Javier Morales | Jorge Krekeler

Autocrítica y diálogo: la orientación a efectos en los proyectos de la cooperación internacional

Javier Morales | Jorge Krekeler

Autocrítica y diálogo: la orientación a efectos en los proyectos de la cooperación internacional

337.1 M828a Morales Valverde, Javier Autocrítica y diálogo: la orientación a efectos en los proyectos de la cooperación internacional / Javier Morales Valverde, Jorge Krekeler. – 1ª. ed. – San José, C.R.: J. Morales V., 2012. 60 p. ; 23 x 16 cm.

ISBN 978-9968-47-564-8

1. Cooperación internacional. 2. Integración económica. 3. Asistencia económica. I. Krekeler, Jorge. II. Título.

Autocrítica y diálogo: la orientación a efectos en los proyectos de la cooperación internacional Primera edición: 2012 © Javier Morales Valverde © Jorge Krekeler Publicado por Bischöfliches Hilfswerk MISEREOR e.V.: Mozartstrasse 9, 52064 Aachen, Alemania Dirección postal: Postfach 101545, 52015 Aachen, Alemania Teléfono +49-(0)241-442-0 Correo electrónico: [email protected] Página web: www.misereor.de (en Alemania) www.misereor.org (internacional) Asesores para el Desarrollo Estratégico (ASEDE): San José, Costa Rica, América Central Dirección postal: Apartado 12123- 1000, San José, Costa Rica Teléfonos (00-506) 2268-6384 y 8816-0373 Correo electrónico: [email protected] Revisión filológica y edición: Diana Ávila Solera Edición gráfica: Corporardis.com Fotografías: Ivannia Ayales Cruz Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra. Todos los derechos reservados. No se permiten las citas de este documento sin la previa autorización de los autores.

Contenido Sobre los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1 INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.1 La motivación de tocar el tema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.2 A qué se apunta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2 ASPECTOS HISTÓRICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.1 Un breve repaso de algunos elementos de la cooperación en décadas pasadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.2 Y qué ha sucedido en años más recientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 3 LAS AGENCIAS Y SU PLANTEAMIENTO DE MAYOR ORIENTACIÓN HACIA LOS EFECTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 3.1 Sobre el rol de las agencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.2 Otras consideraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 4 LA ORIENTACIÓN A EFECTOS EN LA PERSPECTIVA DE LAS CONTRAPARTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 4.1 En algunas ocasiones, las contrapartes no tienen mucho interés en los efectos... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 4.2 Pero identificar efectos tampoco es tan sencillo . . . . . . . . . . . . . . 38 5 ¿QUÉ HACER? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 5.1 ¿Cómo mejorar la rendición de cuentas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 5.2 Algo más sobre la capacitación y la asesoría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 5.3 Otras ideas para mejorar la orientación a efectos . . . . . . . . . . . . 45 6 REFLEXIÓN FINAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Anexo 1. Principales aspectos metodológicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Anexo 2. Glosario breve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

Sobre los autores

Javier Morales Valverde es asesor de MISEREOR para Centroamérica y México. Tiene amplia experiencia en el tema de planificación, monitoreo y evaluación de proyectos sociales y ha trabajado con varias agencias de cooperación y organizaciones de la sociedad civil en diversos países de América Latina. Jorge Krekeler es asesor temático de MISEREOR, con sede en Bolivia. Trabajó como encargado regional de proyectos con esta misma agencia, en la que también desempeñó durante varios años la función de asesor local y responsable de la oficina de enlace. Posee amplia experiencia en PME y procesos de participación ciudadana y ha formado parte de numerosas misiones en países latinoamericanos.

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Prefacio

Cuando escuché por primera vez la iniciativa de Javier Morales y Jorge Krekeler de trabajar un documento en torno al enfoque de efectos, no me generó tanta simpatía la idea, pues sospechaba que sería un documento más en la avalancha de literatura respecto a esta cuestión en los últimos años, sobre las diferentes escuelas y enfoques, interpretaciones y disertaciones en torno a esa temática. Mis sospechas partían de que conozco muchos de estos documentos que terminan archivados en los estantes, con poca o ninguna contribución efectiva a los temas centrales, a los procesos sociales, las luchas y los caminos de la gente pobre y excluida rumbo a una vida más digna. Por esto, debo agradecer a los autores que el presente texto no guarda ninguna relación con mis temores. Ese agradecimiento aumentó cuando hice la segunda lectura del documento, posiblemente porque la primera vez que lo leí aun guardaba alguna resistencia a varios de los planteamientos que se hacen: no siempre es agradable mirar lo que surge cuando nos ponen un espejo de manera tan frontal. Tomando como base el enfoque a efectos, el texto logra evidenciar de forma nítida lo que es la cooperación internacional al desarrollo: una interacción dinámica y orgánica que no se centra solamente en el intercambio de información objetiva, La orientación a efectos en los proyectos de la cooperación internacional

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basada en compromisos contractuales en torno a sistemas y lógicas de actividades y metas. Esta interacción se caracteriza también, y sobre todo, por las personas involucradas y sus valores, preferencias e identidades culturales. El desarrollo histórico de esta interacción es otro aspecto que no debe perderse de vista. Existe el riesgo de que, en el día a día, las organizaciones no tomemos suficientemente en cuenta estos aspectos, con la consecuencia de que muchas buenas iniciativas para mejorar el PME (Planificación, Monitoreo y Evaluación) de los proyectos apoyados por la cooperación internacional, como las capacitaciones y asesorías, no logran su cometido. El presente documento gana peso si se toma en cuenta que tanto Javier como Jorge tienen una larga trayectoria en estos temas y, por tanto, pueden sustentar la mayor parte de sus apreciaciones desde sus propias experiencias. La diferencia principal de este documento con otras publicaciones similares es que los autores no tienen ningún temor en confrontar muchas ideas tabú respecto a la cooperación internacional. Se abordan muchas cuestiones que generalmente quedan excluidas, de manera consciente o no, de los diálogos entre las agencias de cooperación y sus socios contrapartes. Además, se desnudan aspectos en los que no solo se presenta la punta del iceberg sino que se logra profundizar un poco más para visibilizar muchos elementos que, por lo general, se desconocen o se pasan por alto. Todo lo anterior nos podría llevar a preguntarnos si las tesis que se sostienen en este documento cuestionan o no la validez del modelo actual de cooperación (la relación entre las agencias y su partenariado). Mi conclusión es que no, que más bien los cuestionamientos que se hacen pueden contribuir a generar relaciones más sinceras en la cooperación internacional al desa-

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rrollo y de esta forma lograr que esta tenga una mayor eficacia y proyección en el futuro. El documento no busca culpables, más bien dirige su mirada abierta a todos los actores involucrados. Lo que sí hacen los autores es llamar la atención sobre las consecuencias de basar las relaciones en un concepto ”idealizado” de lo que es la cooperación internacional y reclamar la necesidad de que todas las partes procuren construir y clarificar los conceptos compartidos como una manera de forjar sus relaciones presentes y futuras. Este proceso no estará libre de conflictos y en algunos casos podrá llevarnos en distintas direcciones, pero es la única opción si queremos cimentar una alianza de calidad. Este texto, por tanto, debería constituirse en el principio de un proceso de debate más profundo. Puede ser un debate que comience con el tema de la necesidad de una mayor orientación a efectos, pero los mensajes centrales del documento ameritan conversar sobre las relaciones de la cooperación de forma más general e incluyendo a todas y todos los que participan en los procesos concretos de la promoción del desarrollo: las agencias y sus socios contrapartes, así como también las poblaciones destinatarias y las y los asesores. ¡Ojalá que en los próximos años conozcamos nuevos documentos que recojan ese debate! Hein Brötz Director del Departamento para América Latina de MISEREOR

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Agradecimientos

Un agradecimiento especial a Maika Bissinger, Heinz Oelers y Eckhard Finsterer por su apoyo durante estos años, así como a María Paula, Ivannia y Luis J. Este trabajo no hubiera sido posible sin el respaldo y ánimo (más varios comentarios muy oportunos) de Hein Brötz, ni, en especial, sin los aportes de Alois Möller(†), cuyas ideas y escritos inspiraron buena parte de estas reflexiones. Javier Quisiera decir gracias a aquellas personas, quiénes, cada una a su manera, me apoyaron: Bernd Bornhorst y Hein Brötz, Alfredo Ruppert y Heike Teufel, Abilio López y Detlef Leitner con quienes compartimos trayectos importantes en el trabajo, y también a Madeleine con Isabella, Penélope, Samuel y Joshua por su paciencia y generosidad conmigo. Jorge

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1 Introducción

La cooperación activa de las agencias no gubernamentales europeas1 hacia América Latina tiene ya varias décadas, durante las cuales se han apoyado miles de proyectos que llevaron a cabo múltiples acciones en campos tan diversos como la producción agrícola, los derechos humanos, la cultura y la salud, entre otros. Este trabajo ha implicado el gasto de muchos recursos y una gran inversión de tiempo por parte de las personas y organizaciones involucradas, y aunque podemos hacer un balance general muy positivo de esta cooperación,2 sigue siendo muy difícil, para el caso de cada proyecto específico, identificar y

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Aun cuando muchos de los temas que se tratan en este documento son aplicables a la cooperación internacional al desarrollo, en términos generales este análisis se centra en la experiencia de la cooperación no gubernamental de algunas agencias europeas. En muchos países, las organizaciones apoyadas por las agencias han jugado un papel protagónico, tanto para terminar con la época de dictaduras militares que primó en la región durante muchos años como para ”poner en la mesa” y hacer avanzar muchos temas relevantes como la sostenibilidad ambiental, la equidad entre mujeres y hombres, la participación ciudadana, el VIH-SIDA y un largo etcétera. Y aunque no hay mucha evidencia sistemática sobre la efectividad de la cooperación, un estudio realizado muestra que cerca de las tres cuartas partes de los proyectos generaron algún tipo de beneficio para sus poblaciones meta, incluso una cuarta parte fue considerada de alto impacto (John Healey y Tony Killick, Using aid to reduce poverty, en: Foreign aid and development; Finn Tarp, editor, página 239).

