responsabilidad por las faltas en que pueden incurrir al administrar justicia afirma: “Sea lo primero decir que uno de los dos principios debe prevalecer, porque no tendría sentido que fueran del mismo valor y que no hubiera manera de desatar el conflicto entre ellos.
La primera clave para resolverlo la da la estructura misma del sistema democrático: todo esto se basa en la voluntad popular, expresada por sus
60
representantes, que son los congresistas. Cuando éstos opinan y votan, opina y decide el pueblo.
Y cuando más amenazada está la independencia de los congresistas, es cuando actúan como investigadores y como jueces.
Y, por lo mismo, es en
ese evento cuando de mayores garantías ha de rodearse.” De lo anterior, concluye. "En el caso de la independencia de los congresistas como jueces de los altos funcionarios, y en particular del Presidente de la República, y de la responsabilidad que tienen cuando administran justicia, la Constitución y la ley hacen que prevalezca la primera, como una garantía contra el despotismo.” (Subraya nuestra) El magistrado Arango considera al igual que la los magistrados que firman el fallo, que cuando los congresistas incurran en irregularidades en el ejercicio de la actividad judicial en los casos que lo determina la ley, deben ser sancionados disciplinaria y penalmente, siendo el voto secreto una dificultad para derivar la responsabilidad, pero no haciendo este proceso imposible, y por tanto no sirviendo de justificación para volver público este voto.
En nuestra opinión, en este caso la decisión de la Corte se refiere a la publicidad que los votos de los Congresistas deben tener para que los ciudadanos puedan supervisar las actuaciones de los parlamentarios, lo anterior con base en la soberanía popular prevista en la Carta.
61
3.
SENTENCIA No C- 563/ 96
Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 312 numeral 4to, 331 (parcial), 332, 333, 334, 335, 336, 337, 338, 339, 340, 341 (parcial) y 346 (parcial) de la Ley 5ta de 1992 y del Decreto 2700 de 1991
Actor: Hugo Humberto Rodríguez Cortes. Magistrado ponente: Hernando Herrera Vergara.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Considera el actor que las normas demandadas violan los artículos 116, 121, 174, 175 y 178 de la Constitución Política.
Indica el demandante que la acción penal radica en cabeza del Senado de la República y su vigencia exige el previo cumplimiento de la acusación por parte de la Cámara, como condición de procedibilidad. La Cámara, señala, no tiene función diferente a la de recibir y conocer las denuncias; su facultad es limitada y restringida a estudiar y evaluar las denuncias y quejas y si presta mérito, fundar en ellas, acusación ante el Senado, por lo tanto no está autorizada a complementar, aclarar, modificar o suprimir los textos de las denuncias y quejas presentadas contra los altos funcionarios. de la Cámara.
Luego la facultad de instrucción es exclusiva del Senado y no
62
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Estima la Corte que en relación con los artículos 337, 342 y 346 de la ley 5ta de 1992, se produce el fenómeno de la cosa juzgada constitucional debido a que dichos preceptos ya fueron objeto de control constitucional por la vía de acción pública mediante las sentencias Nos. C- 222 y 245 de 1996 y deberá estarse a lo allí resuelto.
Respecto a los artículos 312 - 4, 332 y 343 de la Ley 5ta de 1992, se inhibe la Corte de producir pronunciamiento de fondo por cuanto estas normas fueron derogadas por la Ley 270 de 1996.
Acerca de los artículos 331, 333,334,335,336,338,339,340,341,344 y 345 de la Ley 5ta de 1992 y 469 del Decreto 2700 de 1991 reitera la Corte, su jurisprudencia sobre la función jurisdiccional a cargo del Congreso de la República y cita expresamente apartes de las sentencias C-222 y 245 de 1996.
63
4.
COMENTARIOS SENTENCIA NUMERO SU-O47/99
Magistrados Ponentes: Carlos Gaviria Díaz- Alejandro Martínez Caballero Accionante: Viviane Morales Hoyos Fecha: 29 de Enero de 1.999.
Debido a los diferentes temas que se tratan en la sentencia de la referencia, se va a ocupar este trabajo en destacar aquellos referentes a
la
inviolabilidad,
debido
a
que
es
este
el
tema
que
se
ha
tratado48.
SITUACION FÁCTICA
1. En el mes de febrero de 1.996, el Fiscal general de la Nación presentó denuncia contra el presidente de la república
Ernesto
Samper Pizano.
2. La
investigación
se
tramitó
en
la Comisión
de
Investigación y
Acusaciones de la Cámara de representantes y posteriormente en su Plenaria.
48
La sentencia Número SU-047/99 trata además del tema de la inviolabilidad, los siguientes: Derecho al debido proceso, Competencia de la Sala Penal de la Corte suprema de justicia, Obligatoriedad de los precedentes constitucionales, rectificación jurisprudencial de la Corte.
64
3. En la sesión del 12 de junio de 1996, la plenaria de la Cámara decidió precluir la investigación contra el presidente Samper, por una votación de ciento once (111) votos a favor y cuarenta y tres (43) en contra.
4. Durante los meses de junio y julio de 1996, varios ciudadanos presentaron denuncias ante la Corte Suprema de Justicia, por la supuesta comisión de diversos delitos entre ellos, prevaricato, por parte
de
preclusión.
los
representantes
que
votaron
afirmativamente
la
Posteriormente otros ciudadanos denunciaron también a
los que se apartaron de la decisión de la mayoría.
5. La Sala de Casación Penal de la Corte suprema de Justicia asumió el conocimiento de todas las denuncias, y por tratarse de hechos similares, decidió acumular todos los procesos y designó como ponente al magistrado Jorge Anibal Gómez Gallego.
