FACULTA AD LATINOAMERIC CANA DE CIENCIAS C S SOCIALES S SEDE E ACADÉM MICA DE MÉ ÉXICO

Maestría en e Políticas Públicas Comparadas C s IV (cuarta)) Promoción n 20100-2011

Una Políítica Públicaa Entrampaada. La Reggularización n de los Asen ntamientos Humanos I Irregulares en suelo dee origen sociial en Méxicco

Tesis que para obtenerr el grado de Maestro en e Polííticas Públiccas Comparradas Pressenta: Larissa Ibarra Valdéss

Directorees de Tesis: Dr. Fernando Saavedra S Peláez Dra. Clara Eugeenia Salazarr Cruz Lectoress de Tesis: M Mtro. Ulises Flores Llan nos Mrto. Héctor Rafael Rodríguez de la Vega

México, Ju unio de 20133

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Una Política Pública Entrampada. La Regularización de los Asentamientos Humanos Irregulares en Suelo de origen social en México.

Larissa Ibarra Valdés Resumen El presente trabajo tiene como objetivo describir e identificar, con base en resultados, los programas y los efectos de la política actual de regularización de Asentamientos Humanos Irregulares en suelo social, a través de la comparación de la implementación de los programas de regularización de la tenencia de la tierra en suelo social que llevan a cabo, por un lado, la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT) y, por el otro lado, el sector agrario. Esta comparación se construye a partir de las modificaciones al Artículo 27 Constitucional y permite derivar recomendaciones de política sobre la materia. Palabras clave: Regularización, tenencia de la tierra, asentamientos humanos, irregularidad, Artículo 27 Constitucional.

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Agradecimientos

Culminar una tesis de maestría no es tarea sencilla, si bien la idea y el proyecto surgen de manera individual, participan en su desarrollo quienes son expertos en el tema aportando sus conocimientos y asesorando en todo momento al alumno que inicia este camino para culminar un ciclo académico; bajo este tenor, reconozco y aprecio la colaboración de mis directores de tesis, Fernando Saavedra y Clara Salazar, quienes, además de sus aportaciones y de compartir sus conocimientos académicos se esforzaron comprometida y desinteresadamente para que a esta alumna le fuera posible terminar su trabajo de tesis.

Arduo trabajo fue el de los Maestros Héctor Rodríguez y Ulises Flores que se tomaron el tiempo para leer con detenimiento el proyecto de tesis y lo enriquecieron con sus comentarios, gracias por su apoyo.

Agradezco también, a las personas que colaboran en la Coordinación de la Maestría en Políticas Públicas Comparadas de esta noble institución, José Del Tronco anterior titular, a Mario Torrijo, actual titular de la Coordinación, así como a Dorothy Okumura, secretaría técnica, por su disposición, compromiso y constante apoyo a lo largo de la maestría y hasta este momento.

Por último, pero no menos importante, a mis padres por el respaldo que siempre me han ofrecido en mis decisiones y por la sabia presión que ejercen (aún) para motivarme en el cumplimiento de mis compromisos. Por eso y mucho más, gracias.

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Contenido

Introducción........................................................................................................................ 1 Capítulo I.- Los Asentamientos Humanos Irregulares como problema público. ................. 11 1. La regularización como concepto y regla (formal e informal). .................................. 18 2. Estudios sobre la política de regularización en el ámbito urbano. ............................. 22 3. Divergencias que se muestran de los estudios sobre la Institución de la Regularización en México. ......................................................................................... 27 4. Enseñanzas que ofrecen estos análisis y/o experiencias de política. .......................... 31 Capítulo II: La regularización en México. Cuarenta años de permanencia y cambios. ....... 37 1. El sistema de normas formales: Transformaciones al Artículo 27 Constitucional y a otros artículos de la Ley Agraria.............................................................................. 37 2. La Institucionalidad de la regularización y su evolución en México. ........................ 44 3. La nueva institucionalidad de la regularización a partir de 1992. .............................. 52 4. Comparación entre la Regularización por la Vía Urbana y la Vía Agraria y sus resultados .................................................................................................................... 68 5. Conclusiones. .............................................................................................................. 91 Capítulo III: Escenarios........................................................................................................ 95 1. Escenario 1: ¿Qué pasaría si desapareciera la Secretaría de la Reforma Agraria? ..... 96 2. Escenario 2: ¿Cuál es el futuro de la política de regularización según la tendencia? 98 3. Escenario 3: ¿Cuál sería el escenario más recomendable? ....................................... 103 Capítulo IV: Conclusiones y recomendaciones. ................................................................ 107 Bibliografía ........................................................................................................................ 116   

 

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Introducción

En Latinoamérica, la regularización de la tenencia de la tierra se ha constituido en un mecanismo que permite el acceso al suelo, a la construcción de vivienda y la obtención del derecho jurídico sobre una propiedad a la población más pobre. Ello ha dado forma a las ciudades actuales que se caracterizan por un crecimiento desordenado y constante en su periferia. En México se reconoció al mecanismo de regularización como una acción gubernamental local emergente desde la década de los cuarenta del siglo pasado; sin embargo, no fue sino hasta los años setenta cuando se institucionaliza la política de regularización con la creación de un conjunto de organismos estatales y federales.1 A partir de entonces la regularización se convirtió en un eje importante de la gestión urbana, en la medida en que los posesionarios del suelo de origen ejidal y comunal2 que se había integrado a la mancha urbana, no tenían seguridad jurídica sobre la propiedad y además, dicho suelo representaba una elevada proporción del total del área urbana. No obstante que se trataba, por sus consecuencias, de un asunto urbano, en sus inicios la política de regularización a nivel federal estuvo a cargo de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT) (antes Comité) como entidad                                                              1

Durante la década de los años setenta, se establecieron organismos gubernamentales estatales y federales, que buscaban reglamentar la proliferación de asentamientos irregulares. Tal es el caso de la Comisión Reguladora de Suelo del Estado de México, (CRESEM), en el Estado de México, Fomento Metropolitano de Monterrey (FOMERREY) en Nuevo León, el Programa Integral de Desarrollo (PID), en Tamaulipas, Bienes Raíces en el Estado de Baja California y el Fideicomiso de Interés Social para el Desarrollo Urbano de la Ciudad de México (FIDEURBE), en el Distrito Federal. En el nivel federal se establecieron, el Programa Nacional de Regularización de Zonas Urbanas Ejidales (PRONARZUE) que coordinaba el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización (DAAC), con la participación del Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FONAFE) y el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y la Vivienda Popular (INDECO). También, durante esta época se crearon varios fideicomisos, para hacer desarrollos urbanos en áreas ejidales, tales como Cumbres de Llano Largo en Guerrero, Bahía de Banderas en Nayarit y Puerto Vallarta en Jalisco. 2 El suelo de origen ejidal es producto del proceso de dotación de tierras agrarias que recibe un núcleo de población. En su origen no hay una compra: las tierras se obtuvieron gratuitamente, y provinieron de haciendas expropiadas, tierras del Estado, etc. El suelo comunal existía desde antes del reparto agrario y después se sujetó al proceso legal de restitución. En la literatura sobre el tema, se le conoce al suelo de origen ejidal y /o comunal como suelo de origen social. Este mismo término será utilizado en este trabajo.

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gubernamental del sector agrario, integrada a la estructura de la Secretaría de la Reforma Agraria (antes Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización); pero derivado de sus alcances y efectos, se evidenció la necesidad de ejecutar la política de regularización desde organismos gubernamentales cuyas tareas tenían que ver con el ordenamiento del suelo urbano. Así, a raíz de las modificaciones al artículo 27 Constitucional en 1992, surgen los cambios institucionales más importantes sobre la tenencia de la tierra al modificarse el marco jurídico agrario e implementarse, posteriormente, la política de regularización a través de dos sectores de gobierno diferentes: el agrario y el urbano. El primero, conformado por la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA)3 que se coordina con el Registro Agrario Nacional (RAN)4 y la Procuraduría Agraria (PA)5; el segundo, a través de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT)6, como organismo, descentralizado (en 1999) de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Si los dos sectores intervienen, a través del desempeño de las funciones específicas de cada organismo gubernamental, en la regularización de la tenencia de la tierra de origen                                                              3

Es una Secretaría de Estado que opera con recursos fiscales y sus funciones sustantivas se orientan al ordenamiento de la propiedad rural, a partir de 1998, en las siguientes vertientes: la conclusión del rezago agrario, la culminación de las tareas jurídicas y administrativas derivadas de la aplicación de la Ley Federal de Reforma Agraria, la regularización de los predios que grupos campesinos tienen en posesión precaria, el deslinde y medición de terrenos baldíos, así como la declaratoria y en su caso enajenación de terrenos nacionales. Sustanciar y tramitar la expropiación de tierras ejidales y comunales, y conocer la acumulación de tierras ejidales por encima de los límites que señala la ley y ordenar a su poseedor enajenar los excedentes. Dentro de su estructura organizacional se encuentran el Registro Agrario Nacional (RAN) y la Procuraduría Agraria (PA). 4 El Registro Agrario Nacional (RAN) es un órgano desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria; se encarga del control de la tenencia de la tierra ejidal y comunal, y de brindar la seguridad jurídica documental, derivada de la aplicación de la Ley Agraria y de los recursos fiscales asignados para su programa (PROCEDE y FANAR). 5 Organismo Descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Se encarga de asesorar a los campesinos en sus relaciones jurídicas y orientarlos respecto de sus derechos y la forma de ejercerlos. 6 Es un organismo público descentralizado del Poder Ejecutivo Federal, de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyos objetos principales son: regularizar la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares ubicados en predios de origen social (ejidal y comunal) y de propiedad federal, y promover la adquisición y enajenación de suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda.

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social (en general), vale la pena identificar las tensiones que se presentan para la regularización de los asentamientos humanos irregulares en suelo social (en particular).7 Al respecto, cabría plantearse la necesidad de una modificación a las reglas formales de acuerdo a los resultados y tendencias de la política de regularización de la tenencia de la tierra de origen social. Es importante mencionar que este planteamiento no es nuevo; en 2009 el gobierno federal sometió una iniciativa de reestructuración organizacional a la Cámara de Diputados que, con el fin de enfrentar la crisis económica del país, incluía la desaparición de la SRA (aunque no necesariamente del RAN). Con este pretendido cambio en la estructura gubernamental, indirectamente, se abría al debate legislativo una modificación en la política pública; es decir, de haber sido aceptada la iniciativa del ejecutivo, hubiera sido necesario redefinir la estrategia a seguir por el gobierno federal para dar continuidad al proceso de regularización de la tenencia de la tierra de origen social, así como para adoptar el marco institucional necesario. Conviene puntualizar, sin embargo, que la propuesta del ejecutivo de eliminar a la

SRA

de la estructura organizacional preveía la continuidad del RAN para efectos del resguardo documental; además, este organismo, quedaría sectorizado a la actualmente sucede con la

CORETT.

SEDESOL,

como

Aunque dicha propuesta no fue aceptada, la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha sugerido que se vuelva a someter a consideración del Poder Legislativo, por lo que habría que empezar a replantear una alternativa a la política de regularización que se realiza actualmente bajo el marco regulatorio agrario. Actualmente, en 2013, derivado del cambio de partido que gobierna en México, el ejecutivo federal propuso el fortalecimiento de la Secretaría de la Reforma Agraria a través de complementar su estructura organizacional y ampliar sus facultades. La propuesta que se aprobó engloba el ámbito agrario y urbano en una sola Secretaría de Estado. Ésta deberá generar un beneficio social en la medida que la población asentada                                                              7

Se podría decir que, los asentamiento humanos irregulares (AHI) en suelo de origen social, son un “subconjunto” de la irregularidad de la tenencia de la tierra de origen social. Es decir, la irregularidad de la tenencia de suelo social incluye: AHI, indefiniciones de colindancias y limitaciones y usos de suelo no permitidos, entre otros. Los AHI se constituyen en un problema público para el que se “diseñó”, en respuesta, la política pública de regularización (específica) de AHI.

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en suelo de origen social cuente con la certeza jurídica de la propiedad de su vivienda a un costo accesible a su capacidad económica. No obstante, al momento de la terminación de este documento, la institución de la regularización no ha sido modificada, no quedan todavía establecidos sus nuevos atributos o las nuevas estrategias que desarrollará para dar cumplimiento a sus objetivos.8 Por lo anterior, el objetivo de esta investigación es identificar, con base en resultados, los efectos de la política de regularización de Asentamientos Humanos Irregulares en suelo social9, en el periodo 1973 a 2009, a través de la comparación de los procedimientos de regularización que llevan a cabo, paralelamente, la CORETT y la SRA.10 Su revisión permitirá identificar las tensiones que dichas reglas formales y sus últimas transformaciones en 1992, generan, y con ello, contribuir a la formulación de recomendaciones de política, así como dar respuesta a la pregunta central que surge del planteamiento del problema: ¿Cuáles han sido las implicaciones (administrativas, financieras, operativas, presencia de actores) de la implementación de dos programas de la política de regularización de la tenencia de la tierra en suelo social, después de 1992? La respuesta a esta pregunta implica realizar una descripción y comparación de los procesos y procedimientos de regularización que llevan a cabo la SRA y la CORETT. Otras preguntas que se derivarían de la comparación de los procesos de regularización son: ¿Cuáles son las transformaciones de la regularización? ¿Cuáles son los resultados                                                              8

Cabe aclarar que el presente documento se comenzó a elaborar antes del cambio de gobierno en el poder de diciembre 2012 y se terminó a inicios del primer trimestre de 2013, período establecido legalmente para que las Entidades e Instituciones gubernamentales que hubieran sido sujetas a cambios, modificaran sus reglamentos internos y ámbitos de actuación. 9 Como se puntualizó en la nota al pie número 2, para este trabajo se entenderá el suelo de origen social como aquel suelo de origen ejidal y/o comunal. 10 Si bien, son tres las organizaciones gubernamentales del sector agrario que participan en la política de regularización de las cuales, el RAN pertenece a la organización administrativa de la SRA y la PA es una organización paraestatal del gobierno, independiente de la SRA, se hará referencia e este documento a la SRA como el conjunto de dichos organismos, en virtud de que dicha Secretaría de Estado es la coordinadora del programa de regularización del sector agrario y la encargada de emitir las políticas públicas en la materia. No obstante, se considerarán sus diferencias en el análisis cuando así sea necesario.

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de la regularización de cada organismo? ¿Las reglas institucionales facilitan o limitan la eficacia de la política de regularización de los AHI? Para responder a estas preguntas y dar cumplimiento con el objetivo de este trabajo, se ha adoptado el enfoque de políticas públicas puesto que ofrece un marco general para el análisis de problemas considerados públicos o sujetos a la acción gubernamental, así como para desarrollar opciones y/o alternativas capaces de resolverlos o mitigarlos de manera racional (Parsons, 2007). Es decir, combina el carácter positivo y normativo en la medida que obtiene inferencias de la descripción y análisis de la política de regularización que a su vez permiten sugerir alternativas de solución. En la medida en que, por un lado, se hará referencia a dos organismos públicos sujetos a determinadas normas establecidas y, por el otro, a las políticas de regularización al tratar de beneficiar a una determinada población, estos organismos, y otros actores involucrados, actúan de manera discrecional con base en reglas no escritas, por lo que hace falta incorporar un enfoque teórico-conceptual pertinente: el neoinstitucionalismo. La importancia de incorporar este enfoque en el contexto de este ejercicio académico es que permite constatar cómo los arreglos informales, que surgen de los comportamientos aprendidos, y a veces institucionalizados a través del tiempo, interactúan inevitablemente con los marcos legales en los que se inscribe la acción del Estado, pues vinculan las estructuras políticas, sociales y económicas con las motivaciones, actitudes y racionalidad de los actores. En este caso se trata de la interacción entre las organizaciones gubernamentales, los sujetos agrarios y los pobladores11 de los asentamientos humanos irregulares. En síntesis, las instituciones se definen como “las reglas formales, las limitaciones informales (normas de comportamiento, convenciones, códigos de conducta auto impuestos o estándares personales) y las características de aplicación de ambos, que definen la estructura que los seres humanos imponen a la interacción humana” (North, 1990: 16).                                                              11

Ante la falta de una definición única de identificar a los habitantes o pobladores de los Asentamientos Humanos Irregulares en suelo de origen social, en este trabajo se les denominará indistintamente como colonos, avecindados, poseedores y/o pobladores.

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Ahora bien, el análisis de las instituciones incluye la reflexión acerca del papel de las reglas informales, ya que éstas definen la orientación del conjunto de las prácticas sociales. Señala que esas interacciones entre el marco legal y las reglas informales “permiten o impiden a los individuos u organizaciones definir los marcos de legitimidad de sus acciones y comportamientos.” (Ídem: 19). Estas interacciones surgen de los impedimentos o incentivos que genera el marco institucional. De esta manera, la actuación de los distintos protagonistas que tienen que ver con el proceso de regularización de la tenencia de la tierra pasa, sin duda, por la relación que establecen con ese marco. Y los impedimentos e incentivos estarán determinados, en buena medida, por el marco normativo y los patrones culturales establecidos por una comunidad o un grupo, como pueden ser, en el caso que nos ocupa, los de los ejidatarios y los de las organizaciones de colonos. Por ello, es necesario identificar los diversos tipos de reglas que los actores negocian entre sí, porque las normas informales pueden sustituir y/o ser más estables que las normas formales (Subirats y otros, 2008), en torno a la estructura de incentivos, ya que éstos determinan el comportamiento y los objetivos políticos a corto plazo de algunos de esos actores sociales. (North, op.cit.: 22). En el planteamiento teórico que se utilizará en este análisis es fundamental el papel que juegan las instituciones y sus transformaciones formales, es decir, los cambios en las reglas, las estructuras y los procedimientos que pueden generarse a partir de los conflictos entre las reglas formales e informales. Según la teoría neoinstitucional, todos estos cambios requieren de múltiples negociaciones entre los actores involucrados, actores entre los que existe una jerarquización, cuya revisión puede hacerse desde dos perspectivas: “de arriba abajo” (top-down) y de “abajo hacia arriba” (botom-up). De acuerdo con Subirats (op. cit.), no es necesario tomar en cuenta cada una de las reglas institucionales existentes y sus nexos jerárquicos, sino que lo más importante es identificar las reglas, tanto formales como informales, necesarias para resolver un problema de manera concreta y puntual. Así ha sido en México: Los cambios realizados a la normatividad, que ya se han señalado, trajeron consigo una nueva estructura jurídica que, como se ha visto, ha

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generado ventajas y desventajas para el proceso de regularización, pero también para los diversos actores involucrados; es decir, una realidad diferente que, a su vez, conlleva a nuevas demandas y, al mismo tiempo, nuevos conflictos producto del nuevo tejido de relaciones entre lo informal y lo estructural. En suma, la dinámica de los cambios formales va entrelazada con el de las transformaciones informales. El enfoque neoinstitucional nos previene sobre el hecho de que los cambios o las adecuaciones en las políticas públicas tienen que tomar en cuenta que éstas generan a su vez, “incentivos e impedimentos” que traen consigo una nueva dinámica entre los protagonistas y actores involucrados. Si bien, se hará la comparación de los procesos de regularización de dos organismos gubernamentales diferentes, en el ejercico metodológico se simulará una situación contrafáctica para explorar el efecto que se produciría si uno de los procesos de regularización dejara de implementarse como se hace actualmente. El planteamiento se resume formulando la siguiente pregunta: ¿Qué resultados se producirían si la SRA dejara de regularizar los asentamientos humanos en suelo social? Es decir, se comparará el procedimiento de regularización a cargo de la SRA por un lado, y de la CORETT por el otro. Igualmente, se hará referencia al marco jurídico que lo regula y en particular se analiza el marco institucional en el que se lleva a cabo. Se dará cuenta de sus resultados en términos cuantitativos y, se plantearán escenarios que permitan diferenciar los efectos de la política de regularización de cada situación planteada. Esta comparación requiere de un análisis tanto diacrónico como sincrónico para identificar aquellos elementos que condicionaron los procesos de regularización antes y después del cambio al artículo 27 Constitucional ocurrido en 1992. Adicionalmente, un análisis diacrónico permitirá por un lado, identificar los resultados de la regularización llevada a cabo por la SRA y por la CORETT en el periodo de 1974 a 2009. La información a utilizar será el número (y tipo) de regularizaciones efectuadas por cada una de las instituciones involucradas.

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Si bien, el marco práctico –analítico de la investigación es de corte cualitativo, se incluyen también algunos análisis de corte cuantitativo debido a la necesidad de identificar y analizar el número de regularizaciones que se han efectuado en cada organismo gubernamental. La escala de estudio es a nivel nacional y las fuentes de información son expertos y funcionarios clave, así como documentos oficiales y algunas bases de datos (publicadas y no publicadas) de las acciones de regularización tanto de la CORETT, como

de la SRA.

Cabe hacer mención que al término de la elaboración de este documento se presentó la transición del gobierno federal 2006-2012, a 2012-201812 y, con el cambio de gobierno se autorizó la iniciativa de integrar el sector agrario, urbano y de vivienda en un solo organismo gubernamental. Sin embargo, por haberse elaborado este trabajo antes de presentarse y consolidarse la estructura institucional como resultado de dichos cambios, se expondrán sólo brevemente los cambios propuestos a finales de 2012 en el capítulo de conclusiones y recomendaciones. Este documento está organizado en cuatro acápites, además de esta introducción. En el primero, se presentan las ideas centrales y argumentos identificados de la revisión de la literatura sobre el tema, con el propósito principal de documentar el conocimiento que se tiene al respecto y saber si las preguntas de investigación planteadas ya han sido respondidas, o no. En el segundo acápite se describe, por un lado, la evolución de la Institución de la Regularización en el que se identifican los instrumentos oficiales (reglas formales) que permiten desincorporar el suelo social para su regularización en términos urbanos. Por el otro lado, se describen los programas de regularización que se llevan a cabo por parte de los sectores de gobierno urbano y agrario; además, se presentan los resultados correspondientes, de acuerdo a la información a la que se tuvo acceso y a algunas estimaciones propias.                                                              12

Termina el gobierno del Lic. Felipe Calderón Hinojosa del Partido de Acción Nacional y comienza el gobierno del Lic. Enrique Peña Nieto encabezado por el Partido de la Revolución Institucional.

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En el tercer acápite, como ejercicio metodológico, se presenta la construcción de escenarios para la política de regularización de la tenencia de la tierra en suelo social. A partir de dicho análisis, se concluye con las recomendaciones de política en el cuarto y último acápite.

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Capítulo I.- Los Asentamientos Humanos Irregulares como problema público. La existencia de Asentamientos Humanos Irregulares (AHI), es producto de la irregularidad de la tenencia de la tierra en suelo de origen social. 13 Estos asentamientos son núcleos de población ubicados en áreas o predios fraccionados o subdivididos en suelo social (ejidal)14 adquiridos, vendidos y ocupados fuera del marco jurídico institucional que regula a los asentamientos humanos en zonas urbanas (no están incorporados a los planes de desarrollo municipales ni registrados en catastro, por lo cual no pagan predial). Esta situación de irregularidad, deja en vulnerabilidad a los pobladores de los

AHI

porque no son dueños jurídicamente de la propiedad que habitan

aunque sí sean posesionarios de facto,15 por lo que están sujetos a ser desalojados de sus viviendas y los predios que habitan tampoco cumplen con las normas de urbanización. Generalmente los AHI en suelo ejidal están conformados por personas que no laboran en el campo (sector agrícola) y que debido a su bajo nivel de ingreso no pueden acceder a suelo urbanizado y tampoco son sujetos de crédito para los programas de vivienda social que ofrece el Estado. Como resultado de ello, han proliferado los cinturones habitacionales con viviendas autoconstruidas, y en sus inicios carentes de servicios básicos (agua, luz, drenaje). Esta situación conlleva, además, la reproducción de una serie de problemas para los gobiernos locales y la sociedad en general, como la pobreza y la marginación. El fenómeno de los

AHI

representa un problema público crónico cuyos antecedentes

tienen su origen en la década de los cuarenta, cuando inicia un acelerado proceso de urbanización en México. Éste se origina por el rápido crecimiento demográfico aunado a la migración campo-ciudad atraída por la expectativa de empleo y servicios, en dimensiones que no estaban previstas por las autoridades gubernamentales y que                                                              13

También existen asentamientos humanos irregulares en suelo de propiedad privada y federal, pero en este trabajo solo se hará referencia al suelo social. 14 El suelo social incluye aquellas tierras dotadas a los núcleos agrarios, ya sean ejidos o comunidades. En este trabajo se hará referencia al suelo ejidal o comunal como sinónimo de suelo social y a los ejidatarios y comuneros como sujetos agrarios, ya que es factible que todas las disposiciones en materia agraria se apliquen de igual forma en ambos, así como los mecanismos de regularización que se presentan en este documento, siempre y cuando no esté expresamente contraindicado en la Ley. 15 Los posesionarios pueden ser avecindados o ejidatarios.

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derivaron en una insuficiente oferta de vivienda económica y suelo en el mercado formal para una proporción importante de la población, especialmente la más pobre. La preocupación creciente a nivel mundial por atacar el problema dio origen a la conferencia Mundial sobre los Asentamientos Humanos (HABITAT), convocada por las Naciones Unidas en 1976. Ésta fue la primera reunión mundial para analizar el problema de los asentamientos humanos desde el punto de vista de la seguridad ambiental. Cabe señalar que previamente, en 1975, se llevó a cabo la Conferencia Regional Preparatoria para América Latina. En la Conferencia Mundial, celebrada en Vancouver, se formalizó el uso del término “asentamientos humanos” desde una perspectiva que refleja la continua interacción entre los ámbitos urbano y rural, incorporando también el concepto de calidad de vida de la población. En México, la idea fue acogida no sólo con el beneplácito del mismo gobierno sino que lo impulsó hasta el grado de asignar a una Secretaría de Estado su nombre (Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas). Al respecto Subirats (2008) plantea, en torno a las dimensiones operativas para la comparación de problemas públicos, que entre más novedoso sea un problema público más facilidad puede haber para su inclusión en la agenda pública. Además, la existencia de una multiplicidad de actores (y por lo tanto, de intereses), así como de los diferentes ámbitos en los que actúan, de las complejidades que surgen en el seno del entramado social y de los efectos negativos que se presentan en torno a la problemática de los

AHI,

contribuyen a su importancia mediática y a

mantener un peso relativo considerable dentro de la agenda gubernamental. Así, la intensidad, el perímetro y la urgencia del problema (ibídem) permiten que el tema de los AHI

se mantenga en la agenda de gobierno.