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difundir los cambios palpables y concretos que genera ese trabajo en la población meta. En ese sentido, más que evidenciar esos cambios, lo que las organizaciones suelen expresar en la elaboración de las propuestas de los proyectos y de sus informes de avance, tiene un fuerte énfasis en lo que se hizo o se quiere hacer durante el período de referencia, pues sobre esto (las actividades que quieren desarrollar) sí existe, casi siempre, bastante claridad. Pero cuando se pregunta por los cambios, concretos y verificables, que se espera que esas acciones provoquen, la claridad ya no es tanta y hay serias dificultades para identificarlos. Tanto es así que cuando se habla sobre cambios, en esos documentos, es común que se planteen en términos amplios, ambiguos y no muy sencillos de verificar (”mejorar la calidad de vida”, por ejemplo) o no pasan de ser actividades ”disimuladas”, como cuando se dice que uno de los objetivos del proyecto es ”Implementar un plan de capacitación...”, poniendo el acento en la realización de la capacitación sin responder a la inquietud central asociada a ello: ¿y qué modificaciones, en la población, se deberían derivar de esa capacitación?, ¿qué se transformará en las vidas de estas personas? Y este se vuelve un punto crucial, pues se supone que la esencia de cualquier proyecto, y de la cooperación en general, es generar cambios y poder identificar y difundir esos cambios, o como bien lo dice Matthias Lanzendörfer: ”los proyectos se realizan para lograr algo, para generar cambios (...), y sin una verificación sistemática de esos cambios, buena parte del trabajo de cooperación pierde sentido (...)”.3 De todo esto se explica, al menos en buena parte, la importancia creciente que las agencias y los donantes internacionales dan a la rendición de cuentas en los proyectos y a una mayor 3

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Lanzendörfer, Matthias, presentación en PowerPoint, octubre de 2008.

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orientación de estos hacia la ubicación de efectos e impactos, lo cual, si bien no es un tema nuevo, ha ido aumentando su importancia en la agenda de la cooperación en los últimos años.

1.1 LA MOTIVACIÓN DE TOCAR EL TEMA En este contexto, hace varios años una agencia de cooperación le pidió a uno de los autores de este documento motivar una reunión sobre el tema: ¿por qué, a pesar de que se han dado tantas capacitaciones en PME (planificación, monitoreo, evaluación) a través de los años, sigue siendo bastante difícil identificar bien los efectos e impactos generados por muchos proyectos apoyados por la cooperación? Una primera respuesta ”convencional” a esta pregunta se pudo haber centrado en los contenidos y limitaciones metodológicas de esas capacitaciones (y algunos otros aspectos similares). Pero, poco a poco, la reflexión se fue orientando mucho más hacia varios aspectos ”macro” que influyen en esta temática, que podrían resumirse en la siguiente pregunta: ¿hay aspectos inherentes al ”modelo” de la cooperación internacional que condicionan la ubicación y generación, o no, de ”logros” verificables y un adecuado análisis y rendición de cuentas respecto a esto? Intentando responder a esta pregunta, surgió un diálogo e interés común entre los autores4 de este documento para profundizar en: i) las razones que han ido construyendo cierto modelo de cooperación, ii) la relación de este modelo respecto a 4

Los autores han trabajado en el tema de la planificación y el monitoreo desde hace más de una década, como facilitadores y asesores, y han podido acompañar a un buen número de instituciones latinoamericanas en los procesos de implementación de sus sistemas PME, así como a varias agencias de cooperación, entre ellas y de forma particular a MISEREOR (agencia de cooperación de la Iglesia Católica de Alemania).

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los cambios5 provocados por el trabajo de desarrollo y iii) a partir de las consideraciones anteriores: identificar algunas ideas que puedan ayudar a mejorar el aprendizaje y la rendición de cuentas de ese trabajo. En un contexto en el cual subsisten grandes desafíos globales para la cooperación y las respuestas no abundan, la reflexión sobre los efectos cobra una importancia particular como un posible camino para encontrar algunas de esas respuestas. Por ello, este análisis no solo debe abordarse desde su perspectiva más formal (un requisito en el proceso de rendición de cuentas) sino también como un proceso para posibilitar aprendizajes y hacer mejoras en el trabajo.

1.2 A QUÉ SE APUNTA Los aportes que se ofrecen aquí no pretenden convertirse en otro manual o folleto de facilitación en torno a la planificación y el monitoreo de cambios, sino más bien explorar la relación entre esos aspectos y las condiciones en las cuales se gestan y desarrollan los proyectos, identificar los elementos de las ”relaciones de cooperación” que favorecen una mayor orientación hacia los cambios y visualizar los aspectos que los entorpecen. Por lo anterior, se inicia con una reflexión sobre elementos históricos que ayudan a explicar el renovado interés actual en los cambios, así como la conformación de ciertas características importantes del ”modelo” de cooperación vigente. Luego se plantean algunas consideraciones respecto al rol de las agencias del Norte en el proceso de profundización de la orientación a efectos; para pasar seguidamente a valorar 5

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En adelante, el término ”cambio” se utilizará mayormente para referirse a los efectos e impactos generados por los proyectos de la cooperación al desarrollo; para un mayor detalle sobre este tema, ver el Anexo 2.

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elementos sobre el mismo tema referidos a las organizaciones contrapartes del Sur.6 Finalmente, y ante la disyuntiva del ¿qué hacer?, se identifican algunas pautas y rutas posibles. El desafío principal para el presente aporte es añadir algunos aspectos relevantes al debate acerca de la orientación a efectos e impactos, enriqueciendo el análisis y la búsqueda de formas y contenidos de apoyo al alcance de las agencias y basados en las demandas de sus socios contrapartes.

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En el resto del texto, usualmente el ”Norte” se refiere a Europa, Estados Unidos y Canadá, mientras que el ”Sur” indica África, Asia y América Latina y en ocasiones solo este último subcontinente. Es usual utilizar varios términos (contrapartes, copartes, socios copartes) para referirse a las organizaciones de esta última zona del mundo, la mayor parte de las cuales pueden identificarse como ”organizaciones no gubernamentales” (ONG); ver el Anexo 2 para más detalles sobre este punto.

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2 Aspectos históricos

2.1 UN BREVE REPASO DE ALGUNOS ELEMENTOS DE LA COOPERACIÓN EN DÉCADAS PASADAS La cooperación al desarrollo data de más de cuarenta años.7 Tiempo suficiente para que se haya consolidado como un mecanismo conocido y respetado y haya generado actores, procesos y códigos particulares. En las primeras etapas de esa cooperación, había muchos recursos financieros que necesitaban ser canalizados.8 En estos años de ”vacas gordas”, uno de los problemas principales parecía ser la ”colocación de los fondos” pues no existían suficientes referentes, ni en el Norte ni en el Sur, capaces de generar proyectos adecuados y eficientes para el uso de esos recursos y administrarlos de manera satisfactoria. Era una fase de mucha experimentación en todos esos campos.

7 Incluso más, pues el inicio de la cooperación internacional, como la conocemos hoy en día, suele ubicarse en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial. 8 Y, además, en el caso de muchas agencias, buena parte de los fondos eran ”propios”, o sea ”recolectados” por las mismas instituciones (así, por ejemplo, las agencias que tenían un vínculo con iglesias obtenían buena parte de sus recursos internamente: de los propios miembro/as de las iglesias o de sus estructuras, por lo que su capacidad de decisión autónoma sobre tales fondos era bastante grande).