6. El 24 de junio de 1998, el Magistrado sustanciador resolvió ordenar apertura de instrucción y vincular al proceso mediante indagatoria sólo a los representantes que votaron afirmativamente el proyecto de preclusión.
65
ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
Por los anteriores hechos, la actora considera que se le vulneraron sus derechos al debido proceso y a la inviolabilidad de sus votos y opiniones emitidos en el ejercicio de su cargo.
También afirma que la Corte Suprema de Justicia desconoció el artículo 185 de la Constitución, el cual consagra la inviolabilidad como un derecho fundamental de los congresistas que es susceptible de ampara a través de la tutela, y que consiste en “la irresponsabilidad jurídica por las opiniones y por los votos emitidos por los Congresistas, en las Cámaras, en ejercicio de sus funciones”49.
“La demanda destaca que la inviolabilidad ha existido siempre en el derecho constitucional colombiano, con cuatro características bien definidas: la irresponsabilidad jurídica, absoluta, perpetua y exclusiva”. Por ello aclara que la única excepción al principio de la inviolabilidad es la responsabilidad disciplinaria”50.
Según la demanda, los congresistas sólo responden ante el pueblo que representan, responsabilidad política que excluye la jurídica.
49 50
Sentencia SU-047/99. pp. 6. Sentencia SU-047/99. pp. 6
66
PRETENSIÓN
Se solicita que se declare nulo el proceso en el cual la Corte Suprema de Justicia investiga a la accionante por sus opiniones y votos, que en su condición de representante emitió en 1.996 en el proceso seguido contra el Presidente Samper.
ARGUMENTOS DE LOS MAGISTRADOS ACCIONADOS
Con respecto a los argumentos de falta de competencia de la Corte Suprema de Justicia para investigar a los congresistas, se destaca en la respuesta de la Corte, el auto por el cual negó la nulidad del proceso, que se resume así:
“De acuerdo con un análisis sistemático de la Constitución, el Congreso ejerce funciones judiciales perfectamente separadas de su actividad legislativa y del control político que ejerce, como quiera que el artículo 116 de la Carta expresamente dispone que determinadas funciones judiciales”.
“El Congreso ejercerá
Por consiguiente, fue intención
inequívoca del Constituyente señalarle al legislador, en su función de investigar a quienes gozan de fuero constitucional, un “verdadero papel de
imparcialidad
que
corresponde
al
juez”.
La
Corte
Suprema
considera que si los congresistas ejercen una función judicial, aunque
67
sea ocasional, deben someterse al imperio de la ley que de manera categórica determina el artículo 230 de la Constitución, por ende, están expuestos a la responsabilidad penal de sus actos como jueces.
DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA
El
Tribunal
Contencioso
Administrativo
de
Cundinamarca
mediante
providencia del 21 de agosto de 1.998, resolvió rechazar por improcedente la acción de tutela de la referencia al considerar que no existía violación del debido proceso.
La anterior decisión no fue impugnada, y pasó directamente a revisión por parte de la Corte Constitucional.
FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
DE
LA
DECISIÓN
DE
LA
CORTE
CONSTITUCIONAL
El sentido de la inviolabilidad según la Corte es que “un congresista no puede ser investigado, ni detenido, ni juzgado, ni condenado, por los
votos
u
funciones”51 .
51
Ibid. pp. 15.
opiniones
que
haya
formulado
en
ejercicio
de
sus
68
“En efecto, el fin de la irresponsabilidad de los congresistas es que los representantes del pueblo puedan emitir de manera más libre
sus
votos
y
opiniones,
sin
temor
a
que
éstos
puedan
ocasionar persecuciones judiciales o de otra índole, con lo cual se garantiza una plena libertad e independencia en la formación de la voluntad congresista del Parlamento o Congreso.
Así, sólo por
medio de la figura de la inviolabilidad, es posible que se cumpla el
mandato
constitucional
según
el
cual
los
senadores
y
representantes deben actuar “consultando la justicia y el bien común” (C.P. art. 133) y no movidos por temor a eventuales represalias jurídicas”52.
(Subraya nuestra).
Describe la sentencia, como rasgos esenciales de la inviolabilidad los siguientes:
1. Es una garantía institucional en favor del Congreso y la democracia, siendo consecuencia de lo anterior que no es un privilegio de un determinado congresista, y que por tanto no puede ser renunciada por su titular, debiendo ser tomada en cuenta por el juez, incluso de oficio, por tratarse de un asunto de interés público.
52
Ibid. pp. 15.
69
2. Es perpetua, esto quiere decir que el parlamentario o congresista escapa a cualquier persecución judicial por sus votos y opiniones, incluso luego de que han cesado sus funciones.
3. Es generadora de una irresponsabilidad jurídica general, por cuanto el congresista escapa no sólo a las persecuciones penales sino también a cualquier eventual demanda de naturaleza civil por sus votos u opiniones.
Se debe decir también que la inviolabilidad es exclusiva, es decir que cubre las actuaciones del congresista cuando se reúnen dos condiciones, la primera es que se trate de votos u opiniones y la segunda que estas deben ser emitidas en ejercicio de sus funciones, es decir, no cubre las opiniones que realice un congresista por fuera de los debates parlamentarios.
De otra parte, la inviolabilidad es absoluta, lo que indica que cubre TODOS los votos y opiniones emitidos por el congresista en ejercicio de sus funciones, sin establecer ninguna excepción, ya que la Constitución no distingue que esta garantía se brinde según la función que ese cumpliendo el parlamentario.