Para satisfacer su necesidad de vivienda, como carencia, y no necesariamente como proyecto (Heller, 1996), la población más pobre sólo puede adquirir suelo que por su ubicación está en la periferia de las ciudades, es más económico y generalmente es de

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origen social. Así, la expansión acelerada de las ciudades, derivada de la incapacidad del Estado para ofrecer vivienda a la población más pobre, rebasó la planeación, la legislación y la normatividad destinadas a regular su crecimiento. La aparición de los AHI comienza con la adquisición de lotes rústicos, en su mayoría sin servicios elementales (simples subdivisiones), con una falta total o parcial de la infraestructura urbana básica y de otros aspectos físico-técnicos que limitan el aprovechamiento de un área con fines habitacionales adecuados. Pero la irregularidad se manifiesta, por un lado, dentro de la esfera de la propiedad jurídica, en la cual, la posesión del suelo se sustenta en un contrato de compra-venta informal que sólo podría ser legalizado, hasta antes de 1992, a través de la figura de la expropiación. Por el otro lado, se manifiesta en la violación a las normas urbanas (no se apegan al uso de suelo determinado por las autoridades locales ni se obligan al pago del impuesto predial), reglamentos de construcción y procedimientos administrativos. En general, los

AHI

son

la expresión espacial de la pobreza urbana. La forma de usufructuar este suelo irregular que acompaña las carencias sociales ya mencionadas, empezó a modificarse, en la década de los setenta, cuando la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) se hizo cargo de regularizar los títulos de propiedad. Si bien el origen de los

AHI

radica en la falta de oferta formal de vivienda por parte del

Estado para la población más pobre, el enmarque de la irregularidad se conformó en torno a la “certeza jurídica de la propiedad”, a través de la cual, el Estado intentaba dar respuesta a las demandas sociales en torno a la falta de servicios públicos de las colonias populares, pues el argumento de las autoridades locales es que al no estar legalmente definida la titularidad de la tierra, los propietarios no pagan los impuestos correspondientes y, por lo tanto, no hay recursos para garantizar los servicios requeridos. Es decir, el problema social era (es) la falta de vivienda accesible para la población más pobre, pero la definición política del problema público es “la irregularidad de la tenencia de la tierra”.

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El enmarque funcionó para darle continuidad a la legitimación de la transferencia de la propiedad ejidal a la propiedad privada, y al poder de la autoridad agraria ante un problema de naturaleza eminentemente urbana, pues antes de las modificaciones al Artículo 27 Constitucional en 1992, periodo en el que la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT) formaba parte del sector agrario, se realizaban expropiaciones a favor de la

CORETT

para desincorporar a los

AHI

del suelo

social y regularizar los predios de acuerdo a la normatividad urbana local. A partir de 1992 es cuando los sujetos agrarios pueden contar con derechos plenos respecto de su propiedad (anteriormente sólo tenían derecho al usufructo para actividades agrarias), la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) se ha encargado de regularizar la propiedad ejidal mediante títulos de propiedad y certificaciones a los sujetos agrarios (en términos de delimitaciones), a través del Registro Agrario Nacional (RAN). Es decir, ha regularizado a quienes han sido reconocidos como los propietarios jurídicos del suelo (ejidos) y no necesariamente a quienes han vivido en él (quienes pagaron al ejidatario un precio por la porción de tierra en la que viven) en el marco de la Ley Agraria. Además, a partir de 1992 ha sido necesario que, una vez definida y formalizada la propiedad de los sujetos agrarios con

AHI,

los terrenos correspondientes sean

incorporados al suelo urbano con el propósito de complementar su “situación regular”. No obstante, el discurso oficial para justificar la regularización ha estado más relacionado con la salvaguarda de los intereses de los ejidatarios para defender sus propiedades, ante la falta de delimitaciones oficiales y medición de los terrenos susceptibles de enajenarse. Cabe puntualizar, además, que el sector campesino se ha destacado por su importancia desde el punto de vista político debido a que constituía una fuente de legitimación que, en cierta medida, le permitió al Partido Revolucionario Institucional (PRI) permanecer al frente del gobierno, durante varios decenios, a cambio de algunas “conquistas sociales”.

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Después de 1992, se interpretó que el problema jurídico de la irregularidad de la tenencia de la tierra tenía que ser enfrentado en dos ámbitos cuya resolución correspondería a dos tipos de organizaciones gubernamentales: una agraria y otra urbana. Así, en 1999 la

CORETT

quedó sectorizada al ámbito social – urbano y, desde

entonces, la resolución de los conflictos por la propiedad de terrenos ejidales se atienden en la Procuraduría Agraria (PA) y las titularidades y certificaciones se resguardan en el Registro Nacional Agrario (RAN), a través del proceso de regularización del suelo social coordinados por la SRA. Por su parte, la

CORETT

lleva a cabo un proceso de regularización para proporcionar

certeza jurídica de la propiedad a los pobladores de los

AHI,

que no son necesariamente

sujetos agrarios, mediante la escrituración de los predios que ocupan, la incorporación de los asentamientos al suelo urbano, y su inscripción en el sistema de pago de impuestos y servicios especiales por las autoridades locales. Al ser afectados tantos actores en la sociedad y, ante las movilizaciones de organizaciones civiles de colonos para el reclamo de los servicios urbanos, los

AHI

se

identifican como un problema público que compete atender a las autoridades. Así, la regularización de los

AHI,

se reconoce por las autoridades locales y federales como un

mecanismo correctivo a los problemas jurídicos y de acceso al suelo y vivienda para la población más pobre y, finalmente, como una política social en sí misma. De acuerdo con Alegría y Ordóñez (2005) la regularización de la tenencia de la tierra es una acción del Estado que consiste en la transferencia de todos los derechos de propiedad sobre un bien inmobiliario de un agente a otro y en su sanción como una forma de propiedad legal. La política de regularización de la tenencia de la tierra en suelo social en México, como ya se ha explicado, ha tenido dos vertientes que se reflejan en el ámbito administrativo del gobierno federal. Dentro de las competencias de la SRA, se encuentra la coordinación de la regularización de la tenencia de la tierra para los sujetos agrarios, proceso que

15

realiza a partir de 1992 derivado de los cambios al artículo 27 constitucional y a la Ley Agraria. A la fecha, la

SRA

ha implementado dos programas para certificar delimitaciones y

propiedad de lotes ejidales y comunales, con

AHI

o no, a través del Programa de

Certificación de Derechos Ejidales y de Titulación de Solares (PROCEDE) que se cerró en noviembre de 2006 y, actualmente, a través del Fondo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR) para dar continuidad al

PROCEDE

y regularizar 2,421 núcleos

agrarios que no se inscribieron al primer programa. Como resultados de los procesos de regularización que implementa la

SRA,

se entregan

certificados de derechos parcelarios (para siembra sin cambio de uso de suelo) y títulos de solares urbanos (para avecindados que deberían ser sujetos con actividades relacionadas al campo o a los sujetos agrarios, pero que generalmente no lo son y tampoco realizan actividades económicas rurales) para formalizar la propiedad, así como para desincorporarla del suelo social, en su caso. Estas acciones se han llevado a cabo con presupuesto federal, por lo que los trámites son gratuitos (o deberían serlo) para los beneficiarios. Por su parte, la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT),16 sectorizada a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) también ha llevado a cabo un programa de regularización desde 1974 (año en el que pertenecía al sector agrario dentro de la estructura organizativa de la

SRA)

para otorgar certeza jurídica de su propiedad a

los AHI en suelo de origen social principalmente a través de decretos expropiatorios, con los que la CORETT se hace dueño de la tierra que posteriormente regulariza a nombre de los pobladores de

AHI

con la incorporación de la tierra al suelo urbano y la entrega de

escrituras.

                                                             16

Es un organismo público descentralizado del Poder Ejecutivo Federal sectorizado a la SEDESOL, de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propios; es decir, no opera con recursos fiscales, aunque ejecuta un programa federal con recursos federales (PASPRAH).

16

Además de su programa y proceso de regularización tradicional, que efectúa con recursos propios, a partir de 2008 la

CORETT

ejecuta el Programa de Apoyo a los

Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH), al cual se asignan recursos federales otorgados a través de la SEDESOL en el marco de la política del combate a la pobreza (urbana). De acuerdo con la lógica-causal del problema (Moro y Besse, 2010), el ámbito de competencia para la atención del problema de los AHI en la periferia de las ciudades sería eminentemente urbano; sin embargo la agenda interinstitucional no se ha resuelto aún. En ese sentido, la etapa de expropiación en el proceso de regularización para hacer dueño de la tierra a la CORETT, depende de la SRA. Así, la CORETT

SRA

lleva a cabo la regularización en el marco de la política agraria/rural y la

desde la política urbana.17 Si bien esta última tiene como población objetivo a

los AHI en materia urbana y la SRA atiende a la población ejidal,18 ambas deben ajustarse prácticamente al mismo marco jurídico (Ley Agraria, Ley General de Asentamientos Humanos, Ley de Federal de Vivienda y Planes de desarrollo urbano locales). No obstante las diferencias de la población a beneficiar y los objetivos de la regularización de ambos organismos, la ejecución de los procesos de regularización de los

AHI

en suelo social por parte de ambos organismos por separado, pero de forma

simultánea, sugiere la posibilidad de que en alguna etapa del proceso de regularización las funciones se complementen y/o dupliquen, de manera tal que incidan no sólo en el cumplimiento de metas y objetivos de los organismos federales, sino también en la planeación urbana derivado de las dinámicas paralelas que se desarrollan en un mismo lugar (ejido) (Hernández, 2009).

                                                             17

No obstante, cada una de estas instituciones tiene otras funciones que les han sido atribuidas por decreto (competencias) y que las distinguen entre sí. 18 Un sujeto agrario puede tener “alojado” un asentamiento humano irregular en un lote ejidal por el que tenga derecho de uso.

17

Diversos autores han estudiado el tema de los AHI o la regularización de la tenencia de la tierra en suelo social en México desde distintas perspectivas y, a partir de ello, se han generado debates en torno al proceso de regularización en México. Al respecto, Salazar (2009) de manera esquemática, señala los objetivos en los que se han centrado los trabajos que revisó: 1) los procesos de urbanización; 2) las políticas de los gobiernos para enfrentar el problema de la ocupación del suelo no urbanizado; 3) la estructura de la propiedad; 4) los aspectos jurídicos que la regulan; 5) la perspectiva de un mercado formal e informal; 6) el precio y valor de las propiedades. Sin embargo, hay estudios que escapan a esa clasificación: algunos se concentran en estudios estadísticos sobre una región delimitada empíricamente (Hernández, 2008, Aparicio 2008 y Fausto y otros, 2009), y un segundo grupo se aventura a proponer formas de solución a los nuevos problemas que se han presentado debido a la modificación en las políticas públicas sobre el particular (Iracheta, 2008 y Jiménez, 2009). Debido a las dificultades de englobar en una sinopsis del conjunto de investigaciones sobre el tema, a lo largo de este apartado, se han seleccionado aquellas ideas centrales, formuladas por diversos autores en publicaciones recientes, con el propósito de tener una visión integral y útil para los propósitos del presente trabajo. Esto incluye definiciones y la revisión de cómo se ha abordado el tema. Además, la evidencia analizada permite conocer con cierto detalle la evolución del proceso de regularización y se pueden considerar los juicios que los autores han manifestado acerca de la pertinencia de las políticas públicas, y de los enfoques teóricos que han servido para formular tales juicios.

1. La regularización como concepto y regla (formal e informal). La "tenencia de la tierra" se define, según el Glosario de términos sobre asentamientos humanos, como la ocupación y posesión actual y material de una determinada superficie de la tierra. Es el conjunto de disposiciones legales que establecen los actos constitutivos 18

de la posesión,19 los requisitos conforme a los cuales debe ejercerse y los derechos y obligaciones que generan (SAHOP, 1978).20 Si bien, el tema de la tenencia de la tierra conlleva el estudio de los diferentes regímenes de propiedad que existen,21 tales como privada, pública y social, este trabajo se acota sólo a la propiedad social. De acuerdo a la interpretación de García (2006) sobre el artículo 27 constitucional, la propiedad social es una modalidad de la propiedad privada, ya que la Nación transmite el dominio de tierras y aguas a los particulares (formando la propiedad privada, regulada por el derecho común), así como a los ejidos y comunidades por medio de una resolución presidencial, dando lugar a la propiedad social regulada por la Ley Agraria. Es decir, la propiedad social es aquella propiedad privada (cuyos dueños eran terratenientes) con la que, después del reparto agrario se formaron ejidos y comunidades. En México, en términos generales, se puede definir a la regularización de la tenencia de la tierra como un procedimiento que tiene por objeto la expedición de títulos de propiedad a favor de los poseedores de lotes que forman un Asentamiento Humano Irregular (AHI). Generalmente, estos poseedores son colonos pobres y constituyen en sí mismos un problema público. Aunque no existe un consenso generalizado sobre el concepto de regularización, esta acción del gobierno se puede conceptualizar según el punto de vista de cada actor involucrado; es decir, desde el punto de vista del Estado, del colono, del dueño del terreno, de los poseedores y de la sociedad en general (Alegría y Ordóñez, op. cit.: 21). Desde el punto de vista del estado mexicano, de acuerdo a sus funciones, la regularización se concibe como un “Conjunto de actos jurídicos y materiales necesarios para el otorgamiento de certeza jurídica en la tenencia de la tierra;” (Regla 01/07 de la CORETT).

Pero respecto a sus objetivos la regularización para el Estado representa:

                                                             19

En el lenguaje jurídico es diferente la propiedad de la posesión. Así, propiedad (del latín proprietas-atis) significa dominio que se ejerce sobre la cosa poseída. 21 Ya que "los actos y requisitos para poseer una determinada superficie de tierra dependen del régimen de propiedad al que ésta pertenezca." (SAHOP, 1978). 20

19

1.- [Una herramienta para evitar] …conflictos que pudieran originar la disputa por los derechos de propiedad sobre un terreno. Una vez establecida la posesión irregular de un lote, la disputa por sus derechos de propiedad surge cuando el terreno puede capitalizar rentas del suelo cada vez más elevadas. Para evitar el conflicto que eventualmente se deriva de esa disputa, el estado adopta el papel de promotor de la regularización de la tenencia de la tierra. 2.- incluir a los pobladores en la base fiscal como un primer paso para recuperar la inversión pública en servicios urbanos. La aplicación de impuestos sólo puede hacerse cuando la propiedad está registrada legalmente. (ibid) Desde la perspectiva de los propietarios jurídicos de los terrenos (sujetos agrarios), “la regularización es el medio para capitalizar las rentas del suelo, proceso que de otro modo tendría un costo muy elevado o imposible.” (ibid). Esto es así porque en suelo social, los ejidatarios hacen uso de los derechos de propiedad que sustentan, a partir de las reformas constitucionales de 1992, sobre lotes ocupados por otros pobladores, no ejidatarios. Desde esta perspectiva, la regularización presenta una expectativa de ingreso para los sujetos agrarios cuando el Estado expropia, pero también de renta del suelo a obtener por los lotes cercanos no ocupados gracias al tendido de la infraestructura urbana que seguirá a la regularización de los primeros lotes y a la posibilidad de regularización de los segundos revalorizando la propiedad en términos del mercado formal. Para los posesionarios (las personas que habitan en lotes sin tener la propiedad de los mismos), la regularización representa certeza jurídica sobre su propiedad y evita que sean despojados de sus viviendas, pero también les permite ejercer un completo derecho de uso y usufructo del terreno y la vivienda que tengan en el mismo, así como acceder a servicios urbanos básicos que el Estado debe proveer. Esto, siempre y cuando cuenten con las posibilidades económicas para enfrentar los gastos a corto (el trámite de regularizar) y largo plazo (impuestos locales) que representa la regularización. A partir de este concepto, Alegría y Ordóñez proponen una definición de regularización que permite entender el origen y ámbito de actuación de las dependencias que intervienen en el proceso de regularización: “… se define como el ejercicio parcial de los derechos de propiedad de un posesionario sobre un terreno del que, aunque no es reconocido legalmente en los registros de la propiedad, el posesionario se beneficia de su uso, renta o transferencia.” (op. cit.: 22).

20

Aunque es evidente que el proceso de regularización tiene distintos efectos, uno de los más trascendentes es el que ha tenido en la sociedad en general, reflejado principalmente en cada una de las ciudades mexicanas que forman parte de las zonas metropolitanas más grandes del país. Ello se debe a que la institución de la regularización ha tenido influencia en el mercado de suelo, la producción de vivienda y las inversiones (del Estado y privadas), y con ello, en la formación de ciudades sin orden ni planeación y la proliferación de cinturones periurbanos que dan lugar a ciudades ampliamente extendidas. Desde el punto de vista del neoinstitucionalismo, la certeza jurídica de la propiedad que proporciona la regularización permite un mejor desempeño económico de la población de los asentamientos humanos ya regularizados, en la medida en que se reducen los costos en los que tenían que incurrir los posesionarios de los lotes; es decir, los costos relacionados a los procesos de negociación con los propietarios, “al acopio de información y a los medios necesarios para hacer cumplir los acuerdos.” (Alegría y Ordóñez, cit.:23). Por ello, si el Estado es ineficiente en esta tarea, se seguirán generando costos sociales, dada la magnitud, cobertura y campos de acción que podría alcanzar la regularización. Adicionalmente, partiendo de la perspectiva económica del Estado, la regularización de la tenencia de la tierra representa una forma de obligar a la población en situación de irregularidad, a sumarse a la base tributaria. El predial es el impuesto más importante para las autoridades locales porque representa un ingreso propio, adicional a las participaciones fiscales. En este aspecto, la política de regularización de la tenencia de la tierra en suelo social es primordial para las autoridades locales que, de acuerdo a las reglas formales actuales también pueden ejecutar regularizaciones, aunque en la práctica no son llevadas a cabo directamente por la mayoría de los ayuntamientos del país.

21

2. Estudios sobre la política de regularización en el ámbito urbano. La ocupación informal de la tierra en el ámbito urbano ha sido, en los estudios urbanos, una constante durante la segunda mitad del siglo XX. El desplazamiento de la población rural a las urbes, producto de la industrialización y de formas de producción agrícola que durante mucho tiempo -como en México- sólo permitían el desarrollo de una agricultura de subsistencia en suelo ejidal, es un fenómeno ligado a la creación de asentamientos humanos irregulares, generalmente localizados en la periferia de las ciudades.

Lo cierto es que el acceso irregular de los pobres al suelo urbano, es decir, el grupo de población que cuenta con ingresos muy reducidos, no es más que uno de los mecanismos de sobrevivencia. La irregularidad, como se ha venido diciendo, es la adquisición de lotes de tierra que por definición no son enajenables, pero también la construcción de vivienda sin las autorizaciones que exige la ley urbana. Para estos pobladores, en ocasiones, la única norma que cumplen es el pago de algunos derechos a las autoridades locales. (Azuela 1977) Es por eso que el estudio del fenómeno de la irregularidad de la tenencia de la tierra y los

AHI

va más allá del uso y posesión del suelo, ya que la irregularidad genera

fenómenos sociales que abarcan distintos aspectos de la convivencia social y que trasciende el eje formalidad/informalidad (Cordera, 2009). Este eje, por cierto, está también sujeto a discusión, toda vez que hay formas de irregularidad que, efectivamente, se pueden considerar informales; pero hay otras que se refieren a prácticas que violan alguna disposición menor y que no podría afirmarse que se trate de un proceder únicamente “informal”. En este sentido, Fernandes y Varley (1998) señalan que “Las categorías de ‘formal’ e ‘informal’, ‘legal’ e ‘ilegal’, ‘regular’ o ‘irregular’, son acercamientos conceptuales y/o pedagógicos limitados que pretenden describir procesos complejos, los cuales, en lugar de ser estáticos o monolíticos, son fluidos, multidimensionales, entretejidos y superpuestos”. En América Latina se han diseñado políticas para favorecer la legalización y la incorporación a la formalidad de quienes se asientan de manera irregular en un predio. 22

Para diseñar tales instrumentos ha sido necesario echar un vistazo a lo que dio origen a un marco jurídico que las nuevas condiciones sociales, económicas y políticas hacen ver como obsoleto. En México, el origen de este problema está asociado a la Revolución Mexicana la cual, según algunos autores (Eckstein, 1946 y Mendieta, 1966, citados en Flores, 2008), estalló como consecuencia de un problema agrario. Sin embargo, independientemente de las diversas interpretaciones de las causas de la Revolución, no fue sino, hasta el gobierno de Lázaro Cárdenas cuando el ejido adquirió la importancia con la que ahora se conoce: Es en este periodo, en que el ímpetu por el reparto agrario ejercido por Cárdenas, se caracterizó, no sólo por la modificación al marco jurídico agrario y el inicio del reparto agrario masivo, sino también, por el inicio de la protección hacia líderes sindicales y políticos que, en la mayoría de los casos fuera de los mecanismos que la incipiente Ley preveía, invadían pequeñas propiedades…[así] …la utilización de la fórmula del Ejido…[fue]…producto del sueño revolucionario, de redistribuir la propiedad agraria, desaparecer los latifundios así como impedir el acaparamiento y el despojo de la tierra. (Flores, 2008: 43) La fuerza con que aparecen los ejidos y sus organizaciones, en ese momento, equivale a la que se le otorgó a los sindicatos y a las organizaciones de burócratas: nacía el corporativismo22. Esto también explica los mecanismos que se siguieron para cumplir con la “bandera de la revolución.” En la modificación del marco legal, ésta se realiza para promover dos acciones agrarias que provean tierras a los pueblos: la restitución y la dotación de tierras. En el primer caso, se trataba de «devolver» aquel suelo que históricamente pertenecía a las comunidades, siempre que pudieran demostrarlo; en caso contrario, el suelo agrícola se les adjudicaba por la segunda vía o acción agraria: la vía de la dotación. …………………………………………………………………………………. Estos repartos, denominados genéricamente como Núcleos Agrarios (NA), logran distinguirse de acuerdo a la acción agraria que les dio origen y, en consecuencia, al marco jurídico que los rige:                                                              22

“Los dos términos, clientelismo y corporativismo, hacen referencia a una práctica de gobiernos por la que se intercambian favores entre grupos y la autoridad, dando como resultado neto el sostenimiento de ese gobierno en el poder. Entre esos grupos se da una relación de mutuo beneficio, que desdeña el interés de los ciudadanos y por la que el gobierno favorece a esos grupos con algún trato preferencial superior al que recibe la población en general y a cambio pide apoyo político, muy marcadamente votos en las elecciones.”Girondella (2008).

23

a) A los constituidos por la primera acción, se les designa Núcleos Agrarios Comunales (NAC) o Comunidades Agrarias. Se asocian generalmente a grupos indígenas y sus miembros se reconocen como comuneros. b) Núcleos Agrarios Ejidales (NAE) o Ejidos, a los constituidos por cualquiera de las dos acciones posteriores. A sus miembros se les reconoce como ejidatarios. (Flores, 2008: 44). Pero en la medida que la “propiedad social” (ejidos y comunidades) se declara por la Ley Agraria como un derecho inalienable, imprescriptible e inembargable para los sujetos agrarios, la falta de acceso de la población más pobre al suelo urbanizado, aunado al crecimiento poblacional de las ciudades, ejercieron presión sobre el suelo social integrándolo al mercado, informal, de suelo. Esto creó una tensión entre las reglas formales (cumplimiento de los marcos legales urbano y rural) y las informales, lo cual dificultaba la regulación del uso del suelo. No se pretende descalificar esta forma de propiedad, sino solamente señalar, un hecho comprobable: las circunstancias se modificaron radicalmente, por lo que hacía falta una reforma jurídica. Es pertinente recordar que antes de tal reforma. …el Estado, convenientemente, construyó una legislación para una sociedad rural agrícola (tal y como se comportaba en el inicio) pero contraria de lo que fue aconteciendo: un rápido crecimiento urbano con altos niveles de urbanización; limitando, aún sin proponérselo, el crecimiento de las ciudades sobre suelo «legal», por lo que no pudo (ni quiso) enfrentar el problema de la ilegalidad. De esta manera, históricamente, tanto el ejido como la ciudad, tuvieron que aprender, y construir, nuevas maneras de relacionarse y negociar un suelo que, ambos reclaman como suyo, los primeros, como un producto de justicia social, y los segundos, como un suelo extraído de «su territorio» de crecimiento; los primeros, con un consolidado marco jurídico agrario y un sistema político proteccionista y, los segundos, con un emergente y tardío sistema jurídico urbano. (Flores, 2008: 52) Esta situación ha creado distorsiones aún después de la reforma de 1992. Con el reconocimiento jurídico a los ejidatarios de ser los propietarios legítimos de los ejidos, las transacciones de compra-venta ilegal de tierra social realizadas antes de 1992, han favorecido a los intereses de los ejidatarios.