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Por esta situación (muchos recursos propios y dificultades para ”colocarlos”), era usual que los requerimientos de las agencias fueran flexibles, sustentados mucho en acuerdos y confianzas personales más que en propuestas o informes rigurosamente elaborados. Así, era ”normal” que se informara de manera poco sistemática y se tuvieran planes y proyectos centrados en actividades, sin prestar atención minuciosa a los cambios concretos que esas actividades estaban o no generando ni considerar relevante el informar sistemáticamente sobre ellos. Además, en América Latina, todo esto se desarrollaba en un contexto político que, de por sí, hacía casi imposible llevar a cabo el trabajo de desarrollo de otra manera, pues, por ejemplo, los contextos dominados por guerras civiles y dictaduras militares requerían de la flexibilidad en los procedimientos y requerimientos del apoyo financiero y de las afinidades personales y políticas, elementos esenciales para garantizar la ejecución de los proyectos y, en muchas ocasiones, la propia supervivencia de las personas involucradas. También, esas ”afinidades políticas” entre las agencias del Norte y las organizaciones del Sur eran más claras y evidentes: probablemente la existencia de un espacio político difícil y complejo hacía más sencillo identificarse con una ”causa” común. Estas condiciones sentaron las bases respecto a muchos de los aspectos que definen el establecimiento y la continuidad de las relaciones de cooperación (tanto o más que los resultados reales del trabajo en los proyectos), lo cual podría explicar por qué, cuando el contexto de la cooperación comenzó a transformarse, los actores involucrados no siempre visualizaron esas variaciones y asumieron que seguían prevaleciendo las condiciones preexistentes. Pero antes de profundizar en esta última idea, cabría aclarar cuáles son esos cambios que se han venido dando en la cooperación.

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2.2 Y QUÉ HA SUCEDIDO EN AÑOS MÁS RECIENTES Un primer aspecto central que cambia es, obviamente, la situación política de la región latinoamericana, pues caen las dictaduras militares y termina la mayor parte de los procesos de guerra civil. Otra modificación importante tiene que ver con el origen y condicionalidad de los fondos de la cooperación, ya que, para muchas agencias, los recursos propios ya no son tan abundantes como antes y, sobre todo, porque la mayor parte de los fondos disponibles están más condicionados por sus donantes primigenios9 que en el pasado. Esto se vuelve un factor crucial, tanto por el carácter asimétrico10 que existe en las relaciones de cooperación como por el hecho de que buena parte de la presión respecto al tema ”efectos” proviene ahora de los donantes de las agencias.11 9 Cobran mucha más importancia los fondos provenientes de los gobiernos de los países del Norte o de organismos multilaterales como la Unión Europea, lo que constituye una variación muy fuerte en el perfil predominante de ”donante” que tenían las agencias de cooperación décadas atrás (en palabras de Juan Sepúlveda: ”antes eran más de personas individuales, voluntarios, asociaciones de bien social, fondos propios de las agencias, etc. o de gobiernos socialdemócratas o similares proclives a promover cambios y que confían más en el uso que las agencias le dan a los fondos de cooperación”). Por esto, la relación recursos propios (más blandos) versus recursos apalancados (más duros) está sometida, en el caso de muchas agencias, a una tendencia constante y decreciente. Por ejemplo, en la década de 1990, MISEREOR, la agencia de cooperación de la Iglesia Católica de Alemania, poseía cerca de la mitad de su presupuesto anual en recursos propios; en la actualidad se encuentra en una relación de 3 a 7, o sea el 70% ya son recursos ”duros”, y para otras agencias esta relación puede ser aun más desfavorable. 10 La dependencia económica hace que los donantes tengan un buen margen para ”imponer” sus criterios a las agencias y éstas a sus contrapartes del Sur. 11 Aquí surge la pregunta de si, para las agencias, esto responde solo a recientes condicionamientos de sus donantes o si también involucra su propio interés. Como señala Hein Brötz, de MISEREOR, lo más probable es que ambos

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Además, en el transcurso de las últimas décadas, las agencias de cooperación y sus donantes han optado paulatinamente por alternativas ideológicas-políticas más diferenciadas, que no siempre sintonizan con las posturas de sus antiguos socios.12 Se presenta, entonces, cierto nivel de alejamiento político entre donantes, agencias y ONG del Sur y una ampliación y mayor diversidad entre estas últimas.13 Este conjunto de factores crea la sensación de que ”(...) sigue habiendo consenso sobre las grandes cuestiones (reducción de pobreza, seguridad alimentaria, gestión de riesgos, institucionalidad democrática, cambio climático, etc.), pero se ”diversifican” los discursos, las posibles respuestas; las soluciones no parecen tan predeterminadas como antes (…)”.14 Un elemento adicional, que podría tener que ver en alguna medida con lo anterior, es que en los últimos años las agencias parecen vivir procesos de renovación de personal más fuertes que muchas de sus contrapartes del Sur,15 por lo que muchos/as

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aspectos sean válidos: los requerimientos del Ministerio de Cooperación en Alemania han llevado a que se trabaje el tema de efectos en forma más sistemática, pero también el hecho de haber incluido en la agenda el tema de la orientación hacia efectos surge de una decisión y convicción propias, pues involucra elementos de su interés (rendición de cuentas, legitimar la cooperación, propiciar aprendizajes, facilitar la incidencia para convencer a otros, tales como órganos públicos y medios de comunicación). Recuérdese que en América Latina muchas de estas organizaciones surgen con una clara posición ”antisistema”, en un contexto político de guerra y conflicto, por lo que resulta ”natural” que históricamente la mayoría haya suscrito una posición de izquierda; mientras que muchas agencias, aunque mantienen posiciones progresistas, ya no suscriben tan directamente un enfoque ideológico de ese tipo. Los referentes de las agencias en América Latina (las ONG del Sur y similares), otrora escasos, ahora son muchos y de alguna manera compiten entre sí por los recursos. Entrevista a Pablo Álvarez, oficial de proyectos de la agencia holandesa Hivos en Centroamérica. Es notable que el cambio generacional se está dando a un ritmo distinto en las agencias que en la mayoría de las organizaciones contrapartes, muchas

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responsables de país y oficiales de proyectos son profesionales jóvenes que no vivieron los años de mayor turbulencia política en América Latina (sobre todo las décadas de 1970 y 1980) y, por tanto, no comparten este pasado común con líderes históricos de las ONG latinoamericanas. Por tanto, son ahora personas que pertenecen a una estratificación generacional más amplia y eso vuelve más complejo el diálogo y la comunicación.16 Posiblemente, este conjunto de factores propició que fueran aumentando los requerimientos de las agencias, tanto porque éstas tenían que responder a otros donantes como por el hecho de que los contextos también habían cambiado y la importancia política de América Latina (a los ojos de la cooperación internacional) había disminuido17 y, por tanto, el flujo de fondos hacia esa región ahora tenía que ser mejor justificado. Además, en desmedro de la antigua afinidad basada en ideologías, surge una ascendente importancia en la atención que se presta al desempeño concreto de los proyectos o, al menos, a la relevancia de los logros que estos parecen estar teniendo (elemento estrechamente relacionado con el requerimiento de ellas conformadas alrededor de líderes históricos que han conducido estas instancias por muchos años, y lo siguen haciendo en la mayoría de los casos. Sobre este mismo tema, ver más adelante lo que se plantea en las notas 32 y 33. 16 En palabras de Jaime Díaz, consultor e intelectual colombiano: ”Se ha venido dando un cambio generacional, de gestión y de visión de los responsables de la cooperación en Europa. Los jefes de las instituciones, de los departamentos continentales y también de los países son una nueva generación de profesionales que quieren resultados medibles a corto plazo”. 17 A lo que se suma lo que se conoce usualmente como la ”fatiga del donante”, o sea cierto nivel de cansancio y decepción de los donantes ante la percepción de que los resultados obtenidos por la cooperación no se corresponden con el nivel de esfuerzos y recursos invertidos durante varias décadas. Este es un tema apuntado por varios autores, por ejemplo, Ferrero (2008) y Finn Tarp (editor, s.f.p.); ver en este último sobre todo el ensayo ”The evolution of the development doctrine and the role of foreign aid, 1950-2000”, de Erick Thorbecke.

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de la orientación a efectos e impactos).18 Como ya no se da por sentada una visión y metodología compartidas entre los actores de la cooperación, seguramente se espera que ciertos requisitos y procesos se conviertan en un espacio a través del cual las partes involucradas puedan llegar a acuerdos explícitos y concretos.19

18 La agencia holandesa Novib (Novib, ”Metodología para la valoración de oportunidad y riesgo en la gestión de donaciones de Novib”, s.f.p.) refleja esto con mucha claridad cuando afirma que ”el ‘paradigma’ de nuestra cooperación al desarrollo ha cambiado. Al igual que con muchas agencias de cooperación del Norte, en Novib, unidos con nuestros confederados de Oxfam, ahora estamos orientados hacia una estrategia de cooperación al desarrollo basada en los resultados (...)” y agrega ”Hoy en día y hacia el futuro próximo, la solidaridad, una estrategia de intervención acertada y un excelente manejo organizativo son necesarios pero ya no suficientes. Todos los sectores interesados en nuestro accionar quieren saber qué estamos logrando. ¿Tienen nuestras donaciones suficiente impacto para que mejore la calidad de vida de las personas?”. 19 Hein Brötz, de MISEREOR, apunta que un potencial elemento positivo de este nuevo escenario sería trascender la visión predominantemente ideológica que ha primado respecto al concepto de ”contraparte”, sobre todo en tanto que ”esconde de hecho los intereses particulares de ambas partes y dificulta una búsqueda verdadera de las visiones y principios que nos unen todavía o de los factores que son esenciales (y que pueden ser diferentes de un concepto idealizado de ‘ser contraparte’) para poder realizar un trabajo efectivo junto con los beneficiarios”.