Por tanto, la responsabilidad de los congresistas, según la Corte, es al pueblo a quien corresponde calificarla, debido al modelo que adopta la Constitución,
en virtud del cual los votos y opiniones se someten
70
únicamente a las normas disciplinarias y la responsabilidad políticas es ante el electorado. Según la Corte, hay valores que pueden verse trastocados por estos principios, pero este es un riesgo inherente al sistema, o mejor, es un costo que deben pagar las sociedades democráticas.
Para la Corte Constitucional, si bien es cierto que la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para juzgar los delitos cometidos por los congresistas, carece de competencia para investigar los votos y opiniones emitidos por los mismos en ejercicio de sus funciones, siendo este el caso planteado, en el que el llamado a indagatoria obedece al sentido del voto emitido por los representantes.
Con relación al mantenimiento de la inviolabilidad cuando se cumplen funciones judiciales, la Corte señala que es evidente que se sostiene gracias a inexistencia de excepciones del artículo 185 de la Carta y es una garantía a la libertad e independencia del Congreso, añadiendo a lo anterior que “...la Carta reserva una cierta discrecionalidad política a los congresistas cuando investigan y juzgan a los altos dignatarios, inclusos si se trata de delitos comunes”53. (Subraya nuestra).
53
Ibid. pp. 27.
71
Para respaldar lo anterior, cita al doctor José María Samper, uno de los comentaristas más destacados de la Carta de 188654 quién es claro al indicar que en los juicios, los congresistas conservan la inviolabilidad de
su opinión y que señala de forma clara lo siguiente: “Por demás
está
decir
que
a
la
Cámara
de
Representantes
compete
ejercer
libremente su criterio para calificar una justa causa con que resuelve entablar la acusación, ni puede ser de otra manera, dado que los representantes son irresponsables. este
artículo,
inoficiosa,
a
que menos
dice que
“cuando se
Así la expresión del inciso 4º de hubiere
considere
justa una
causa”,
parece
prescripción
de
ser pura
moralidad.”55
A lo anterior se suma la consideración de comentaristas nacionales e internacionales consistente en que, sin la inviolabilidad, sería imposible que el congreso adelantara labores de fiscalización debido a que sus decisiones se verían afectadas por las represalias que pudieran tomar los investigados.
La Corte concreta los argumentos que expone para demostrar que existe inviolabilidad de los congresistas por sus votos y opiniones aún en los juicios adelantados por el Congreso, de la siguiente manera:
54
55
El tratamiento de la inviolabilidad como se observó en el capítulo tercero, no tuvo mayores cambios de la Constitución de 1886 a la de 1991, razón por la que la Corte Constitucional cita al doctor José María Samper. Op. Cit. SU047/99. pp. 28.
72
“En síntesis, existen razones literales (el texto perentorio del artículo 185 superior), conceptuales (el alcance absoluto de la inviolabilidad parlamentaria), teleológicas (la finalidad y pertinencia de esta figura en los juicios contra los altos dignatarios), sistemáticas (la regulación constitucional de los juicios contra altos funcionarios) y, finalmente, lógicas (los absurdos que conducen a la interpretación contraria)que permiten inequívocamente concluir que la única tesis razonable es la siguiente; los senadores y representantes conservan la inviolabilidad de sus votos y opiniones incluso cuando ejercen funciones judiciales en los procesos adelantados por el Congreso contra los altos dignatarios. Y la razón es tan simple como contundente; los juicios ante el Congreso por delitos de los altos dignatarios, si bien son ejercicio de la función judicial, por cuanto imponen sanciones y configuran un requisito de procedibilidad ante la acción propiamente penal ante la Corte Suprema, conservan una inevitable dimensión política, por lo cual, en ellos, los congresistas emiten votos y opiniones que son inviolables”56. (Subraya nuestra).
Contra la anterior argumentación, se podría decir que podría llevar a impunidades, debido a la cercanía entre los miembros del Congreso y los dignatarios investigados, sin embargo es un riesgo derivado del modelo
56
Ibíd. pp. 32-33.
73
adoptado por la Carta, además de ser una objeción originada por una profunda desconfianza por la democracia y la soberanía popular, ya que los congresistas son elegidos por los ciudadanos, y por ende corresponde a ellos mismos imponer las responsabilidades políticas a sus elegidos, no reeligiéndolos en sus cargos, desconocer lo anterior es atentar contra la esencia de la democracia.
La inviolabilidad al ser una prerrogativa establecida en favor del Congreso,
y
irrenunciable
no ya
de que
representante busca
o
senadores
en
particular,
es
proteger la libertad colectiva de esta
institución, desprendiéndose de lo anterior según la Corte, lo siguiente: “Por ende, si ni siquiera expresamente puede un Representante abandonar su inviolabilidad, con menor razón podría predicarse que, al asumir un lenguaje jurídico penal, estos congresistas renunciaron tácitamente a esa prerrogativa institucional y pudieron entonces incurrir en un delito como el prevaricato al votar de una determinada manera. En estos casos, por expreso mandato constitucional, ese delito es imposible, incluso si el propio representante cree estarlo cometiendo, como imposible es que una persona incurra en tentativa de homicidio al pretender asesinar un cadáver”57. (Subraya nuestra).
57
Ibíd. pp. 38.
74
Posteriormente la Corte aborda otros temas, entre los cuales es importante resaltar el del cambio de jurisprudencia con respecto al tema de la inviolabilidad, señalando que la parte que obliga como cosa juzgada constitucional es la ratio decidendi de las sentencias, que es, la formulación general, el principio, regla o razón general que constituye la base de la decisión judicial específica, es decir, el fundamento directo de la parte resolutiva, por posición a los dictum, que son, las reflexiones adelantadas por el juez al motivar el fallo, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario que carecen de fuerza vinculante.