24

En la actualidad, la Asamblea ejidal puede decidir si se efectúa, o no, la regularización y quién debe efectuarla (SRA o CORETT). No obstante que los ejidatarios hubiesen recibido el pago correspondiente a la venta irregular de los lotes en tierras ejidales por parte de los compradores, quienes los han ocupado desde hace muchos años. Lo anterior muestra que las relaciones de confianza han jugado un papel fundamental, tal como lo menciona Abramo (op. cit.): Los compradores y los vendedores, tal como los locadores y locatarios depositan en el otro una relación de confianza que tiene como base la expectativa de reciprocidad, a partir de una relación de lealtad. La base de esa institución informal del mercado no es de carácter legal, pero depende de la permanencia en el tiempo de una forma particular de interdicción social: la forma confianza-lealtad. Esa relación de reciprocidad inter-personal marca muchas relaciones sociales y parte de la existencia de contratos implícitos, con base en una figura con “autoridad local (Collins, 2004). (Ídem: 90) Esos procesos informales, en los que se encuentra una forma de institucionalidad no escrita, es lo que el autor llama “contratos implícitos” y genera distorsiones que surgen, paradójicamente, de los requisitos formales establecidos por la autoridad convertidos en barreras y obstáculos: “El modelo de ciudad formal modernista de las elites de la región impone un conjunto de requisitos normativos y produjo una verdadera barrera institucional para la provisión de vivienda para los sectores populares” (Rolnik, 1999; Maricato, 2001, en Abramo, op. cit.: 85). La política de regularización subsana, en cierta medida, la falta de acceso de vivienda formal para los sectores populares. Sin embargo, para algunos autores, (Azuela, 1977) los procesos de regularización han tenido efectos desfavorables al constituirse, en la práctica, en instrumentos que contribuyen a la reproducción de la informalidad y no actúan en su contra. En este sentido, existe un debate acerca de la conveniencia de “regularizar o no regularizar”. El argumento en contra de la regularización se fundamenta en que ésta, reproduce un círculo vicioso en tanto es, en sí misma, una permisibilidad de la irregularidad que, lejos

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de evitar nuevos asentamientos humanos, los impulsa. Se crean así, como menciona el propio Abramo, “mercados informales de comercialización y de alquiler”, como forma de acceso para los sectores populares a la vivienda. De no ser así, es decir, de no continuar con la política de regularización ¿Qué nuevos problemas surgirían? ¿Cómo solucionaría la población desatendida su carencia de vivienda? ¿Se penalizaría a los sujetos agrarios por vender fuera del marco legal? A este fenómeno se suman las consecuencias de la migración y el ritmo de crecimiento de la demanda urbana y otros factores que se enmarcan en el ámbito de expansión de las ciudades, como menciona Salazar: La presión que ejercen las áreas urbanas sobre el suelo no urbanizado depende de varios factores. En el nivel más general, podríamos decir que la velocidad de ocupación del suelo no urbanizado responde al ritmo de crecimiento de la población, incluyendo la migración, y al ritmo en que se producen nuevos espacios construidos destinados para habitación, actividades económicas y culturales, e infraestructura vial y de transporte. Por otro lado, responde también a la disponibilidad del suelo ofertado respecto del área urbana continua, a los planes y programas de desarrollo urbano, al comportamiento del sector inmobiliario local y a la presencia de una demanda de suelo por parte de sectores de menores ingresos. (2009a: 5) A lo anterior hay que sumar la importancia de la inversión pública. Al respecto, Iracheta afirma que: …siendo la oferta de tierra urbanizada tan limitada, la inversión pública juega un papel esencial en determinar el precio de la tierra, más que otros factores como el crecimiento poblacional y el ingreso. Como comúnmente sucede, el simple rumor de que cierta área será urbanizada es causa suficiente para incrementar el precio de su tierra. También influyen en este proceso los dueños de grandes extensiones de tierra, así como los desarrolladores. (2003: 14) Fenómenos como el de San Mateo Atenco, donde se pensaba construir un nuevo aeropuerto, demuestran fehacientemente lo anterior. La especulación que se desató con el anuncio de la construcción de esa infraestructura, y la brecha existente entre lo que se ofreció a los ejidatarios y los “precios” a los que se pensaba llegarían esos predios (cuando no se había realizado todavía inversión alguna) propició un levantamiento en 26

contra del proyecto que terminó por volverlo inviable. Lo ocurrido allí es interesante en sí mismo, es un vivo ejemplo del difícil equilibrio que se requiere al armonizar los intereses de todos los participantes en el uso y posesión del suelo urbano.23

3. Divergencias que se muestran de los estudios sobre la Institución de la Regularización en México. Hasta antes de las reformas de 1992 al artículo 27 constitucional, la CORETT era el único organismo federal encargado de la regularización donde existieran

AHI

ubicados en

predios ejidales, comunales y de propiedad federal, por la vía expropiatoria, en las áreas de crecimiento de las ciudades, lo cual sigue siendo una de las actividades del mismo organismo. Una vez realizadas las reformas y adiciones a la Ley Agraria en 1992 que permiten la participación de las instituciones agrarias en el proceso de regularización de asentamientos humanos en la periferia de las ciudades, éstas han permitido que “los ejidatarios reivindiquen a la Asamblea Ejidal como el órgano preponderante para la toma de decisiones respecto de quiénes serán reconocidos como legítimos posesionarios de los solares urbanos” (Salazar, 2009ª:194). Esta afirmación se deriva, continúa Salazar, del hecho de que: ….. los ejidatarios para obtener ganancias directas del proceso que conlleva a la regularización de los asentamientos humanos implica tres pasos [ahora tienen como estrategias]: 1) impedir que la CORETT siga realizando las acciones de regularización de los asentamientos humanos de los ejidos mediante los decretos de expropiación; 2) designar a través de la Asamblea Ejidal a los legítimos posesionarios de solares urbanos, y, 3) otorgar poder amplio a los órganos de representación y vigilancia del ejido para contratar los servicios de una empresa asesora, que los asesore para “cumplir” con la normatividad vigente.” (ibid: 195) La atribuciones adjudicadas a la Asamblea Ejidal en el artículo 68 de la Ley Agraria, disponen que “todo ejidatario tendrá derecho a recibir un solar gratuito y que los solares                                                              23

Aunque hay una teoría más antropológica que dice que el arraigo a la tierra y forma de vida fue toral en la falta de acuerdo para el proyecto “al quitarles el ombligo a los bebés, se entierra en la tierra para que no olviden su terruño”.

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urbanos serán de propiedad plena de sus titulares”, además, que: “corresponde a la Asamblea ejidal determinar la extensión del solar, asignar los solares a los ejidatarios y enajenar los solares excedentes a las personas que desean avecindarse”. Previo a las reformas de 1992, la Asamblea Ejidal no podía determinar la extensión del solar, sino que se debía limitar a una extensión de 2,500m2. Al ser propietarios (y ya no sujetos con derecho de uso) deciden la superficie, el lote tipo, la repartición, etc. Este “empoderamiento” de la Asamblea Ejidal ha traído consigo que los mismos ejidatarios contraten a asesores externos para que los ayuden a tramitar amparos en contra de las indemnizaciones ofrecidas por la

CORETT,

y ha terminado por alterar el

proceso de asignación del suelo ya que, de acuerdo a entrevistas llevadas a cabo con los pobladores, Salazar afirma: Los documentos con los que se presume como legítimo posesionario a la persona que esté en posesión del solar como dueño no están siendo aceptados en el Registro Agrario Nacional, donde se les dice que deben entregar los documentos personales a los órganos de representación del ejido, ya que son éstos, quienes realizan la asignación de solares urbanos a sus respectivos poseedores, actualizan los certificados de posesión y designan a los posesionarios legítimos. (Ídem: 198) Como puede deducirse de las interpretaciones de la ley, se traducen en conflictos. Al respecto, la investigadora señala: El conflicto entre los ejidatarios y los pobladores germina cuando, en el contexto de la aplicación de la legislación agraria que autoriza a los primeros beneficiarse de la urbanización de sus tierras, los ejidatarios impiden a los pobladores regularizar sus predios con la CORETT y beneficiarse del PASPRAH. A cambio, les proponen entrar al nuevo proceso de regularización privado. (ibid: 200) Así, los ejidatarios y las empresas que los asesoran en la regularización buscan “convencer” a los ocupantes de los predios de la necesidad de regularizar, a través de ellos y no de la CORETT, su predio, lo que implica un desembolso más alto en relación al que harían a través de los trámites que se realizaban antes del “empoderamiento” de los ejidatarios que ha permitido la nueva legislación. De esta manera: “En el nuevo campo de relaciones, la regularización se asume como un mecanismo institucional formal, en el 28

marco de un estado de derecho, pero con un sesgo de libre mercado en el que tiene cabida la lógica de cobrar la plusvalía derivada del uso del suelo y de las obras urbanas.” (Ibid) En ese nuevo contexto de reconocimiento jurídico de la propiedad a los ejidatarios, éstos se han adjudicado la potestad de decidir sobre el derecho que tienen otros pobladores (no ejidatarios) a que se les formalice la propiedad de un suelo que llevan años habitando. Se incumple así el objetivo de otorgar seguridad jurídica, a quienes poseen la tierra, que las reformas buscaban, toda vez que las decisiones tomadas en el seno de la Asamblea Ejidal son subjetivas y pueden ser injustas, al estar influenciadas por los intereses propios de los ejidatarios y de sus asesores. “Se ha generado incertidumbre jurídica en los posesionarios de facto, lo que deriva en conflictos sociales que no existían en los asentamientos irregulares.” (ídem) Todo esto ha ido provocando cambios en la dinámica de regularización que el gobierno mexicano había venido realizando desde los años setenta a través de la CORETT: los ejidatarios se están apropiando de “los recursos económicos y políticos que confieren al Estado un poder sobre todos los juegos y las reglas que los rigen” (Bourdieu, 1995, citado en Salazar, op. cit: 66). En este contexto, los otros actores centrales del proceso de regularización, la CORETT, el municipio y los pobladores de los asentamientos irregulares en suelo social, enfrentan nuevos obstáculos, formales e informales que les deja en un estado vulnerable para participar en dicho proceso en condiciones de equilibrio. Esto es consecuencia de las interpretaciones que en la práctica se hacen de las modificaciones al marco legal en el uso y los derechos de propiedad de la tierra. Al respecto, Salazar menciona que: Bajo el supuesto de que la seguridad jurídica ofrece prerrogativas a los posesionarios, la conjetura de que los sujetos agrarios podrían beneficiarse del proceso de incorporación legal de sus tierras al desarrollo urbano, y la hipótesis de que la entrada de tierra de origen social al mercado de suelo era una vía para terminar con la venta irregular de predios, el Estado mexicano se planteó la necesidad de modificar el sistema de propiedad de la tenencia de la tierra, reformó

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en 1992 el artículo 27 constitucional y la Ley Agraria, y generó mecanismos para que la propiedad social fuese susceptible de libre disposición y para que los núcleos agrarios contaran con ese marco legal. (2009b: 4) Por su parte, Calderón menciona cómo la voluntad de formalización de la propiedad en Perú surgió de las ideas del economista Hernando de Soto, que plantea que dicha formalización es requisito primordial para el progreso económico, y que esta idea fue aceptada por el Banco Mundial y aplicada en distintos países de Latinoamérica. De Soto espera que “…los derechos de propiedad tengan un efecto institucional y jurídico en los comportamientos de la población titulada, observada y concebida como individuos libres y consumidores en el mercado.” (2009: 63) Lo anterior va en el mismo sentido que las ideas de Harvey, citadas por el propio Calderón, cuando señala que: “De acuerdo a la teoría y el modelo los estados neoliberales debían favorecer fuertes derechos de propiedad privada individual, el imperio de la ley y las instituciones del libre mercado y el libre comercio, en tanto puntos de acuerdo esenciales para garantizar las libertades individuales.” (2009: 64) Según de De Soto (2002) los derechos de propiedad, observados hacia el mundo social interior de los pobres, proporcionarían seguridad de tenencia, acceso al crédito y desarrollo de mercados inmobiliarios seguros. Para Fernandes, la premisa en la que “la organización del derecho jurídico sobre el suelo es la manera privilegiada de promover el desarrollo económico en los países en vías de desarrollo” (2009: 42), es una afirmación que los hechos se han encargado de desmentir, en buena medida por las distorsiones que se generan al realizar ese proceso. Sin embargo, las ideas de De Soto han tenido grandes repercusiones internacionales: apenas en 2006 se creó, dentro de la estructura de la ONU, la Alta Comisión sobre el Empoderamiento Legal de los Pobres, en la que De Soto jugó un papel relevante. Graner (en Fernandes, 2009), afirma que el señalamiento de De Soto, en el sentido de que el sector formal es más eficaz que el informal es “engañoso” y que su enfoque

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dualista es “simplista”. Pero va más allá, cuando cita a González (2008) quien afirma que “De Soto muestra un total desconocimiento de hasta qué punto la informalidad protege a los pobres contra las élites económicas”. Fernandes concluye que la pobreza no se resuelve con la existencia de títulos de propiedad, porque las políticas de regularización, si bien tienen impactos positivos en la calidad de vida, no han tenido ningún impacto estructural sobre la pobreza. Aunque luego matiza, en el seno del mismo ensayo, al afirmar que “no debe subestimarse el fomento de la seguridad jurídica de la propiedad para los habitantes de asentamientos irregulares”. Señala la necesidad de más estudios que permitan “verificar con exactitud el equilibrio entre los costos y beneficios de las políticas masivas de la regularización, puesto que pareciera que los problemas existentes adyacentes a éstas pueden pesar más que sus ventajas”. Más allá del caso peruano, que sirve como referente y/o espejo en el marco de la experiencia mexicana, se observa que, como se mencionó anteriormente en este capítulo, el eje formal/informal tiene muchas aristas y hace necesario delimitar su campo, toda vez que es un marco conceptual que no explica en su totalidad la complejidad de los fenómenos sociales surgidos a partir del uso del suelo en el marco de la transformación de los asentamientos rurales en asentamientos urbanos.

4. Enseñanzas que ofrecen estos análisis y/o experiencias de política. Para el caso mexicano, Salazar afirma que “… los instrumentos creados por la ley [a partir de 1992] para facilitar la incorporación de tierra social al desarrollo urbano han sido efectivos.” (2009b: 20). Dicha afirmación se sustenta en la liberación de una proporción importante de suelo para el mercado en los municipios de las 56 zonas metropolitanas del país. Lo que quiere decir, por supuesto, que esta “efectividad” es un motivo de análisis crítico, toda vez las contradicciones que ha traído consigo.

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En las conclusiones a las que se llegó en el IV Foro Mundial Urbano llevado a cabo en Brasil en marzo de 2010 (ibid, op. cit.), donde varios investigadores reiteraron sus dudas sobre la eficiencia en la política de regularización, en América Latina en general, especialmente Abramo afirmó que: “Es importante considerar otras opciones de política pública diferentes a la regularización, ya que en los asentamientos irregulares consolidados existen submercados informales, como la renta de vivienda, que constituyen un potencial creativo desplegado por los pobres urbanos y que puede ser utilizado para realizar propuestas alternativas y complementarias a la política pública de acceso a la vivienda.” (Citado en Salazar, 2012: 184) Para Olivera (2004), la solución está en la planeación urbana, entendida como “el instrumento para favorecer la gobernabilidad de las ciudades en su aspecto político, a promover el desarrollo de las actividades productivas en su aspecto económico, a procurar la sustentabilidad ambiental en su aspecto físico técnico, y a asegurar la convivencia ciudadana en su aspecto de sustentabilidad social”. Sin embargo, el mismo autor reconoce la dificultad de que la planeación urbana garantice que, en medio del entramado de intereses de todos los protagonistas, se alcancen los objetivos deseados. Como ya es conocido a partir de lo señalado por varios autores, los cambios realizados en el artículo 27 constitucional a partir de 1992 han traído consigo nuevas relaciones de poder en el proceso de regularización de los solares urbanos y también de las parcelas. Con este cambio, la CORETT deja de ser la única instancia encargada de la regularización de los AHI, las instituciones agrarias comenzaron a jugar un papel central en la definición de las políticas urbanas con la imposición del poder de los ejidatarios que abarca la periferia urbana y la aparición de nuevos actores privados (Fausto y otros, 2009, Salazar, 2009). Al respecto surge la pregunta ¿Qué implicaciones tiene que las organizaciones públicas agrarias y urbanas realicen, paralelamente, procesos de regularización en el mismo territorio?

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Todo esto ha provocado profundas alteraciones en el proceso, las cuales son resultado “de la reconfiguración del campo de relaciones objetivas entre los actores que participan en ellas y las posiciones que ocupan” (Bourdieu, 1993, 2003, citado en Salazar, op. cit.: 187). En suma, los efectos de la regularización de asentamientos humanos en suelo social se ven reflejados en el contexto social de la población rural y urbana. La propiedad social se fragmentó (Salazar, 2009b) y la dispersión de las áreas metropolitanas ha generado segregación socioespacial. Respecto al ámbito urbano, Morales señala que: “los usos que estructuran y hacen funcionar a la ciudad en su conjunto encuentran cada vez más dificultades para adquirir suelo adecuado para sus desarrollos” (2004:1), lo que ha traído consigo diversas consecuencias: en términos urbanos, la dispersión de las áreas metropolitanas en asentamientos periféricos con amplias áreas sujetas a especulación; en términos sociales, ha provocado segregación espacial reduciendo la posibilidad de interacción entre grupos; en términos económicos, la mayor riqueza generada por la sociedad se dirige a pagar precios crecientes del suelo en lugar de elevar la calidad urbana y, en términos ambientales, la función ecológica no ha podido competir contra las expectativas económicas de sus propietarios. Morales también afirma que hay una amplia gama de políticas públicas que inciden en la accesibilidad del suelo urbano. En primer término, las que mejoran las condiciones de la demanda de suelo pero que traen aparejado el riesgo de un incremento en los precios que redunda sólo en el beneficio de los particulares, sin mejorar la calidad del suelo; las que sacrifican la calidad de la oferta de suelo para empatar el precio con la capacidad de pago de los adquirentes, lo que termina por empeorar la calidad del suelo adquirido; y las que propician una oferta barata, bien localizada, servida y segura, lo que implica el establecimiento de responsabilidades y obligaciones a la propiedad del suelo.

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Al no existir, como suele ocurrir en otros ámbitos muy diversos de la administración pública, claridad y planeación a largo plazo, en muchas ocasiones las políticas públicas se diseñan como “parches” reactivos a problemas en lugar de crearse una planeación a largo plazo que resuelva estructuralmente los problemas que se han venido presentando. De esto se hablará más adelante. Lo que no hay que perder de vista es que la informalidad es consecuencia de la pobreza y no su causa, por lo que no es posible intentar aplicar medidas que funcionan en otros contextos y que no permitirían las salidas sociales que representa, en muchos casos, la informalidad. Los resultados y consluciones de los análisis e investigaciones que se han citado en este acápite, en torno a la regularización de la tenencia de la tierra, dan cuenta de que la regularización es una acción de gobierno constituida en una política pública, estrechamente ligada a la demanda y política de vivienda, aunque, de acuerdo al discurso oficial, se diseñó para soucionar la incertidumbre jurídica de la propiedad que conllevan los AHI en suelo de origen social. Adicionalmente, en la actualidad no existe un concenso, entre autoridades y/o académicos, respecto a una definición única de regularización. Ello puede ser el resultado de la multiplicidad de aristas que tiene el eje formal/informal en el que transitan los procesos de regularización, así como de la complejidad de los fenómenos sociales a que dan lugar las delimitaciones de los usos de suelo y de su acceso en el mercado formal para la población en el país. Pero también, puede ser la causa de que el verdadero problema público, por el que continuamente se forman nuevos AHI, no se haya resuelto. La constante formación de

AHI

sugiere que la cobertura de los programas de

regularización federal sea amplia; sin embargo, de un análisis diacrónico de los resultados de los procesos de regularización de la

34

CORETT

y de la

SRA,

se puede

interpretar lo contrario. Por ello, es importante revisar el contexto en el que se ha desarrollado la regularización desde su institucionalización. En el acápite siguiente, se esboza la evolución de la política de regularización.

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36

Capítulo II: La regularización en México. Cuarenta años de permanencia y cambios.  

La institución de la regularización, entendida como el aglomerado de prácticas, reglas y organizaciones formales e informales en torno a la tenencia de la tierra en suelo social y al ordenamiento urbano, se ha venido modificando desde su nacimiento. Inició como una acción de gobierno emergente hasta convertirse en una práctica institucionalizada reconocida en el ámbito agrario y urbano. Esta evolución ha respondido en gran parte a la inercia de la dinámica social que implica el proceso de regularización y que supera las limitaciones de las reglas formales emanadas del Estado. La modificación a las reglas formales genera la reacción de los actores involucrados para sortear, tanto en el contexto formal e informal, las restricciones que afectan sus intereses y necesidades. En este caso la inercia de la dinámica social en el proceso de regularización, está determinada por la inevitable formación de Asentamientos Humanos Irregulares (AHI) enmarcada en un contexto económico y político eminentemente neoliberal; la reacción de adaptación de los actores a nuevas reglas formales fue detonada por el Estado a través de modificaciones a la Constitución mexicana

que dieron pie a posteriores

transformaciones en los procesos de regularización.  

1. El sistema de normas formales: Transformaciones al Artículo 27 Constitucional y a otros artículos de la Ley Agraria. El Artículo 27 Constitucional contiene la esencia de la estructura territorial en nuestro país bajo la cual se regula la propiedad, la tenencia y el aprovechamiento de la tierra en México. El principio central de dicho artículo es que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional corresponde originalmente a la Nación “la cual tiene el derecho y ha tenido el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada”; una propiedad privada que consiste

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únicamente en el dominio de la cosa poseída.

De origen se reconocía una mala

distribución de la tierra y se impuso a la propiedad privada las modalidades que dictaba el interés público para evitar su concentración en unas cuantas manos, y que se convirtiera en un instrumento de opresión y explotación. En la Constitución de 1917, el concepto de utilidad pública admitía la expropiación de la propiedad privada cuando se trataba de una obra de indudable beneficio general. En ese entonces, los gobiernos locales y federales dictarían leyes para fraccionar las grandes propiedades, fijando una extensión máxima cuyo sobrante sería fraccionado por sus propietarios o gobiernos locales mediante expropiación. Los cambios siguientes al artículo obedecieron a la modernización del campo mexicano y, bajo otros argumentos más, se fue perdiendo el motivo original del precepto constitucional, pero los cambios más importantes fueron los de 1933 y 1992.

a. Primer cambio al Artículo 27 Constitucional: 1933/1934. Se incorporaron al artículo los postulados y principios de la Ley Agraria de 1915, atribuyéndose a la pequeña propiedad, la característica de ser agrícola y la necesidad de estar en explotación. Sin embargo, la tierra ejidal (y comunal), de acuerdo a su destino, conservó su clasificación en la Ley: • Tierras para el asentamiento humano (solar urbano). Integran el área necesaria para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido. Están conformadas por los terrenos en que se ubica la zona de urbanización y el fundo legal. • Tierras de uso común. Constituyen el sustento económico de la vida en comunidad del ejido. Representan aquella superficie que no ha sido especialmente reservada por la Asamblea para el asentamiento humano o las parcelas.

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• Tierras parceladas. Sobre éstas el ejidatario en lo individual, o varios ejidatarios en su conjunto, tienen derecho al aprovechamiento, uso y usufructo. Es facultad de la Asamblea señalar y delimitar estos tres tipos de tierra. No necesariamente todos los ejidos tienen los tres tipos de tierra; hay algunos que no cuentan con área de asentamiento humano, existen aquellos que no tienen tierras parceladas y otros sólo tienen parcelas. Dentro de las modificaciones, se señalaron las autoridades encargadas de dar cumplimiento a las leyes y reglamentos: el cuerpo consultivo agrario creado por una comisión mixta; se incluyó a los núcleos de población como titulares de derechos agrarios.

Además,

se

declaró

la

inalienabilidad,

imprescriptibilidad

e

inembargabilidad de las tierras de las comunidades indígenas aunque no estuvieren tituladas. Con esto los ejidatarios podían dedicarse a actividades productivas y descentralizadas y se hacían más ágiles los procedimientos agrarios (García, 2006). Con esta última modificación, las transacciones de compra-venta de los lotes en suelo social, eran ilegales, por lo que dichos lotes tampoco podían incorporarse al mercado de suelo urbano. Sin embargo, ello no impidió que la población agraria y urbana llegara a acuerdos informales que les permitiera su subsistencia, como es el acceso al suelo barato para la construcción de vivienda y el ingreso por la venta de un lote que no se trabaja para siembra. Así, esta disposición favoreció la informalidad y la creación de asentamientos humanos irregulares. Esta situación ha sido muy bien descrita por Cordera, quien afirma lo siguiente: En 1992 la situación del campo mexicano era por decir lo menos, crítica. Casi el 50 por ciento del territorio nacional y la mayor parte de la superficie agrícola del país se encontraba legalmente fuera del comercio y no se podía utilizar como garantía para obtener créditos. (…) Los únicos que tenían la posibilidad de acceder al crédito eran los pequeños propietarios. Sin embargo siempre había la posibilidad de que la tierra fuera sujeta a un proceso de reparto agrario. Aproximadamente 17 millones de hectáreas (Zepeda, 2000) estaban en este supuesto, por lo que no existía la certeza 39

suficiente en el mediano plazo como para llevar a cabo inversiones para hacer más productiva la tierra.

b. Cuarto cambio al Artículo 27 Constitucional: 1992. Se pierde la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de las tierras ejidales y comunales. Asimismo, se permite cambiar de régimen a propiedad privada (individualizada) con el fin de dar una mayor movilidad a la propiedad rústica. Con este cambio, la comunidad agraria se regiría por las disposiciones legales del ejido, conservando su carácter de inalienable, inembargable e imprescriptible. Lo más notorio, sin embargo, fue la autorización otorgada a las comunidades agrarias para asociarse con los particulares y a cambiar el régimen comunal a propiedad ejidal, sujetando a las comunidades y a los ejidos a las disposiciones de la pequeña propiedad. Con estos cambios, la tierra ejidal y comunal perdió su función social y pasó a tener una función lucrativa y comercial (idem). Desde entonces, los ejidatarios pueden vender sus tierras a particulares una vez adquirido el dominio pleno. Como ya se mencionó anteriormente, la reforma al artículo 27 fue pensada en un principio para terminar con la reforma agraria y modernizar el campo mexicano, lo cual permitió la apertura al mercado de suelo urbano, de las tierras de propiedad social. Al respecto, se crearon mecanismos para que el suelo social pudiera incorporarse al mercado informal de tierra urbano; así como para que los núcleos agrarios contaran con un marco legal que les permitiese formalizar la individualización de la tierra social (Salazar, 2009). Si bien, estos cambios pueden traducirse como un apoyo a los ejidatarios, también es cierto que el proceso de desincorporación de sus tierras al desarrollo urbano, al no existir un marco legal, se negocia “en condiciones de desigualdad”, por lo que desde otro punto

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de vista el cambió representa “la cancelación del contrato social agrario signado por la Revolución Mexicana” (Calva, 1993:35). Cabe destacar también que con las modificaciones, se pretendía que el campo fuera más productivo con base en el otorgamiento de certidumbre jurídica a la tenencia de la tierra y en la posibilidad de asociaciones entre todo tipo de productores, lo que a su vez incidiría en una mayor inversión privada y en la capitalización del campo. Sobre esto, baste tomar en cuenta que la modificación al Artículo 27 Constitucional coincide con el periodo de discusión y negociación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Canadá y Estados Unidos, así como con el impulso de la política económica neoliberal desarrollada en esa época. Por ello, algunos analistas deducen que la apertura de las tierras al libre mercado, fueran un requisito para la firma del TLC, pues representaría una garantía a la libre inversión privada, así como para el ingreso de México en la Organización Mundial de Comercio y a la Organización de Cooperación y Desarrollo (OCDE) (Calva, op. cit.). Aunque en ninguna parte de la iniciativa de la reforma constitucional se menciona el ámbito urbano, éste se retoma en el decreto correspondiente, y posteriormente en la Ley Agraria (LA). La disposición que permite cambiar el status de la tierra de propiedad colectiva a individual y que da posibilidad al campesino de ser un sujeto activo en relación a la urbanización, provocó una serie de temores sobre sus posibles efectos en el crecimiento urbano. Se pronosticaba entonces una urbanización masiva de las parcelas ejidales con amplia participación de inversionistas privados, lo que necesariamente llevaría a un crecimiento irregular todavía mayor al que ocurrió con anterioridad a la reforma. Algunos investigadores consideran que dicho pronóstico no se cumplió, en buena parte porque varias disposiciones legales evitan que sea un proceso sencillo (Olivera, 2005). Esto significa que la venta de las parcelas con fecha posterior a la reforma al artículo 27 y a la publicación de la Ley Agraria no constituye una transacción válida en términos jurídicos si no se somete a las nuevas disposiciones, tal como se menciona en el artículo 87 de dicha Ley:

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“…cuando los terrenos de un ejido se encuentren ubicados en el área de crecimiento de un centro de población, los núcleos de población podrán beneficiarse de la urbanización de sus tierras. En todo caso, la incorporación de tierras ejidales al desarrollo urbano deberá sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos.” Posteriormente en la Ley General de Asentamientos Humanos de 1993, en su artículo 38, se declara que: “…el aprovechamiento de áreas y predios ejidales y comunales comprendidos dentro de los límites de los centros de población que formen parte de las zonas de urbanización ejidal y de las tierras de asentamiento urbano en ejidos y comunidades, se sujetará a lo dispuesto en esta ley, en la Ley Agraria, en la legislación estatal de desarrollo urbano, en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables, así como en las reservas, usos y destinos de áreas y predios.” A partir de 1994, se reformulan la Ley Agraria y su reglamento como una consecuencia a las modificaciones al artículo 27 Constitucional en 1992. Con ello, se intenta posibilitar la conducción del crecimiento del suelo urbano a partir de una planeación adecuada que incluye el acceso al suelo a través de las reglas del mercado y en consecuencia la administración y regulación del suelo por parte de las autoridades. Asimismo, se publica la Ley General de Asentamientos Humanos con el objeto de orientar y regular el crecimiento de los poblamientos y asentamientos humanos en el país y lograr una distribución equilibrada de la población en el territorio mexicano

Análisis sobre el marco regulatorio del problema (instrumentos jurídicos – legales y administrativos) en México. Si bien, la regularización de la tenencia de la tierra ya se efectuaba desde antes de las modificaciones constitucionales al artículo 27, ésta era una acción de gobierno que se suponía temporal, convertida en una política del Estado Mexicano (Azuela, 1997) e institucionalizada a través de la creación del Comité de Regularización de la Tenencia de la Tierra, (CORETT), ahora Comisión.