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3 Las agencias y su planteamiento de mayor orientación hacia los efectos Podría resumirse así lo planteado previamente: la mayor competencia por los fondos y las nuevas condiciones en que se definen los temas y proyectos prioritarios se han ido estableciendo como factores característicos de la cooperación, ante lo cual, una buena y convincente rendición de cuentas se convierte en un momento clave. Además, es evidente que esa rendición ahora se centra no tanto en ”hacer cosas” sino en ”mostrar resultados” (identificación de efectos e impactos verificables). No obstante, éste está lejos de ser un proceso claramente definido y acabado, aun se presentan muchos altibajos e inconsistencias entre las nuevas circunstancias descritas y la ”cultura” de la cooperación que se gestó en años previos, por lo cual los criterios que determinan la aprobación y continuidad de la cooperación constituyen una mezcla diversa y cambiante (combinación entre los criterios que podemos llamar ”históricos” y los nuevos requerimientos) de muchos de los aspectos que se han descrito.20 En este escenario, las contrapartes mejor posicionadas serían aquellas que han logrado crear y cultivar lazos históricos 20 Esto también tiene mucho que ver con lo que Alois Möller (”Organización popular y clientelismo internacional”, 1990) denomina ”relaciones clientelistas”: una relación desigual entre actores que puede generar dependencias y, muchas veces, esos condicionamientos son los que terminan decidiendo si la cooperación permanece o no.

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y afinidades, personales y políticas, con las agencias, lo que les permite saber cuál es el discurso ”adecuado”, desarrollar habilidades para adaptarse a las ”modas” de las agencias y contar con un equipo técnico y profesional capaz de cumplir oportunamente con los requerimientos principales (como el de los efectos, por ejemplo) y generar resultados interesantes en su trabajo. En la vida real, por supuesto, las contrapartes incluyen una gama mucho más amplia de ”casos”; en algunas, el fuerte es su importancia histórica y política, en otras, la capacidad discursiva y de adaptación, en algunas más, suele predominar el cumplimiento técnico o la percepción positiva que se tiene de su trabajo.21 Esto genera situaciones de diferente índole en las cuales, por ejemplo, resulta muy difícil concluir la cooperación con un proyecto ”histórico”, aunque sea más que evidente que éste ha perdido su sentido de ser y ya no lo va a recobrar o, por citar otro ejemplo, hay instituciones u organizaciones sociales con propuestas de proyectos importantes, pero que no logran llenar los nuevos ”requisitos” (cadenas de efectos, indicadores, etc.). Y, por supuesto, esas situaciones envían mensajes contradictorios a las contrapartes sobre el grado de ”seriedad” con que la agencia se toma sus propios requerimientos. Por ejemplo, si se sabe de una institución que no ha logrado (y probablemente esté poco interesada en) mejorar la identificación de los cambios logrados con su trabajo y solo sigue informando de actividades, pero a pesar de eso sus informes siguen siendo aceptados y sus proyectos futuros aprobados, es muy probable que otras 21 Un caso adicional, y bastante complejo, se da cuando las contrapartes tienen algún tipo de vínculo orgánico con una agencia, como sucede cuando estas agencias son de una iglesia u organización internacional que tiene lazos profundos también en el Sur (como, por ejemplo, las instituciones de la Iglesia Católica en el caso de MISEREOR). En esa situación, se podría pensar que casi existe algún tipo de ”obligación” por parte de la agencia de apoyarles a pesar de las eventuales debilidades de sus propuestas.

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contrapartes duden sobre la relevancia real que las mejoras hacia una mayor orientación a efectos e impactos tienen para la agencia como criterio de cooperación. Por todo lo indicado, es muy probable que cuando se comenzó a plantear que los proyectos debían identificar objetivos e indicadores más precisos y verificables, algunas contrapartes vieran esto tan solo como un requisito más que se estaba pidiendo (como tantos otros en el pasado) pero que en realidad no era tan decisivo como parecía, pues la cooperación no se iba a detener solo por cumplir adecuadamente, o no, con eso; el peso de las relaciones históricas tenía que seguir manteniendo su importancia. No obstante, y sin negar la importancia de lo anterior, en años recientes se observa un escenario donde el tema de las mayores exigencias por parte de las agencias se vuelve cada vez más relevante, y en el que si bien la mayor orientación a efectos e impactos no es sino un aspecto entre varios, es uno de los que genera más atención e importancia. En especial, porque la cooperación al desarrollo está cada vez más en la obligación de legitimarse y dar respuestas contundentes a las voces públicas que cuestionan su efectividad.22 Debería resultar, entonces, un interés y necesidad compartidos, tanto de las agencias como de sus socios en el Sur, contrarrestar estos cuestionamientos mediante la mayor visibilización de los procesos y de sus resultados, particularmente de los efectos o impactos logrados. 22 El proceso que se inició con la llamada Cumbre del Milenio (Nueva York, 2000, en la cual se adoptaron las metas de desarrollo del milenio) continuó con la reunión internacional sobre el financiamiento de la cooperación para el desarrollo (Monterrey, 2002) y culminó con la Declaración de París (2005), estableciendo un proceso de renovación sobre la importancia internacional de la cooperación, por un lado, pero también rescató, como uno de sus temas principales, la necesidad de mejorar los sistemas de monitoreo y evaluación que ayuden a evidenciar la efectividad de esa cooperación.

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Pero esto no parece haber cambiado la actitud, predominantemente escéptica, de las contrapartes sobre el tema; ¿será debido a que las agencias no han logrado hacer llegar eficazmente este mensaje o a que las condiciones históricas que se han descrito no proveen un terreno adecuado para que ese mensaje prospere (al menos no al ritmo que las agencias querrían)?

3.1 SOBRE EL ROL DE LAS AGENCIAS Evidentemente, una mejor identificación de los cambios generados, o no, por los proyectos debería generar insumos positivos, tanto para sustentar una mayor rendición de cuentas como para promover procesos de aprendizaje entre todos/as los/as involucrados/as, en especial la organización que gestiona el proyecto y sus poblaciones meta. No obstante, una percepción bastante dominante es que el esfuerzo (tiempo, diálogo, asesoría, capacitación) promovido por las agencias en estos temas refleja más su preocupación básica por la rendición de cuentas, y solo en menor grado su interés por los procesos de aprendizaje mutuo (al menos dentro de las prioridades en el corto plazo). De todo esto surge una pregunta: ¿qué tan vinculante es la orientación a efectos? supuestamente lo es para todos/as los/as involucrados/as, pero son notables las interpretaciones diferentes e intensidades distintas en cuanto a su aplicación. Y esas diferencias pueden estar relacionadas hasta con detalles personales (como el estilo, las ideas y percepciones del/la respectivo/a responsable de país de la agencia, por ejemplo).23

23 Mientras que algunos/as no le dan mucha importancia y tienen reservas fundadas sobre el tema, otros/as lo tienen como un aspecto clave de su trabajo.

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Esto, consecuentemente, lleva a otro punto: a lo interno de cada agencia, ¿todos/as hablan el mismo idioma y aplican las mismas reglas?, lo cual parece algo importante dado que en buena medida muchos de los estándares en torno a la orientación a efectos e impactos se encuentran aún en construcción o en aplicación piloto. ¿Manejan todos/as los/as involucrados/as conceptos y prácticas similares?, es de esperarse que aun no hay un rigor más acentuado respecto a esto, pero ¿es ésta la única razón? Lo que sí resulta obvio es que esto dificulta la comunicación24 y la transmisión de los mensajes clave que permitan comprender mejor la situación del otro/a y ver la necesidad de actuar de forma más sinérgica. Un buen ejemplo de lo anterior es lo que perciben varias contrapartes sobre los informes que envían a las agencias: • Lo primero, y bastante constante, es la falta casi total de retroalimentación a estos informes, o sea, se envía el informe y literalmente no pasa nada (un acuse de recibo lo más, aunque con comentarios muy limitados o del todo inexistentes). • Esto plantea una situación difícil: si la contraparte ha realizado un esfuerzo importante por mejorar la calidad de sus informes (en buena parte debido a la presión de la agencia), obviamente va a esperar, también, que al mandar un documento de mayor calidad eso genere un ”efecto” mejor y diferente. • Otro punto que se reconoce (según las entrevistas realizadas)25 es que cuando hay una mayor posibilidad 24 Un ejemplo típico de esto son las variaciones (de forma y de fondo) que puede sentir una contraparte respecto al tema ”efectos” cuando cambia su interlocutor en la agencia. 25 Ver el detalle de las entrevistas en el Anexo 1.