Aclarado lo anterior, la Corte considera que la tésis según la cual la inviolabilidad no cubre las actividades de los congresistas cuando ejercen funciones judiciales no es vinculante para el mismo ente debido a que en ninguno de los dos casos tal afirmación fue la ratio decidendi de las decisiones que fueron tomadas58
De lo anterior, concluye la Corte: “El anterior análisis permite entonces concluir que la interpretación que excluye la inviolabilidad parlamentaria en el ejercicio de las funciones judiciales no pasó de ser un dictum, apresurado, innecesario y desafortunado, formulado por la Corte en decisiones anteriores.”59
58 59
Ver: Comentarios a las Sentencias T-222 y T-245 en este mismo capítulo. Ibíd. pp. 55.
75
DECISIÓN La Corte revoca la sentencia del tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca que había rechazado en primera instancia por improcedente, la tutela interpuesta por Viviane Morales Hoyos. Tutela el derecho al debido proceso de la peticionaria, por cuanto la garantía institucional de la inviolabilidad, priva de manera absoluta a la Corte Suprema de competencia para investigar como delitos los hechos ligados a las opiniones y votos emitidos por la actora en las actuaciones adelantadas contra el entonces Presidente de la República. Deja sin efectos el proceso que surte la Corte Suprema de Justicia contra la actora por el voto que emitió en 1.996 en el proceso en contra del Presidente. Hace un llamado de prevención a los magistrados de la Sala Pena de la Corte Suprema de Justicia para que se abstengan de investigar como delitos los hechos inescindiblemente ligados a las opiniones y votos emitidos por los congresistas en ejercicio de sus funciones.
De esta decisión, se apartaron los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, y Hernando Herrera Vergara, quienes presentaron sus respectivos salvamentos de voto sobre la decisión de la Corte, y que en aras de la equidad van a ser comentados, no sin antes decir que nuestra posición, será expuesta en el capítulo ulterior.
76
4.1.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
*
Consideraciones Procesales
No procede acción de tutela contra una providencia judicial que no siendo arbitraria no constituye vía de hecho.
La
Sentencia
C-543/92
siendo
Magistrado
Ponente
José
Gregorio
Hernández, dio la posibilidad de instaurar acción de tutela contra providencias judiciales que violen derechos fundamentales o se instaure como mecanismo transitorio que evite la consumación de un perjuicio irremediable.
En la misma sentencia se define "vía de hecho", la cual se produce cuando se dicta providencia que en grado absoluto o protuberante se aparta de los dictados del derecho y de sus principios, excluyéndose de él, los errores ordinarios, aún graves.
En éste específico caso tal providencia no contiene
éstas características, ya que la decisión de la Corte Suprema de Justicia, se dictó debido a que existió un acervo probatorio suficiente para que los Magistrados se inclinaran por esa decisión, no violándose la Constitución, por ser función exclusiva del máximo tribunal de la justicia ordinaria, la de investigar los Congresistas en la posible comisión de delitos, sin importar que
77
éstos estén íntimamente ligados a sus votos, ya que se daría a los Congresistas - Jueces licencia constitucional para prevaricar, generándose una irresponsabilidad jurídica resguardada por una inviolabilidad absoluta de sus votos y opiniones.
Por lo tanto, la Corte Suprema de Justicia no incurrió en vía de hecho, y además, el no iniciar la investigación generaría un desequilibrio en la igualdad de responsabilidades de los servidores públicos-Congresistas, como lo consagra el estatuto de los servidores públicos otorgándoles privilegios no consagrados en la Constitución ni en la ley.
En anteriores decisiones, la Corte Constitucional diferenció entre las funciones judiciales y políticas del congreso, siendo las primeras objeto de sanción penal y las segundas de sanciones disciplinarias, al asimilarse aquellas funciones a las de un fiscal y juez, la Corte reconoce que el momento decisivo del Congresista - Juez o Fiscal coincide con la emisión de su voto, deduciéndose entonces que la comisión de hechos punibles no puede escudarse en la reserva de su voto, como lo señaló en Sentencia C245 de 1996 la Corporación, al expresar esto, la Corte condena toda forma de inmunidad de los Congresistas al igual como la Constitución que no la consagra, hecho que no era consagrado en la anterior Constitución, en ésta misma Sentencia la Corte señaló que la inviolabilidad apuntaba a garantizar el control político y no la función judicial, y lo que se desborde en garantizar
78
la función política se convierte en abuso; lo anterior permite concluir que la Corte Suprema de Justicia se guió en su decisión por las pautas fijadas reiteradamente por esta Corporación en Sentencias con efecto de cosa juzgada.
Respecto a la postura de la mayoría acerca de que las decisiones tomadas anteriormente, tienen el carácter de obiter dictum, por no guardar relación directa con las decisiones que al momento se tomaron y en eso justifican el radical cambio de doctrina, considera quien se aparta de la decisión, que es errada la apreciación, porque la Corte al analizar las normas impugnadas lo hace frente al universo de las disposiciones de la carta con el objeto de optar por la inexequibilidad o
exequibilidad
de
las
normas
impugnadas
y
al
declararse
la
exequibilidad de los artículos de la Ley 5 de 1992, se hizo no solo por no contrariar las normas de distribución de competencias entre las células del Congreso sino por no contrariar ningún otro precepto constitucional,
y
todas
esas
decisiones
tuvieron
como
sustento
el
carácter judicial que se dio a las funciones del Congreso, que se muestra en el modelo normativo adoptado por él mismo al ser el proceso de juzgamiento de altos funcionarios similar al proceso penal ordinario.