42

Hasta 1992, el procedimiento de expropiación del suelo a las comunidades agrarias y la regularización de lotes a los colonos que los ocupaban (por parte de la CORETT), ha sido el mecanismo descrito y analizado en los estudios sobre la regularización de la tenencia de la tierra de AHI, por ser el que la ley permitía desde antes de 1992. No obstante, en la actualidad la

CORETT

utiliza otras vías, distintas a la expropiación, para ejecutar sus

programas de regularización, cuyo análisis ha sido poco incluido aún en los estudios más recientes. Los cambios siguientes se sucedieron en el ámbito de la administración federal. Entre los principales cambios referidos por los autores, están los acontecidos en 1999 cuando la

CORETT

se incorpora al sector urbano dependiendo de la Secretaría de

Desarrollo Social (SEDESOL). Además de facultarla para regularizar la tenencia de la tierra federal ocupada con asentamientos irregulares, con independencia de su origen (antes sólo participaba cuando se trataba de tierra ejidal o comunal, ahora también en propiedad federal,24 se le otorgó también la atribución de promover la adquisición y enajenación de suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, así como de llevar a cabo diversas gestiones ante autoridades federales y locales, núcleos agrarios, ejidatarios y particulares. Con el objetivo de cumplir con esas finalidades, se modificó la composición del Consejo de Administración de la

CORETT,

que quedó

integrado principalmente por representantes de dependencias encargadas de materias relacionadas con la ordenación y regulación de los asentamientos humanos y, sobre todo, con organismos encargados de promover la política de suelo urbano a nivel federal. Puede decirse que las acciones realizadas por la

CORETT

desde 1974 ha sido

complementado por el sector agrario a partir de 1999, primero con el PROCEDE y después con la titulación de solares realizada que se tramita ante el

RAN.

Salazar presenta una

crítica en particular a la labor que este sector ha tenido en la regularización de solares urbanos, al señalar que entre mayo de 1993 y mayo de 2010:                                                              24

En la regla de operación, Regla 01/07, se menciona a la propiedad privada dentro del universo de acción de la CORETT para regularizar la tierra., aunque ésta no se menciona en su estatuto orgánico.

43

….se habían expedido en los 60 municipios de la Zona Metropolitana del Valle de México únicamente 13 mil 125 títulos de solares urbanos, (…) lo que puede significar que sólo uno de cada 36 solares existentes en la Zona llegó a ser titulado y que, por lo tanto, ofrecer seguridad jurídica a los pobladores de los solares urbanos continúa siendo una tarea pendiente. (2009: 181) Si bien, se han citado en distintos análisis los cambios en las atribuciones de la CORETT, en tanto marco normativo para el proceso de regularización, no se ha revisado el marco institucional de la regularización en su conjunto. Al respecto interesa saber Cómo funciona en la institución de la regularización en su totalidad.

2. La Institucionalidad de la regularización y su evolución en México.  

El Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización (DAAC) se hizo cargo de la regularización de la tenencia de la tierra a partir de 1970, cuando el Ejecutivo Federal creó programas e instituciones con la finalidad de regularizar la tenencia de la tierra ejidal y comunal con asentamientos humanos irregulares, tales como el Programa Nacional de Regularización de Zonas Ejidales (PRONARZUE), coordinado por el (DAAC) y el Fondo Nacional del Fomento Ejidal (FONAFE). Los resultados fueron limitados debido a que los procedimientos vigentes en el Reglamento de Zonas Urbanas Ejidales eran restringidos y el programa carecía de medios y de formalidad institucional. Posteriormente, se crea la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), organismo gubernamental encargado de cumplir la Ley Federal de la Reforma Agraria, así como del reparto agrario que se llevó a cabo durante el periodo de 1972 a 1992.25 En 1973, surge el Comité para la Regularización de la Tenencia de la Tierra como un organismo desconcentrado de la administración pública federal en el sector agrario para impedir, regularizar y prevenir los

AHI

por la vía expropiatoria, tanto de terrenos de

origen ejidal y comunal como los de origen federal. Dicho Comité se encontraba integrado por los titulares del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, del                                                              25

Se derogó el Código Agrario y se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de la Reforma Agraria el 17 de abril de 1971.

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Instituto Nacional para el Desarrollo de la Vivienda Popular y del Fondo Nacional de Fomento Ejidal. De conformidad con dicho acuerdo, las entidades que constituían el Comité, debían coordinarse para "realizar un programa nacional para regularizar la tenencia de la tierra en los asentamientos humanos y prever la disponibilidad de espacios para el crecimiento urbanístico", siendo las atribuciones del Comité "solicitar al

DAAC

las expropiaciones, obtener los terrenos, cubrir las indemnizaciones e incorporar los terrenos regularizados al fundo legal de las ciudades. En principio, según el discurso oficial, estas regularizaciones fueron acciones paliativas para evitar conflictos sociales derivados de la tenencia legal de la tierra entre ejidatarios (delimitaciones), pero también fungía como una acción del Estado para permitir el acceso a la vivienda a la población más pobre. A partir de 1974, el Comité se transformó en Comisión (CORETT) y ésta a su vez, fue objeto de diversas reformas para ampliar sus atribuciones al ámbito urbano. En 1979 se redefinieron sus objetivos para coordinarse con la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas,

SAHOP

(después SEDUE, ahora SEDESOL), la Secretaría del Medio

Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular (INDECO). El propósito de estos cambios de la

CORETT

en 1979, era la determinación de las

superficies a regularizar, considerando también las opiniones de autoridades estatales y municipales involucradas en el desarrollo urbano, así como convenir sobre la adquisición de todos los terrenos libres (en los que no hubiera

AHI)

y de aquellos

ocupados que se localizaran dentro de las áreas expropiadas en favor de la

CORETT,

o

entregarlas a este organismo por cualquier otro título legal a fin de que llevase a cabo sus funciones. En complemento, y para reforzar a la CORETT, en 1974 se modifica la Ley Agraria para facultar a la Comisión como promovente y beneficiaria de las expropiaciones agrarias.26                                                              26

Esta nueva facultad generó una competencia entre el INDECO y la CORETT por la hegemonía en la formulación y conducción de las políticas para incorporar terrenos agrarios al desarrollo urbano. El

45

La

CORETT

se convirtió entonces en un organismo de carácter técnico-social que surgió

fundamentalmente para atender la necesidad de regularizar la tierra en los núcleos de población de ejidos y comunidades, vinculada en ese periodo al sector agrario. Se trataba de incorporar el crecimiento natural de estos núcleos de población, en general pequeños, al desarrollo urbano, o bien, cuando éstos ya estuvieran integrados a las ciudades, brindar la posibilidad de que se incorporaran a ellas de una forma legal. Debe destacarse, sin embrago, que hasta 1999 el enfoque fue primordialmente rural, pues se consideraba que la razón de la intervención se debía a la expansión de las comunidades y ejidos como resultado de su crecimiento demográfico interno y a la llegada de un número significativo de avecindados (sujetos que de algún modo intervenían o participaban de la vida agraria). No obstante, las actividades de regularización de la

CORETT

siempre han estado sujetas al cumplimiento de las normas

CORETT

podía concebirse como mediador entre las personas que

urbanas. Así, hasta 1999, la

vivían en el poblado y los titulares de derechos ejidales y comunales, pero también como un agente del gobierno que ponía en “norma” una situación que de inicio estaba fuera de ella. En este sentido, el gobierno federal era juez y parte de la irregularidad, situación creada por las reglas informales y de oferta de vivienda informal (en términos del mercado) para el sector de la población más desprotegido. Efectivamente, hasta antes de 1992, la regularización era un componente toral (mal necesario lo consideran algunos autores) de un “acuerdo informal entre las partes” ante la falta de una política pública que permitiera el acceso a la vivienda para la población más pobre y de acciones públicas de mejoramiento al campo, el Estado permitía el arreglo informal entre la población para solventar las necesidades, tanto de vivienda formal para los compradores, equiparando ésta con el acceso al suelo, como de los

                                                                                                                                                                                control de los procesos expropiatorios se encontraba en el sector agrario y, se podría decir que, en el ejercicio de sus funciones, prevalecían sus intereses organizacionales por encima de los nacionales (Rébora, 2003).

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vendedores al obtener otra fuente de ingreso, arreglo que se regularizaba o formalizaba con la intervención de la CORETT. Hasta antes de 1992, la CORETT era la única organización formal a cargo de la política de regularización, institucionalizada a través de procesos de expropiación, que autoriza la SRA,

incluyendo la indemnización a los sujetos agrarios, dueños de los predios.

Posteriormente, la

CORETT

regularizaba los predios a favor de los poseedores

(avecindados reconocidos por el ejido, pero que generalmente no pertenecían a los núcleos agrarios), con base en el derecho común y en la normatividad urbana. El producto final del proceso de regularización era (y lo sigue siendo hasta la fecha) la emisión del título de propiedad del suelo que habitaban, por la cual el organismo gubernamental cobra un precio social a los beneficiarios para cubrir sus gastos de operación; en otras palabras, el avecindado hacía un doble pago: el primero al ejidatario y el otro a la CORETT; mientras que el ejidatario recibía doble pago: el dinero entregado por el avecindado en razón del lote adquirido, y el dinero recibido de la indemnización por parte del gobierno, con base en un avalúo a valor no comercial. De entre las disposiciones formales más relevantes para la política de regularización derivadas del cambio de 1992 al Artículo 27 Constitucional, está el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE), a cargo de la SRA, sufragado con recursos fiscales. Este programa se puso en marcha desde 1993 y ha tenido implicaciones tanto para el sector agrario como para el urbano. Aunque existen autores que plantean que el

PROCEDE

representa la privatización de las

tierras, la desaparición de la propiedad en comunidad y de los ejidos (Medina, 2006), otros no lo consideran así, ya que señalan que el PROCEDE sólo persigue la regularización mediante la expedición y entrega de los certificados de polígonos ejidales (de deslindes y colindancias); “…la privatización en todo caso sería posterior” (Olivera, 2005:3). La adquisición del dominio pleno convierte a una parcela en pequeña propiedad sujeta al derecho común, y para fines agropecuarios, pero por encontrarse un asentamiento

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humano se busca cambiar el uso del suelo de rural a urbano para regularizar la situación jurídica del posesionario, así como para lograr que los predios se ajusten al cumplimiento del marco normativo urbano y de las finanzas públicas locales. Para ejecutar el

PROCEDE

(programa que se describirá más adelante) se emitió el

“Reglamento de la Ley Agraria en materia de Certificación de Derechos Ejidales y titulación de Solares” y se hicieron algunos cambios en el sector gubernamental agrario: la

SRA

mantuvo sus funciones de capacitación, organización, promoción del desarrollo

agrario y el ordenamiento y regularización de la propiedad rural; pero en 1977 se desconcentró la dirección del registro agrario nacional y se creó el Registro Agrario Nacional (RAN), con el propósito de hacer más eficientes las actividades de registro sobre las modificaciones de la propiedad de la tierra y los derechos sobre la misma. Posteriormente, en 1992 se establece el funcionamiento del

RAN

como un órgano

administrativo desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria, a través del cual se ejecutaría el PROCEDE. También se publicó la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, mediante la cual se crearon en 1992 los Tribunales Agrarios (TA) como órganos federales dotados de plena jurisdicción y autonomía, para dictar sus fallos en materia agraria en todo el territorio nacional. En ese mismo año, se creó la Procuraduría Agraria (PA) como órgano especializado para la administración y la procuración de la justicia agraria en donde se pudieran dirimir los conflictos de los campesinos en torno a la dotación de tierras que habían quedado pendientes de repartir luego de que con la reforma, en 1992 se hubiera dado por terminado el reparto agrario de las tierras. En el sector institucional urbano el cambio más importante sobrevino en mayo de 1992 al transformar la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) en Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).27 Este fue un momento importante porque significó, por una parte, el término del periodo de la planeación urbana coordinada a nivel nacional en                                                              27

Mediante la cual, a través del Programa de 100 Ciudades (P-100), se retoma la idea de constituir reservas territoriales para el desarrollo el desarrollo urbano, que hasta ese momento estaba relegada y que habría pasado de la CORETT a la SAHOP.

48

forma centralizada; por la otra parte, con el Programa de 100 Ciudades se cristalizó la fase de descentralización de funciones planificadoras a las ciudades, como había sido previsto en el Artículo 115 Constitucional en 1983. Posteriormente (1983-1988), se estableció un Sistema Nacional de Suelo para la Vivienda y el Desarrollo Urbano, cuyo fin era la consolidación real de un sistema. A través de las leyes generales de Asentamientos Humanos y Bienes Nacionales, se proponía coordinar las acciones de regularización con la dotación de servicios básicos. Durante esta etapa se transfirieron responsabilidades de desarrollo urbano a los gobiernos locales. A pesar de estas modificaciones organizacionales en el ámbito urbano formal, de acuerdo a las modificaciones en el marco legal y la lógica funcional, la política agraria encabezaba las prácticas estatales en torno a los problemas del suelo urbano (a través de la

CORETT),

dando origen a un conflicto entre los organismos planificadores federales y

estatales, tales como la SAHOP (1976 - 1982) que se encargaba de la creación de reservas territoriales destinadas a vivienda social, y la CORETT, con el consecuente desprestigio de la intervención del Estado en asuntos urbanos (Olivera, 2001). Además, fue evidente que las ciudades de muchas regiones del país estaban creciendo muy rápidamente por medio de la formación de nuevos

AHI

localizados en suelo ejidal.

Diversos análisis documentaban que el tema de atención de la informalidad en la tenencia de la tierra no debió centrarse en los sujetos agrarios, que eran los titulares del suelo, ni en sus familiares u otras personas cercanas, sino que debió incluir de forma más amplia también a aquellos asentamientos urbanos del suelo ejidal, fueran o no ejidatarios. Esto a razón de que muchos de ellos o la inmensa mayoría, eran terceros en condiciones de pobreza patrimonial y acudían a este suelo ejidal como la única forma de resolver sus necesidades de vivienda. Así que el enfoque en la reglamentación jurídica no podía ser prioritariamente rural, sino que debía considerar las dinámicas sociales que implicaban el crecimiento de áreas urbanas.

49

Para 1999, la CORETT es desincorporada de la SRA y sectorizada al ámbito urbano dentro de la estructura orgánica de la

SEDESOL.

Dicho organismo, además de promover la

vinculación del aprovechamiento de terrenos de origen ejidal y comunal con la política nacional de asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, debía posibilitar la coordinación de estos procesos con los gobiernos de los estados, con la participación de sus municipios y del Distrito Federal, así como la concertación con los sectores social y privado, particularmente con los ejidatarios y comuneros. La sectorización implicó que la

CORETT,

además de continuar con sus actividades

tradicionales de regularización de la tenencia de la tierra en suelo social, ahora podía adquirir terrenos no ocupados de propiedad federal, estatal, municipal y aún privada. Además, se constituyó en una instancia que podría articular los ámbitos institucionales urbano y agrario, e impulsar un trabajo más cercano con los gobiernos municipales y estatales, con quienes debe coordinarse para promover proyectos específicos de construcción de vivienda popular o para crear reservas territoriales. Así, las modificaciones al Artículo 27 de la Constitución no sólo aseguraron la permanencia de la regularización en la agenda gubernamental, sino que dieron pie a una nueva agenda interinstitucional que aún no termina de coordinarse. La SRA continuó con sus actividades de regularización del suelo social para los sujetos agrarios, lo que ha dado pie a nuevas prácticas informales, tales como el uso de los certificados de posesión. Por parte de los ejidatarios, como comprobantes de propiedad para seguir lotificando sus parcelas para la venta (de nuevo ilegal), dando lugar a nuevos AHI sin la intervención de las autoridades agrarias correspondientes (ibid, op. cit.), o la falta de incorporación de suelo social al desarrollo urbano. Una de las diferencias entre los dos tipos de regularización, el que efectúa la CORETT y el que implementa el sector agrario, es que este último regulariza polígonos de los ejidos en los que pueden existir tres tipos de tierras: parcelas, tierras de uso común y solares urbanos. La

CORETT

por su parte, regulariza con fines urbanos cada lote existente al

interior de los polígonos que expropia, y que pueden contener uno o más tipos de tierra.

50

Cuando la CORETT regulariza a través de otras vías distintas a la expropiación (de lo cual se hablará más adelante), lo hace para los mismos fines urbanos (principalmente para predios de tierra parcelada, con dominio pleno y con cambio de uso a solar urbano). Aunque en estricto sentido se podría decir que el ámbito de actuación respecto a la regularización por parte de cada organización formal es distinto,28 ya se ha documentado (por algunos especialistas y funcionarios que hacen trabajo de campo) sobre la duplicidad de funciones que se ha generado a través de las acciones de regularización por parte de los organismos federales, ya que la SRA también ha intervenido al interior de los polígonos expropiados por la CORETT para formalizar la tenencia de la tierra, aunque se menciona que no hay cumplimiento estricto de la legislación urbana. La regularización de solares urbanos es un ejemplo claro. No obstante que se trata del área urbana de los ejidos, el sector agrario emite títulos de solares urbanos para regularizar la propiedad (no emite títulos de propiedad), aunque el posesionario del mismo no sea un sujeto agrario; es decir, que no forme parte de las actividades y la vida del ejido. En este sentido, se trata de un asentamiento humano irregular, cuya regularización es efectuada por la SRA, en vez de la CORETT. Actualmente, y en lo referente a la Ley Agraria, una vez que el ejidatario cuenta con el dominio pleno de su parcela, éste puede tomar decisiones de manera individualizada sobre su propiedad. Además, a la Asamblea ejidal le está permitido contratar el trámite de regularización de sus tierras, incluidos aquellos lotes que están ocupados por pobladores de

AHI,

siempre que se cumplan con otros requisitos identificados en la Ley

Agraria y en la normatividad urbana de cada localidad. De cualquier modo, las reglas no formales continúan interactuando y acomodándose a las formales en los ámbitos de acción tanto de

CORETT

como de la

SRA,

ya que, de

conformidad con el artículo 66 de la Ley Federal de Vivienda publicada en 1984, la promoción de la incorporación de suelo de origen ejidal o comunal al desarrollo urbano,                                                              28

Para mayor detalle, consultar el Decreto que modifica el Decreto de Creación de la CORETT, así como su estatuto orgânico. Adicionalmente, sirva de apoyo la consulta al Estatuto Orgánico del RAN.

51

debe hacerse con la intervención de la

CORETT.

Sin embargo, de acuerdo al artículo 56

de la Ley Agraria, la Asamblea Ejidal interpreta de acuerdo a la Ley Agraria que puede determinar los mecanismos de regularización de la tenencia de la tierra de los posesionarios o de quienes carezcan de certificados de propiedad. La conjunción de diversos actores del gobierno problematiza el proceso de la política de regularización no sólo porque teniendo poder compartido, cada uno, en tanto organización formal, “tiende [n] a proteger y ampliar sus capacidades de influencia” (Castillo, op. cit.: 359), sino porque además, las entidades gubernamentales funcionan bajo una lógica de competencia de recursos, pero también de cumplimiento de metas. Este carácter organizacional del gobierno implica esfuerzos importantes de coordinación no sólo entre cabezas de sector, sino entre los tres niveles de gobierno, cada uno con sus propios espacios de influencia, recursos, especialización y capacidades organizativas.29

3. La nueva institucionalidad de la regularización a partir de 1992.  

A lo largo de este documento, se ha señalado el papel que juegan la

CORETT

y la

SRA,

como organizaciones formales encargadas por el ejecutivo federal, de ejecutar la política de regularización. Sin embargo, como se mencionó en el apartado anterior, las reformas al Artículo 27 Constitucional y a la Ley Agraria abrieron una ventana para la inclusión de otros actores, además de los ejidatarios, los posesionarios y los organismos gubernamentales ya mencionados, en el proceso de regularización. En principio, son dos los actores gubernamentales que intervienen en el proceso de regularización: la

CORETT

y la

SRA,

como los organismos formales que ejecutan la

política de la regularización. Sin embargo en la dinámica también intervienen otros actores como el ejido, sujeto reconocido jurídicamente como el propietario de la tierra (para el estudio que nos ocupa), así como objeto de atención del proceso de regularización en el ámbito agrario, y los pobladores de los

AHI,

objeto de atención del

                                                             29

También interactúan con las autoridades institucionales, las organizaciones privadas (Castillo, 2000).

52

proceso de regularización en el ámbito urbano. Además, a partir de las modificaciones al artículo 27 Constitucional en 1992 surge un nuevo actor que es representado por las empresas del sector privado que ofrecen servicios de regularización y las inmobiliarias. Aunque las distintas organizaciones tienen una variedad de funciones, las descripciones que siguen se centran en sus acciones relacionadas con la política de regularización.

a. Actores La CORETT La esencia de la

CORETT

se ha mantenido a lo largo de los años aunque, como se ha

citado, algunas de sus funciones han variado. Su naturaleza jurídica se destaca por tratarse de un organismo público descentralizado del Poder Ejecutivo Federal, de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto principal es regularizar la tenencia de la tierra urbana, en los asentamientos humanos irregulares ubicados en predios de origen social (ejidal y comunal) y de propiedad federal. Como organismo público descentralizado forma parte de la administración pública paraestatal del gobierno federal y, debido a su función, está integrada al sector social y urbano que coordina la SEDESOL. Su personalidad jurídica y la amplitud de sus funciones le permiten tener fuerza legal en el ámbito de las reglas formales, con carácter independiente de la administración pública federal centralizada. Desde su creación, para llevar a cabo las actividades operativas y de apoyo administrativo en las oficinas centrales y sus delegaciones en cada entidad federativa, ha dependido de su capacidad de generación de recursos propios, obtenidos principalmente de la contratación de lotes para regularizar y de su escrituración. A partir de 2008, la

CORETT

percibe ingresos de recursos federales asignados al

Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para 53

Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH) normado y coordinado por la

SEDESOL,

pero cuya ejecución corresponde a la

CORETT.

De ello se hablará más en el

siguiente acápite pero se adelanta que, antes de las modificaciones a las reglas formales, la CORETT sólo contaba con el mecanismo de expropiación (y el correspondiente pago de indemnización por parte de la Entidad), por causa de utilidad pública, para llevar a cabo su proceso de regularización de

AHI.

En la actualidad ya cuenta con otro mecanismo

denominado “mandato”, que hace más expedito su procedimiento de regularización. Con la sectorización de la CORETT a la SEDESOL se reconoce la orientación urbana de sus funciones, pero también se le responsabiliza de un objetivo social. De acuerdo con el ejecutivo federal, la certidumbre jurídica de la propiedad contribuye a disminuir la pobreza patrimonial de la población urbana.30 En consecuencia se creó el

PASPRAH

para

que la población más pobre pudiera regularizar el lote (de origen social) en el que vive y obtener la seguridad jurídica de su propiedad. Es de destacar, por un lado, que este mecanismo evita que se eleve el precio de la tierra porque no genera expectativas de mayores ganancias a los propietarios originales de los predios con

AHI.

Por otro lado,

que con este programa se potencializó la capacidad de regularización de la

CORETT,

principalmente para la población de más bajos recursos que no podía ser atendida bajo el esquema tradicional de regularización.

La SRA La SRA es una Secretaría de Estado, dependiente del Poder Ejecutivo Federal que recibe recursos fiscales y a la que le corresponde, de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el ejercicio de las atribuciones y facultades que expresamente señala el Artículo 27 Constitucional, en el cual se establecen las condiciones del derecho de los trabajadores del campo a la posesión de la tierra que trabajan y en la que se ubican sus viviendas.

                                                             30

Este es un beneficio reconocido por el Estado que se podría relacionar a las premisas de De Soto.

54

Entre las principales atribuciones de la

SRA

relacionadas con el proceso de

regularización, están: intervenir en la titulación y el parcelamiento ejidal; hacer y tener al corriente el Registro Agrario Nacional, y el catastro de las propiedades ejidales, comunales e inafectables; conocer de las cuestiones relativas a límites y deslinde de tierras ejidales y comunales y; hacer el reconocimiento y titulación de las tierras y aguas comunales de los pueblos.31 Como parte del soporte técnico del Sector Agrario, se encuentra el RAN que desde 1995 se ha convertido en un órgano desconcentrado de la

SRA,

con autonomía técnica,

administrativa y presupuestal. Entre las principales atribuciones del

RAN,

plasmadas en

el último reglamento interior (publicado en 1995), están: garantizar el carácter público de la información que tiene en su poder y proporcionarla a quien lo solicite;32 llevar el registro y control de la tenencia de la tierra ejidal y comunal, la inscripción de las actas de las asambleas ejidales, la delimitación, destino y asignación de las tierras ejidales y, la emisión de los certificados de derechos parcelarios, de uso común y de títulos de propiedad de solares urbanos,33 así como el registro de planos y la actualización de la información correspondiente, en el marco de los trabajos del PROCEDE.34                                                              31

Conceder o ampliar en términos de ley, las dotaciones o restituciones de tierra y aguas a los núcleos de población rural; crear nuevos centros de población agrícola y dotarlos de tierras y aguas y de la zona urbana ejidal; resolver conforme a la ley las cuestiones relacionadas con los problemas de los núcleos de población ejidal y de bienes comunales, en lo que no corresponda a otras dependencias o entidades, con la participación de las autoridades estatales y municipales; proyectar los programas generales y concretos de colonización ejidal, para realizarlos, promoviendo el mejoramiento de la población rural y, en especial, de la población ejidal excedente, escuchando la opinión de la Secretaría de Desarrollo Social; manejar los terrenos baldíos, nacionales y demasías; entre más funciones (Wilkipedia). 32 De acuerdo con algunos investigadores, el RAN no proporciona información relacionada con la cartografía que actualiza y resguarda. 33 “Documento que ampara la propiedad privada sobre un solar, en favor de su legítimo poseedor. Señala la superficie, medidas y colindancias del mismo y está inscrito ante el Registro Agrario Nacional y el Registro Público de la Propiedad. Es resultado de la regularización del PROCEDE.” (Glosario, INEGI). 34 También le corresponde al RAN realizar la expedición de constancias sobre las inscripciones que forman parte de su protocolo, prestar asistencia técnica a los ejidos y comunidades que quieran llevar a cabo la delimitación de sus tierras así como, para el fraccionamiento y enajenación de superficies que rebasen los límites establecidos para la pequeña propiedad. Asimismo, le corresponde realizar la inscripción de los siguientes asuntos: Las resoluciones judiciales o administrativas que reconozcan, creen, modifiquen o extingan derechos ejidales o comunales; los certificados y títulos que amparen derechos sobre solares, tierras de uso común y parcelas; los títulos primordiales de las comunidades; los planos de delimitación de las tierras de ejidos certificados por el PROCEDE; los planos y documentos del catastro y censo rurales; los documentos relativos a sociedades mercantiles propietarias de tierra; los decretos de expropiación de terrenos ejidales y comunales y; los terrenos nacionales y los baldíos.