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de reacción por parte de la agencia, ¡es cuando el informe es de mala calidad!, o sea, elaborarlo mal ¡te asegura una mejor posibilidad de retroalimentación! Durante las entrevistas que se llevaron a cabo, la explicación más común para la situación anterior es que los responsables de esta tarea (leer y comentar los informes por parte de las agencias) no tienen tiempo para eso; lo cual si bien se entiende por la gran cantidad de trabajo que estas personas suelen tener,26 no deja de plantear una contradicción evidente con el propio discurso de la agencia de promover una mayor orientación a efectos, pues se pide a las contrapartes mejorar la identificación de los cambios logrados pero, a la vez, la agencia no está tan segura de tener el tiempo suficiente para conocer y analizar esa mejora. Guardando las distancias del caso, es como si los informes financieros hechos por las contrapartes no fueran revisados en la agencia y, por tanto, las remesas siguientes, que dependen de la calidad y confiabilidad de ese informe, se enviaran a las contrapartes independientemente de considerar lo adecuado o no del mismo.

3.2 OTRAS CONSIDERACIONES Para las agencias de cooperación, una dificultad adicional estriba en la forma en que las demás agencias encaran la temática de los cambios. 26 En la mayor parte de las agencias, las personas encargadas atienden un número bastante alto de proyectos/contrapartes (para ilustrar esto puede mencionarse que, en el departamento para América Latina de MISEREOR, cada persona encargada tiene entre 80 y 90 proyectos a su cargo), lo que, evidentemente, dificulta mucho el diálogo y seguimiento que se le puede dar a cada uno, tanto en calidad y profundidad como en frecuencia.

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Un primer aspecto es que las agencias realmente se encuentran en un proceso casi de ”ensayo y error” respecto a la orientación de efectos, lo cual provoca que haya muchas (a veces demasiadas) iniciativas simultáneamente. A veces, incluso desde la misma agencia, se suceden varias cosas en poco tiempo, como, por ejemplo, cambios en las guías para la elaboración de informes o proyectos que implican diferencias de lenguaje o de conceptos (como llamar a los objetivos de una manera o de otra o disminuir o aumentar los niveles de la cadena de efectos). En otros casos, el escenario puede ser aun peor, por varias razones principales: • Como las agencias que se convierten en espacios tecnócratas27 que hoy piden una cosa y mañana la otra, ”bombardean” a sus contrapartes con formularios y requerimientos (en ocasiones ”impuestos”, o sea, sin mayor diálogo al respecto), muchos de ellos sin una relación tan obvia con mejoras en la calidad del diálogo y la cooperación. Por tanto, muchas veces las copartes no solo se cansan de estos requerimientos sino que tampoco saben muy bien cuáles de ellos deben tomarse realmente en serio y cuáles no. • Además, como cada agencia suele desarrollar por su cuenta sus propios conceptos, instrumentos y requisitos, se corre el riesgo de ”inundar” a las organizaciones del Sur con una cantidad difícil de manejar de requerimientos. Ante esto, sería ideal que las agencias pudieran alcanzar algunos acuerdos básicos entre sí para unificar, hasta 27 Es importante clarificar que lo ”tecnócrata” no se refiere necesariamente a los contenidos de las temáticas (los cuales pueden ser muy relevantes para el trabajo de desarrollo), sino más bien a la forma en que esos contenidos son dialogados y transmitidos.

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donde fuera posible, esos requerimientos, pero ”es (...) difícil de lograr (...)” pues ”cada agencia ha invertido mucho y quiere guardar su propia huella en el tema”.28 • Otro riesgo evidente es el de querer ver y lograr ”avances” a corto plazo. Muchas de las agencias se han dado a la tarea de apoyar, y a veces literalmente ”empujar”, los procesos de implementación de instrumentos técnicos, los cuales muchas veces vienen desde la iniciativa de la agencia y no suelen ser validados debidamente por sus socios contrapartes. Estos procesos de abordaje solo en pocos casos son percibidos por los socios como procesos de aprendizaje y construcción colectiva. ¿Cuánto tiempo más apostamos por un camino donde unos (agencias) definen, casi unilateralmente, lo que es bueno para otros? • Adicionalmente, es notorio que gran parte de esas estrategias han apelado a metodologías, instrumentos, talleres y espacios de formación que pueden generar la idea de que el PME es en sí el tema por resolver, cuando en realidad es tan solo un elemento dentro de un conjunto mayor referido a la visión estratégica de la organización sobre su trabajo.29 Otro aspecto colateral es que cuando los requerimientos crecen y se vuelven más complejos, se podría estar limitando el acceso de las organizaciones locales de base a la cooperación, o 28 Entrevista a Hein Brötz, de MISEREOR. 29 Hein Brötz, de MISEREOR, teme una pobreza estratégica de las agencias en cuanto a sus apoyos en torno al tema de la orientación a efectos; mientras que Carlos Vigil, consultor argentino y asesor senior de esta agencia, muestra su preocupación por esa tendencia de pretender aislar la orientación a efectos del conjunto de condiciones que hacen eficiente y eficaz un determinado trabajo de promoción.

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sea, surge el riesgo que los grupos de base30 queden marginados (lo cual conlleva el peligro de que se pierda cierta autenticidad en las contrapartes, pues las que estarían mejor capacitadas para enfrentar los nuevos requisitos no tienen que ser necesariamente las que son más representativas de su realidad o las que logran más efectos, sino aquellas con un mayor desarrollo institucional).

30 Los grupos de base son las organizaciones propias de las poblaciones meta, tales como sindicatos, organizaciones campesinas, grupos de vecinos, etc.

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4 La orientación a efectos en la perspectiva de las contrapartes Aparte de las dificultades que existen en torno al diálogo sobre efectos (con las agencias y sus donantes), también en el origen y conformación de las contrapartes del Sur podemos identificar algunos aspectos que complican una mejor identificación de los cambios logrados como resultado del trabajo de desarrollo.

4.1 EN ALGUNAS OCASIONES, LAS CONTRAPARTES NO TIENEN MUCHO INTERÉS EN LOS EFECTOS... Como ya se ha mencionado en este documento, tal parece que muchas contrapartes siguen sin ver la necesidad de informar sobre estos efectos o cambios y cuando lo hacen, la principal motivación tiene que ver más con asegurarse la continuidad de la cooperación que con un interés profundo por conocer los logros y avances que han tenido con su trabajo.31 31 ”La rendición de cuentas se debe al país de origen de la ayuda, no al país anfitrión, ni mucho menos a los beneficiarios de los proyectos. Ello provoca que los profesionales encargados de la preparación de proyectos, y de su gestión y justificación de gasto, focalicen su trabajo hacia el cumplimiento de los requerimientos del donante” (Ferrero 2008, pág. 20). O tal como lo expresa bien Juan Sepúlveda (en la entrevista con él): ”no basta con aprender a redactar de nuevas formas los objetivos, y a crear indicadores. Si no se entiende, y en alguna manera se comparte el sentido de tales exigencias, fácilmente se olvida el cómo se hace”.

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Buena parte de esto tiene que ver con las condiciones históricas en las que surgió la cooperación, las cuales se describieron con amplitud en la parte 2 de este documento: un contexto en el cual tener los contactos adecuados o desarrollar cierta temática en los países ”correctos” parecía suficiente garantía para que la cooperación continuara. Otra razón de peso es que detrás de muchas instituciones y proyectos hay personas muy carismáticas32 (algunas incluso verdaderos/as líderes/ezas de opinión sobre ciertos temas en el país respectivo), casi todas (al menos en América Latina) vinculadas con una tradición de pensamiento de la izquierda política y la sensibilidad social. Estas son personas que se ven como críticas de sus sociedades y casi siempre ”luchando contra la marea”. En ese tanto, se ven a sí mismas haciendo cosas que son positivas y necesarias, que nadie más (o solo unos pocos) hace, acciones cuestionadoras y diferentes del statu quo. En este contexto, la elaboración de proyectos y el financiamiento de las agencias no son más que medios que posibilitan seguir cumpliendo con una verdadera ”misión” de vida (percepción que, en algunos casos, se agudiza con el componente religioso inherente al trabajo de la Iglesia), a la que se han dedicado muchos años y esfuerzos. En este escenario, cuyo principal problema es que puede generar mucha autoestima y muy poca autocrítica,33 es fácil que 32 Alois Möller incluso va más allá cuando, al hablar de las ONG, afirma que: ”Su formación en muchos casos se debe a la acción de una persona idealista, carismática y dominante, por lo que tienen dificultades para desarrollar relaciones democráticas al interior (por ejemplo, sus trabajadores casi nunca son sindicalizados)” (Möller 1990, pág. 2). 33 Lo que probablemente se refuerza por ”la inestabilidad en los equipos: la gente joven permanece poco tiempo, pues tiene pocas posibilidades de ascenso (porque los liderazgos históricos no se renuevan), bajas remuneraciones, ofertas más interesantes en otros ámbitos (...)”, como indica Carlos Vigil, consultor argentino.