79
*
Consideraciones sustanciales:
El abrupto cambio en la doctrina constitucional hace que se rompa el principio de universalidad, según el cual los jueces deben adoptar decisiones que en el futuro estén dispuestos a aplicar a casos similares, principio que de no ser seguido hace imposible el control de la opinión pública sobre las decisiones judiciales, lo anterior no quiere decir que los precedentes judiciales, entendidos como aplicación del principio de universalidad y no como el respeto que los jueces inferiores deben tener a las decisiones de los jueces superiores, no puedan ser cambiados cuando estén fundamentados en muy buenas razones, de manera que el rompimiento del mencionado principio resulte suficientemente justificado.
Más delicado se torna el asunto en la jurisdicción constitucional que se mueve en el filo que separa la política y el derecho, y puede ser blanco de acusaciones de que sus decisiones
son fruto de la parcialidad o de la
oportunidad política.
"Por
estas
razones
las
decisiones
para
cambiar
jurisprudencia
constitucional requieren de un plus argumentativo que las obliga a cambiar sus decisiones, sólo en aquellos casos en que el cambio jurisprudencial
constituya
la
única
o
las
menos
costosas
de
las
80
opciones interpretativas".60
De lo contrario la legitimidad de la Corte
Constitucional se vería minada, por lo tanto con el fin de salvaguardar su
legitimidad
los
distintos
tribunales
constitucionales
han
creado
criterios a los cuales deben someterse todo cambio jurisprudencial," es necesario, entre otras cosas:
• Que la Corte y sus miembros nos actúen de manera coyuntural, sometidos a presiones sociales o políticas. • Que las razones jurídicas que sirvieron de base a una determinada doctrina hallan demostrado su incompatibilidad con la comprensión actual del orden constitucional. • Que exista un nuevo argumento que no hubiera sido discutido al momento de sentarse la doctrina constitucional convertida en precedente y que resulte suficientemente convincente como para saldar las dudas sobre los verdaderos intereses de la corporación. • Que el efecto benéfico del cambio de doctrina constitucional sea nítidamente superior al daño que produce el mencionado cambio"61 .
Al no cumplirse tales criterios, la corte Constitucional desacata la cosa juzgada constitucional, erosionando su credibilidad y cambiando la voluntad
60 61
Sentencia SU-47, Salvamento de voto. Eduardo Cifuentes Muñoz. pp. 50. Sentencia SU-47/1999, Salvamento de voto, Eduardo Cifuentes Muñoz. pp. 51.
81
del legislador, degradando nueve sentencias constitucionales a la categoría de dictum y desconociendo el paradigma interpretativo de la responsabilidad penal
de
los
congresistas-jueces
elaborado
en
nueve
sentencias
constitucionales.
El nuevo paradigma interpretativo, en palabras del magistrado Cifuentes, se sustenta igualmente del axioma constitucional de la inviolabilidad de los votos y opiniones de los congresistas
que emitan en el ejercicio
del cargo, consagrado en el artículo 185 de la constitución política y se extiende a todas las funciones atribuidas al Congreso, incluidas las judiciales.
Al hacerse esta nueva interpretación se desconoce el
carácter judicial de las funciones de investigación y juzgamiento dadas al Congreso, que se funden en trámites similares al proceso penal ordinario, convirtiéndose en un proceso penal que no sería por fiscales y jueces.
Lo cual es un absurdo permitiendo que la conducta de
estos se desborde del marco de su competencia; ¿qué ocurriría si se dicta resolución "manifiestamente contraria" a la ley?; quedaría impune el prevaricato y se produce una desfiguración de la calidad de juez y hace que carezca de sentido el régimen que gobierna la actuación judicial de los congresistas. Con el nuevo paradigma interpretativo se excluye al congresista del imperio de la ley y se somete a su propia voluntad y a consultar el cambiante bien común que se orienta en criterio de conveniencia.
82
La evolución del Estado democrático liberal ha hecho revaluar las prerrogativas y especiales protecciones que se daba a los miembros del Consejo, que resalta al verse el trato que actualmente se ha dado a los congresistas; como ha sido el control de las leyes por ellos dictadas por parte de tribunales constitucionales, también respecto a la autonomía administrativa los actos expedida en virtud de esta, son demandantes
ante
la
jurisdicción
contenciosa
administrativa
y
más
notorio aún, ha sido, como en muchos regímenes políticos incluido el nuestro se ha eliminado la prerrogativa que tenía el Congreso de resolver sobre la validez de la elección de sus miembros, habiéndose trasladado a tribunales electorales, y como la inmunidad parlamentaria que antes era principalísima prerrogativa, hoy por hoy, en nuestro país y otros, se sustituyó por el fuero penal especial que brinda la suficiente protección. dos
importantes
titulares
del
Los cambios antes mencionados se deben a
causas, a que el peligro que representaban los
ejecutivo
al
ejercer
sus
funciones
ha
disminuido
notablemente al compás del desarrollo del modelo democrático liberal que hoy nos rige, creándose un equilibrio casi inquebrantable entre las tres ramas del poder y que se mantiene con la ayuda de un poder judicial fuerte e imparcial que vela por la correcta aplicación de la ley impidiendo los atropellos del poder, sumado a esto el desprestigio del Congreso que valiéndose de tales garantías incurrió en abusos y
83
corrupción, que impulsó el proceso constituyente colombiano y se concretiza al tener nuestra actual Constitución
un rígido estatuto de
inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, por lo tanto, al darle la independencia absoluta a los votos y opiniones que emitan los miembros del Congreso, ya sean de tipo político o judicial se sale del espíritu de la Constitución que en ninguno de sus apartes extiende tal independencia a la función judicial y lo reserva exclusivamente a su función de control político.