55

El Ejido Con la reforma al Artículo 27 Constitucional y la promulgación de la nueva Ley Agraria, los ejidos y las comunidades son ahora los propietarios de sus tierras, se reconocen sus derechos sobre ellas, así como la facultad de ejercerlos (antes sólo tenían derecho a trabajarla). En este punto, los campesinos pueden tomar la decisión de abandonar el régimen ejidal y ceder o enajenar derechos parcelarios en ejidos y comunidades,35 únicamente adquiriendo el dominio pleno de las tierras ejidales, trámite que se lleva a cabo ante el RAN y que depende de la autorización de la Asamblea Ejidal (reconocida en la Ley Agraria como el órgano supremo en el ejido). Es decir, que para llevar a cabo “decisiones individuales” sobre sus parcelas, los ejidatarios deben tomar una decisión en forma colectiva, incluyendo la regularización de los AHI. Adicionalmente, y sin necesidad de adquirir el dominio pleno, los ejidos y comunidades pueden aportar tierras de uso común para desarrollar proyectos productivos. Con este marco legal, se les confiere al ejidatario o comunero la libertad de tomar decisiones con base en su propia racionalidad, estimando lo que pueda ser más beneficioso y redituable, valiéndose de las posibilidades que le ofrece la Ley Agraria para aumentar la productividad de sus tierras y recibir los beneficios económicos de la urbanización.36 Además, la Ley Agraria permite a los ejidatarios y comuneros cambiar el uso de tierras. Si bien las tierras de uso común (las cuales no se destinan al asentamiento humano ni al parcelamiento, sino al uso común de los núcleos agrarios) no son sujetas de enajenación, al núcleo ejidal le es permitido, a través de su Asamblea, decidir en conjunto sobre el cambio del destino de estas tierras a parcelas o al asentamiento humano de sus                                                              35

O, en el caso de los comuneros, solamente ceder los derechos de sus parcelas a familiares o avecindados. 36 No obstante, de acuerdo con Azuela, la facultad de los sujetos agrarios de decidir sobre sus tierras relacionadas al crecimiento urbano en ejidos y comunidades, está supeditada a la Ley de asentamientos humanos (que prevé que sólo la CORETT tiene facultades para regularizar dicha tierra) y, en concreto, a los planes de desarrollo urbano municipales, por lo que esta atribución se la otorgan los ejidatarios interpretando la ley a su conveniencia.

56

integrantes. Este último tipo de tierras (el destinado para asentamiento humano) está formada por dos tipos de zonas: el fundo legal y los solares urbanos. Los titulares de solares urbanos, son propietarios plenos y pueden enajenarlos según las normas del derecho común, para lo cual, de acuerdo a la propia Ley Agraria, tienen que apegarse, por ejemplo, a la normativa urbana de la localidad.

Los pobladores de los AHI. Son las personas que habitan en lotes de suelo ejidal y/o comunal, que no forman parte de la vida agraria de los ejidos, y que accedieron a los predios a través de la compraventa informal de suelo, en momentos en que la tierra social no podía ser vendida y por lo tanto no era susceptible de incorporarse al suelo urbano. Estos pobladores son el objeto de protección del proceso de regularización que lleva a cabo la CORETT. Aunque no existe una definición única en la literatura sobre estos actores tan importantes, oficialmente han sido reconocidos, por parte de la

CORETT,

como

avecindados. Su presencia en las zonas ejidales y comunales no está relacionada con la vida agraria; sin embargo, de conformidad con la Ley Agraria, un avecindado puede constituirse como tal si ha residido por más de un año en la población ejidal y ha sido reconocido como tal por la Asamblea Ejidal. En estricto sentido, el avecindado debe formar parte de la vida del ejido aunque no realice actividades agropecuarias (por ejemplo, como médico del ejido) y por ello tiene la prerrogativa de ser aspirante a ejidatario. Por su parte, la

CORETT

identifica a los pobladores de los

AHI

como avecindados en un

sentido distinto al marco jurídico agrario, para el primer organismo, se trata de personas que se avecindan o se posesionan de un lote a través del arreglo informal de compraventa con los sujetos agrarios, pero nunca a través de una invasión.

57

No obstante que la problemática relacionada a los AHI está incorporada en la agenda del gobierno a través de su política de regularización, siguen formándose nuevos AHI como resultado de la falta de oferta de vivienda formal para ese sector. Las personas que habitan en los

AHI

están sujetas a los arreglos informales que concretan bajo las

condiciones económicas que les imponen los sujetos agrarios para habitar sus tierras y no cuentan con la certeza jurídica de la propiedad que han adquirido y en la que autoconstruyeron su vivienda; sin embargo, no están considerados en el marco jurídico en la materia. Es decir, que a pesar de que se trata de la población a la que no se ha podido satisfacer su necesidad de vivienda y que es el objetivo a beneficiada por parte del Estado a través de la regularización, no tienen ninguna posibilidad para decidir en el proceso de regularización de los predios que ocupan. En la década de los setenta, cuando se institucionalizaba la regularización, los colonos de los AHI consiguieron reconocimiento a través de la reivindicación de sus derechos de propiedad reclamados de manera organizada. Como parte de este reconocimiento se establecía como causa de utilidad pública, la expropiación de polígonos donde hubiera AHI

para su regularización. Por ello, la

CORETT

llevaba a cabo pláticas de información

para dar a conocer y ofrecer a los colonos el servicio de regularización, el cual se formaliza contractualmente entre el poblador y la

CORETT.

Sin embargo, con

posterioridad a las modificaciones al artículo 27 Constitucional en 1992, los atributos otorgados por la ley a la Asamblea ejidal, así como su intervención en el proceso de regularización ha limitado en las dos últimas décadas la actuación de la regularizar

AHI,

CORETT

para

por lo que los colonos han quedado supeditados a las decisiones de la

Asamblea ejidal y a la disminución de capacidad de gestión del Estado.

Las empresas: regularizadoras e inmobiliarias Como ya fue comentado anteriormente, la regularización de la tenencia de la tierra en suelo social ha sido una política de gobierno que, en parte, se ha implementado como instrumento de la política de suelo (para vivienda). Por ello, se podría decir que la regularización de los AHI es un aspecto fundamental de la política federal de suelo. 58

Con las libertades que a partir de 1992 se otorgan a los ejidatarios para ejercer derechos sobre sus tierras, se han logrado incorporar a los procesos de regularización algunas empresas que ofrecen realizar los trabajos técnicos, previos al trámite jurídico de la propiedad, generalmente se trata de la medición de lotes y la elaboración de planos. Este tipo de trabajos constituyen en realidad una primera etapa del proceso de regularización que ejecuta la

CORETT,

con lo que se conforma un expediente por cada poblado (ejido).

La motivación de los ejidatarios para contratar a las empresas radica en su racionalidad económica, ya que pactan un precio comercial con la empresa que permite cubrir los honorarios de la misma y, a la vez, obtener ganancias económicas del proceso para el ejido (Brito, 2009). Con esta intervención pueden ocurrir los siguientes casos: a. Que los trabajos técnicos realizados por las empresas privadas asesoras queden registrados en el RAN y se corra el riesgo (tanto para los sujetos agrarios como para los habitantes de los predios) de que no se puedan realizar, posteriormente, las correcciones a que hubiere lugar. Esto se debe a que, antes de proceder a entregar títulos, el

RAN

está obligado a

revisar que los trabajos técnicos estén bien hechos y que se cumpla con todos los requisitos que señala la ley (lo cual es una tarea que no se hace de manera inmediata), incluyendo el cumplimiento a la normatividad urbana.37 De este modo, no se ofrece la certeza jurídica de la propiedad a los pobladores de los

AHI

que se

pretenden regularizar. b. Que a petición de los sujetos agrarios, la superficie sobre la que se realizaron los trabajos técnicos, no se desincorpore del suelo social (para no incluirlo formalmente al suelo urbano), con el propósito de evitar que los lotes correspondientes queden sujetos al gravamen del predial de la autoridad urbana local.

                                                             37

Expresado en pláticas sostenidas en diferentes mesas de trabajo durante el Taller Nacional: “Programa de Ordenamiento Territorial, Instrumento para la Gestión Pública”, impartido por la SEDESOL en 2011.

59

c. Que los ejidos no certificados por PROCEDE y FANAR ceden sus tierras de uso común para asentamientos urbanos a una empresa de desarrollo urbano, contribuyendo así a la especulación del suelo por medio de la ampliación de fundos legales o reservas de crecimiento de las zonas de urbanización ejidal, mediante la decisión de la asamblea. Existe evidencia (Rébora, 2003; Iracheta, 2003) de que se trata de una práctica a la que recurren grandes empresas constructoras, inmobiliarias y hoteleras, para allegarse y reservar tierra a un bajo costo, para desarrollo futuros.

b. Instrumentos que afectan el suelo urbano Como se ha repetido en este documento, la reforma de 1992 al artículo 27 constitucional y su traducción en la Ley Agraria en 1994, transforman sustancialmente las propiedades de la tierra ejidal. La Asamblea ejidal es la máxima autoridad del núcleo agrario y decide si su zona parcelada se transforma en pequeña propiedad agrícola de los ejidatarios en lo individual mediante la adopción del “dominio pleno” que aparece como nueva figura jurídica en la Ley Agraria. Para su aplicación efectiva, se necesitaba resolver, en primera instancia, los conflictos por los linderos y la indefinición territorial de la distribución de usos de suelo en los ejidos, razón por la cual, se crea el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE) en 1992. Otro instrumento nuevo adoptado por

CORETT

desde 2006,38 que se deriva del dominio

pleno adquirido desde el sector agrario, es el convenio de mandato para regularizar lotes parcelados. Si bien, se trata de un instrumento que contribuye a la desincorporación de suelo social, el Convenio para la regularización de lotes (también llamado Mandato), a diferencia de otros instrumentos como la Expropiación y la Titulación de Solares que ya se venían desarrollando desde antes de la reforma constitucional, surgió derivado de las características y necesidades de la operación.

                                                             38

Aunque existen algunos convenios de mandato para estos efectos desde 2006, es a partir de 2009 cuando se emplean con mayor frecuencia.

60

A continuación, se describen brevemente dichos procedimientos en los cuales intervienen, de distinto modo, tanto la CORETT como la SRA.

Dominio Pleno La adopción del Dominio Pleno es el único mecanismo jurídico mediante el cual la tierra de propiedad social se puede individualizar o privatizar. Aplica solamente a las tierras parceladas del ejido (se excluyen las tierras de uso común y las tierras para asentamiento humano, aunque las primeras pueden ser sujetas a cambio de uso parcelario, siempre y cuando no se trate de zonas forestales, entre otras limitaciones. Se trata de una decisión que toman los ejidatarios individualmente, aunque una vez concluido el

PROCEDE

se

resuelve según lo decida la Asamblea ejidal. Cuando se ha adoptado el dominio pleno los titulares de las parcelas pueden comerciar la tierra de manera directa en el marco del derecho común, pero siempre para fines agropecuarios. Este procedimiento permite a los ejidatarios, recibir una contraprestación prácticamente inmediata por la enajenación de sus terrenos, y conforme se observa en la práctica, también ha permitido que los inversionistas públicos y/o privados, desarrollen proyectos urbanos del interés de los ejidatarios (fundamentalmente habitacional), bajo su absoluto control, en vez de desarrollar proyectos con fines agropecuarios. No obstante que el dominio pleno transforma las parcelas en propiedad privada, no implica la autorización automática del cambio de uso de suelo de rural a urbano. Una práctica que se ha vuelto habitual es considerar que la adopción del dominio pleno convierte a una parcela en tierra susceptible de ser vendida con uso habitacional cuando en realidad, con este proceso sólo se transforma el régimen de propiedad comunal o ejidal, a pequeña propiedad que puede ser vendida, rentada o hipotecada para fines agropecuarios, no para fines urbanos. Es decir, la adopción del dominio pleno no integra automáticamente el suelo al desarrollo urbano; para ello se requiere la aprobación de las autoridades urbanas competentes y su incorporación a un programa de desarrollo urbano local. Así, las parcelas divididas en lotes no urbanizados que el propietario ha vendido 61

bajo la expectativa de que allí se deberá llevar a cabo la construcción de vivienda, constituyen la continuidad del proceso de compra-venta irregular que se realizaba sobre terrenos ejidales antes de las modificaciones Constitucionales de 1992 al Artículo 27, además de aquellas parcelas que se venden sin que cuenten con el dominio pleno. Para incorporar las parcelas al desarrollo urbano, los propietarios deben tener su certificado de derechos parcelarios y de dominio pleno emitidos por el sector agrario o, en su defecto, elaborar los planos de delimitación de tierras conforme a las normas técnicas que para el efecto emite el

RAN.

Los ejidatarios interesados en la adopción del

dominio pleno, además, deben solicitar al RAN la baja de sus parcelas en el registro de la propiedad ejidal, y obtener el título de propiedad correspondiente, mismo que, deberá a su vez, registrarse en el Registro Público de la Propiedad (RPP) para que queden sujetas a las disposiciones del derecho común.

Titulación de solares urbanos Los solares urbanos son tierras destinadas al asentamiento humano de los ejidos en una zona que puede ser asignada por la Asamblea ejidal y actualmente, 39 de acuerdo a la ley, cada ejidatario o comunero tiene derecho a un solar urbano de forma gratuita. En caso de existir solares excedentes, estos podrán ser arrendados o enajenados a los avecindados que sean reconocidos como tal por el ejido, y el producto de la venta de estos solares ingresa al núcleo agrario. La conformación de la zona destinada al asentamiento humano del ejido supone la participación de las autoridades municipales, pues se debe cumplir con la normatividad urbana para ser integrados al desarrollo urbano. El procedimiento para la titulación de los solares urbanos se puede dividir en cuatro etapas: elaboración de trabajos técnicos (que después de 1992 pueden ser elaborados por un particular que cobra por el servicio); obtención de la autorización de las autoridades federales, estatales y municipales en materia urbana; propuesta formal a la asamblea sobre la locación, deslinde y fraccionamiento de la zona de urbanización ejidal (implica                                                              39

Antes de la modificación al artículo 27 Constitucional, la designación se hacía por decreto presidencial.

62

la incorporación formal al desarrollo urbano) y; solicitud de los Títulos de Solar Urbano (servicio por el cual el RAN cobra a un valor representativo). La PA entrega el expediente correspondiente al

RAN

para su calificación, registro e inscripción de los acuerdos de

asamblea y la expedición de los títulos, previa inscripción en el Registro Público de la Propiedad. Actualmente la intervención de la

CORETT

en estos supuestos, se limita a la asistencia

técnica para llevar a cabo los trabajos previos a la solicitud del título ante el RAN, a pesar de tratarse de predios que, en estricto sentido, se incorporan al desarrollo urbano. No obstante, la propia autoridad agraria ha reconocido que no todos los solares urbanos, de los cuales el RAN ha entregado títulos, se han desincorporado efectivamente del régimen ejidal. Además, de acuerdo a la experiencia de algunos delegados de la

CORETT,

la

configuración física de esos lotes no corresponde a las necesidades urbanas (por ejemplo, no siempre se consideran espacios de “donación” para caminar o conducir, entre otras deficiencias). Es importante destacar que, la emisión de títulos de solares urbanos, no obstante se identifica como una regularización de la tenencia de la tierra en suelo social, obedece a un supuesto jurídico y procedimiento distinto al que motiva la regularización de los AHI en suelo de origen social. Por ello, la emisión del título por parte del RAN no representa ningún costo para el avecindado, y solamente deben pagar por los trabajos técnicos cuyo costo responde al mercado privado de dicho servicio. No obstante, el sector agrario cuenta con recursos fiscales para ejecutar este instrumento de desincorporación. Los Títulos de solares urbanos son muy parecidos a los certificados parcelarios pero, al reverso del primer documento, se muestran el número bajo el cual se registró la baja del predio titulado del resto de la superficie del ejido en el RAN, así como su inscripción en el Registro Público de la Propiedad (RPP). Es importante puntualizar que un título de solar urbano tiene los mismos alcances y efectos que cualquier escritura pública y están regulados por el Derecho común. Además por tratarse de

63

propiedad privada, los

propietarios quedan sujetos a las disposiciones de los estados y municipios en materia de impuestos y contribuciones. Así, se podría decir que la única diferencia entre el título de solar urbano y la escritura pública es que en la segunda interviene un notario, lo que parece dar mayor estatus de confianza cuando se pretende llevar a cabo una transacción comercial ante terceros.

La Expropiación La expropiación está prevista en el Artículo 27 Constitucional en relación al derecho que tiene la Nación para imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público. Este concepto de utilidad pública es eminentemente económico e implica la relación entre una necesidad y un objeto satisfactor. Es decir, debe existir una necesidad pública y un bien que pueda satisfacer dicha necesidad; sin estas condiciones, una expropiación sería inconstitucional. Si un bien no puede satisfacer por completo una necesidad pública, entonces no existirá utilidad pública (García, 2006). Si bien, la expropiación es un acto autoritario del Estado, se trata de un acto oneroso porque el estado debe otorgar una contraprestación a favor del afectado; es decir, una indemnización. Este procedimiento ha sido y es la vía procedente para desincorporar tierras ejidales del suelo agrario sin dominio pleno; intervienen los sujetos y autoridades agrarias, así como el promovente (que, como ya se ha mencionado antes de la reforma al artículo 27 constitucional, sólo la

CORETT

podía promoverla para fines de

regularización). La expropiación debe tramitarse ante la SRA y se autoriza por medio de la publicación de un decreto presidencial en el que se mencione la causa de utilidad pública, los bienes a expropiar y la indemnización correspondiente (de acuerdo a lo que determine el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales –INDAABIN-) y la regularización es una causa de utilidad pública que no tiene cuestionamiento. Para ello, el promovente debe elaborar un expediente con la identificación del

64

AHI

y la petición correspondiente

(puede ser por parte de la autoridad estatal, municipal o colonos asentados). También, se debe incluir una evaluación técnica, política y social de la factibilidad de la regularización, la elaboración de los trabajos técnicos e informativos. Además, el promovente debe solicitar a

SEDESOL

el dictamen de la ausencia de riesgos y de la

autorización municipal para incluir el asentamiento en el fundo legal de la población. Adicionalmente, se debe solicitar la determinación del monto de indemnización y los precios de titulación al

INDAABIN

y por último; solicitar a la

SRA

la expropiación del

polígono correspondiente quien validará los trabajos técnicos e informativos, elaborará el proyecto de decreto expropiatorio y solicitará su refrendo a SEDESOL para enviarlo a la Presidencia de la República para su expedición y, finalmente, ejecución. Antes de 1992, la expropiación se realizaba de acuerdo al artículo 122 por el cual se obligaba a la

CORETT

a pagar al ejido, además de la indemnización, un porcentaje (20

por ciento) en relación al cobro que la

CORETT

hacía a los avecindados por la

regularización. Con la reforma al Artículo 27 Constitucional y al artículo 94 de la nueva Ley Agraria, esta obligación de un pago adicional queda eliminada. Sin embargo, y dado que en la actualidad la

CORETT

aún tiene bajo su propiedad lotes por regularizar de

polígonos que fueron expropiados bajo este supuesto legal, los contratos de regularización correspondientes siguen generando un ingreso adicional a los ejidos. Esta diferencia en el cambio de reglas formales es muy importante porque, estando las autoridades ejidales acostumbradas a recibirlo, puede ser considerada como un motivo para oponerse a la expropiación (entre otros aspectos) y no se menciona en la literatura revisada acerca del tema. Aunque en este apartado se han descrito muy brevemente las etapas del proceso de expropiación, la

CORETT

ha estimado que la duración de la totalidad del proceso es de

entre 290 y 775 días (2009ª, citado en Ibarra y Rodríguez, 2009).

65

El Convenio para regularización de lotes (mandato) La

CORETT,

coadyuva con los procedimientos de la regularización de la tenencia de la

tierra que al efecto soliciten los gobiernos de los estados y municipios para el desarrollo urbano y la vivienda, celebrando los convenios necesarios para el cumplimiento de su objeto tal y como lo establece su Estatuto Orgánico. Es decir que, una vez obtenido el domino pleno por parte del interesado,

CORETT

inicia, a solicitud de los gobiernos

estatales, locales o del Núcleo Agrario, un proceso de regularización a favor de los legítimos poseedores de la tierra, quienes conforman el asentamiento humano irregular, previo trabajos técnicos y a través de un convenio. El mandato, es un convenio que se formaliza entre la CORETT y los sujetos agrarios para desincorporar del régimen ejidal, aquellas parcelas cuyos propietarios han adquirido el dominio pleno certificado por la

SRA.

En términos generales, se caracteriza

expresamente como un contrato, pero tiene efectos exclusivamente sobre actos jurídicos específicos. Esta vía está siendo empleada por la

CORETT

para regularizar los lotes con viviendas

ubicadas en parcelas para las que se haya adquirido el dominio pleno, mediante un convenio de coordinación entre la CORETT, el gobierno local y/o el gobierno estatal. Los gobiernos local o estatal, dependiendo del marco legal específico, acuerdan a su vez la sesión de derechos de su propiedad con el propietario de la parcela (uno o varios ejidatarios), que ya había sido vendida y habitada ilegalmente, mediante un “mandato” de carácter irrevocable a favor de la CORETT.40 La vía de mandato implica la interacción y negociación entre las autoridades de los tres órdenes de gobierno para determinar la viabilidad del proyecto en relación con las leyes de desarrollo urbano, de ordenamiento territorial y ambiental. A pesar de ello, esta vía a simplificado de manera importante la contratación de lotes a regularizar para la CORETT, ya que representa una inversión de tiempo que oscila entre 180 y 230 días (CORETT 2009a). Además, disminuye notablemente el costo de la regularización para el gobierno                                                              40

Con fundamento en el artículo 23 de la Ley Agraria.

66

federal, pues ya no se debe indemnizar al núcleo agrario, aunque no deja de representar una erogación que recae en los pobladores de los AHI. Para que sea posible materializar la regularización a través de esta vía, se requiere de la aceptación de la Asamblea ejidal, cuyos integrantes valoran este proceso como una oportunidad para beneficiar a los avecindados al permitirles el acceso a la certeza jurídica de su propiedad, como al ejido con quien se acuerda el monto a cobrar por la regularización. Por ello, las motivaciones de los propietarios originales de la tierra para acceder al mandato, se percibe, es principalmente económica; además, les permite lotificar los terrenos restantes que son aptos para el desarrollo urbano y venderlos de forma legal, lo cual incrementa su precio. En algunos casos, las regularizaciones efectuadas por organizaciones distintas a CORETT (empresas privadas, ayuntamientos) se sujetan a los precios que el ejido propone y que será cubierto por el avecindado e incluye el servicio de regularización y la entrega de la escritura correspondiente. Este monto incluye, además del pago por regularizar, un monto adicional a favor del núcleo agrario (Fausto y otros, 2009). El procedimiento general es el siguiente: 1. Celebración de un Convenio de Coordinación con el municipio y/o estado; incluye una etapa preparatoria en la que, entre otros, se realiza un trabajo técnico general y se verifica la existencia de asentamientos humanos irregulares. 2. Obtiene los derechos de los inmuebles a regularizar, por medio de un Convenio de Mandato a celebrarse con quien tiene el dominio pleno del predio. 3. Se realizan los trabajos técnicos de cartografía y se sanciona ante las autoridades urbanas locales de acuerdo a los dictámenes de desarrollo urbano, viabilidad de servicios y de no riesgos, para saber si los lotes cuentan con las características que permitan incorporarlos al desarrollo urbano y la vivienda.

67

4. Se realiza la contratación (para regularizar) y, en su caso, se otorgan subsidios a los legítimos poseedores. No obstante los beneficios operativos de llevar a cabo el proceso de regularización por esta vía, se ha generado polémica en torno a la legalidad de la venta de predios con dominio pleno, ya que, de acuerdo al marco legal agrario, y como se ha explicado anteriormente, el dominio pleno se otorga con fines agrarios y no urbanos, por ello, con posterioridad a la adopción del dominio pleno se debe hacer el cambio de uso de suelo, de parcela a solar urbano o área de asentamiento del núcleo agrario.

4. Comparación entre la Regularización por la Vía Urbana y la Vía Agraria y sus resultados  

En el acápite anterior se describieron las distintas vías por las cuales es posible desincorporar el suelo social y, en la mayoría de ellas, se debe cumplir con las disposiciones legales que atañen al sector agrario, pero también con la regulación urbana. Por ello, tanto la CORETT como la SRA intervienen en alguna etapa de estas vías de disponibilidad de suelo, con excepción del Mandato que es un proceso propio de la CORETT

y que actualmente es el más utilizado por dicho organismo gubernamental.

A continuación, se describen de manera general las etapas de los procedimientos de regularización de ambas instituciones en los que se emplean los instrumentos arriba citados, los programas que para efectos de regularización han llevado a cabo y los resultados que han tenido a lo largo del tiempo hasta el ejercicio 2009.

a. Regularización por la Vía Urbana, a través de la CORETT Como ya se ha explicado anteriormente, la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra forma parte de la administración pública paraestatal del gobierno federal. Debido a sus funciones, hasta hace pocos días y antes del nuevo gobierno de

68

Enrique Peña Nieto, el organismo estaba integrado al Sector Social, coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social. Para efectos de la comparación, hay que destacar que este organismo tiene personalidad jurídica y patrimonio propio cuya fuente principal es el cobro del servicio que presta por regularizar a los AHI. Es decir, en estricto sentido, no está incluida en el presupuesto de egresos de la federación, como lo están otras dependencias del gobierno federal (por ejemplo, la con apoyo fiscal (como es el caso del

RAN

SRA)

con el

o cuyos programas se sufragan PROCEDE

en su momento y,

actualmente del FANAR) para llevar a cabo sus funciones. Entre sus principales atribuciones, están las de regularizar la tenencia de la tierra urbana de origen social y de propiedad federal, así como constituir reservas territoriales. Desde su origen como comisión (1974) el trabajo de la CORETT se realizaba a través de la vía de expropiación para convertir el régimen ejidal o comunal a propiedad particular porque así lo permitía la Ley Agraria hasta 1993. Huamán distingue tres etapas en la evolución de la

CORETT,

en términos políticos, del

proceso de regularización, pero éstas también pueden relacionarse con el proceso de aprendizaje de los mecanismos de operación: 1) de 1971 a 1976 predominan los proyectos de expropiación, pero sin consolidarse los procesos de regularización; 2) de 1977 a 1986 ejecución de las expropiaciones del periodo anterior y una gran lentitud en el proceso de regularización y, 3) de 1987 a 1995 superación de la lentitud administrativa de la regularización. (1995: 68-69) Cabría hacer también una revisión de los resultados con base en las principales modificaciones a la fecha: desde su origen como Comisión hasta 1986 (año límite de la segunda etapa que propone Huamán), de 1987 hasta 1992 cuando se publican las modificaciones al Artículo 27 Constitucional y de 1993 hasta 1999 cuando se sectoriza el organismo al sector social. Las últimas etapas serían de 2000 hasta 2005 para iniciar la siguiente etapa en 2006, cuando se comienza a incorporar el mandato como vía para regularizar, hasta 2009 que es el año en que el ejecutivo propone la desaparición de la SRA (Tabla

1).