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los requerimientos de la agencia se vean solo como una necedad o un requisito, que se atiende solo en tanto sea necesario para seguir asegurando el financiamiento de la ”causa”. Hay contrapartes que incluso muestran una resistencia abierta a un análisis más profundo de sus estrategias y métodos de trabajo, posiblemente porque ese análisis (más el de otros elementos vinculados con éste, como la valoración del entorno y de los objetivos e indicadores de sus proyectos) podría conducir a una seria crisis de identidad, en la medida en que se podrían cuestionar algunos supuestos sobre los cuales se ha basado su trabajo durante años.34 Otra versión, un poco más materialista, de lo anterior es que la cooperación constituye un medio de vida para muchas personas y que, en esa medida, muchas veces una prioridad importante es seguir manteniendo la fuente de ingresos y empleo y no necesariamente hacer un trabajo de desarrollo importante. Irónicamente, incluso en algunas circunstancias, mantener cierta dependencia de las poblaciones beneficiarias hacia la institución se considera algo que puede ”asegurar” la continuidad de los proyectos para esta última, lo cual lleva a una evidente contradicción: mientras que los procesos de desarrollo hablan de la sostenibilidad de las acciones (los proyectos deben lograr efectos para que, en otras cosas, los grupos beneficiarios se muevan luego de manera independiente), las ONG necesitan asegurarse la continuidad del financiamiento y por eso les podría convenir no mostrar efectos sino, más bien, ¡evidenciar la continuidad de los problemas!35

34 A lo que podría agregarse la intención expresa, en algunos casos, de ocultar deficiencias en las estrategias de intervención (encuesta a Heike Teufel, responsable de país-Bolivia, de MISEREOR). 35 Entrevista a Maika Bissinger, Oficina de Seguimiento y Asesoría (OSA), Costa Rica.

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En ambos casos, un problema de fondo es la percepción de la contraparte de que, sea lo que sea que se haga (un programa de radio, unos talleres de capacitación, una página web), su trabajo es positivo y hay que defenderlo y prolongarlo, aunque no pueda demostrar (o no quiera, para no tener que confrontar una realidad que podría ser poco aleccionadora) si realmente eso que hacen le está cambiando la vida a alguien o no.

4.2 PERO IDENTIFICAR EFECTOS TAMPOCO ES TAN SENCILLO Si bien pueden darse limitaciones inherentes en las ONG respecto a su interés por ubicar los cambios efectivos generados por los proyectos y programas, es innegable que planificar, documentar y valorar procesos sociales no es fácil, pues estos implican una serie de aspectos intangibles36 que suponen niveles de análisis y abstracción que no son tan sencillos de alcanzar.37 Por ello, a veces resulta muy cómodo caer en el ”activismo”; las actividades sí suelen ser claras y concretas, mucho más fáciles de visualizar y entender. Esa dificultad también se incrementa según las particularidades que tengan los efectos en el área de trabajo de la organización contraparte, tanto por la heterogeneidad de temas que puede abarcar el trabajo de una misma organización (producción, salud, derechos humanos, incidencia) como por las dificultades inherentes que, en algunos de los temas más que en otros, hay para definir y apreciar los cambios en los procesos de carácter más cualitativo y de contextos muy cambiantes.38 36 Ann Chaplin, 2005, pág. 3. 37 Seguramente, a cada uno/a de nosotros/as nos toca confrontar esto en alguna medida cuando nos toca identificar los cambios/efectos que resultan de nuestro propio trabajo. 38 Entrevista a Pablo Álvarez.

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Además, para identificar los efectos hay que invertir tiempo y recursos y en muchos casos no es posible ubicar los cambios, más o menos inmediatos, resultantes del trabajo.39 A ello agreguemos que el manejo de los tiempos no siempre es óptimo en el ciclo de gestión de proyectos. Esta debilidad influye en la fase de planificación, convirtiéndola a menudo en una carrera contra el reloj donde con mucha frecuencia se dispone de muy poco tiempo para el análisis más exhaustivo como paso previo para la identificación de los efectos. Algo parecido sucede con los momentos del monitoreo, que con frecuencia no pasan de ser una ”radiografía” rápida de las cosas, sin que la recolección y análisis de datos concretos sobre los proyectos sea un insumo relevante. Asimismo, hay otros elementos adicionales, como la alta rotación en los equipos de las contrapartes y las limitaciones internas en estos.40

39 Encuesta a Heike Teufel. 40 En palabras de Carlos Vigil: ”la mayoría tiene buenas capacidades para identificar efectos pero subsisten dificultades para comunicar lo observado; las capacidades para documentar y expresar por escrito no abundan en los equipos; las copartes tiene cada vez menos personal y con capacidades más limitadas por las bajas remuneraciones que ofrecen (...)” (Encuesta a Carlos Vigil).

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5 ¿Qué hacer?

Ante la pregunta ¿qué hacer?, la primera y obvia respuesta es que ya se están haciendo muchas cosas en torno al tema de la orientación a efectos. Pero muchas de las iniciativas y procesos, diseñados en su mayoría por las agencias de cooperación para que sus contrapartes los implementen y apliquen, han tenido resultados muy diversos y transmiten la impresión general de que la ”resolución” del tema aún está lejos. Un primer aspecto por considerar es no asumir una posición ingenua y simplista sobre esta temática, pues evidentemente el asunto es más complejo que implementar una guía o alguna otra iniciativa aislada, esto para descartar, de entrada, cualquier tipo de ”receta mágica”. El concepto de cambios y su ”estratificación” en cadenas de efectos ha ayudado a diferenciar los diversos tipos de cambios que se generan en la cooperación al desarrollo y, además, han puesto en la mesa el debate sobre la importancia de ubicar y divulgar estos cambios como forma principal de visibilizar los esfuerzos de todos los actores involucrados. No obstante, como indica Lanzendörfer,41 hay una tendencia a hacerlo muy burocráticamente, en lugar de buscar formas de hacerlo lo más simple que sea razonable y posible.

41 Entrevista a Matthias Lanzendörfer, departamento EQM de MISEREOR.

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Lo anterior también tiene que ver con el hecho de que si bien el PME tiene que ver tanto con aprendizaje como con rendición de cuentas, deberían contemplarse más estrategias que promuevan y estimulen proporcionalmente ambos aspectos.42

5.1 ¿CÓMO MEJORAR LA RENDICIÓN DE CUENTAS? El escenario potencial de una buena rendición de cuentas es relativamente sencillo: una organización ejecuta un proyecto que genera ciertos cambios relevantes en su población de referencia, los cuales la organización documenta y demuestra; todo ello se expresa en un informe hacia la agencia de cooperación, la cual lo utiliza para mostrar a sus donantes los cambios logrados. De acuerdo con los temas que se han desarrollado a lo largo de este documento, ese proceso tiene un freno principal: las organizaciones no suelen documentar y analizar esos efectos, ya sea porque no saben cómo, porque no tienen interés en hacerlo o porque no tienen estímulos relevantes para hacerlo (y entonces el tiempo y los recursos necesarios para hacer esto se podrían ver como una pérdida de tiempo, lo que nos lleva a un cuarto aspecto: no ven la importancia de hacerlo). Respecto a lo primero (no saber cómo hacerlo), además del obvio y necesario apoyo mediante capacitación y asesoría, se podría retomar la idea, ya antes expresada, de Lanzendörfer: ”pensar en lo más simple que sea razonable y posible”. Así, por ejemplo, si hay varios niveles de objetivos posibles (por ejemplo: de desarrollo, general, específico, etc.), identificar aquellos en los que realmente habrá un interés de monitoreo y 42 ”Tienen que simplificarse los sistemas de monitoreo hacia sistemas que puedan ser manejados por todos” (Encuesta a Heike Teufel).

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comprobación, o si hay diferentes conceptos (indicadores, metas, resultados esperados) que expresan cosas similares, intentar sintetizar todo eso en uno solo también parecería deseable.43 En otras palabras, hay que poner la atención en el tema de fondo (la identificación precisa de los cambios) y no tanto en los aspectos de forma que no sean realmente relevantes para el caso. En esa misma línea, la iniciativa de años recientes de pedir a las organizaciones reducir el número total de objetivos de sus proyectos (y el número de indicadores para cada uno), también parece una idea en la vía correcta, siempre y cuando no se interprete como algo que coartará totalmente cierto nivel de flexibilidad e inventiva por parte de las contrapartes. Un punto adicional es la necesaria coherencia y constancia, en el corto y el mediano plazo, de las estrategias de orientación a los efectos: que no estén cambiando los formatos o las ideas principales a cada rato, pues probablemente esto solo contribuirá a aumentar la confusión de los/as involucrados/as.