En dicho estatuto se consagra la posibilidad de la pérdida de la investidura de los miembros del Congreso en los casos, que se demuestre que sus interese personales han incidido en el resultado de una decisión legislativa siendo erróneo el actual paradigma interpretativo que brinda irresponsabilidad jurídica total al Congreso.
Dicho sea de
paso el derecho comparado citado por le recurrente muestra claramente que la independencia en los votos y opiniones de los Congresistas se refiere únicamente a su función política y no judicial. Más ilógico resulta aún que el cambio de doctrina constitucional se halla hecho por vía de acción de tutela debiéndose cambiarse esta por estudio de constitucionalidad de las leyes, que es la vía adecuada.
84
4.2.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNANDO HERRERA VERGARA A LA SENTENCIA SU 047/99
Expresa el magistrado Herrera Vergara que es
evidente que los
congresistas son inviolables en sus votos y opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo, pero como todo servidor publico tiene responsabilidad penal, cuando en desarrollo de sus actividades incurren en conductas tipificadas como delitos en el código penal.
Es claro, igualmente, que la Corte Suprema de Justicia, no puede investigar ni juzgar las opiniones y votos per se emitidos por los Congresistas en el ejercicio de su cargo (C.P, art. 185) pero si tiene competencia privativa para conocer "de los delitos" que ellos cometan, como lo declara el artículo 186 C.P..
Cabe advertir que dicho precepto no consagra ninguna distinción
acerca de la clase de delitos que pueden ser investigados, por lo tanto la Corte Suprema de Justicia tiene competencia para conocer de todos los delitos que sean cometidos por los congresistas, tanto en el ejercicio de su actividad legislativa como en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
Cuando los Congresistas ejercen funciones judiciales, actúan como jueces y tiene las mismas responsabilidades y deberes que corresponden a estos últimos, tan cierto es que en el año de 1996 al darse el proceso contra el
85
entonces presidente de la República Ernesto Samper Pizano, la Cámara de Representantes
dictó resolución de preclusión precedida de la expresión
"administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley", calificando el proceso, como de carácter eminentemente jurídico.
La Corte Suprema de Justicia al iniciar proceso penal por el presunto delito de prevaricato contra los miembros de la Cámara de Representantes lo hizo sustentándose en reiteradas sentencias de esta corporación en las que claramente se expresó que
los miembros del Congreso ejercen funciones
judiciales y políticas, por consiguiente aquellas podían tener implicaciones de carácter penal, como es propio de las decisiones judiciales, por lo tanto es imposible que se halla configurado una vía de hecho que amerite el ejercicio de una acción de tutela.
Por esto es improcedente, además la acción de
tutela busca proteger derechos fundamentales y la inviolabilidad de los votos y opiniones de los Congresistas no es un derecho fundamental sino una garantía institucional que busca dar la independencia necesaria a los miembros del Congreso para que puedan ejercer su control político y no busca que los delitos cometidos por los servidores públicos-Congresistas queden impunes y para evitar tan dañino efecto se les otorga al fuero especial penal al ser solo investigados y juzgados por la sala penal de la Corte Suprema de Justicia.
86
La
Constitución
de
1991,
si
bien
es
cierto
que
consagra
la
irresponsabilidad jurídica por opiniones y votos de carácter político no lo hace en ningún momento por la comisión de hechos punibles al momento de juzgar a los altos funcionarios del Estado por la posible comisión de hechos punibles, hecho admitido y reconocido por la ley 5 /92
y
por
preclusión
la en
Cámara la
de
Representantes
investigación
seguida
al al
dictar
resolución
expresidente
de
Samper
manifestando que éste era un juicio eminentemente jurídico y que ellos hacían las veces de fiscal y por lo tanto se sometían a las mismas normas que rigen la conducta ética y moral del Fiscal General de la Nación, es claro el carácter de jueces y deben ser tratados como tales queriendo esto decir que pueden ser juzgados por la Corte Suprema de Justicia por la Comisión de delitos, incluyendo entre éstos el delito de prevaricato objeto de la investigación, calidad ésta reconocida en reiterada doctrina constitucional.
V.
LA INVIOLABILIDAD COMO ELEMENTO ESENCIAL DE LA DEMOCRACIA
1.
RECONOCIMIENTO UNIVERSAL DE LA PRERROGATIVA DE LA INVIOLABILIDAD
Después del
estudio de derecho comparado realizado en varias
constituciones de distintos países, de concepciones diferentes acerca de la forma estado y del sistema de
gobierno, es posible concluir que la
separación de poderes, es elemento esencial para la existencia de cualquier forma de gobierno y que es el más valioso instrumento para mantener la independencia del poder legislativo, es la inviolabilidad de los votos y opiniones de los Congresistas, a vía de ejemplo en los cinco países escogidos de Latino América, se consagra la irresponsabilidad absoluta de los miembros del congreso, y en países de gran tradición constitucional y que sirvieron de fuente de inspiración a otros sistemas constitucionales como Estados Unidos de Norte América, Francia y
el Reino Unido de Gran
Bretaña, se consagra de igual forma. Países como Alemania y Austria lo hacen con algunas excepciones y en países de culturas tan disímiles como Japón y Dinamarca también existe esta prerrogativa.