69

En el último Decreto Presidencial, publicado en el Diario de la Federación, del 26 de febrero de 1999, se reestructura el marco de funcionamiento y el objeto de la CORETT, a efecto de contar con un organismo público que, además de promover la vinculación de las acciones de reserva de suelo de terrenos de origen federal, ejidal y comunal con la política nacional de asentamientos humanos y desarrollo urbano de los centros de población. Además, se privilegia la coordinación de estos procesos con los gobiernos de los estados con la participación de sus municipios, y del Distrito Federal, así como la concertación con los sectores social y privado, particularmente de los ejidatarios y comuneros. Otra actividad importante (y quizá poco atendida pues no se pudo obtener información al respecto), es contribuir a la reubicación de asentamientos irregulares en zonas de riesgo. De manera más específica, los cambios al artículo 2º del Decreto modificatorio, se destacan porque posibilitaron al organismo la exploración de vías distintas a la expropiación para “apropiarse” del suelo a regularizar, como la instrumentación de la “vía de mandato”, para lo cual se requiere que la

CORETT

a propicie y fortalezca la

coordinación con los gobiernos estatales y locales. Además, se supedita la tarea de regularización a los planes de ordenamiento locales y, se refuerza su papel en la constitución de reservas territoriales para el desarrollo urbano ordenado. Tabla 1. Lotes regularizados por CORETT por etapas. Etapa

Lotes

1ª etapa 1974‐1986 612,252 

2ª etapa 1986‐1992 661,500 

3ª etapa 1993‐1999 741,625 

4ª etapa 2000‐2006 299,615 

5ª etapa 2006‐2009 128,281 

TOTAL 1974‐2009 2,443,273 

Fuente: Elaboración propia con base en información de Huamán (op. cit.), Ibarra y Rodríguez (op. cit.), Gráfica 1de este documento y entrevistas con funcionarios clave de CORETT.

Desde su origen (1974), como comisión, hasta 1986, la

CORETT

regularizó

aproximadamente 612,252 lotes, todos derivados de procesos de expropiación. Esta etapa de 12 años, integra las fases en las que, de acuerdo con Huamán (op. cit.), predominan los proyectos de expropiación y se ejecutan las expropiaciones decretadas desde el inicio de la Comisión, con “gran lentitud en el proceso de regularización”. 70

Durante la siguiente etapa que finaliza en el ejercicio fiscal en el que se publican las modificaciones al Artículo 27 Constitucional (por considerar que sus efectos no son tan inmediatos en los procesos de regularización). Es decir, durante el periodo de 1993 a 1999, se regularizó el mayor número de lotes de todo el periodo operativo de la CORETT, ya que el resultado puede ser equiparable al reportado en la 1ª etapa que abarca doce años. En promedio, durante la 3ª etapa, se regularizaron 123,604 lotes anuales. Este resultado disminuye drásticamente en la siguiente etapa. Es decir, de 1993 a 1999, se intensifica la tarea principal de la Comisión, gracias al suelo disponible para regularizar obtenido de las expropiaciones efectivamente decretadas durante las etapas anteriores. A partir de la 4ª etapa, se reportan las cantidades más bajas en el número de lotes regularizados en la historia del organismo, 49,936 al año en promedio, apenas 40 por ciento del resultado de la etapa anterior. Se podría decir que, al inicio de esta etapa se hacía efectiva la resectorización de la Comisión a la SEDESOL. Como se mencionó en el acápite anterior, ya desde 1983, se había identificado la necesidad de vincular las funciones de

CORETT

con los planes y programas de servicios

públicos y de mejoramiento a la vivienda de los tres órdenes de gobierno41 y, en 2001, se retoma esta intención en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio (PNDUOT) 2001-2006, en el cual también se contemplaba un reformulación del papel social de la regularización. Sin embargo, dicha vinculación no se materializó a pesar de que el organismo modificó su modelo operativo en 2006 (Ibarra y Rodríguez, en edición).

                                                             41

Se había instaurado el Sistema Nacional de Suelo para la Vivienda y el Desarrollo Urbano, cuyo fin era la consolidación de un sistema nacional de suelo para el desarrollo urbano y la vivienda, con base en las leyes generales de Asentamientos Humanos y Bienes Nacionales.

71

Gráfica 1.Lotes regularizados por CORETT 1974 a 2009. 200

100

50

0

1974 a 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Lotes r eg ul ar i zados

150

Expropiación

Otras vías

Fuente: Elaboración propia con base en: Informes de gobierno, Ibarra y Rodríguez (op. cit.), y entrevistas a funcionarios clave de CORETT.

Aunque los resultados anuales de la etapa siguiente (5ª y última de este análisis), registraron un incremento en el número de lotes regularizados (ver Gráfica 1), en especial en 2007, 2008 y 2009, el resultado total de la 5ª etapa representa la propensión a la diminución ya que, en promedio, se regularizaron 42,760 lotes anuales. Cabe hacer notar que dichas regularizaciones, se efectuaron principalmente a través de la vía de mandato, ya que el número de expropiaciones decretadas prácticamente desapareció en esa última etapa (Gráfica 2). Finalmente, como consecuencia de la disminución del número de regularizaciones (Tabla 1 y Gráfica1), la autosuficiencia financiera no se alcanzó durante el periodo de 2000 – 2009 y, a la vez, se registró un incremento en la cartera vencida. Antes a 2007, se incorporaban los pagos que quedaban pendientes de algunos avecindados para cubrir el costo de su trámite de regularización, generando en muchas ocasiones, una cartera vencida o inviable de ser cobrada, “Esto provocó que a partir de 2002 la Comisión operara prácticamente en números rojos” (idem). Posteriormente, con la publicación de la “Regla 01/07 Regla para la regularización de lotes”, se ofrece un plazo máximo de pago de 6 meses a los avecindados.

72

Es muy importante tomar en cuenta que, todas las regularizaciones efectuadas por la CORETT,

representan lotes que efectivamente se sumaron al desarrollo urbano del país.

Respecto a los decretos expropiatorios publicados, para este análisis se utilizan las mismas etapas planteadas para los resultados de los lotes regularizados (tabla 2); de la cuales sobresale el periodo de 1993 a 1999 (3ª etapa), ya que los decretos expropiatorios alcanzan la cifra de 798 decretos publicados, a partir de los cuales se nota una marcada tendencia de disminución. De manera drástica, durante la 4ª etapa, la publicación de expropiaciones disminuyó en más de la mitad en relación a las expropiaciones decretadas durante la etapa anterior. Pero, la decadencia más evidente de este proceso, se refleja en la última etapa, pues en 2005 apenas se pudieron publicar 2 decretos expropiatorios y, en total, en esa etapa sumaron sólo 60 las expropiaciones decretadas.

Tabla 2. Expropiaciones publicadas a favor de la CORETT por etapas. Etapa

1ª etapa 1974‐1986

2ª etapa 1986‐1992

3ª etapa 1993‐1999

4ª etapa 2000‐2006

Decretos

370 

397

798

287

5ª etapa 2006‐2009 60

TOTAL 1974‐2009 1912

Fuente: Elaboración propia con base en decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación.

Cabe aclarar que, estas cifras corresponden sólo al número de decretos publicados y habría que disminuir el número de expropiaciones decretadas (publicadas) que los eijdos hayan impugnado o bien, los decretos de expropiación que por distintos problemas no hayan podido ejecutarse a la fecha.42 Adicionalmente, se debe considerar que no hay una coincidencia entre los periodos o fechas de publicación de los decretos expropiatorios y                                                              42

De acuerdo a una entrevista, el personal de la CORETT clasifica estos problemas en: baja del expediente, nuevo decreto, trámite de reversión, sin solicitud de reposición, amparos, oposición, intervención del PROCEDE, problemas técnicos, problemas diversos, reposición de procedimiento. Al corte del ejercicio fiscal de 2006, se registraron en total, 2006 decretos expropiatorios con alguno de estos problemas. No obstante, El número de lotes regularizados registrados, no quedan afectados por esta “merma” en el número de expropiaciones decretadas.

73

la contratación de los lotes a regularizar correspondientes. A la fecha, aún existe un determinado número de lotes por regularizar, pendientes de decretos publicados en el pasado.

200

150

100

50

0

1974 a 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Decr etos de expropi aciones publi cadas

Gráfica 2. Expropiaciones decretadas a favor de la CORETT 1974 a 2009.

Art. 122

Art. 94

Fuente: Elaboración propia con base en información de los decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación (fechas varias).

En total, se estima que se han publicado poco menos de 1912 decretos expropiatorios a favor de la CORETT, desde su existencia como Comisión. También es importante señalar que no existe manera de determinar, con exactitud, el número de lotes a regularizar que corresponden a cada decreto expropiatorio. Si bien, el organismo puede hacer una identificación inicial, al momento de expropiar y hacer un levantamiento, las condiciones de lotificación pueden cambiar durante el periodo en el que se ejecuta el decreto y, por lo tanto, mientras se realizan las regularizaciones. La sola expropiación del suelo, por parte de

CORETT,

no evita que los propietarios

anteriores, e inclusive los colonos, continúen con un proceso interno de relotificación,

74

hasta que los poblados que integran un polígono expropiado y se “cierren administrativamente” por la Comisión.43 La tendencia de disminución en el número de regularizaciones coincide con el momento en el que la

CORETT

se integró al sector social-urbano, resultado que puede respaldar la

sugerencia de algunos investigadores sobre la falta de esmero por parte de la

SRA

en

atender los procesos expropiatorios de dependencias ajenas al sector agrario. Cabe hacer notar que, derivado de los cambios de 1992 al Art. 27 Constitucional, dejaron de tramitarse las expropiaciones en los términos del art. 122 de la Ley Federal de Reforma Agraria, por las cuales, además del pago de la indemnización a los ejidatarios, la

CORETT

debía hacer un pago adicional por el veinte por ciento del monto

pagado por los avecindados para su regularización, en la medida y plazo en el que CORETT

captara su ingreso.44 Por lo tanto, a partir de la entrada en vigor de la nueva Ley

Agraria, desaparece el “estímulo económico” que constituía un pago adicional a los núcleos agrarios, por cada contrato de regularización que cobraba la CORETT. Las erogaciones efectuadas por la CORETT, por concepto de indemnización y, en su caso, porcentaje de utilidad (art. 122 de la antigua ley), se efectuaron con posterioridad a la publicación de los decretos, que bien pude ser dentro del mismo año de publicación del decreto, o con posterioridad. Las estimaciones que a continuación se presentan, se obtuvieron de los importes publicados en los decretos correspondientes; sin embargo, no se tuvo acceso a los pagos efectuados a los ejidatarios por utilidades, derivado de las expropiaciones ejecutadas bajo el art. 122 de la antigua ley.45

                                                             43

No fue posible acceder a la información de los poblados con cierre administrativo. En 1992 alcanzaron a publicarse 24 decretos expropiatorios con base en la Ley Federal de la Reforma Agraria, los cuales seguramente se habían tramitado por la CORETT en el año anterior. 45 Y de manera similar a la presentación del número de expropiaciones, tampoco se restaron los importes correspondientes a los decretos que no se ejecutaron por problemas jurídicos, técnicos o administrativos. 44

75

Millones de  pesos  constantes

Gráfica 3. Montos de las indemnizaciones por decretos expropiatorios. (millones de pesos, constantes a 2012)

$1,600 $1,541.5 $1,400 $1,200 $983.5

$1,000 $800 $600 $397.6 $400 $200 $38.9

$69.5

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

$0

Art. 94

Art. 122

Fuente: Elaboración propia con base en decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación.

A partir de las primeras expropiaciones y hasta 2009, se estima una erogación, por parte de la CORETT, por un monto de $13,876 millones de pesos (MDP). La etapa en la que más erogaciones se registraron, es la que abarca de 1993 a 1999 (Tabla 3).

Tabla 3. Montos de las indemnizaciones de decretos expropiatorios por etapas. (millones de pesos, constantes a 2012) Etapa Millones de  pesos

1ª etapa 1974‐1986

2ª etapa 1986‐1992

3ª etapa 1993‐1999

4ª etapa 2000‐2006

5ª etapa 2006‐2009

TOTAL 1974‐2009

4,734 

6.109

2,234

652

142

13,873

Fuente: Elaboración propia con base en decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación.

A estas erogaciones, habría que sumarle veinte por ciento del monto pagado por el avecinado a

CORETT,

por concepto de regularización. Cabe aclarar que, estos montos

fueron obtenidos de los decretos expropiatorios publicados, pero que existe una cifra que es “convenida” entre las partes. Con todo, se debe considerar que estas cifras, aproximadas, se hacen frente con el ingreso propio del Organismo, con excepción de los 76

lotes habitados por avecindados que son beneficiados por el

PASRPAH.

De ello se

expondrán los presupuestos más adelante. También cabe hace notar que, los montos anuales pagados por la indemnización de expropiaciones, más que el número de lotes regularizados y al número de decretos anuales, están en función de las hectáreas expropiadas (entre otros elementos). Por ello es que la 3ª etapa de análisis se destaca en los lotes regularizados y el número de decretos expropiatorios.

Gráfica 4. Superficies expropiadas. (Hectáreas) 18,000.0 16,000.0

16,572.65 15,200.27

14,000.0 12,000.0

Hectáreas

10,000.0 8,000.0 6,000.0 4,000.0 2,000.0

1,663.15 229.4353 1974 a 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

0.0

Art. 94 Art. 122 Fuente: Elaboración propia con base en decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación.

Si bien, existe la imposibilidad de precisar el número de lotes por regularizar de cada expropiación (debido a que, aun estando expropiada una superficie, la dinámica de lotificación no se detiene), las expropiaciones se identifican en términos de superficie, aunque, de acuerdo a los avances en la ejecución de las regularizaciones, la cuantificación de lotes puede definirse al “cerrarse administrativamente” los polígonos

77

expropiados. Sin embrago, existe una cantidad de polígonos cuyos lotes no han sido regularizados en su totalidad.46 Desde los inicios de la

CORETT,

las superficies expropiadas eran importantes. En la

primera etapa, se registraron primer quinquenio, se expropiaron más de veinticinco mil hectáreas, a través de 139 decretos publicados, aunque en los dos siguientes quinquenios disminuyó la superficie a diecisiete mil hectáreas en conjunto, a través de 233 decretos. En los siguientes diez años, se registró un importante incremento, tanto en superficie como en decretos expropiatorios publicados: poco más de 70 mil hectáreas expropiadas, a través de la publicación de poco más de 900 decretos.

Tabla 4. Superficie expropiada por etapas. (hectáreas) Etapa

1ª etapa 1974‐1986

2ª etapa 1986‐1992

3ª etapa 1993‐1999

4ª etapa 2000‐2006

5ª etapa 2006‐2009

TOTAL 1974‐2009

Hectáreas

44,882.82

37,598.60

45,728.24

12,465.07

2,920.62

143,595

Fuente: Elaboración propia con base en decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación.

Las primeras expropiaciones realizadas por la CORETT al inicio de sus funciones, se registró en 1996, una superficie expropiada de más de 16,500 hectáreas (ha). Es una superficie importante porque las siguientes expropiaciones, de esa misma etapa, fueron notablemente menores (Gráfica 4). La etapa que destaca, tal como sucede con las erogaciones, es la abarca los ejercicios de 1993 a 1999, durante la cual se expropiaron poco más de 45,700 hectáreas pues en el periodo de 1997 a 2001, se expropiaron alrededor de veinte mil quinientas ha, a través de la publicación de 798 decretos. En los últimos años, es decir, de 2006 a 2009, únicamente se expropiaron poco más de 2,900 ha, correspondientes a 60 decretos expropiados. Cabe recordar que, a partir del ejercicio de 2007, se iniciaron los primero trabajos para la disponibilidad de suelo a regularizar, por la vía de mandato, por lo que habrían que                                                              46

No existe información pública al respecto.

78

añadirse las hectáreas correspondientes. Al respecto, no existe información precisa sobre estas superficies,47 y la superficie de un lote tipo depende de la ubicación de los poblados en los que se realice la regularización, de acuerdo a la medida que predomine en cada poblado.48 Sin embargo, en una entrevista se mencionó que podrían delimitarse, al menos, 40 lotes en una hectárea, por lo que un lote podría medir 250m2. Si se parte de esta base y, suponiendo que se realizó la ejecución de la superficie derivada de decretos expropiatorios publicados, a partir de 2007 se habrían regularizado 116,824 lotes a través de la vía expropiatoria y, el resto, 11,456 lotes por la vía de mandato que podrían representar una superficie de 287 hectáreas. Sin embargo, cabe recordar que la ejecución y regularización de lotes por la vía de la expropiación, es siempre posterior a la publicación de los decretos (al menos 11 meses después), por lo que sería necesario identificar la vía por la que se regularizaron los lotes en cada ejercicio (esta información no es pública). Al respecto, en entrevista con funcionarios de la

CORETT,

se estima que

del total de lotes regularizados, a partir del ejercicio de 2008, 20 por ciento corresponden a regularizaciones efectuadas a través de convenios. Es notorio que el proceso de expropiación y contratación-titulación no ha sido uniforme durante el período de operación de la Comisión. Entre 1974 a 1997 la CORETT promovió 1,436 decretos expropiatorios para adquirir alrededor de 126,395 hectáreas. De acuerdo a los informes institucionales de la época, en el mismo periodo logró comercializar 1,777,345 lotes y emitir 1,860,794 escrituras (CORETT, 1998).

Etapas del procedimiento de regularización de AHI •

Disponibilidad de suelo: expropiación, mandato y titulación de solares urbanos

Como se ha mencionado, actualmente, para que la

CORETT

pueda efectuar la

regularización, primero debe “apropiarse del suelo social” en el que están asentados los                                                              47

Existen registros de las regularizaciones efectuadas a través de los contratos que se firman entre el poblador y la corett; sin embargo, estos no están sistematizados en una base de datos que permita el manejo y análisis de esta información en específico. 48 Por ejemplo, en un poblado dentro del Distrito Federal, un lote tipo podría ser de 120m2, en contraste, un lote tipo de un poblado en una Entidad Federativa podría ser de 250m2. La medida predominante depende también de los usos y costumbres de cada poblado.

79

avecindados de manera irregular. Para ello, el organismo tiene dos vías: la expropiación y el convenio de mandato, ya descritos anteriormente. No obstante, el convenio de mandato no implica que la propiedad se transfiere a la CORETT, sino que permite darle uso “temporal” al lote correspondiente. Previo a estas etapas, los lotes a regularizar pueden o no, estar certificados por el PROCEDE. Es importante aclarar que las áreas ejidales o comunales sobre los que se lleva a cabo la expropiación, generalmente, cubre la zona urbana ejidal, es decir, el área de asentamiento humano (solares urbanos); sin embargo, la

CORETT

puede expropiar

polígonos completos que en ocasiones también incluyen parcelas. Ello no implica algún acto ilegal, ya que el sustento para ello es la determinación de la causa pública que se manifiesta en el Decreto Expropiatorio. En la actualidad, el convenio de mandato es la vía a la que más recurre la

CORETT

para

llevar a cabo su procedimiento de regularización. Para el organismo, la reforma al marco legal agrario significó que su campo de acción cambiaría sustancialmente, sin embargo, sus reglas de operación no se modificarían sino hasta 1999 cuando se sectoriza a SEDESOL

con la creación del esquema operativo que daría origen al Convenio de

Mandato como una nueva forma de regularización (idem).49 En virtud de las ventajas que ofrece el convenio de mandato frente a las expropiaciones, la

CORETT

lo ha impulsado como vía prioritaria. Para 2009 se proyectaba la

regularización de 22,548 lotes por la vía de expropiación, los cuales representan 45.73 por ciento de la meta de 49,308 lotes; el restante 54.27 por ciento se pretendía cubrir en su mayoría con convenios de mandato (Carreras, 2009). Por su parte, la prestación de servicios por asistencia técnica para la titulación de solares urbanos es una actividad que la

CORETT

venía haciendo desde que formaba parte del

sector agrario. Actualmente, aunque se había considerado como una actividad propia de la

SRA,

por ser el

RAN

quien expide los títulos de solares urbanos, la

CORETT

ha

                                                             49

Previamente a este gran cambio surgió en 1996 el Programa Piso, para crear reservas territoriales, vinculado al avance del PROCEDE.

80

impulsado en recientes fechas esta actividad, por la que cobra un precio social (a partir de $500 pesos) por dicho servicio. No obstante, como el convenio debe formalizarse con la anuencia de la Asamblea Ejidal, el cobro se hace a través de este órgano, de modo que puede variar el precio final que el avecindado debe pagar.50 •

Incorporación del suelo al desarrollo urbano

Una vez que la

CORETT

ha adquirido el suelo disponible para regularizar, la segunda

etapa del proceso consiste en obtener todos los permisos y autorizaciones en materia de desarrollo urbano para que, la escritura que la CORETT emita, cumpla con todo el marco de derecho que haga a la vivienda enajenable y que permita la entrada del desarrollo urbano. Esta segunda parte se lleva a cabo fundamentalmente con las autoridades locales, de ahí la importancia de las reformas al artículo 115 constitucional que entraron en vigor en 1984. Si bien la ocupación del polígono a regularizar es un hecho consumado, la regularización no se puede efectuar si la autoridad local no evalúa la factibilidad de incorporar el polígono a la ciudad, considerando no solamente los usos de suelo, sino las disposiciones de riesgo y ambientales. •

Etapa de escrituración

Cuando se trata de una expropiación, los predios quedan temporalmente como propiedad de la

CORETT,

en tanto finaliza el trámite de escrituración. Ésta, a su vez, notifica a los

avecindados que se encuentran en condiciones de efectuar el pago correspondiente a la contraprestación para obtener el título de propiedad debidamente registrado en el Registro Público de la Propiedad. Los avecindados intervienen en el proceso de forma individual como contratantes del promovente. Cuando se trata de la regularización por la vía de Convenio de Mandato no existe la figura de “propietario temporal” o “promovente”, sino que la propiedad se adquiere

                                                             50

A partir de 2010, las reglas de operación del PASPRAH prevé la aplicación del subsidio en el cobro por la “prestación de servicios en asistencia técnica para la titulación de solares urbanos” realizada por la CORETT.

81

hasta el final del proceso con la entrega de la escritura a los pobladores que han comprobado la posesión del lote en el que viven. El cobro de la prestación se determina por CORETT de acuerdo a los costos de operación y escrituración locales por lote tipo (cada localidad tiene impuestos, trámites y convenios distintos para este efecto), pero el pago final del avecindado dependerá de la aplicación de un subsidio (por la aplicación del programa

PASPRAH

que se verá más

adelante), un descuento o la autorización para cubrir la totalidad del pago en parcialidades (seis meses).51 Sin embargo, en la regla operativa que así lo indica, no está establecido un procedimiento específico para la vía de disponibilidad de suelo del Mandato (el de la expropiación se enmarca en las leyes agrarias). Éste es en conjunto, un trámite complejo y largo que los avecindados difícilmente pueden afrontar por sí mismos, pues el hecho de que los ejidatarios sean quienes tienen el privilegio de solicitar la regularización de sus predios y elijan contratar a empresas privadas, implica costos de operación que los pobladores no han acordado y que representan un importante esfuerzo económico que ellos no habían considerado en el presupuesto del hogar.

Programas de la entidad: PASPRAH Las acciones de regularización de AHI por parte de CORETT se prevén cada año, lo cual se constituye en un programa de trabajo que establece las metas anuales a seguir y, a partir de 2008, el organismo ejecuta el Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH) con recursos federales. Si bien, el recurso federal está destinado a los avecindados que deciden regularizar el predio que habitan, el subsidio que reciben constituye un ingreso (quizá indirecto) para la CORETT.

                                                             51

El procedimiento a detalle está normado internamente a través de la Regla 01/07 para la Regularización de la Tenencia de la Tierra que CORETT tiene publicada en su portal oficial.

82

A través del

PASPRAH

se otorga un subsidio al avecindado que, por sus condiciones

económicas, no puede hacer frente al monto que debe cubrir por la regularización, el cual es variable pero puede ascender a más de 10,000 pesos, de acuerdo al tamaño del predio. Con ello, se facilita el acceso a la población urbana en condiciones de pobreza, lo que limitaba severamente la función social de la regularización. El PASPRAH es un subsidio de hasta $ 8,000 que otorga SEDESOL (a través de la CORETT y de la Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo), a los beneficiarios de la regularización que se encuentren en condiciones de pobreza patrimonial para cubrir el costo de la escrituración de su lote. En su primer año de aplicación fueron asignados al PASPRAH recursos por $279 MDP para ofrecer un subsidio de hasta $ 7,000, de los cuales se ejerció cerca del 93.8 por ciento en poco más de 43,800 acciones (CONEVAL, 2009). Como puede observarse en estas cifras, el

PASPRAH

permitió incrementar sustancialmente el número de acciones de

regularización y con ello también su impacto social. Adicionalmente el

PASPRAH

contribuyó a hacer el proceso más eficiente, por cuanto se evitan los problemas de la recuperación del costo y el déficit financiero que anteriormente se presentaban con mayor frecuencia en la Entidad. Aunque no fue posible conocer la cifra exacta del número de regularizaciones atendidas con el subsidio en cada ejercicio, se puede estimar que alrededor de 43 mil avecindados fueron beneficiados con este subsidio en 2008 (ibid). Para el ejercicio 2009, la asignación de recursos fue de $280.2 MDP por lo que se estima que pudieron beneficiarse alrededor de otros 35 mil avecindados.52 Además del

PASPRAH,

existe, desde 2008, el Apoyo

CORETT

que consiste en que la

Comisión absorbe hasta $ 7,500 pesos del costo total de la regularización para aquellas

                                                             52

Estas estimaciones se obtuvieron dividiendo el monto total de los recursos federales asignados al programa entre el importe máximo de un subsidio. Así, para 2009 se dividieron $280.2mdp entre 7 mil pesos. El número exacto de las acciones (beneficiados) no se encuentra publicado.