5.2 ALGO MÁS SOBRE LA CAPACITACIÓN Y LA ASESORÍA Regresando al tema de la capacitación, un reconocimiento de partida sería, como afirma Alma Daysi Rivera,44 que no se vea como algo que se va a resolver con una sola acción o en un corto período de tiempo; los apoyos y sus formas deberían ser concebidos de forma conjunta y buscar proyecciones a mediano 43 Ann Chaplin se muestra aun más crítica con este tema: ”Sobre los diferentes tipos de cambios o resultados (...), personalmente creo que estas categorías son muy artificiales y que los resultados que haya de cualquier tipo de intervención (esperados o no) se entremezclan y forman parte de un continuo” (Encuesta a Ann Chaplin). 44 Entrevista a Alma Daysi Rivera, Fundasal, El Salvador.

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plazo. Se deben manejar con cautela las expectativas, dentro de una perspectiva estratégica y en el sentido de esperar cambios paulatinos más que transformaciones ”espectaculares” de un día para otro. Existe mucha necesidad de las contrapartes interesadas de poder acceder en su momento a apoyos, capacitación y asesoría, pero así como se debe reconocer que los momentos y los contenidos pueden variar mucho entre las diferentes contrapartes, también es importante que esos procesos tengan procedimientos y compromisos claros. La presencia de asesores/as externos/as es importante, no solo por sus capacidades técnicas sino porque también pueden ayudar a facilitar la comunicación entre la agencia y la contraparte y contribuir, desde su rol, a que la orientación a efectos se dé en un ambiente positivo y menos marcado por resistencias o malentendidos.45 Un reto adicional pasa por la incorporación de las poblaciones meta en estos procesos de capacitación, especialmente como un medio para visibilizar su opinión sobre los cambios que se están dando, pero también para que iniciativas de autoplanificación y automonitoreo, por parte de esas poblaciones, constituyan un espacio que ayude a incrementar la sostenibilidad del desarrollo local. En esa misma línea, debería propiciarse que los procesos institucionales de monitoreo no solo deriven en informes hacia las agencias sino también en devoluciones y análisis proactivos con las poblaciones meta.46

45 Entrevista a Hein Brötz. 46 ”Una rendición de cuentas en ambos sentidos de la ayuda, incluyendo de los donantes a los pobres” (Ferrero 2008, pág. 2).

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5.3 OTRAS IDEAS PARA MEJORAR LA ORIENTACIÓN A EFECTOS El apoyo a casos piloto o emblemáticos que generen aprendizajes o un efecto demostrativo para otros, o la conformación de grupos temáticos de contrapartes que trabajen en aspectos de interés común (indicadores relevantes para el conjunto de sus experiencias o cajas de herramientas de potencial uso común), podrían ser formas de apoyo que propicien mayores interacciones entre las organizaciones locales y también formas de apoyo diferentes de lo más tradicional (la agencia que da talleres seriales para mostrar su modelo o que contrata un experto que llega a enseñar su metodología). Y, por supuesto, los diálogos no deben limitarse a técnicas e instrumentos o formatos, ni siquiera a la importancia de la buena planificación o monitoreo, sino también a temas más profundos y relevantes como, por ejemplo, la elaboración conjunta de estrategias de cooperación en los países.47 La mejora en el PME de las contrapartes no debe verse como un fin en sí mismo, sino tan solo como una parte dentro de un reto mucho mayor: el mejoramiento continuo48 (y la creciente efectividad estratégica) del trabajo de la cooperación al desarrollo. Cuando lo que sucede es que las contrapartes no tienen interés en identificar sus efectos o no tienen el estímulo suficiente por hacerlo, evidentemente lo que cabe es, primero que todo, ampliar los espacios de diálogo (para evidenciar y resaltar la importancia de visibilizar los efectos de la cooperación) y reforzar los estímulos positivos que reciban las contrapartes que muestren progresos relevantes en estos temas, desde la 47 Como un mecanismo, también, para intentar superar en alguna medida las limitaciones evidentes de los proyectos individuales. 48 Entrevista a Pablo Álvarez.

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necesaria respuesta positiva y amplia a los informes y proyectos enviados49, pasando por medidas concretas de mejora en su financiamiento50 cuando esto sea posible. Por el contrario, la cooperación también debe enviar mensajes claros a las contrapartes que no muestran un interés real en mejorar su identificación de efectos51, previos procesos paulatinos de diálogo y apoyo que los precedan. Por ejemplo, en un proceso maduro y de corresponsabilidad, las organizaciones deberían asumir compromisos básicos cuando reciben algún tipo de capacitación y asesoría, como comprometerse con un cronograma de puesta en práctica de los conocimientos adquiridos y velar porque no transcurra un período excesivo entre la capacitación y esa aplicación práctica. Incluso, alguno de los entrevistados sugirió que si una organización no cumple con esos compromisos mínimos, no debería recibir un nuevo apoyo sino hasta que transcurra cierto tiempo. Lo anterior es importante para evitar la reiteración de ciclos repetitivos de capacitación que no crean capacidades sino que más bien terminan concentrándose en generar un producto concreto (un nuevo proyecto de continuación, un informe), después de lo cual la contraparte se ”olvida” de los

49 Parece inevitable que las agencias tengan que propiciar tiempo para esto si quieren ser tomadas en serio respecto a su mensaje sobre la importancia de la orientación hacia los efectos, pues si no, la pregunta podría ser: ¿tendrán las agencias las condiciones suficientes para dar continuidad a una mejor calidad de diálogo propiciada por una mayor y mejor orientación a los efectos? 50 Por ejemplo, ampliando los plazos o los montos del financiamiento. 51 Desde condicionar el envío de las próximas remesas si los informes no reflejan los efectos (de por sí ya funciona así en el caso de los informes financieros, los cuales también se supone que tienen un componente principal de rendición de cuentas, pero también deben involucrar procesos de análisis y aprendizajes) hasta, como última alternativa, la propia terminación de la cooperación.

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efectos hasta que una nueva urgencia les obliga a pedir un nuevo apoyo externo. En contrapartida, las organizaciones del Sur también deben tener la posibilidad de evaluar la calidad del acompañamiento que reciben de las agencias, es decir, alguna forma de valoración periódica respecto a este tema.

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6 Reflexión final A través de estas páginas se han desarrollado ideas para evidenciar que la llamada ”orientación a efectos (e impactos)” es mucho más que un tema técnico o que responda solo a un requisito caprichoso de la cooperación. Posiblemente algunos de esos aspectos han sido tocados aun muy tangencialmente y podría profundizarse mucho más en ellos,52 pero eso rebasa los alcances de este trabajo, cuyo fin principal es proporcionar un escenario (general, aunque razonablemente exhaustivo) de los principales elementos que deberían concitar nuestra atención cuando se habla del tema ”efectos”. Una mejor identificación de efectos (asumida seriamente por todos los actores de la cooperación internacional) podría resumirse en varios momentos clave: lograr cambios relevantes, comprobarlos, difundirlos y aprender de esto, si este proceso se llevara a cabo en forma efectiva, es posible que se tendrían elementos positivos en, al menos, dos áreas cruciales: i) una mayor legiti­mación y visibilidad de la cooperación y sus logros ante el resto de la sociedad y ii) un mejor aprendizaje de los procesos

52 Por ejemplo, sería muy interesante valorar con mayor detalle la medida en que un mejor diálogo y orientación a efectos son afectados por algunas de las ideas que se han expresado (la renovación generacional en las agencias o las dificultades de identificar cambios en procesos sociales de carácter primordialmente cualitativo e intangible, tan solo por citar un par de ejemplos).

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desarrollados y de cómo puede mejorarse la efectividad de futuras propuestas. No obstante, no se trata de algo sencillo pues confluyen razones tanto históricas como prácticas, que habían asignado menor importancia a los cambios o que generaron la impresión de que un mayor peso de los cambios no era realmente necesario del todo. En esa perspectiva, podrían destacarse cinco aspectos principales: • Una débil ”tradición” histórica de rendición de cuentas (por muchos años no se hizo o se realizó muy débilmente). • La dificultad de que la ”orientación a efectos” se entiende más bien como una nueva y temporal demanda desde las agencias y sus donantes (una ”moda”) y no como algo que llegó para quedarse, más allá de las coyunturas (un ”requisito estructural”). • Los mensajes contradictorios y confusos que han surgido de las agencias sobre este tema. • La poca capacidad autocrítica de muchas contrapartes y los muchos intereses que hacen ”atractivo” minimizar la rendición de cuentas y hasta la difusión de efectos. • Las limitaciones de todos/as los/as involucrados/as para dar a los ”efectos” el suficiente énfasis e importancia que pueden tener para los procesos de aprendizaje. Para intentar superar todo esto, en este documento se proponen varias ideas, las cuales pretenden precisar el diálogo sobre el tema, plantear alternativas para mejorar los aprendizajes y definir estímulos (positivos y negativos) más claros al respecto.