88
De tal forma que lo anterior permite concluir que la inviolabilidad es una prerrogativa de carácter universal que es indispensable para el desarrollo de los Estados modernos y se encuentra presente en sus textos normativos principales siendo insustituible.
La razón por la cual se mantiene esta prerrogativa a nivel universal, es que los miembros de los parlamentos puedan ejercer libre y autónomamente sus funciones, lo que redundará en beneficio de la comunidad, entendiendo también que ella es la principal supervisora de su labor, y que su responsabilidad es ante sus electores.
2
LA RESPONSABILIDAD DEL CONGRESISTA ES ANTE EL ELECTOR
"A diferencia de la noción de soberanía popular que se consagra tanto en el preámbulo como en el artículo 3 de la nueva constitución, la constitución de 1886 consagraba la noción de la soberanía nacional.
La distinción entre
estas dos nociones radica en que al adjudicarse el poder soberano a la Nación, se funda en un régimen de democracia representativa sin participación directa de los ciudadanos en el manejo, fiscalización y gestión de la cosa pública, salvo en lo que se refiere a elegir y ser elegido. La soberanía popular es por el contrario un voto de confianza al ciudadano. Parte de la premisa que cada ciudadano es titular de una parte de la soberanía y que por lo tanto tiene derecho de ejercerla de manera directa. El
89
soberano entonces otorga mandato y no representación a quien resulta electo"62.
La soberanía popular sirve de sustento al artículo 133 de la
Constitución de 1991, cuyo tenor expresa "Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura"63.
Por lo tanto al otorgarse
mandato a los elegidos, estos se ven obligados a rendir cuenta de su gestión a los electores y son responsables ante los mismos por sus actos políticos y no ante otros órganos del estado, de no ser así, la independencia de las ramas del poder publico quedaría en entre dicho y en consecuencia la existencia de la democracia64.
3.
OBJECIONES INFUNDADAS ACERCA DEL TEMA
La institución de la inviolabilidad ha sido atacada debido a que se considera que es un manto para proteger actividades ilícitas de los miembros del parlamento que debido a esta prerrogativa quedan en la impunidad, y por tanto se debe acabar con esta figura. Se suma a lo anterior, que para los
62
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Comentario al artículo 3, Edit. Legis, Bogotá, 1995. pp.12
63
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Edit. Legis, Bogotá, 1995. La Constitución Política de 1991 al consagrar el principio de la Democracia Participativa ha incluido figuras como la revocatoria del mandato, que permiten al ciudadano que no está de acuerdo con la forma como su elegido esta ejerciendo el poder que éste le ha otorgado, quitárselo para que se vuelva a citar a elecciones. Este mecanismo se aplica a cargos de elección unipersonal tales como las gobernaciones y alcaldías exceptuando al Presidente de la República y no es procedente contra los miembros de cuerpos colegiados.
64
90
casos judiciales que debe tratar el Congreso, no existe entre los integrantes del parlamento el conocimiento de las normas jurídicas que permita un tratamiento adecuado de temas judiciales.
La idea según la cual los integrantes del Congreso carecen de calidades para ejercer las funciones judiciales del mismo, si bien puede tener en algo razón, es totalmente contraria al espíritu de la Constitución política que propugna por una democracia participativa en la que cualquier ciudadano puede elegir y ser elegido, y posturas como la expuesta sugeriría una restricción a la posibilidad descrita que echaría por la borda todos los avances a nivel de derechos que se han logrado en este siglo.
Concuerda con lo expuesto, lo dicho por la Corte constitucional en un aparte del fundamento jurídico número 27 de la Sentencia SU 047 de 1.999 al afirmar que: "Además, esta objeción parte en el fondo de una profunda desconfianza en la democracia y en la soberanía popular (C: P art. 1° y 3°) ya que no se puede olvidar que los congresistas son electos por todos los ciudadanos.
Por consiguiente, si sus actuaciones no resultan acordes con
el bien común, corresponde a los propios ciudadanos imponer la responsabilidad política, por medio de la crítica de la opinión pública y la no reelección a sus cargos, ....... Pero claro, podría argüirse que los ciudadanos colombianos no son capaces de imponer esas sanciones y de elegir congresistas
competentes,
pero
una
tal
crítica
se
funda
en
un
91
cuestionamiento de la viabilidad misma de la democracia en nuestro país, con lo cual el discurso ya se sitúa en un ámbito extraconstitucional, que no corresponde evaluar a esta Corte. En efecto, es obvio que la democracia constitucional se funda en una apuesta a favor del buen sentido de los ciudadanos, pues sólo puede sobrevivir si existen ciudadanos responsables y competentes.
Por ello, criticar una institución democrática a partir del
supuesto de que los ciudadanos no son competentes para efectuar elecciones adecuadas implica abdicar de la idea misma de democracia, que es un gobierno de los ciudadanos....".
Anotamos aquí también que en los países más desarrollados del mundo se establece el sistema de jurados de conciencia, que son personas del común que carecen de conocimientos jurídicos las que deciden en los procesos judiciales en que se debaten en algunas oportunidades, hasta la vida misma de los individuos.
Basta esto para demoler la frágil razón, según la cual los
congresistas por carecer de conocimientos jurídicos, no pueden ejercer funciones judiciales.