83

personas que también se encuentren en condiciones de vulnerabilidad, pero que no reúnan los requisitos para ser incorporados al PASPRAH.53 Tanto el

PASPRAH

como el Apoyo

CORETT

son materia de discusión en torno a la

regularización; en particular, en las referidas a su efecto en la formación de precios del suelo. En diversos estudios (por ejemplo, Morales, 2003) se describe cómo los subsidios otorgados a cualquier asentamiento urbano (por ejemplo la introducción de la red de agua o los subsidios al transporte público) pueden ser capitalizados no precisamente por la población objetivo, sino por los propietarios de terrenos, que ante la expectativa de que el Estado implementará estos subsidios, incrementa el precio de un terreno. De acuerdo a este planteamiento la perspectiva de que un terreno puede venderse informalmente y regularizarse después, incrementa automáticamente los precios del suelo, lo que constituye un incentivo para que el propietario continúe con este tipo de tratos de compra-venta irregular. Sin embargo, debe hacerse notar que en este modelo el beneficio del propietario está mediado por la capacidad de pago del poseedor del lote. Es en este punto donde el

PASPRAH

y el apoyo

CORETT

adquieren relevancia como

programas de subsidio que podrían evitar su traslado del apoyo al precio del suelo, dado que su focalización en la población en condiciones de pobreza imposibilita la labor de mediación del comprador.

b. Regularización por la Vía Agraria Para dimensionar la incorporación del suelo social al crecimiento urbano, conviene recordar, brevemente, la estructura territorial de un núcleo agrario, la cual está integrada por ejidos y comunidades; a su vez, un polígono ejidal o comunal está conformado por superficies y linderos que les fueron dotados para llevar a cabo un conjunto de acciones agrarias. Su ubicación puede estar dentro de una entidad federativa y municipio o bien, localizadas en uno o varias entidades y/o municipios, y físicamente, podrían estar separadas aunque se trate de un solo núcleo ejidal.                                                              53

La evaluación es la misma para los beneficiarios de todos los programas sociales de la SEDESOL.

84

El destino de la tierra ejidal puede tener tres usos: asentamiento humano (integran el área necesaria para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido que está compuesta por terrenos en que se ubique la zona de urbanización); uso común (tierras que constituyen el sustento económico de la vida en comunidad del ejido, conformadas por tierras que no hubiesen sido reservadas por la Asamblea para el asentamiento del núcleo de población ni sean tierras parceladas) y, tierras parceladas (terrenos del núcleo agrario que han sido fraccionados y repartidos entre sus miembros y que se pueden explotar en forma individual, en grupo, o colectivamente. Los ejidatarios y comuneros pueden aprovecharlo en uso y/o usufructo). Los procedimientos agrarios permiten regularizar la tenencia de la tierra en asentamientos humanos ubicados en propiedad social y, potencialmente, avalar también la incorporación de dichas tierras al desarrollo urbano. Sin embargo, la regularización que están llevando a cabo los organismos agrarios no necesariamente implica su regulación en materia urbana, ya que la certeza jurídica que se otorga en este caso, no tiene fines urbanos; es decir, las parcelas con dominio pleno y la titulación de solares que se regularicen por esta vía, no están jurídicamente incorporados al desarrollo urbano, a menos que cuenten con las autorizaciones de las autoridades correspondientes. Prácticamente, el procedimiento de regularización se limita a la ejecución de los programas certificadores de la

SRA

que más adelante se describen, pero también los

procedimientos agrarios permiten la integración del suelo social al desarrollo urbano en coordinación con las autoridades federales, estatales y/o municipales en materia de desarrollo urbano. Es importante señalar también que la propiedad social en México se integra por 31,557 núcleos agrarios con una superficie de 103,603,380 hectáreas,54 en los que se agrupan alrededor de 3.5 millones de ejidatarios y comuneros.

                                                             54

Barrios Hernández, Hortencia y Núñez Ramírez, Rogelio, “Universo de Núcleos Agrarios”, Revista Estudios Agrarios, núm. 33, Procuraduría Agraria, p. 76.

85

Programas de la entidad agraria

•

PROCEDE

Para la aplicación efectiva del dominio pleno, primero habían de resolverse y formalizar la distribución de usos de suelo en los ejidos identificando los linderos y la definición para cada sujeto y núcleo agrario, así, se inició un proceso de seguridad jurídica a la tenencia de la tierra de propiedad social, a través de la regularización de los derechos sobre la superficie parcelada (entrega de certificados parcelarios a 4.6 millones de parcelas), de uso común y solares (derechos de tierras de uso común y de títulos de solares urbanos, 4.3 millones de solares urbanos)55 y de reconocimiento a posesionarios y avecindados que usufructuaron las tierras ejidales de cultivo o habitaban en la zona de asentamientos humanos, previa aprobación de la Asamblea ejidal, para lo cual se creó el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE). La incorporación de los núcleos agrarios al programa era voluntaria y gratuita. El proceso consistía en realizar trabajos técnicos de medición para la certificación de los núcleos agrarios mediante la localización, deslinde y, en su caso, rectificación de las superficies dotadas a los núcleos agrarios del país. El Programa partía de la premisa de que el reparto agrario se daba por concluido y debía continuarse con la certificación de los núcleos agrarios constituidos durante el mismo. Para su operación, se consideraba cada tipo de destino de tierra como una gran área, aunque pertenecieran a un mismo polígono. Los organismos directamente responsables de su ejecución eran la SRA (cabeza de sector y por ello responsable de la coordinación del programa, políticas generales e integración documental), la Procuraduría Agraria (PA), el Registro Agrario Nacional (RAN) y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (así llamado el entonces).                                                              55

Cifras estimadas por INEGI en 1992.

86

INEGI,

en ese

La

PA,

en su carácter de institución Organismo Descentralizado de la Administración

Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Se encarga de asesorar a los campesinos en sus relaciones jurídicas y orientarlos respecto de sus derechos y la forma de ejercerlos, respecto del programa, proporciona información a los ejidatarios sobre los trámites y asesorar en la preparación y desarrollo de las Asambleas.

El RAN, formaliza la tenencia de la tierra a través de la expedición, registro y control de los certificados de derechos parcelarios, de derechos comunes, de los títulos de solares urbanos e inscripción y certificación de productos cartográficos. También debe prestar asistencia técnica para medir los ejidos. Por su parte,

INEGI

estuvo a cargo de la

realización de los trabajos técnico-operativos para la identificación, ubicación geográfica y medición de linderos y superficies, así como de generar los productos cartográficos correspondientes.56

Adicionalmente, se debía contar con la participación de la

SRA,

la

SEDESOL

y la

Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, para obtener la documentación de los núcleos agrarios, la normatividad en materia de aguas, bosques y selvas, y para el fraccionamiento y deslinde la zona urbana, respectivamente.

Los pasos a seguir en la certificación consistían en 10 grandes etapas, de las cuales 3 son administrativas, 5 son técnico-jurídicas y las 2 restantes de formalización legal:

La etapa administrativa se integraba por la programación de cobertura; la validación documental y de incorporación al programa. La etapa técnico-jurídica comprendía las actividades de convocar y llevar a cabo la asamblea de información y anuencia; realizar los trabajos de la comisión auxiliar (INEGI y

PA)

para localizar y deslindar la superficie

que constituye el núcleo agrario (a fin de aclarar y resolver con los terrenos colindantes cualquier conflicto de límites y superposiciones); llevar a cabo la asamblea de informe de la comisión auxiliar en el que se pueden (o no) aprobar los trabajos; realizar los trabajos de medición (aprobados en la actividad anterior) y generar los productos                                                              56

De acuerdo con un convenio económico celebrado con el RAN.

87

cartográficos y; finalmente, una vez resuelto el problema de los límites y las colindancias del núcleo agrario, se tiene la posibilidad de destinar en una asamblea, la superficie certificada a cada uno de los usos (parcela, solar urbano, uso común).57

La tercera etapa de formalización legal incluye la inscripción de actas y planos y la expedición de certificados y títulos de solares urbanos, la entrega de los documentos a los beneficiados.58 En el caso de las áreas urbanas ejidales se debían cubrir todos los requisitos en materia de desarrollo urbano antes de someter a consideración de la asamblea ejidal el destino de estas áreas, ya que por ejemplo, se considera incoherente destinar una zona de riesgo a uso de suelo habitacional. No obstante, este último requisito no siempre se cumplió. Al respecto, Maya (2004: 325) identifica cómo el gobierno del Estado de México acordó con la coordinación del

PROCEDE

no titular los

solares urbanos, para limitar la posibilidad de una regularización simulada.59

El resultado de esta certificación ejidal, en algunas ocasiones, ha llevado a la privatización e incorporación al desarrollo urbano de la zona de asentamientos humanos,60 la copropiedad de las tierras de uso común por parte del núcleo agrario y la individualización de los derechos sobre las parcelas certificadas. Esto permite, en caso de ser autorizado por el ejido que los titulares de los certificados parcelarios adopten el dominio pleno que, para algunos autores (Hernández, op. cit. y Carreras, op. cit.) en la

                                                             57

Partiendo del principio de que la naturaleza jurídica de la tierra, en el momento de su dotación, fue de tierras de uso común, mismas que con el transcurso de los años se fueron destinando a parcelas para su explotación o para el desarrollo de zonas habitacionales. 58 “El destino que se le daba a la tierra en rarísimas ocasiones se formalizaba mediante reconocimiento oficial de los parcelamientos económicos y las resoluciones presidenciales para la constitución y titulación de las zonas urbanas ejidales; en reconocimiento de lo anterior se eliminaron un conjunto de requisitos (por ejemplo la necesidad de que estuviera presente en todas las asambleas un representante de la Secretaría de la Reforma Agraria) y se otorgó a la asamblea ejidal la posibilidad de realizar autónomamente su zonificación siempre y cuando se cumpla con los requisitos de Ley y se atienda a las restricciones que ésta impone. “ (Hernández, op. cit.:126). 59 Alejandro Hernández, Delegado de la Delegación en el Estado de México de la CORETT, durante el periodo de 2004 a 2010, ha expuesto el impacto urbano del PROCEDE señalando sus posibles efectos en la conformación de la estructura urbana de nuevos asentamientos irregulares. 60 Exceptuando los terrenos que por decisión del ejido se encuentran bajo alguna figura de protección o de explotación colectiva para el bien común (como las parcelas de la mujer, de la juventud y las destinadas a uso escolar) (ibid).

88

actualidad es el trámite al que más se recurre para la privatización de tierras de ejidos y comunidades. Salazar (2009) por ejemplo, registra que en los municipios metropolitanos la adquisición del dominio pleno fue de cerca del 5.53 por ciento, es decir, tres veces mayor que el promedio nacional. La certificación ha representado una transferencia de recursos importantes del régimen social de tenencia a la propiedad de los ejidatarios y de la comunidad; el programa requirió para su implementación entre 1993 y 2006, de una inversión global de 13 mil millones de pesos de recursos fiscales. Por ello, el proceso ha representado un bajo costo para los beneficiarios, no sólo por el carácter gratuito del Programa, sino también porque el personal dedicado a los trabajos técnicos, se desplazaban para hacer sus tareas hasta los núcleos de población y promovían, informaban y realizaban los trabajos técnicos conducentes, reduciendo así los gastos de la población beneficiaria. Los costos más significativos para los ejidatarios son los que asume la Asamblea al negociar en su interior; el estatus del sujeto agrario está en función del reconocimiento de que su posesión y desempeño en la explotación común o colectiva de los recursos tenga la comunidad. “Lamentablemente, es usual que el poder de negociación esté asociado con ciertos convencionalismos sociales, como la posición social o económica y la extensión de tierra que posea” (idem). Por ello, se estima la posibilidad de sesgos al definir la propiedad de los predios ejidales, en los que ciertos grupos al interior del ejido, apoyados en la desigualdad social de sus miembros, se apropian ilegítimamente de la tierra. A nivel nacional el

PROCEDE

había certificado, al cierre del programa en 2006,61 el 90

por ciento de los ejidos y de esta superficie sólo se había destinado a dominio pleno 1.57 por ciento, mientras que el uso común había representado alrededor del 60 por ciento.

                                                             61

Aunque cabe hacer notar que inicialmente se tenía programado cerrar el programa en el ejercicio fiscal 2000.

89

Se certificaron con este programa los derechos de propiedad de 28,454 núcleos agrarios (equivalente al 96 por ciento total del los núcleos agrarios), 93’132,667 hectáreas regularizadas y se beneficiaron a 4’445,213 sujetos agrarios con la entrega de 9’569,129 documentos con un costo promedio de 472,900 pesos por ejido o comunidad (14 pesos por hectárea).62 Al declarar el acuerdo de cierre del PROCEDE, existían 2,421 núcleos agrarios que no habían sido atendidos por el programa. De acuerdo a las estadísticas de la

SRA,

los ejidos certificados tienen, en promedio,

superficies más reducidas que la media nacional,63 esta característica puede deberse a que en los ejidos certificados se percibe mayor presión demográfica sobre la tierra; es decir, que existan más asentamientos en suelo ejidal certificado.  

•

FANAR

El Programa del Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR) se crea a partir de los lineamientos de la Reforma Agraria expedidos el 11 de junio del 2007, iniciando su operación en el mes de agosto siguiente.

El objetivo es dar

continuidad a los trabajos de certificación y titulación, como programa permanente para ejercerlo en los núcleos agrarios donde no se aplicó el PROCEDE.

El proceso es parecido al del puede hacerlas el (que el

RAN

RAN.

PROCEDE,

con la diferencia de que las mediciones sólo

Esto limita a la Asamblea Ejidal a hacer sus propias mediciones

tendría que verificar después) o a contratar a otros prestadores de servicios

para esta tarea.

El presupuesto fiscal asignado para este programa se distribuye del siguiente modo: 60 por ciento para ser ejercido por el

RAN,

40 por ciento para ser ejercido por la

PA.

En el

periodo 2008-2010 los montos en recursos fiscales otorgados ascendieron a 25 MDP para 2008, 27 MDP para 2009 y 17 MDP para 2010.                                                              62

También se asignan recursos al INEGI para el mismo efecto, sin embargo, para los propósitos de este trabajo, sólo se están considerando los recursos que se ejercen para la regularización por parte de la SRA. 63 Mientras que a cada ejidatario del país le corresponden, en promedio, 31.3 hectáreas, a cada ejidatario atendido por el Procede le corresponden 25 hectáreas (Zepeda,2000).

90

En superficie parcelada, se han certificado 4 millones 850 mil 783 parcelas que abarcan una superficie de 21.8 millones de hectáreas, en manos de más de 2.4 millones de sujetos agrarios, 88.1 por ciento ejidatarios y 11.9 por ciento posesionarios; ambos representan 80.8 por ciento de las personas con derecho a la tierra. El resto de los titulares de derechos sólo tiene acceso a superficie de uso común. En superficie de uso común, se han certificado poco más de 38.4 millones de hectáreas de superficie de uso común, que pertenecen a 1.6 millones de ejidatarios y posesionarios, lo que equivale a 52.2 por ciento de los sujetos con derechos a la tierra. En promedio, a cada ejidatario le corresponde 24.5 ha. Se debe subrayar que los ejidatarios, nuevamente, tienen en promedio superficies mayores que los posesionarios. La superficie titulada en solares asciende a los 295 mil 28 hectáreas, dividida en 2 millones 187 mil 933 solares, beneficiando a más de 1.88 millones de sujetos agrarios. De éstos, 3 por ciento se compone por avecindados, 42 por ciento ejidatarios y 5 por ciento posesionarios.

5. Conclusiones.  

Desde mediados de la década de los años noventa, se podía identificar que surgía, en una interpretación propia por parte de los ejidatarios de la Ley Agraria y una falta de revisión a la infracción de la misma ley, una segunda generación de irregularidad en la apropiación, tenencia y uso del suelo, más anárquica y quizá menos justificada que su predecesora. Ésta no siempre se reproduce entre la población más vulnerable o de más bajos recursos, sino también por la especulación, en un claro desafío al orden legal. Estas nuevas fórmulas de interpretación de las reglas formales son reinterpretadas y derivan en la modificación de las prácticas informales a favor de los propietarios de la tierra, presentan semejanzas y diferencias respecto a las prácticas ejercidas previamente a la modificación del artículo 27 Constitucional. Entre las semejanzas puede 91

mencionarse que, existe una compra-venta irregular de predios cuya tenencia es incierta para su poseedor (avecindado) y que no se cumple con la normatividad urbana. La diferencia entre la primera y la segunda generación de la irregularidad de la tenencia de la tierra, radica principalmente en que, en la actualidad, existen nuevos procedimientos que permiten desincorporar el suelo social e incorporarlo al suelo urbano sin que se contravenga la normatividad correspondiente. Este ajuste de prácticas informales a las reglas formales, ha dado pie a la existencia de nuevos actores y roles que propician la especulación del suelo, aseguran la “ilegalidad y el orden urbano” de la adquisición de parcelas y tierras de uso común y gestionan ante las autoridades agrarias y urbanas la adopción del dominio pleno o el aporte de tierras de uso común a sociedades mercantiles. También existe en México un mercado informal de tierras al menudeo, que consiste básicamente en regularizar ventas informales previas, con los nuevos procedimientos. Esto es lo que sucede, por ejemplo, cuando comisarios ejidales venden lotes en zonas de urbanización ejidal, que posteriormente son certificados por PROCEDE o CORETT, proceso que confiere a los avecindados la propiedad de sus solares. Respecto a las competencias de las instancias de gobierno, es importante mencionar que los solares urbanos, aún tratándose de áreas que tienen vocación habitacional y que deben cumplir con la normatividad urbana local, son regularizados a través del sector agrario. Sin embargo, esta tarea debería ser competencia de la

CORETT

en virtud de que

se requiere de su incorporación al suelo urbano. Es decir, al menos en este caso, la SRA cuenta con una atribución que debería ser atendida con la intervención de la CORETT, en la que los pobladores de los

AHI

no resulten afectados y puedan seguir siendo

beneficiados, ya que recibirían una escritura pública en vez de su título de solar urbano. Si bien, no se ha podido comprobar con rigor metodológico y científico que un título de propiedad emitido por la

CORETT,

posibilita a los propietarios el acceso a la banca

92

crediticia, los funcionarios de dicha entidad afirman que sí es posible, al menos con mayor ventaja que si se tratara de un título de solar urbano. Un tema muy importante a destacar, es la situación permanente de desventaja que tienen los colonos de los

AHI

como actores en la institución de la regularización. No sólo

repercute en ellos la falta de oferta formal de vivienda por parte del Estado, sino que además, a pesar de ser el objeto de protección de la regularización efectuada por la CORETT,

no tienen voz ni voto respecto a los nuevos mecanismos de la regularización de

los lotes que adquirieron informalmente, en los cuales habitan e integran plusvalía a través de la autoconstrucción. La combinación de las nuevas reglas formales y los ajustes de las prácticas informales, ha reforzado la actuación de los ejidatarios para maximizar su beneficio económico, en perjuicio de los colonos de los

AHI

y del cumplimiento a la normatividad agraria y

urbana. Además, el sector agrario ha consolidado una mayor presencia en los procesos de regularización, aún en las zonas urbanas de suelo ejidal, en relación con la

CORETT,

cuyos costos son absorbidos totalmente por los recursos fiscales que son asignados al sector agrario para sus fines de regularización.

93

94

Capítulo III: Escenarios Hasta ahora se ha demostrado la importancia de comparar los procesos de regularización que el Gobierno Federal implementa en el país; también se ha descrito e identificado, con base en resultados, los programas y efectos de la política actual de regularización de Asentamientos Humanos Irregulares en suelo social, a través de comparar los procedimientos de regularización que llevan a cabo, paralelamente, la

CORETT

y la

SRA;

pero también interesa dar respuesta a las preguntas que surgen del planteamiento del problema

(presentadas

en

la

introducción

de

este

documento)

y,

generar

recomendaciones de política en torno al problema identificado (que se presentará más adelante), para lo cual se planeta la construcción de diversos escenarios en los que se implementa, en el ámbito federal, la regularización de la tenencia de la tierra. En este acápite, se presenta la construcción de dichos escenarios, de los cuales, al menos uno de ellos simula una situación contrafáctica. Ello implica plantear un experimento que no puede ser verificado,64 por lo que se hacen suposiciones sobre lo que podría haber ocurrido y no ocurrió, respaldado en el conocimiento empírico preexistente. Esta condición contrafáctica se basa en la propuesta del ejecutivo en 2009 de desaparecer la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), con lo que se plantea el primer escenario: 1.- ¿Qué pasaría si desapareciera la Secretaría de la Reforma Agraria? El segundo escenario se plantea con base en la implementación actual de los procesos de regularización, es decir, conforme a la condición observada, y su proyección en el tiempo: 2.- ¿Cuál sería el futuro de la política de regularización según la tendencia?

                                                             64

Explicado en el taller de metodologia impartido por el Mtro. Rodrigo Salazar Elena, para la cuarta generación de la Maestría en Políticas Públicas Comparadas. 29 de octubre de 2011.

95

El tercer escencario, representa una alternativa a los dos primeros, como propuesta de mejora a los diferentes resultados identificados en los dos primeros: 3.- ¿Cuál sería el escenario más recomendable? Aunque es difícil calcular con precisión los efectos de cada nuevo escenario y la comparación entre sí, puesto que otros factores -incluyendo las iniciativas de otras políticas- pueden influir, es un ejercicio que permitirá ser replicado con información distinta a la que aquí se presenta (cuantitativa, por ejemplo).

1. Escenario 1: ¿Qué pasaría si desapareciera la Secretaría de la Reforma Agraria? De acuerdo a la exposición de motivos, derivada de la propuesta del ejecutivo federal en 2009, para suprimir la estructura administrativa de la

SRA

de la estructura orgánica

federal, dicha modificación significaría el aprovechamiento de las estructuras existentes para evitar posibles duplicidades. Es decir, de acuerdo a esa propuesta, no se eliminarían las funciones previamente asignadas, sino que serían absorbidas por otras dependencias pero sin el gasto correspondiente; en este caso, a la regularización a cargo de la

SRA

65

SEDESOL.

serían ejecutados por la

SEDESOL,

Los programas de en tanto que el

RAN

formaría parte de su estructura orgánica. De acuerdo a la iniciativa presentada por el ejecutivo, se tomó en cuenta el régimen transitorio de la reforma al artículo 27 constitucional en 1992, que a raíz de la conclusión del reparto agrario y, por ende, de la dotación de tierras a ejidos y comunidades, se dispuso que la creación de centros de población rural tendería a desaparecer, y que esa dependencia únicamente tendría a su cargo la atención de aquellos asuntos derivados del reparto agrario que estuvieran pendientes. Esto se refiere

                                                             65

En la iniciativa también se estableció de forma genérica que la SEDESOL aplicará las leyes, reglamentos y demás disposiciones en materia agraria, con el objeto de otorgarle las facultades suficientes para atender aquellos asuntos que se originaron al amparo de ordenamientos agrarios que ya se encuentran abrogados, y que al momento pudieren requerir una resolución jurídica.

96

a las tierras denominadas como solares urbanos y a los conflictos de linderos que tienen gran parte de los ejidos no certificados. El eje que, de acuerdo al ejecutivo federal, uniría las funciones de la SEDESOL,

SRA

con las de la

sería la competencia en materia de asentamientos humanos, función que esta

ultima dependencia desarrolla en el ámbito del desarrollo urbano y ordenamiento territorial (a través de la SEDESOL

CORETT);

así como la ejecución de programas a cargo de la

para sectores sociales desprotegidos, mismos que se complementarían con las

funciones de ordenamiento de la propiedad rural y la atención de conflictos agrarios que actualmente realiza la Secretaría de la Reforma Agraria. Bajo esta dinámica, el gobierno federal potencializaría la estructura de la

SEDESOL,

a

través de sus delegaciones en el país, lo que supondría en principio, un ahorro de los costos fijos. En lo que respecta a los procesos de regularización, éstos podrían hacerse más eficientes, tanto en el ámbito agrario como en el urbano. Como una primera etapa, y en los casos en que así aplique, se podría continuar con la certificación de la tierra ejidal y comunal (cuya demanda podría llegar a su fin en el corto a mediano plazo), integrándola al proceso de regularización que lleva a cabo la CORETT.

Es decir, se podría tener, por un lado, una meta de regularización para las

tierras de uso común y parcelas, a través de la certificación de colindancias y medidas, y, por otra, se podría , dar continuidad al proceso de regularización que actualmente efectúa la CORETT para incorporar los lotes al desarrollo urbano. Mención aparte merecen los solares urbanos. Como se explicó anteriormente, aunque las tierras de solar urbano en suelo ejidal se destinan a los asentamientos humanos autorizados de ejidos y comunidades; su regularización (certificación de límites y medidas), a través de la emisión de un título de solar urbano (y no de un título de propiedad) la realiza el

RAN,

no obstante que se trata de un área urbana que debería

cumplir con la normatividad de las autoridades locales. La regularización de este tipo de suelo, podría hacerse desde un inicio por la

CORETT,

97

cuando se trata de un área urbana

aunque forme parte de un ejido o comunidad (lo cual está previsto en el artículo 69 de la Ley de vivienda). En los casos en los que no se presentara la irregularidad en el uso y propiedad de parcelas y tierras de uso común para fines agropecuarios, no sería necesaria la regularización con propósitos urbanos, por lo que el proceso terminaría en la primera etapa; es decir, en la emisión de un certificado por parte de la

SEDESOL

para dar

certidumbre a la propiedad con base en las colindancias, linderos y sus medidas, ya que del RAN sólo se conservaría la función de resguardo de los registros. Con este nuevo proceso la CORETT tendría mayor presencia entre las autoridades ejidales para la regularización e incorporación del suelo social al desarrollo urbano. También, podría desaparecerse el

FANAR

y ampliar la cobertura del

PASPRAH

para los

asentamientos que estén también en zonas rurales y no sólo urbanas y, para limitar el poder de las autoridades ejidales en torno a los procesos de regularización de los Asentamientos Humanos Irregulares (AHI), el artículo 27 Constitucional podría volver a modificarse, así como el marco legal con el que se relacione. La concentración de la actividad gubernamental relacionada con la tenencia de la tierra en una sola dependencia, facilitaría el acceso a la información relevante para medir los resultados y el impacto de la política de regularización, pero sobre todo, para evitar duplicidades, lograr ahorros, así como un mejor control del orden territorial.

2. Escenario 2: ¿Cuál es el futuro de la política de regularización según la tendencia? Para la construcción de este escenario, es importante considerar que la propuesta del Ejecutivo de excluir a la Secretaría de la Reforma Agraria de la Estructura Orgánica del Gobierno Federal en 2009, no tuvo aceptación en el Senado. En este aspecto decisorio, también es importante tener en cuenta que el sector agrario ha tenido, desde la época de

98

Lázaro Cárdenas, un peso político importante y que el Presidente del país ha sido el garante de los asuntos y la fuerza agraria. Como resultado a la negativa de la propuesta del ejecutivo (correspondiente al Partido Acción Nacional) en 2009, se seguirían manteniendo las reglas con las que actualmente se formaliza la institución de la regularización. Las organizaciones gubernamentales de la estructura orgánica federal que intervienen en los procesos de regularización serían las mismas y permanecería la función de regularización en los sectores urbano y agrario. Sin embargo, es posible que se agote en el mediano plazo la demanda de regularización del suelo ejidal por parte del sector agrario, principalmente en lo que concierne a la certificación de parcelas y áreas de uso común, ya que, como se mencionó anteriormente, para 2009 sólo faltaba por certificar algunos ejidos y comunidades. Adicionalmente, cabe recordar que la regularización se lleva a cabo como un servicio que presta el estado de manera opcional; es decir, que se realiza a quienes lo soliciten o estén de acuerdo con él, por lo que habría que suponer que menos del total de los sujetos agrarios, cuyas tierras aún no se certifican, se interesarían en los programas del sector agrario. Es muy probable también que los recursos federales destinados al

FANAR

disminuyan.