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Ojalá que algunos de esos aspectos sean explorados y mejorados y continúe la búsqueda de respuestas que ayuden a que los numerosos esfuerzos involucrados en los proyectos apoyados por la cooperación sean más efectivos y, sobre todo, ayuden a una mejor calidad de vida y a una mayor justicia para las familias pobres en América Latina. Si se quisiera resaltar una idea final que facilite el camino de ”búsqueda” de los efectos, sería reiterar algo ya dicho en los párrafos precedentes: existe una gran necesidad de cualificar y mejorar el diálogo entre las agencias y las contrapartes, sobre todo para intentar superar las resistencias y las percepciones simplistas53 que nos impiden comprender mejor la posición y las dificultades del otro y generar mayores sinergias y mejores resultados.

53 Como las expresiones de alguna persona en las agencias que dice no entender por qué le cuesta tanto a las organizaciones enviar buenos informes si eso ”es tan fácil”, o las reacciones de contrapartes que reducen el requerimiento de mayor claridad en los efectos a ”ganas de molestar” por parte de las agencias.

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Lecomte, B.J. 1986. Project Aid: limitations and alternatives. Paris, Organization for Economic Co-operation and Development (OECD). López, A.; Krekeler, J. 2006. Procesos sociales e indicadores. Aportes No. 2, La Paz, Red Nacional de Participación Ciudadana y Control Social. Möller, A. 1990. Organización popular y clientelismo internacional. Revista Pasos No. 32, Segunda época, Noviembre-Diciembre. San José, Departamento Ecuménico de Investigaciones. Morales, J; Oelers, H.; Hesse, M. y otros. 2009. Indicadores en proceso de agricultura sostenible. San José, Costa Rica, Misereor. Moyo, D. 2009. Dead aid: why aid is not working and how there is a better way for Africa. USA, Farrar, Straus and Giroux. Riddell, R.C. 2007. Does Foreign Aid Really Work? New York, Oxford University Press. Tarp, F. (ed.). s.f.p. Foreign Aid and Development: lessons learnt and directions for the future. New York, Routledge. Venro. 2010. Quality before proof. Venro, Bonn. Wilson-Grau, R. 2003. Metodología para la valoración de oportunidad y riesgo en la gestión de donaciones de NOVIB: Las preguntas más frecuentes de nuestras contrapartes y nuestras respuestas. (Wilson-Grau en consulta con Gabriela Sánchez y Raúl Cabrera). Sin publicar.

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Anexo 1. Principales aspectos metodológicos El origen que ha tenido este texto ha sido algo sui generis, pues partió de un primer esbozo de redacción elaborado por Javier Morales. Los comentarios de Jorge Krekeler al texto, expresamente solicitados por Javier, abrieron el primer paso de un largo diálogo entre los dos autores sobre el tema y se concluyó en la decisión compartida de dedicar algo más de tiempo para profundizar algunas de las ideas. El camino que se fue abriendo se tornó cada vez más interesante y desafiante, por lo que surgió la idea de ampliar el trabajo y recoger diferentes opiniones y lecturas, tanto de consultores vinculados con el tema como de organizaciones contrapartes y de agencias de cooperación. A partir de lo anterior, se diseñó un instrumento base para realizar varias encuestas y, donde fue posible, entrevistas a profundidad. Luego de un primer procesamiento de los resultados de esta consulta, se llevó a cabo una segunda ronda de entrevistas a varias personas, con las que se pretendía indagar más respecto a algunos de los puntos surgidos durante la primera ronda. Paralelamente, se realizó una amplia revisión bibliográfica relacionada con las diferentes problemáticas del tema de análisis. Estamos profundamente agradecidos con las personas que han colaborado con sus opiniones, puntos de vista y sugerencias.

LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS O ENCUESTADAS Y FECHA Consultores Ann Chaplin, Bolivia; agosto y octubre de 2011. Eberhard Gohl, Alemania; noviembre de 2011. Luís Samandú, Costa Rica; julio de 2011. Carlos Vigil, Argentina; agosto y octubre de 2011.

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Agencias de cooperación Alois Möller, Oficina Regional América Central, EED, Alemania; septiembre de 2011. Hein Brötz y Heike Teufel (Depto. América Latina), Matthias Lanzendörfer y Hermann Dolzer (Dep. Evaluación y Control de Calidad), MISEREOR, Alemania; agosto y octubre de 2011. Maika Bissinger, Oficina de Seguimiento y Asesoría (Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá) que presta servicios a la agencia Pan para el Mundo, Alemania; agosto y noviembre de 2011. Pablo Álvarez, Oficina Regional América Central, Hivos, Holanda; septiembre de 2011.

Organizaciones contrapartes Adriana Montero, INCADE, Bolivia; octubre de 2011. Alma Daysi Rivera, FUNDASAL, San Salvador, El Salvador; octubre de 2011. David Quezada, Red Hábitat, El Alto / La Paz, Bolivia; agosto de 2011. Esperanza González, Foro Nacional por Colombia, Bogotá, Colombia; octubre de 2011. Isaías Rojas y Lourdes Chávez, ACOVICRUZ, Santa Cruz, Bolivia; agosto y octubre de 2011. Juan Sepúlveda, SEPADE, Santiago, Chile; octubre de 2011. Miguel Navarro, ODEF, San Pedro Sula, Honduras, octubre de 2011.

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Anexo 2. Glosario breve Cambio: es un término genérico que se refiere a cualquier tipo de modificación en el medio en el que se desenvuelve el proyecto y en las personas meta del mismo. De allí nace la necesidad de distinguirlo o, dicho de otra manera, de jerarquizar el cambio según su grado de complejidad y grado de atribución al proyecto. Para esta jerarquización, López y Krekeler (2006) proponen utilizar la siguiente nomenclatura o glosario. Resultado o producto (en inglés output): es la consecuencia inmediata de una actividad desarrollada por el proyecto (p. ej., un centro de capacitación construido). Efecto (en inglés outcome): cambio que se deriva de los resultados pero en un plazo mayor de tiempo. En alguna medida es generado, directa o indirectamente, por la intervención (p. ej., las y los participantes de un curso de capacitación, realizado en el centro de capacitación construido, entienden los beneficios de cultivar verduras y producen verduras en sus huertas familiares). Impacto (en inglés impact): cambio posiblemente generado por los efectos a largo plazo (p. ej., seguridad alimentaria familiar consolidada), respecto al cual el proyecto suele realizar solo una contribución parcial e indirecta. Cooperación internacional: ”consiste en todos los recursos, bienes físicos, habilidades y conocimientos técnicos, donaciones y préstamos financieros transferidos desde los donantes a los receptores de la ayuda” (Riddell 2007, pág. 17, traducción de los autores). Usualmente, los donantes suelen ser gobiernos u organizaciones localizados en los países del Norte (sobre todo Estados Unidos, Canadá, Europa y Japón), mientras que los receptores están en los países del Sur (en especial, América Latina, África y Asia). La orientación a efectos en los proyectos de la cooperación internacional

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Organizaciones no gubernamentales: son aquellas organizaciones que comparten tres características: ”están involucradas directa o indirectamente en el trabajo humanitario y de desarrollo, la naturaleza sin fines de lucro de sus actividades y, como su nombre sugiere, el hecho de que son organizaciones distintas y separadas tanto de los gobiernos como de las organizaciones privadas con fines de lucro” (Riddell 2007, pág. 259, traducción de los autores). Orientación a efectos: se refiere a la necesidad de que la Planificación, Monitoreo y Evaluación de los proyectos respaldados por la cooperación internacional asuman como una tarea primordial la formulación e identificación de los cambios concretos que esos proyectos generarán en las poblaciones meta involucradas. Planificación, Monitoreo y Evaluación (PME): es un proceso integral y dinámico que incluye cuatro momentos básicos: diagnóstico, planificación, monitoreo y evaluación. La expresión PME usualmente hace referencia al hecho de que la planificación de un proyecto social no es una tarea que se pueda hacer eficazmente sin llevar a cabo un trabajo de recolección y análisis previo (diagnóstico) ni sin, durante la ejecución del proyecto y posterior, un proceso adecuado de monitoreo y evaluación, o sea, la planificación no se ve como un hecho aislado y restringido a cierto momento del proceso sino más bien como una tarea dinámica y periódica (puesto que la realidad es cambiante, la planificación debe tener la flexibilidad necesaria para poder adaptarse a esos cambios).

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ISBN 978-9968-47-564-8

9 789968 475648