Lo anterior no obsta, para que existan opiniones bien fundamentadas, que sostienen que los Congresistas no deben ejercer ningún tipo de funciones judiciales, pudiéndose sintetizar, a nuestro parecer, en lo dicho por Copete Lizarralde, citado por Jorge Enrique Ibañez Najar, en su tesis de grado, denominada La Cinco Ramas del Poder Público, cuando al comentar la
92
función judicial del Congreso de la República dice: "Respecto del ejercicio de esta función por el Congreso de la República, ha dicho Copete Lizarralde con sobrada razón: siempre hemos considerado grave error atribuir a dos cuerpos políticos por excelencia -el Senado y la Cámara- el ejercicio de funciones que requieren tan señalada independencia y ecuanimidad como las de administrar justicia y representar al Ministerio Público (sic). Nada hay que repugne tanto a la conciencia como instituir jueces y fiscales irresponsables.
Y es
indudable que los senadores son jueces irresponsables, y los representantes, fiscales irresponsables, en virtud de claros preceptos constitucionales. Recordemos el artículo 106 de la Carta, que expresa que los Senadores y Representantes son inviolables por sus opiniones y votos emitidos en ejercicio de su cargo.
Por lo demás es evidente que los intereses políticos
diluyen el carácter primordial de jueces y fiscales; la imparcialidad". Opinión respaldada según cita de Copete
Lizarralde, por Arosemena (Estudios
Constitucionales, pg., 92. T. II), Pérez (Derecho Constitucional Colombiano, T. II pgs 161/2), Gaitán Mahecha (Esquema del Proceso Penal Colombiano, pg. 109), Moreno Jaramillo (Colombia Constitucional, pgs 36/7), Uprimy (Puede el Senado Juzgar Expresidentes?. Pub. En "Universitas" No. 16 pgs. 195/5), Caro (Discurso citado ante el Consejo de Delegatarios de 1886)"65.
65
IBAÑEZ NAJAR, Jorge Enrique. Los Cinco Ramas del Poder Público. pp. 359 - 360.
93
4. GARANTÍA
DE
LA
LIBRE
FORMACIÓN
DE
LA
VOLUNTAD
PARLAMENTARIA
La voluntad del pueblo se expresa por medio de su voto en las elecciones, cuando elige las personas que lo representarán en las corporaciones públicas, con funciones determinadas por la ley.
Cuando los representantes del pueblo manifiestan su voluntad, es él quien lo hace y se debe entender que esa expresión debe ser libre y sin ningún tipo de ataduras.
La función de la inviolabilidad consiste pues, en brindarle a los elegidos por la comunidad, la posibilidad de expresar su voluntad en forma libre, ya que de no existir dicha prerrogativa, se vería inmersos en presiones por parte de otras ramas de poder público, que como la Judicial podría iniciarles procesos por la forma en que votaran u opinaran.
Este rompimiento de la igualdad jurídica se justifica por la existencia de un bien jurídico prevalente, que es la libertad del parlamento.
5.
INVIOLABILIDAD: DEFENSA CONTRA EL TOTALITARISMO
La gran conclusión del presente trabajo -y su propósito- ha sido el demostrar la importancia y necesidad de la inviolabilidad parlamentaria para el eficiente funcionamiento del Estado.
94
Por tanto, la defensa que se hace de la inviolabilidad de los congresistas por sus votos y opiniones, es la defensa de la esencia de la democracia misma, entendiendo que siendo los ciudadanos los que eligen a sus representantes, son ellos los únicos que tiene derecho a exigirles explicaciones por sus actuaciones.
Es verdad que el sistema democrático tiene defectos, pero no se puede caer en la ingenuidad de creer que estos se corrigen, exterminando sus principales instituciones con el sofisma de que es la única forma de salvarlo, porque veladamente lo que se está haciendo es menoscabando sus cimientos y comenzando a abrirle campo al despotismo.
La inviolabilidad congresional no es una prerrogativa nueva en el mundo del derecho, ni en el constitucionalismo colombiano, por lo que sorprende que con ocasión de una situación política coyuntural se hubiera tratado de destruir una figura que propende por la protección de la independencia y autonomía del Congreso, y en últimas de los congresistas mismos, sin hacer distinción de filiación política.
Habiéndose demostrado que el tema de la inviolabilidad es fundamental para el desarrollo y funcionamiento de la democracia y que su finalidad es, entre otras, la de garantizar la independencia de los poderes públicos, sólo resta decir que el día en que se trate de hacer desaparecer esta institución, se le
95
estarán abriendo las puertas al totalitarismo que es la negación de la libertades públicas, siendo como lo ha demostrado la historia, la decisión más nefasta que puede tomar una comunidad.
La decisión tomada por la Corte Constitucional en la Sentencia comentada en este trabajo66, ha dejado en el camino el denominado "choque de poderes" que se presentó con ocasión del llamado a indagatoria por parte de la Corte Suprema de Justicia de los Representantes a la Cámara que votaron favorablemente la preclusión del proceso del Presidente Ernesto Samper Pizano y su acatamiento por parte de todos los ciudadanos, es una muestra de fe en el sistema democrático, que se puso en juego en este episodio de la vida nacional pero que salió fortalecido para seguir siendo el que conduce los destinos de la República, esperando que las soluciones para problemas coyunturales en el futuro se realicen con base en la participación del pueblo y no en el menoscabo de las instituciones que fundamenta la democracia.
Los anteriores argumentos que hemos presentado, nos sirven como base para sustentar nuestra posición según la cual la inviolabilidad es una prerrogativa de carácter absoluto que debe tener los miembros del Congreso en cualquier Estado, para poder actuar con independencia y autonomía.
66
Ver: Comentarios a la Sentencia SU-047 de 1997.
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Magistrado
SENTENCIA C-245. Corte Constitucional de Colombia. Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
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