Sin embargo, cabe recordar que, además de estos, también se destinan recursos económicos al pago de la plantilla base del sector agrario que interviene en el proceso. Es decir, si los recursos aplicados al

PROCEDE

y

FANAR

han disminuido anualmente,

éstos dejarían de asignarse para dicho fondo en los próximos años. Se esperaría que no hubiera modificaciones a la facultad conferida por la Ley Agraria a favor de la Asamblea ejidal para intervenir en los procesos de regularización y, con ello, conservar la posibilidad de negociar el precio de regularización con cargo al avecindado como lo ha estado haciendo, en espera de un ingreso adicional para sí.

99

La reproducción del proceso de intervención por parte de la Asamblea ejidal para la regularización, dificultaría a la

CORETT

el logro de su objetivo social de asegurar la

certeza de su propiedad a la población que vive en Asentamientos Humanos Irregulares (AHI) en tierra de origen social, ya que la Asamblea ejidal estaría contratando el servicio de regularización con organismos privados distintos a la

CORETT,

y que tienen como

paradigma el aumento de la ganancia económica y no la redistribución de un beneficio social. Adicionalmente, la disminución en el número de lotes regularizados se reflejaría también en la captación de ingresos de la CORETT y, en consecuencia, se podría comprometer su operación. Además de los efectos en el proceso de regularización de la

CORETT,

se perpetuaría el

estado de indefensión de los colonos por estar sujetos a las decisiones del ejido en cuanto a la regularización del terreno en el que viven y se promovería el mercado irregular del suelo. Los ejidatarios podrían planear la relotificación de sus tierras en función de las posibilidades de ejercer presión posteriormente en los procesos de regularización de sus avecindados y aprovechar para su venta los lotes aledaños como suelo urbano, ello sin atender las normas urbanas y, por lo tanto, se incrementaría el crecimiento urbano desordenado. Otro aspecto a considerar la existencia de un número importante de municipios que no cuentan con la capacidad de diseñar y/o dar continuidad a la planeación urbana del territorio de su circunscripción, lo cual puede representar un nicho de mercado para los ejidatarios e inmobiliarias. La oportunidad que encontrarían estos actores sería la de conciliar con las autoridades municipales, la integración de zonas con

AHI

en áreas no

previstas para el crecimiento urbano. Además, se podría fomentar el clientelismo entre las autoridades municipales, ejidales, inmobiliarias y/o empresas regularizadoras (ver trabajo de Brito, 2009).

100

Como ya se ha mencionado también, el arreglo de la compra-venta irregular de lotes de origen social generaba un beneficio mutuo entre los actores: sujetos agrarios y los pobladores pobres. Actualmente, los beneficios económicos que los ejidatarios pueden obtener del proceso de regularización a partir de las modificaciones al artículo 27 Constitucional, motivaría y daría continuidad a la práctica informal de la determinación del precio de la gestión entre los sujetos agrarios y las organizaciones regularizadoras en perjuicio de los pobladores de AHI. La exclusión de la

CORETT

en los nuevos procesos de regularización impactaría en su

capacidad de generación de recursos propios y, con ello, en su operación. Es decir, se corre el riesgo de que la regularización que ofrece el gobierno federal a precio social a los

AHI

disminuya en cobertura su la demanda aumente,66 a diferencia de la

regularización que se lleva a cabo por parte del sector agrario cuya demanda tendería a disminuir. Así, bajo este escenario, la tendencia indica que en algún momento, si la

CORETT

no

recibe recursos federales, podría dejar de operar. Sin embargo, al no estar satisfecha la demanda de vivienda para la población de más bajos recursos, no podría evitarse la informalidad de la tenencia de la tierra y por tanto, la función podría pasar a los gobiernos locales, específicamente a los ayuntamientos, pero la posibilidad de que ello suceda, está supeditado también a la corriente política a la que pertenezca el ejecutivo federal. Una posibilidad es que podría descentralizarse, a favor de los ayuntamientos, la función de la regularización que efectúa la autorización que gestiona la

CORETT.

CORETT

Ello evitaría la etapa de gestión de la

ante las autoridades locales. Sin embargo, es

importante tomar en cuenta que deberá de existir una curva de aprendizaje importante para los ayuntamientos, en virtud del proceso que conlleva la regularización.

                                                             66

Cabe recordar que, mientras la población de menores ingresos no tenga acceso al mercado de vivienda formal, dicha población seguirá incorporándose al mercado informal de suelo y vivienda, a través de la compra-venta irregular de lotes en suelo social.

101

Como ya se mencionó en otro acápite de este documento, las autoridades locales han tenido la oportunidad de contar con herramientas que faciliten la promoción y ejecución de la regularización de la tenencia de la tierra en AHI en suelo de origen social, ya que en 2010 podían aplicar también subsidios del

PASPRAH.

67

Hasta el momento, no se conoce

de ningún municipio que lo hubiera realizado. Esto supone que la experiencia es un factor importante para desarrollar la atribución de la regularización. Adicionalmente, el control del territorio podría estar sujeto a la racionalidad propia de los municipios, en aspectos tanto económicos como políticos. La práctica clientelar podría incrementarse y las regularizaciones, más que responder a necesidades de vivienda y crecimiento urbano ordenado, responderían a la necesidad de incrementar la base tributaria de los ayuntamientos. Es decir, que se daría impulso al crecimiento “natural” de las ciudades, y no al crecimiento ordenado. Aunado a la racionalidad económica, el aspecto político jugaría también un papel muy importante, que podrían dar a lugar a nuevas reglas informales relacionadas con la captación de votos electorales en la Institución de la regularización en México. Si la política de regularización de

AHI

en México se implementara a través de los

gobiernos locales, se perdería la ventaja de la neutralidad derivado de la naturaleza jurídica de la CORETT. Para dicho organismo es importante tener una mayor cobertura en su oferta para obtener ingresos y seguir operando, sin dejar de tomar en cuenta los programas urbanos de los municipios. Por lo tanto, la oferta de regularizar la tenencia de la tierra, estaría supeditada, principalmente, a la demanda de los pobladores (y autorización de la Asamblea ejidal y autoridades municipales de acuerdo a su crecimiento urbano previsto).

                                                             67

De acuerdo a las reglas de operación de 2010, se abre la posibilidad de que los municipios puedan aplicar subsidios del programa para la regularización, en coordinación con la CORETT.

102

3. Escenario 3: ¿Cuál sería el escenario más recomendable? En uno de los escenarios anteriores, se sugiere la unificación de los procesos de regularización (agrario y urbano) y en otro escenario la desaparición del proceso de uno de los sectores. En el primer escenario se planteó la desaparición de la SRA que significó convertir su proceso de regularización en la primera etapa del proceso que realiza la CORETT AHI.

para atender en conjunto, tanto a los sujetos agrarios como a los colonos de los

En el segundo escenario, se destacó la disminución progresiva de la operación de la

CORETT

y la participación de los gobiernos locales en el proceso de regularización de ese

organismo público. La reorientación de los procesos en uno solo de los sectores implica un sesgo institucional y de objeto de protección que no está resuelto, pero el proceso de regularización se podría unificar, tal como se planteó en el escenario uno. En el marco de las reglas formales y debido a la jerarquía del sector agrario no existe la arquitectura institucional que permita incorporar a todos los actores involucrados, en particular a los pobladores de los AHI como sujetos de derecho. Esto quiere decir que lo más recomendable sería unificar el proceso de regularización, en el que se considere el ordenamiento del territorio como un todo, constituido por el ordenamiento urbano y rural en torno a la política de regularización de la tenencia de la tierra, pero también en torno a la política de vivienda. Como se comentó en acápites anteriores, el problema público que constituyen los AHI, se deriva de la falta de acceso a la vivienda formal para la población de más bajos recursos. Esto, aunado a la capacidad de negociación y decisión de las Asambleas ejidales sobre la tierra de origen social y la intervención de agentes políticos y privados, tales como las inmobiliarias. Si se toman en cuenta estos elementos, así como el hecho de que el control de la tierra ejidal y su estatus legal es una prerrogativa del gobierno federal, los ayuntamientos no podrían intervenir en la regularización de los

103

AHI

en suelo de origen social, por lo que

sólo podrían participar en relación a su territorio urbano, tal como se establece en el artículo 115 Constitucional. 68 Así, se plantea la necesidad de crear una institución de carácter federal que coordine las acciones de los agentes privados, sociales y públicos del desarrollo urbano, del manejo del suelo y de la vivienda. Para ello, se requeriría establecer un acuerdo nacional de ordenación territorial entre el sector agrario y urbano, que mantenga un equilibrio en la toma de decisiones, sin prejuicio a los sujetos agrarios o a los pobladores de los asentamientos informales. Una institución federal de esta naturaleza, podría coordinar las acciones de los tres niveles de gobierno, sin detrimento a lo dispuesto en el artículo 115 Constitucional, y que permita la acción entre todos los actores y factores involucrados en el ordenamiento territorial, así como a los miembros de la sociedad involucrados. Pero además, se requiere de una propuesta financiera para el mejor desempeño de dicha institución.69 La aportación de recursos federales en forma de subsidios para la implementar la política de regularización, deberá ser focalizada, sino la misma metodología con la que se ejecuta el

PASPRAH

70

. Se propone entonces, que esta nueva institución tenga

                                                             68

Se reconoce al Municipio como orden de gobierno y se les faculta para, entre otras atribuciones, Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; Otorgar licencias y permisos para construcciones; Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento de esta materia; Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. 69 Si bien, la operación de la CORETT con recursos propios acentúa su papel “neutral” en los procesos de regularización, no le ha sido suficiente para mantenerse en un estado de equilibrio financiero que le permita realizar programas más ambiciosos. Sin embargo, sin importar de que partido político sea el gobierno de los municipios en los que opere, a la CORETT le llevar a cabo las regularizaciones que sean necesarias para cumplir con su objetivo, metas y para captar ingreso que le permita continuar con su operación. 70 Para la autorización del subsidio, se aplican cuestionarios con más de 60 reactivos que se utilizan en todos los programas sociales de la SEDESOL; sin embargo, de acuerdo a funcionarios de la CORETT, en la práctica se ha observado que se excluye de este beneficio a un número importante de colonos que no tienen posibilidades de hacer frente al pago de la regularización, aun al precio social que ofrece la CORETT.

104

personalidad jurídica y de recursos propios, pero que cuente con una partida fiscal para crear un fondo revolvente. La reforma institucional que se propone en este escenario, conlleva también una reforma legislativa. Las reglas formales relacionadas con el sector agrario tendrían que modificarse para establecer el marco legal que permita la correlación de las actividades entre el ámbito agrario y el urbano, pero también, que prevea un límite a las posibilidades que tiene la Asamblea ejidal a decidir sobre el derecho que podrían o deberían tener los pobladores de los

AHI

para el pago y regularización de la tierra

adquirida informalmente por ellos y que de facto poseen. Ahora bien, el límite a la formación de nuevos

AHI

requiere de acceso a la vivienda

dentro del mercado formal. Esto implica la previsión de oferta de suelo y de vivienda para los sectores que hoy lo obtienen a trasvés del mercado informal, y en la que los organismos de vivienda tendrían que participar de manera más activa bajo la coordinación de la nueva institución. Ello requiere que la oferta formal sea viable y más atractiva que la oferta informal de suelo, pero también que la oferta formal para la población de más bajos recursos se incremente y diversifique sus acciones y alternativas paulatinamente. Si actualmente la mayoría de la población de los

AHI

habita en viviendas de

autoconstrucción, sería conveniente crear una oferta de suelo apto para habitación, dirigido a este sector de la población, complementada con programas para apoyar la autoconstrucción y el mejoramiento de la vivienda. Habría que considerar también el inventario de cinco millones de viviendas deshabitadas que, en determinada proporción, podría ser incorporado a programas de vivienda para la población pobre o para la población que no tiene la capacidad de comprobar sus ingresos o que no percibe ingresos periódicamente. Bajo esta perspectiva (y la asignación correspondiente de recursos), se regularizarían solamente los AHI existentes antes de la implementación de las nuevas políticas (de suelo

105

y vivienda diferenciadas). Es decir, que con esta nueva manera de trabajar, los pobladores cuyas características económicas y sociales los hubieren llevado a adquirir informalmente lotes rurales, tenderían a adquirir suelo en el mercado formal, entre tanto se termina de otorgar certeza jurídica de su propiedad, tanto a la población rural como a la urbana. 

 

106

Capítulo IV: Conclusiones y recomendaciones. El fenómeno de los Asentamientos Humanos en el contexto de informalidad de la tenencia de la tierra, implica dimensiones jurídicas en su concepción, en las que los vacíos del marco legal aplicable se combinan con las necesidades de sectores de la población con vulnerabilidad socioeconómica. Los

AHI

son, en buena medida, resultado

del orden legal que domina el mercado de suelo formal y excluye a una parte importante de la población. También, surgen de la conexión Como se observa en los acápites previos, el número de actores que intervienen en los procesos de la política de regularización del gobierno mexicano, es múltiple y diversa. La interacción entre ellos, obligada por las reglas formales, y necesaria para la construcción de las reglas informales, dificulta que la política de regularización beneficie de manera adecuada a la población objetivo, pero también que repercuta negativamente en el desarrollo y la formación de las ciudades y, por lo tanto, en la población del país en su conjunto. Además de la multiplicidad y diversidad de los actores involucrados en la institución de la regularización, también contribuye a los efectos negativos de la política, la heterogeneidad en sus preferencias, los costos del proceso de interacción (coordinar el acuerdo entre los actores) y la insatisfacción de sus necesidades y preferencias. Es decir, al dilema que se deriva de la multiplicidad de actores, se suman los diversos intereses “encontrados” entre ellos. Si las preferencias se acercaran a un punto de equilibrio, con independencia del número de actores, el dilema se diluye. A continuación, en el Cuadro 1, se muestra un esbozo de dichos intereses, desde el punto de vista de los grupos (aunque los AHI no están constituidos formalmente como un grupo organizado) y desde el punto de vista de los individuos que forman parte de dichos gupos u organizaciones.

107

108

Intereses

Actores

D e las organizaziones

Ejidos y comunidades

Obtener seguridad Usufructuar el suelo jurídica sobre el predio en las mejores adquirido. condiciones económicas. Contar con alternativas de uso para su vivienda Legitimar su posición y/o terreno (establecer como órgano decisor actividades económicas, (Asamblea). rentar la vivienda o parte Incrememntar de ella, etc.). ingresos a través de la Beneficiarse de la regularización de AHI introducción de servicios contratando empresas regularizadoras urbanos básicos. privadas. Evitar presiones económicas por parte de Establecer los propietarios jurídicos inmobiliarias ejidales del suelo.

AHI

Corett

Municipios

Justificar ministración recursos PASPRAH.

la de del

Justificar la Asegurar que las misnitración de regularizaciones se recursos fiscales efectúen con una lógica urbana otorgados. (trazado y donación Regularizar el mayor de calles, banquetas, número de solares etc.) urbanos. Obtener recursos propios para seguir operando.

Evitar conflictos por Evitar conflictos por de derechos de derechos propiedad de la propiedad de la tierra. tierra.

Empresas regularizadoras

Inmobiliarias

Lógica máxima ganancia menor inversión.

a

de

su Captar utilidades Reproducir su de del proceso de capital. regularización. Adquirir suelo Dar sguimiento Abarcar mayor barato para a sus programas mercado. construir de desarrollo vivienda de interés social y urbano vender a sobreprecios.

Cumplir con metas y Cumplir con metas y Aumentar obetivos obetivos padrón institucionales. institucionales. impuestos.

SRA

Cuadro 1.- Intereses de los actores que intervienen en la institución de la regularización

109

Intereses

Actores

D e los individuos en las organizaciones

Ejidos y comunidades

En algunos casos, evitar el pago del predial.

Asegurar jurídicamente Obtener un ingreso la propiedad adquirida. seguro, ya sea único o periódico. Contar con alternativas de uso para su vivienda Obtener doble y/o terreno (establecer ingreso, a través del actividades económicas, pago del poblador de rentar la vivienda o parte AHI, así como del pago de de ella, etc.). indemnización por la Beneficiarse de la expropiación. introducción de servicios Obtener ingreso por la urbanos básicos. venta de parcelas sin Evitar presiones regularizar a precio económicas por parte de comercial. los propietarios jurídicos Retener la plusvalía del suelo. de la urbanización de Contar con una garantía tierra transferida a crediticia. dominio pleno (derivado de la Regularizar al menor creación de costo y, en algunos inmobiliarias casos, sin costo. ejidales).

AHI la de se de

Corett

Regularizar en mayor media a los pobladores que pueden ser beneficiarios del PASPRAH (en detrimento de las regularizaciones que Crear una red de se cobran a precio negocios a través de social). la regularización.

Asegurar que incorporación suelo urbano realice a través empresas regularizadoras allegadas.

SRA

Empresas regularizadoras

Constituir Incrementar sus relaciones utilidades. clientelares con la población. Abarcar mayor mercado. Hacer una red de negocios con empresas regularizadoras allegadas.

Municipios

Lógica máxima ganancia menor inversión.

a

de

Adquirir suelo barato para construir vivienda y vener a sobreprecios.

Incrementar sus utilidades.

Inmobiliarias

Cuadro 1.- Intereses de los actores que intervienen en la institución de la regularización (continuación)

Como se puede observar del cuadro anterior, a diferencia de la mayoría de las organizaciones, los intreses de los individuos de los AHI, se asemejan a los intereses del grupo. De manera general, se podría decir que los pobladores de los

AHI

tienen los

mismos intereses y motivaciones respecto de la regularización, aunque las variaciones pueden depender de las condiciones de vida y necesidades básicas de cada poblador. La búsqueda de un equilibrio en las preferencias, implica que los agentes inconformes (es decir, aquellos que no tienen sus preferencias satisfechas) decidan modificar las reglas del juego para satisfacerlas, pero las posibilidades son pocas ante un mundo imperfectamente informado en el cual, el cambio de reglas formales implica una modificación estructural y/o política en la que, al final, el estado mexicano parece haberle dado preferencia a la ganancia económica. Además, el gobierno mexicano no ha reconocido en el discurso, la desatención al problema público de fondo: la falta de acceso al suelo apto para vivienda y de acceso a la vivienda misma, para la población más pobre. Dicho problema público, está implícito en la política de la regularización que tiene como objetivo principal el otorgamiento de certeza jurídica de la propiedad, además de coadyuvar con el desarrollo urbano ordenado. Haría falta que el Estado mexicano constituya una fuerza que impulse las preferencias encaminadas al bienestar público de manera que, las preferencias individuales queden supeditadas al bien común. Aunque se supondría que el gobierno es el garante de dicho bienestar, la misma organización formal tiene sus propios intereses. Un cambio de paradigma que repercuta en las reglas informales, entonces, se prevé como poco probable en el corto plazo. La competencia de las preferencias implica que todos los actores tienen una igualdad de condiciones y además, que todos tienen el mismo sentido racional (limitado). Sin embargo, la racionalidad puede variar de individuo en individuo e, incluso, no se puede asegurar que la racionalidad de un individuo sea la misma a través del tiempo.

110

Para diseñar un cambio de paradigma, las propuestas debieran sustentarse en la comprensión de la realidad de acuerdo a lo que pueda ser más conveniente para el cambio, más allá de la aplicación de esquemas de sanciones-incentivos para modelar el comportamiento de los individuos y de la simplificación (generalización) de la realidad para diseñar políticas públicas. La propuesta podría orientarse a un cambio de reglas que permita romper las inercias de quienes nos representan y gobiernan de modo que repercuta también en las reglas informales.71 A partir de ahí, se rediseñarían reglas que permitan una evolución paulatina de las prácticas históricas, ya que las reglas informales no aparecen de forma espontánea, sino que son un reflejo de procedimientos y prácticas tradicionales (como los) o de la transformación de las reglas formales, y se adaptan constantemente a las necesidades específicas de los grupos sociales afectados. Se podría decir que los derechos en los AHI están en general regulados, pero de manera indirecta. Para no dejar de reconocer los derechos adquiridos de los pobladores de los

AHI

generados por la ocupación del suelo, tales como los que merecen la propiedad de las edificaciones y construcciones comunes autoconstruidas o no, no se puede dejar de regularizar. Sin embargo, la política de regularización debería tener una temporalidad para los nuevos AHI y limitarse paulatinamente. Al mismo tiempo, sería necesario crear una oferta de suelo apto para habitación, así como de mecanismos para el acceso a la vivienda para la población de características socioeconómicas similares a la que habita en AHI. Se debe retomar el verdadero problema público por el que existe la política de regularización: la falta de acceso a vivienda por parte de la población de menores recursos o de suelo apto para construirla y, reconocer que la incertidumbre jurídica de la tenencia de la tierra de los

AHI

es una consecuencia de dicho problema. De este modo,

quedaría más claro también si la irregularidad es, o no, resultado de la política de regularización per se.                                                              71

Enfoque normativo del neoinstitucionalismo.

111

Es importante revisar los factores que actualmente están contribuyendo a la formación de nuevos asentamientos irregulares y que generan pobreza y desorden urbano. En este sentido, habría que plantearse la previsión de suelo con vocación habitacional para la demanda de la población de más bajos recursos, a través de la adquisición de suelo y creación de reservas territoriales, en combinación con servicios y programas de apoyo a la vivienda, a la par de la regularización de AHI en suelo de origen social. Es por esto que se requiere de un organismo formal, de impacto nacional con apoyo fiscal encausado de manera más eficiente, que permita el involucramiento de todos los actores que interactúan en la institución de la regularización, tanto de manera formal e informal, así como de los sectores público y privado, desde una perspectiva de ordenamiento territorial (y no sólo de ordenamiento rural y/o urbano), en términos jurídicos pero también espaciales. Ello debería incluir a los sujetos agrarios y a las empresas regularizadoras, en tanto no se realicen nuevas modificaciones a la Ley Agraria. Respecto a los sujetos agrarios, en específico a los ejidos y a su Asamblea, se sabe que su interés es obtener la mejor renta posible de sus predios, razón por la cual incurren en un proceso de lotificación a través de la compra-venta informal de sus tierras; sin embargo, no todas las lotificaciones son susceptibles de incorporarse al desarrollo urbano a través de la regularización. La ubicación del suelo social es determinante para su incorporación al desarrollo urbano, por ello, es importante diferenciar a los ejidos en función de su ubicación respecto a la mancha o periferia urbana. Con base en esta distinción, se podrían diseñar alternativas de participación de los sujetos agrarios en los procesos de urbanización, como en el caso de la regularización y/o de la adquisición de suelo con vocación habitacional y, evitar los arreglos informales entre los ejidos y las inmobiliarias. Si bien, esta acción que se propone sugiere una extensión de las áreas urbanas, propósito contrario de la política urbana que la

SEDESOL

112

ha manifestado en su discurso para

impulsar la densificación de las ciudades, puede ser también una oportunidad para cambiar dicha política con base en el impulso de polos de desarrollo. Otro aspecto importante a considerar, es la presencia de las empresas regularizadoras a raíz de las modificaciones al artículo 27 Constitucional en 1992. A estos actores, que actualmente tienen un rol de competencia, el gobierno podría incluirlos en los procesos de regularización que aún estén pendientes, bajo el control e inclusive coordinación con el nuevo organismo público. Ello podría asegurar en mayor medida, precios más justos para la regularización de los AHI existentes. Una de las acciones que no debe pasarse por alto es el replanteamiento del marco normativo agrario, el cual se contrapone con el urbano en lo que respecta a la competencia de regularizar

AHI

y que ha generado que el sector agrario, a través de las

Asambleas ejidales, tenga mayor peso en los procesos de regularización que el propio gobierno. Así, lo más conveniente sería que se definiera la participación exclusiva de las autoridades urbanas en los espacios urbanos; es decir, que no sea en el seno de la Asamblea Ejidal el foro en el que se decida el organismo que debe regularizar en las áreas relacionadas al destino o crecimiento urbano. Ello con el propósito de que el proceso sea más neutral y que no perjudique a los pobladores de los

AHI

que son la

población objetivo de los procesos de regularización que incorporan el suelo de origen social al urbano. Si bien, algunas de las recomendaciones que en este documento se están plasmando, corresponden al ámbito de programas, más que al de políticas, ha sido inevitable considerarlas

porque

en

ese

ámbito

responden

las

reglas

informales

que

institucionalizan, como en este caso, la política de regularización. Además, la revisión de los resultados y efectos permite identificar la respuesta de los actores ante las normas formales para entender y prevenir las normas informales que generan efectos negativos no previstos, así como para reconocer si los programas o acciones que pueden ofrecer una solución, son acordes o no a la política en revisión y, a partir de ello, repensar la política.

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Del ejercicio que se presenta en este documento, se evidencia que las reglas informales superan a las formales y que éstas terminan supeditándose a las primeras. Al parecer, la tensión que existe entre ellas es inevitable y la inercia insalvable, se trata de una realidad mexicana que, no ha sido posible modificar y que lejos de acercarse a las reglas formales, las normas informales han sustituido en buena medida a las informales. Cabe mencionar que a finales del año 2012 (y fin del sexenio del gobierno del Partido Acción Nacional), el nuevo gobierno (del Partido Revolucionario Institucional) propuso una iniciativa para modificar la estructura orgánica federal para, entre otros cambios, reforzar a la Secretaría de la Reforma Agraria a través de ampliar sus funciones y objetivos. En general, la propuesta implica que se integre en un solo organismo público la atención al territorio, desarrollo urbano y la vivienda. Si bien, la propuesta presentada en este documento en el escenario 3, tiene similitud con la iniciativa del nuevo gobierno, se observa que en el discurso oficial se privilegia al ámbito agrario en la conducción y se subordina el sector urbano y de la vivienda al primero. Lo expuesto se refleja en la denominación del nuevo organismo: Secretaría de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano (SEDATU) cuyo titular tiene conocimiento y experiencia en el área agraria. A esta nueva secretaría de estado, se integra la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial (antes perteneciente a la estructura de la

SEDESOL)

y se sectorizan los organismos de vivienda, así como la

CORETT.

A inicios del año 2013, aún no queda clara la coordinación que se llevará a cabo entre los organismos sectorizados a la

SEDATU

y tampoco las políticas públicas que puedan

surgir de este cambio, ya que no se prevén modificaciones en los objetivos y atribuciones de los organismos recién sectorizados y, no se ha asignado más presupuesto a la

SEDATU

del que fue autorizado a la

SRA

para 2012 (si acaso, cien mil pesos más).

Pero por lo pronto, en el discurso se menciona la alineación de programas y acciones en materia de suelo, financiamiento y vivienda.

114

Habrá qué esperar a que la

SEDATU

termine de articularse y coordinarse al interior para

empezar a ver resultados, ya que al interior de la nueva secretaría se siguen revisando los alcances de cada organismo. Tanto el proceso de esta revisión al interior de la SEDATU y el análisis de los resultados que se generen de su operación, podrían ser dos temas de estudio para otros trabajos de tesis.

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